自由憲章 · 第二十二章 住房和城市規劃

如果政府廢止住房補貼，同時又削減對工人的稅收，而且減稅額度恰恰等同於住房補貼額，那麼工人階級在經濟上不會變得更糟；但是，他們然後毫無疑問會更願意不把錢花在住房上面，而是以另一種方式花錢，而且會住在擁擠不堪和設施簡陋的住房裡，有一些人是因為不認識住得更好所帶來的好處，另有一些人則是因為他們通過對比各種花錢方式，過少地估計了改善居住條件的價值。這就是理由，也是贊成住房補貼的惟一理由，在這裡我們一定最為簡略地敘述一遍，因為左派作品中已經這麼經常地討論過這件事，而從不面對現實。[1] ——W.A.劉易斯 1.據我們所知，文明是與城市生活密不可分的。文明社會區別於初民社會的幾乎所有的東西都是與我們稱之為「城市」的大型人口集居中心緊密相關，而且如果我們談及「教養」、「文明」或「禮貌」，我們指的是城市生活方式。即便當今農村人口的生活與初民生活之間的大多數差別也應歸功於那些城市所提供的東西。在發達的文明里，也正是在鄉村能夠享受城市產品的可能性才往往使得悠閒的鄉村生活呈現為一種文明生活的理想。 但是，城市生活的好處，尤其是由工業帶來的極大地提高生產率的可能性，它裝備了一小部分留居鄉村的人口，以便他們可以養活所有其他人口，這些好處是付出巨大代價才買到的。城市生活不僅是比鄉村生活更具生產性；它也是更為昂貴的。只有那些通過城市生活大大提高了生產率的人，才能獲取超過這一生活方式所帶來的附加開支的淨好處。無論是隨城市生活而來的各種開支還是便利，兩者造成的結果是，維護一個體面的城市生活所需的最低收入要比在農村高得多。一種在農村尚可忍耐的貧困生活，在城市裡不僅幾乎不可容忍，而且還會製造令人震驚的、邋遢的外部標誌。因此，城市幾乎是所有這些賦予我們的文明以價值的東西的根源，它提供了從事科學和藝術的手段，也提供了物質舒適的手段，同時要對我們的文明的最大污點負責。 此外，大量人口集居所帶來的費用不僅非常高，而且它們也在很大程度上是集體的事情，也就是說，它們不一定或自動落在那些帶來它們的人身上，也許得由所有人共同承擔。從許多角度上看，城市生活的緊密近鄰關係使得任何作為簡單的產權劃分基礎的假設失效。在這些情況下，認為無論所有者如何使用自己的財產，都只是他自己的事，不關他人的事——這種看法只是在有限程度內適用。經濟學家們所稱的「近鄰效應」，也就是說，一個人使用自己的財產對他人財產的效應，具有了越來越大的重要意義。事實上，在一個城市裡，幾乎任何一件財產的可用性部分取決於財產所有人的直接近鄰如何使用自身的財產，部分取決於市政部門的公共服務，沒有這些服務，各單個所有者就幾乎不可能有效地利用土地。 因此，私人財產權或締約自由的一般準則沒有為解決城市生活所引起的任何複雜問題提供直接的答案。即使沒有擁有強制權力的當局，大單位的較大優勢有可能推進新的法律制度的發展——即導致了在決定應開發大區的特徵的一級權利持有者和使用較小單位的、在前者所確定的框架內有權決定特定問題的二級權利所有者之間的控制權劃分。從許多角度來看，有組織的市政當局正在學習行使的職能相當於一級權利所有者的職能。 必須承認，直到不久前為止，經濟學家還令人遺憾地很少注意到所有不同方面的城市發展的協調問題。[2]儘管他們中有些人是城市住房建設弊端的主要批評者（大約50年以前，德國一家諷刺周刊建議說，可以這樣定義經濟學家：他是一個人，四處走動，丈量工人的住房，並說它們太小啦！），但只要事關重要的城市生活問題，他們都已長期仿效亞當·斯密的榜樣，後者在講座中解釋道，清潔和安全問題，「就是有關從路面上搬走垃圾，以及主持公道的適當方法問題，只要它事關防止犯罪的規定或者維持城市治安的方法，它們雖然也許有用，但由於太不重要，不應在這樣一篇論文中加以考慮」。[3] 考慮到亞當·斯密出於對高度重要的課題研究的職業需要而疏忽了這一論題，一位經濟學家也許不應當抱怨說，事情還非常不令人滿意。事實上，在這一領域裡的觀點幾乎完全是由那些關注消除某些特定弊端的人引導的，而且，人們也大大疏忽了應該如何相互協調各自為政的努力這一中心問題。但在這裡，各所有人如何有效地利用知識及技能、把自己的行動保持在不以他人為代價獲取好處這一界限內——這一問題也有特殊重要意義。我們不應忽視一個事實：市場在總體上成功地引導了城市的發展，這一成功即使不是十全十美，其程度卻比人們普遍認識到的要高，而大多數改進建議不是讓市場運作得更好，而是要在市場之上強加集中管理，這表明人們很少意識到，這樣一種制度能做到什麼，以在有效性方面要與市場平起平坐。 確實，如果人們看到政府似乎對決定城市發展的力量心中無數，看到它們在一般處理這些棘手問題時的隨意方式，人們就會奇怪，怎麼沒有造成更大的弊端。許多應該對付某些弊端的措施，事實上只是加重了這些弊端。而且一些較新近的發展已經為當局直接控制個人的私生活創造了要比我們在任何其他政策領域所見到的更大的可能性。 2.我們必須首先考慮一項措施，它雖然總是作為一種對付暫時的緊急情況的手段而引入的，並且從未作為一個永久的制度安排得到辯護，但事實上它通常有著一種持久的特性，並且在大部分西歐國家，在限制自由和繁榮方面大概已經要比任何其他措施做得更多，只是通貨膨脹更甚於它。這項措施就是租金限制或者設置房租上限。在第一次世界大戰期間最初引入它時，人們是出於防止租金上漲的考慮，但是，後來由於較大的通貨膨脹，許多國家把它保留了40多年之久，其結果是租金被壓低，只是在自由市場條件下可達租金的一小部分。這樣實際上等同於把房產充公。從長遠看，這一措施大概比任何其他同類措施都要更加重它本欲醫治的弊端，而且造成行政當局攫取左右人員流動的高度任意的權力的後果。它也大大助長了人們弱化對財產的尊重和個人責任感。對於那些沒有很長時間親身體驗這些效應的人，這些評述可能顯得過分尖銳。但是，誰親眼目睹住房條件的日益毀損以及它對巴黎、維也納或倫敦居民的一般生活方式的影響，他就會估量單單這一措施就可以對經濟的整體特徵，乃至人民的整體特徵產生致命的影響。 首先，把租金限定在市場價格以下的任何措施必然把住房短缺現象永久化。需求持續大於供給，而且如果要有效實行租金上限（也就是說防止了「溢價」的出現），就必須設立一種由當局調配住房的機制。流動性被大大降低，而且隨著時間的流逝，人員在各街區和各住房類型之間的分布不再合乎需要或者願望。一個家長年富力強、收入較好的家庭本來要比一對非常年輕的夫婦或者已退休夫婦居住更的住房，但是這種正常循環也停止運作。既然不能安排人們遷移，人們就乾脆賴在他們所占據的地方，而且租房成為一種不可剝奪的、世代流傳的家產，而不管需要與否。那些繼承了租房的人，往往要比沒有繼承租房的情況過得好，但是，比例越來越大的一部分人口要麼根本就得不到各自的住房，要麼通過官方的恩惠，或者通過犧牲自己本來就難以負擔的資本，或者通過某種非法的或不光彩的手段才能得到住房。[4] 與此同時，房東投資修繕住房的興趣，僅限於法律規定他能為這一專門目的從房客手裡回收這筆錢的數目內。像巴黎這樣的、通貨膨脹使得實際租金貶值到過去價值的二十分之一乃至更低的城市，房屋的破損到了前所未有的程度，以至於在今後幾十年內都無法完成房屋更新的工作。 但是，物質損失並不是最重要的。由於租金限制，西方國家的大部分人口在日常事務中受制於當局的任意決策，習慣於在主要的生活決策中尋求當局的許可和指示。他們現在把以下事情看作為理所當然：應當由他人無償提供用於他們的房屋的資金，個人的經濟境遇的改善應仰仗掌權政黨的恩惠，而這些政黨又往往利用住房控制權來扶助它們的支持者。 人們不斷求助當局對其住房需要的相對是非作出決定，分配重要的服務，根據它對各種個別需要的輕重緩急的判斷而處理名義上仍然私有的財產，這損害了財產、法律和法庭尊嚴。比如，「一個房東帶著一個患病的妻子和三個小孩子，他希望住到他的屋子裡，而一個房客帶著一個孩子和一個臥病在床的岳母，那麼當局拒絕房東的申請給他帶來的難處要比接受房東的申請給房客帶來的難處來得大」，[5]是否真的如此，這是一個不能通過引證公認的公正原則來處理的問題，它只能通過當局的任意干預來解決。作為上訴法院的德國行政法院的一例新近判決清楚說明了這種對個人私生活的重要決定權的控制賦予了當局多麼大的權力。該法院認為，有必要宣布下述做法為不合法：地方政府的一家職業介紹所拒絕為一名居住在另一地區的人介紹工作，除非他首先從住房主管部門獲准遷移和得到提供住房的承諾。這不是因為這兩個部門都沒有資格拒絕他的申請，而是因為它們的拒絕意味著一種「相互獨立的行政利益的不可允許的結合。」[6]事實上，計劃者是如此鍾愛不同主管當局活動之間的協調，這容易把在其他情況下僅僅是對個別決策的任意權力轉化為對整個個人生活的專制權力。 3.一方面，甚至在那些多數人已經無法記起它到底在什麼時候開始生效的地方，租金限制仍然被看作為一種由於政治原因不能予以廢止的應急措施，[7]另一方面，通過提供公共住房或建築補貼來降低較貧困人口的住房開支的努力，已被承認為福利國家的一個永久組成部分。人們很少理解，如果不十分小心謹慎地限制範圍和方法，這類努力很可能會造成類似於租金限制所帶來的結果。 首先必須注意，對於政府試圖通過提供公共住房給予幫助的任何一個群體，只有當政府提供了該群體將得到的所有新居時，它才能真正受益。如果當局所提供的住房只占住房總供給的一部分，這實際上不是在私人建築活動之外增加供給，而只是替代了私人建築活動本應帶來的住房供給。其次，政府必須嚴格限定只對那些它本來就打算幫助的人口階層提供便宜住房，而且必須只以收取較低租金的方式滿足需求，政府還將不得不向這一階層提供比他們本來需要的明顯得多的住房。再次，一般地，只有當政府不試圖對這些最貧困家庭提供比他們以前的住房既更便宜、又要好得多的住房時，這樣一種公共住房供給範圍的限制才是可行的；否則那些接受如此幫助的人，會比那些在經濟階梯上直接位於他們上方的人住得還要好；而且後者要求同樣加入這一待遇安排的壓力會變得不可阻擋，這是一個循環往復、捲入越來越多人的過程。 正如住房制度改革派一再強調的那樣，這樣帶來的一個後果是，實際上只有把整個城市住房事業看作為公共服務業並由公共財政負擔，才能通過公共措施普遍改進居住條件。但是，這不僅意味著居民在總體上被迫為其居住花費比他們所意願的更多的錢，而且也意味著他們的個人自由受到了嚴重的威脅。除非當局成功地供應了與人們在它所收取的租金水平上的需求量一樣多的更好和更便宜的住房，否則就有必要存在一個永久性制度，由當局來配給可供應住房——就是說，在這種制度下，是由當局決定人們應該為住房花費多少錢，決定每一戶家庭或每一個人應得到哪類住房。可想而知，如果一套住房或一座房屋的獲得一般必須取決於當局的決策，當局會對個人生活擁有什麼樣的權力。 也應當認識到，在許多情況下，通過打擊那些帶動建築成本逐步降低的力量，把住房建設事業轉變成公共服務業的試圖，已經成為普遍改善住房條件的主要障礙。所有壟斷者都是不經濟的，這是人所共知的，而政府的官僚機器則是有過之無不及；而且，廢除競爭機制和抱定任何集中指導的發展趨勢必定阻礙我們實現可取的、技術上並非不可行的目標——即實現實質性地、逐步地把成本降低到可以滿足所有居住需要的成本水平的目標。 因此，公共住房（如補貼住房）最多是一個救濟窮人的工具，但它有著必然的後果，即它會使得那些受益者依賴於當局，如果他們占了人口一大部分，這一依賴就在政治上到達了非常嚴重的地步。就像對一個不幸的少數群體所提供的救濟措施，這種措施與一般的自由制度不是不可調和的。但是，它帶來許多嚴重的問題，如果不想讓它帶來危險的後果，人們就應當正視它。 4.城市生活所提供的更大的收入可能性和其他好處，很大部分被它的更高的費用所抵消，這些費用一般隨著城市規模的增大而提高。那些由於在城裡工作而大大地提高了自身生產率的人，會從中淨得好處，即使他們得為有限的住房面積甚或為每日長距離的上下班交通花費多得多的錢。對於其他人，只有當他們不必把錢花費在交通或昂貴的街區方面，或者只有當他們因為要為其他東西花費更多的錢而不介意住在擁擠的居住環境裡，他們才能淨得好處。在城市發展的多數階段里，那些舊房會存在於市中心，由於人們出於其他目的，對這一地段的需求如此巨大，在其上建造新的住房已經不再有利可圖，而且較富裕者不再想要這一地段，這往往為那些生產率低的人提供了以擁擠不堪的居住條件為代價從城市所提供的可能性中獲益的機會。只要這些人願意在裡面居住，那麼把這些房屋留下來往往是利用這一地段的最有益方式。這樣就出現了自相矛盾的現象，城市裡最貧困的居民往往生活在地價非常高的街區，而房東們也從很可能是最破落的城區獲得非常高的收入。在這種情況下，這類房產繼續用於居住，只是因為這些舊房的居住密度大，房東很少花錢對它們進行修繕和維護。如果不能以這種方式提供或使用這些住房，那麼對於在那裡生活的大多數人來說，使得收入的提高幅度高於城市生活的附加費用的機會就不復存在。 在多數城市的發展過程中，都以或多或少嚴重的形式出現在這些貧民窟，它們的存在帶來了兩類問題，我們應對這兩類問題加以區分，但它們通常易於混淆。這類不衛生的街區一般是骯髒不堪的，而且經常秩序混亂，它們存在可以對城市的其他部分產生有害的影響，而且會迫使市政管理機構或者其他居民代為承擔那些搬入貧民窟的人所未加估計的費用，這是毫無疑問的。這些貧民窟居民之所以認為居住在市中心是有利的，只是因為他們不需要為所有由他們的決定所引起的費用付錢，只要情況如此，就有理由說明應當通過對這些貧民窟房產徵收所有這些費用來改變這一局面——其可能的結果是貧民窟會消失，並取而代之以商業和工業建築。這顯然不能幫助這些貧民窟居民。在這裡採取行動的理由並不符合他們的利益；這些問題是由「近鄰效應」引起的，屬於我們必須在後文討論的城市規劃問題。 與此相當不同的是主張出空貧民窟的論點，它們基於對人們所推測的貧民窟居民的利益或者需要的考慮。這些論點帶來一種真正的兩難問題。人們往往只是因為居住在擁擠的舊房裡才能從城市裡的附加收入機會中獲得好處。如果我們要讓貧民窟消失，我們必須在兩項方案中任選其一：我們必須從這些存在著這些人的收入可能性的街區拆除便宜的、骯髒不堪的房屋，阻止他們利用作為其部分機會的東西，而且堅持某種適用於所有城市住房的最低居住標準，這實際上是行之有效地把他們從城市中驅逐出去；[8]或者，我們必須以一種不足以抵償成本的價格向他們提供更好的住房，由此不僅對他們留居城市、而且對更多的同類人員遷居城市提供了補貼。這等同於刺激城市朝著超越其經濟合理性的規模發展，有意製造一個階級，該階級有賴於社會向它提供據認為它所需要的東西。我們幾乎不能指望當局會不要求有權決定應當允許誰或不允許誰遷入一個給定城市而長期提供這些服務。 正如在許多領域內所發生的那樣，這裡所奉行的政策旨在為一個給定量的人口供應住房，而未加考慮作為其結果，當局也必須為一個額外數量的人口供應住房。雖然在大多數城市裡，一部分貧民窟人口由舊有的居民組成，他們只熟悉城市生活，換在農村環境裡，他們甚至沒有足夠的能力謀取一個適當的生計。但是，一個更嚴重的問題是，大量人口從更貧困的地區、從仍以農村為主的地區湧入，對於他們，那些在破損的舊樓里的便宜住房就成為一級穩固的台階，也許可以由此通往更富足的境地。他們覺得遷居城市對他們有利，儘管他們不得不居住在擁擠和不衛生的條件下。向他們以同樣低的成本提供好得多的住區會吸引還要多得多的人。問題的解決辦法要麼是讓經濟威懾力量發揮作用，要麼是直接控制人口的湧入。那些堅信自由的人會把前者看作為一種較小的弊端。 住房問題不是一個可以孤立解決的獨立問題；它是貧困這一普遍問題的組成部分，只能通過普遍提高收入才能解決問題。但是，這一解決過程會被推遲，如果我們通過補貼刺激人們從他們的生產率還大於生活成本的地方遷入他們的生產率低於生活成本的其他地方，或者如果我們阻止那些認為通過遷居城市能夠改善他們的前途，哪怕居住在對我們來說似乎是糟糕透頂的條件下。 我們沒有篇幅在這裡考慮所有其他旨在緩解給定人口的需要，但實際上傾向於為發展超出它們的經濟合理規模的巨大城市提供了補貼支持的市政管理措施。多數公用事業費率政策旨在直接通過以低於成本的價格提供服務來緩解人口擁擠和進一步擴大郊區，這從長遠看只能把事情搞得更糟。我們針對英國當前的住房政策所說的一番話也同樣適用於其他大多數國家：「我們已不知不覺地陷入這樣一種做法當中：從全國征取稅收，在財政上鼓勵維持過分龐大和集中的城市結構，鼓勵仍在進一步擴大規模的大城市繼續進行根本不經濟的規模擴張。」[9] 5.在城市生活的緊密近鄰關係中，價格機制只能不完全地反映一位房產所有人的行動可能對其他人帶來的利益或損害，這一事實帶來了一系列不同的問題。就動產而言，使用動產的利弊通常只限於與支配者有關。與一般存在於動產中的情況不同，一塊地皮的使用經常不可避免地影響到相鄰地皮的可用程度。在城市生活條件下，這既適用於私人土地所有者的土地使用，還更適用於對城市公共用地的使用，比如對街道和公共設施用地的使用，它們對城市生活至關重要。為了市場能夠有效地協調各種個人努力，無論是私人土地所有者還是支配著城市公共用地的當局，都應該使得他們自己至少考慮到自己的土地使用行為對他人土地有著較為重要的影響。只有當個人及市政當局的土地價值反映了使用它們所造成的所有影響時，價格機制才會發揮它應有的作用。如果沒有特別的制度安排，這一條件只能得到有限程度的滿足。任何地產的價值會受到鄰居對自己土地的使用方式的影響，而且更受到當局所提供服務和所實施條例的影響；除非各種決策考慮到這些影響，總收益大於總成本的可能性就很小。[10] 如果讓私人的積極行動來推動城市發展，如果利用分散在許多人當中的所有知識和預見力，那麼，雖然價格機制為城市土地的使用提供了不完善的引導，但它卻提供了不可或缺的引導。我們有著有力的理由採取任何可以找到的實用措施，使得地產所有人考慮他們的決策所帶來的所有影響，從而使得價格機制更為有效地運作。因此，在這一情況下，一個使得私人房產所有者的決策易於和公共利益保持一致的規則體系應當比針對其他類財產的規則體系更為具體，更符合特定的地方條件。這種「城市規劃」的運作方式主要是影響市場和建立一些一般的框架條件，一個區或一個地段的所有發展都應符合這些框架條件，但在這些框架條件之內，決策是留由各私人房產所有者作出，這種「城市規劃」是使得市場機制更有效發揮作用的部分努力。 但是，還有一種完全不同的控制，它也動用「城市規劃」的名義。與其他城市規劃不同，這一控制受到了摒棄價格機制並通過集中管理取而代之的慾念的驅使。許多正在實際執行的、特別是由根本不懂價格在個人活動中的協調作用的建築師和工程師執行的城市規劃，[11]就是這類東西。甚至在這種城市規劃並非有意把未來的發展與一個規定了每一塊土地的用途的預定計劃維繫在一起的地方，它也傾向於通過使得市場機制越來越失效而造成這種結果。 因此，問題不在於人們是否應當贊成或反對城市規劃，而是在於所用措施是應當用來補充和支持市場，還是排擠市場並以集中管理取代市場。政策在這裡製造的實際問題是非常複雜的，而且我們不能指望一種完美的解決辦法。任何措施的有利特徵會通過推動一種其具體細節大多不可預見的、可取的發展而顯示出來。 實際主要的困難來自於大多數城市規劃措施會提高一些房地產的價值，又降低另一些房地產的價值這一事實。如果這些措施會發揮有益的作用，那麼收益之和必須大於損失之和。如果應當實現有效的損益平衡，那麼因一項措施引起的所有損益均有必要歸口規劃當局管理，它必須有能力承擔責任，收繳房地產所有人的房地產增值（即使實施那些引起增值的措施違背了某些所有人的意願），而對那些房地產價值受損的人提供補償。這是可實現的，不需要授予當局任意處置權和不可控的權力，只需賦予它僅以公平市場價充公不動產的權利。這一般足以使得當局不僅有能力收繳因它的措施帶來的所有的房地產增值，而且有能力買空那些因為該措施減少了他們的房地產價值而反對這項措施的人的房地產。在實際操作中，當局一般不必收購，而是憑藉它的強買權力，有能力與所有者議定一筆雙方同意的收費或補償金。只要當局的惟一強制權力是按市場價值充公房地產，所有合法權益都可獲得保護。它當然會是一種美中不足的工具，因為在這類情況下，「市場價值」不是一個清晰的度，而且有關什麼是公平市場價的看法也可能大相徑庭。但是，重要的是，這些爭議可以最終由獨立的法庭作出裁決，而不需留待規劃當局的斟酌處置。 許多城市規劃者不願對他們的方案的所有成本作必要的計算，危險大多來自於此。他們往往辯解，如果以市場價值提供補償，實施某些城市改進措施的成本會高得令人望而卻步。但是，在情況確實如此的地方，它就意味著應當不實施所建議的計劃。沒有東西可比城市規劃者所用以主張以低於公平市場價的價格充公房地產的理由更應值得懷疑。這些理由通常依據他們由此可以減少方案的社會成本的錯誤論點。但是，這種方案無非意味著，某些成本不在考慮之列：一些規劃者乾脆通過把許多成本加到私人的頭上，然後無視這些成本，從而這種方案就顯得有利。 事實上，在擁護城市規劃的論點中言之成理的東西，多數是一種主張出於某些目的把規劃單位搞得比私人所有的房地產的通常規模要大的論點。一些規劃目標能夠通過細分所有權來實現，即以這樣一種方式：給予一級權力的持有人以某些決策權，也就是說，給予某個市政當局這些權力，它應代表整個區或地區，有權評估對各二級所有權持有人的收益和負擔。在房地產開發方面，開發者對使用個別地塊掌握著某種永久控制權，這種房地產開發至少對由政治當局行使這類控制提供了替代性的選擇。另外的好處是，一個較大的規劃單位仍然是許多規劃單位之一，在行使它的權限時，由於有必要與其他類似單位競爭，它受到了制約。 在某種程度上，甚至在市政管理機構之間或其他下屬行政部門之間的競爭也會產生類似的制約作用。但是，城市規劃者通常要求制訂一項在本地區或者甚至全國範圍內的城市規劃。在規劃中總會存在幾個只能由較大的規劃單位考慮的因素，這當然有道理。但是，隨著統一規劃區的擴大，人們對有關地方情況的具體知識的利用必然更為低效，這更有道理。全國範圍內的規劃意味著，競爭性單位不是變大了，而是一概排除競爭。這肯定不是一個可取的解決辦法。但是，只有一種方法才能得到滿意的結果，它主要通過誘導和向私人土地所有者提供數據而運作，允許他自由使用某一特定地皮，因為其他方法都不能像市場那樣充分利用有關開發前景和可能性的分散的知識。 仍然存在一些有組織的團體，它們聲稱，所有這些困難都可以通過引入「單一稅」計劃被一筆勾銷，就是說，通過把所有土地的所有權讓渡給集體，然後僅僅以由市場決定的租金租讓給私人開發者。在社會主義者的所有方案中，這一土地社會化方案從其邏輯上看可能最具誘惑力，似乎最有道理。如果它所依據的事實假設是正確的，也就是說，如果有可能清楚地區分「永久性的和不可破壞的地力」的價值和那些由於市政當局和私人所有者的努力所帶來的兩種不同的土地改造所創造的價值，那麼採用這一計劃就有了強有力的理由。但是，幾乎所有上述困難都源自任何這類區分都不保險這一事實。為了給予私人的土地開發以必要的行動餘地，不得不以固定租金提供的租地期限必須足夠長（這些租地也必須能夠自由讓渡），直到它們幾乎與私有土地無異，這樣所有私有土地的問題就會重新出現。儘管我們往往希望，事情能簡單到與單一稅計劃所設想的那樣，但我們不會從中找到對我們所關注的任何問題的解決辦法。 6.1947年英國市鄉規劃法案的嚴厲規定很好地說明了城市規劃者如何傾向於使得整個經濟屈服於行政專制主義。[12]儘管英國在幾年後就不得不又廢止了這些規定，它們在其他國家不乏賞識者，而且在美國還被當作值得仿效的榜樣。[13]它們無非規定了市政當局有權完全沒收因城市房地產所有人較大程度地改變了其土地的用途而得到的所有收益——而且該收益的定義是，任何土地增值超過在完全禁止改變土地用途的情況下的土地增值——它當然也許就是零——的那部分差值。[14]而對這一沒收全部開發權的補償只占一筆為此目的設立的一次總付基金的一部分。 這一方案所依據的設想是，人們可以按一種價格自由買賣土地，該價格建立在特定地皮的當前用途永久不變這一假設的基礎上：任何來自更改該地皮用途的收益都應作為允許這一更改的代價上繳規劃當局，而任何保持當前用途的土地的貶值損失只影響到土地所有者本人。如果保持當前用途的一塊地皮不再帶來任何回報，那麼名為「開發費」的繳款金額由此會等於轉入任何新用途後的全額土地價值。 由於為管理這些法規而成立的當局由此得到了對改變除農地外的所有土地的用途的完全控制權，它事實上被賦予一種為了新的工業或商業用途決定所有英國土地用途的壟斷權力，它還被賦予全權行使這一權力，以便有效地控制所有這些發展。從其本質來看，這是一種不受規則制約的權力，而且，被授予這項權力的中央土地委員會從一開始便表白，它並不打算自加任何必須自始至終遵守的規則來作繭自縛。它在活動之初公布的「操作說明」，以一種很少能夠比擬的坦率程度道明了這一點。這些工作說明明確保留了只要「出於特殊原因無法應用一般規則」就可規避它所頒布的工作規則的權利，規定有權「間或改變（它的）政策」並認定「一般工作規則是可變的，如果它不適合某一個案」。[15] 毫不令人吃驚，人們發現在這一法案里的這些條款是行不通的，而且在七年之後，又在支付對所有土地「開發價值的國有化」的補償費之前，英國又不得不廢止它們。留下來的是這樣一個情形：任何土地開發必須得到規劃當局的批准，據信如果這一開發與一個業已公布的總體規劃不相牴觸，人們就可以獲得這一批准。這樣，各位土地所有者又開始有興趣把土地用於更好的用途。如果說整個試驗實際上不是人們廣泛持有的設想的合乎邏輯的結果的話，我們也許可以把它看作為一則耐人尋味的插曲和一種對考慮不周的愚蠢立法的形象描述。在土地方面排除市場機制並以集中管理來取而代之的所有企圖，必定導致某種同類的、賦予當局全權控制任何土地開發的制度。這一中途夭折的英國試驗之所以沒有引起較為廣泛的注意，只是因為在那時候，法案雖則開始生效，執行法案所必需的機制卻從未開始完全運作。執行這項法案所必需的法律和機構過於複雜，以至於除了少數幾位不幸者被複雜的工作所纏身之外，沒有人懂得這項法案到底是幹什麼用的。 7.從許多角度來看，與一般的城市規劃類似的問題是那些建築條例問題。儘管它們未構成重要的原則性問題，但我們應該對它們作簡要的分析。有兩個原因說明為什麼有關某些允許在城市中建造的建築法規毫無疑問是可取的。第一個原因是目前常見的、對營造會構成火災或健康隱患的建築可能殃及他人的考慮；在現代條件下，必須附帶考慮到的人包括鄰居，所有不是一座建築的居住者，而是居住者的顧客或委託人的使用者——這些使用者需要某種有關他們所進入的建築安全可靠的保證（或者至少需要有某種查實手段）。第二個原因是，在建築方面，實施某些標準可能是惟一防範建築商欺詐和誆騙的有效方法：在建築法規中規定的標準被用作為解釋建築合同的手段，它們確保了建築商實際使用根據一般理解是適宜的建築材料和技術，除非合同明文作出其他規定。 儘管這類條例的可取性幾乎無可非議，但是，在少有的領域裡，政府條例能夠提供同樣多的濫用機會，或被實際上這麼廣泛地用來對發展施加有害的或完全非理性的限制，並且如此經常地助長了地方生產者的准壟斷地位的加強。只要這類條例超過了對最低標準要求的規定，尤其是如果它們傾向於把適用於給定的時間和地點的標準方法變成惟一允許的方法，它們就可以嚴重地阻礙一種合乎願望的經濟發展。它們妨礙了對新方法的試驗，支持了地方企業壟斷和勞動力壟斷，由此，它們應對高額的建築成本承擔部分責任，也應對住房短缺和過分擁擠負很大的責任。在以下的地方，情況尤其如此，這些條例不僅要求建築物符合一定的條件或者檢驗標準，而且預先規定了必須採用特定的技術。我們必須特彆強調，比起後一類「規格標準」來，前一類「性能標準」意味著對自發的發展施加較少的限制，因而應優先考慮。後一類可能初看似乎與我們的原則更為統一，因為它們向當局賦予了很少的酌處權；但是，「性能標準」所賦予的酌處權不是惹人生厭的一類權力。一項法規中所規定的某項給定的技術是否滿足性能標準，可以由獨立專家查核，而且如果出現了任何糾紛，它可以由法庭來裁決。 另有一個問題有著某種重要性和難度，它就是：是否應由地方或中央當局頒布建築條例？在地方壟斷的影響下，地方條例更容易被濫用，這也許有道理，而且從其他角度看，它們可能更容易起到妨礙作用。可能會存在強有力的論點，它主張制訂經過慎重考慮的國家標準或者規範，而地方當局可以採納它們，並可以任何適合自己的方式對之進行修改。但是，一般來說，如果地方制訂這些法規，地方當局之間的競爭能夠較快地消除起著阻礙作用的或不合理的制約，而為全國或一大地區制定的統一立法則不然。 8.聯繫到全國範圍內工業區位的選擇，這類由城市規劃引起的問題很可能會在將來有重大意義。這一主題開始吸引了規劃者越來越多的注意，而且正是在這一領域，我們現在最經常聽到的論點是：自由競爭的結果是非理性的和有害的。 聲稱實際工業區位選擇是非理性的，想當然地認為中央計劃有可能改進它——這裡究竟隱藏著多少真理？如果正確預見了這些發展，許多工廠區位決策就會是另一副樣子，這當然是對的。而且從這一意義上，如果我們回顧往事，以往的決策就顯得不甚明智。但是，這並不意味著，藉助那時的已有知識，我們可以指望作出一種不同的決策，也不意味著，如果由一個全國當局來控制這些發展，結果就會更令人滿意。儘管我們在這裡不得不再次與一個問題打交道，即價格機制只能發揮不完全的作用，而且沒有考慮到許多我們希望得到考慮的東西這一問題，但是，一個中央計劃者是否能像市場那樣成功地引導發展，這更值得大加懷疑。值得注意的是，從這一角度來看，市場通過使得個人考慮那些他們並不直接了解，而只在價格中反映出來的事實，的確做到了這一點。A.洛希對這些問題所作的有名的嚴謹分析的確得出了這樣的結論：「本書最重要的成果可能是，它闡明了自由力量能夠發揮有利作用之程度是多麼令人吃驚。」他然後繼續闡述道，市場「尊重所有的人類願望，明察秋毫，無論它們是否有益」以及「自由市場機制的運作對公益的貢獻要比人們一般所以為的要大得多，即使存在某些例外」。[16] * * * [1] 章首引言摘自劉易斯的《經濟計劃的原則》第32頁。 [2] 不久前，特維進行了一次旨在改善局面的有價值的嘗試，參見他的《不動產經濟學》（R.Turvey，Economics of Real Property[London，1957]）。在過去的著作中，有坎南對地方稅收的討論，特別是他的《地方稅率的歷史》（E.Cannan，History of Local Rates[2d ed.，Lonson，1912]），以及他的《備忘錄》，收錄於《皇家地方稅委員會：主要涉及國內稅及地方稅種類和歸宿的備忘錄》（Royal Commissiono on Local Taxation Memoranda Chiefly Relating to the Classifica tion and Incidence of Imperial and Local Taxes[London：H.M.Stationery Office，1899，Cmd.9528]）第160—175頁，這些著作仍然是論述這些嚴重問題的最有用的文獻。 [3] 見亞當·斯密的《司法、警察、稅收和軍隊講義》（結稿時間為1763年），坎南編（Adam Smith，Lectures on Justice，Policek，Revenue，and Arms[ed.E.Cannan，Oxford，1896]）第154頁。 [4] 比較弗里德曼和斯蒂格勒的《住房還是限定房租？》（M.Friedman and G.J.Stigler，Roofs or Ceilings？[NewYork：Foundation for Economic Education，1946]）；德朱弗內爾著《沒有空房》（B.de Jouvenel，No Vacancies[New York：Fovndation for Economic Education，1948]）；哈羅德著《這些困苦是必要的嗎？》（R.F.Harrod，Are These Hardships Necessary？[London，1950]）；佩什著「租金限制經濟學」，載《勞埃德不列顛評論》（F.W.Paish，「The Economics of Rent Restriction」，Lloyds B.R.[April，1950]），再版收錄於同一作者的《戰後的財政問題》（Post—War Financial Problems[London，1950]）；勒普克著《住房管制經濟——一個歐洲問題》（W.Roepke，Wohnungszwangswirtschaft—ein europdisches Problens[Düsseldorf，1951]）；安蒙著「從原則角度看住房經濟的正常化」，載《瑞士月刊》（A.Amonn，「Normalisierung der Wohnungswirtschaft in grundsatzlicher Sicht」，Schweizer Monatshefte[June，1953]），以及我自己過去的論文《房客保護問題》（DasMieterschutzproblem[Vienna，1929]），還有「租金限制的作用」，載《社會政策學會學刊》（「Wirkunger der Mietzinsbeschränkungen」，Schriften des Vereins für Sozialpolitik[1929]）卷182。 [5] 這段話見於佩什的論文，見前頁注釋中引用的再版論文，第79頁。 [6] 見福斯特霍夫的《行政法教程》（E.Forsthoff，Lehrbuch des Verwaltungsrechts[Munich，1950]）卷1，第222頁。 [7] 英國和德國都在不久前才作出決定，要作出全面系統的努力來廢止整個租金控制制度。甚至在美國，這些租金控制還存在於紐約市。 [8] 在世界各地，為了驅逐不受歡迎的少數民族，沒少用過這一可能性。 [9] 見奧斯本爵士的「補貼是如何扭曲住房建築業的發展的」，載《勞埃德不列顛評論》（Sir Frederick Osborn，「How Subsidies Distort Housing Development」，Lloyds B.R.[April，1955]）第36頁。 [10] 有關這些問題可參見特維，前引書，還有鄧納姆的「城市規劃：對城市建築指導規劃內容的分析」，載《法律與經濟學雜誌》（Allison Dunham，「City Planning：An Analysis of the Content of the Master Plan」，Journal of Law and Economics[1958]）卷1。 [11] 對於奧姆斯特德（Frederick Law Olmsted）、格迪斯（Patrick Geddes）和芒福德（Lewis Mumford）這些人領導下的城市規劃運動在何等程度上發展成為一種反經濟的運動，這會是一個有趣的研究課題。 [12] 也許應當請求英國經濟學家諒解，應當說，這些荒唐之舉竟然成為法律，這幾乎是不可能的，如果不是準備立法的決定性階段不湊巧的話，在那時候，經濟學家幾乎完全忙於戰爭任務，而城市規劃者因此有時間利用這一空檔去把他們的有關更好的戰後世界的看法付諸實施。幾乎可以毫不誇張地說，在通過法律的時候，議會裡幾乎沒有人理解它的影響程度，而且很可能根本沒有人能夠預見到，主管部長會利用賦予他的權力來下令沒收全部開發收益。有關這一法律可參見普蘭特爵士的「土地規劃和所有權的經濟職能」，載《特許拍賣商與房地產商研究所學刊》（Sir Arnold Plant，「Land Planning and the Economic Functions of Ownership」，Journal of Chartered Auctioneers and Estate Agents Institute[1949]）卷29，作為對上文提及過的特維的文章的補充，還可參見他的文章「開發費和補償——土地改進問題」，載《經濟學雜誌》（R.Turvey，「Development Charges and the Compensation-Betterment Problem」，E.J[1953]）卷63，以及拙文「對提高的效率的徵稅」，載《金融時報》（「Alevy on Increasing Efficiency」，Financial Times[London，April 26，27，and28，1949]）。 [13] 見哈爾的《在自由社會裡的土地規劃法：英國鄉鎮和縣規劃法案研究》（C.M.Haar，Land Planning Law in a Free Society：A Study of the British Town and Country Planning Act[Cambridge：Harvard University Press，1951]）；比較我的書評，見《芝加哥大學法律評論》（University of Chicago Law Revies[1951-1952]）卷19。 [14] 嚴格地說，主管部長所執行的這項法律授權他可以把開發費確定在占開發收益的一定百分比上，於是他選擇了徵收100％的開發費。 [15] 見中央土地委員會編《操作說明（系列一）》（Centrtal Land Board，Practice Notes（first series）[London：H.M.Stationery Office，1949]）第2—3頁。 [16] 見洛希的《區域經濟學》（August Lösch，The Economics of Location[New Haven：Yale University Press，1954]）第343—344頁。