自由憲章 · 第十九章 社會保障

建立旨在救助那些貧困潦倒者的社會安全網的信條，被那種我們當中那些有相當自立能力的人為也應公平分享的信條搞得毫無意義。[1] ——《經濟學家》雜誌 1.很久以來，西方國家就已把向那些由於自己無法控制的因素而受到嚴重的貧困或飢餓威脅的人提供某些救濟看作為社會的責任。隨著大城市規模的擴展和人員流動日增解除了原有的近鄰關係的紐帶，那些最初用來滿足這一需要的地方性制度安排變得不再適應；而且（如果地方當局的責任不是妨礙流動的話），國家必須在全國範圍內組織這些服務，並為此設置專門的主管當局。今天，作為公共援助和救濟為我們所知的東西也以各種形式存在於所有的國家，它們無非是根據現代的條件改頭換面後的濟貧法。在工業社會裡，這類制度安排的必要性是毫無疑問的——哪怕它僅僅出自那些要求防範貧困者產生絕望行為的人的利益。 這一救濟範圍不會繼續局限在那些無力供養自己的人（即「無辜貧困者」，正如人們通常所稱呼的那樣），在比較富裕的社會裡，目前發放的救濟金額要比維持生活和健康所絕對必需的金額來得高，這可能在所難免。我們也必須料到，由於可以獲得救濟，這引致某些人疏忽了他們為防範緊急事件本應能夠自己做好的準備。這樣，對那些可能提出幫助要求，但本應能夠自行供養的人，應當要求他們自行供養，這似乎是惟一合乎邏輯的。一旦關心老年、失業、疾病等情況下的最迫切需要成為公認的公共義務，而不論個人能否或應否自己做好準備，尤其是一旦所確保提供的幫助程度已經過高，以至於個人放鬆了自身的努力，那麼應該強迫個人為自己通常的生活風險投保（或以其他方式預先準備），這似乎是順理成章的。這裡的理由並不在於應當強制人們去做合乎他們自己利益的事情，而是在於疏忽防範風險問題會給公眾造成負擔。同樣，我們要求汽車司機為第三方責任風險投保，這一考慮不是出於他們的利益，而是出於那些由於他們的行為而可能受害的其他人的利益。 一旦國家要求每個人必須採取某種預防措施，而在過去僅僅一些人這樣做，那麼國家也應該在發展適當的制度方面提供支持，這似乎有著充分的理由。由於這是一項國家措施，是國家推動了加速發展，要不然發展將會遲緩得多，而且，人們把為試驗和開發新型制度的開支與在其他有關公共利益領域內的研究開支或知識傳播開支同等看待，把它們都看作為公共機構的責任。那些出於這一目的而從國家財政里撥付的扶助金應當是暫時性的，它是一種補貼，它的意圖應當是促進一種因公共決策造成的加速發展，而且它只是為一個過渡階段而安排的，它應當在現有機構發展壯大之後到能滿足新的需求時而終止。 到這裡為止，對整部「社會保障」機器的合理性評述也許能為最堅定不移的自由衛士所接受。儘管許多人認為走得這麼遠是不明智的，但我們不能說這與我們所申明的原則相牴觸。像上述那樣的計劃雖然會涉及到某種強制，但是這種強制只是防範有人出於其本身利益對他人施加更大的強制；並且該論點不僅基於強迫個人為他們自己的需要作出更有效的預防的任何願望，而且基於個人不願受周圍同胞的極端困難牽累的欲求。 2.只有當「社會保障」的擁護者繼續邁進了一步，才出現了嚴重的問題。早在19世紀80年代德國「社會保險」的初創階段，國家不僅要求個人必須防範那些如果個人不加以防範就需要國家承擔的風險，而且還強制個人必須從一家統一由政府管理的組織來接受這一保護。儘管有關這一新型組織的靈感來自那些由工人自發創建的機構，尤其是在英國，儘管在也湧現出這類機構的德國的有關領域——尤其是在醫療保險領域——它們被允許繼續存在，但是政府決定，只要有必要推進新的發展，如為老年、工傷事故、無工作能力、無獨立生活能力和失業等方面提供保障，就應當採用統一組織的形式，這一組織將是提供保險服務的惟一機構，並且所有那些應受保護者都必須加入該組織。 因此，這意味著，「社會保險」從一開始就是法定義務保險，而且投保人是義務性地成為一家由國家控制的統一組織的成員。這一決定一度頗有爭議，但是人們現在通常認定它是雷打不動的，其主要原因是，人們想當然地認為這樣一個統一組織的運行效率會更高，管理也簡便（即經濟性）。往往有人聲稱，這是一下子為所有的需要者提供足夠保障的惟一途徑。 這一論點雖有其合理之處，但不能令人信服。在任何給定的時刻，由當局所能篩選出來的最優秀專家設計一個統一的組織，它會是當局能夠設立的最有運行能力的組織機構，這也許是正確的。但是，如果把它作為一切未來發展的惟一出發點，而且那些最初負責人還成為裁決今後需要何種改變的惟一法官，它似乎就很可能不能長期行之有效。如果有人相信，從長期來看，做任何事情的最佳和最便宜方式可以通過預先設計來解決，而不是通過不斷地重新評價可支配資源來確保，這是錯誤的。隨著時間的流逝，所有受到保護的壟斷會失去效率，這一原則無論在哪裡都適用，這裡也一樣。 如果我們在任何時候都想確保儘快地實現已經肯定有把握實現的一切事情，那麼有意識地把所有資源組織在一起並用於這一目的，這確實是最好的辦法。在社會保障領域，依靠適當制度的逐漸演進無疑會意味著，好些個人需要在一段時間內不能得到足夠的重視，而換成一個集權組織的話，它們本會立即得到照應。急於求成的革新者只有即刻消除一切可以避免的弊端才能後快，因此對於他，惟一適宜的方法似乎是創建一個單一的機構，全權去做現在可做的事。但是，從長遠看，即使在某一特定領域內取得了成果，我們不得不為此付出的代價也可能非常高昂。如果我們由於它的直接覆蓋面更大的緣故而把管理社會保障的職責交付一個單一的綜合性組織，那麼我們很可能會阻礙其他組織的發育，而後者對福利的貢獻也許會比前者更大。[2] 如果說最初支持單一的法定組織主要是基於對效率的強調，那麼該組織的擁護者的內心從一開始就明顯有著其他的考慮。事實上有兩種有聯繫，但不同的目的，擁有強制權力的政府組織可以實現它們，但對於任何經營機構來說則是鞭長莫及。一個私人保險機構只能基於協議供給某些特定的保險服務，也就是說，它所提供的保險服務只是用來滿足一種其產生與投保人的有意行為無關的，並且可按客觀尺度衡量的需要；而且，它以這一方式只能為可預見的需要情況提供保險服務。無論我們如何擴充一個真正的保險制度，投保人將絕不會得到多於私人保險機構為滿足協議規定的要求所提供的東西，也就是說，投保人得不到根據某種對他的境況的評判應當需要的東西。與此相反，一個壟斷性政府保險服務機構遵循按需分配的原則，不管是否存在協議規定的要求。只有這種擁有酌處權的機構才有能力向個人提供他們「應該」擁有的任何東西，或者使得他們做任何「應」做的事情，從而達到統一的「社會水平」。它也會有能力在人員或團體之間以似乎可取的方式實行收入再分配，這是第二個要點。儘管任何保險意味著一種風險分攤，一種競爭性的私人保險永遠也絕不會導致從一個事先指定群體向另一群體的有意識的收入轉移支付。[3] 在今天，這種收入再分配已經成為那種仍被稱為社會「保險」的東西的主要意圖——這是一種誤稱，即使在這些制度的早期初建階段。美國在1935年引入這一制度時，「保險」這一術語由於「營銷天才的靈機一動」[4]而被留用，簡而言之是為了使得它更受歡迎。它從一開始就與保險幾乎無甚干係，而且也從那時起喪失了它也許曾經具有的與保險的任何相似之處。今天，大多數原本開始於某種與保險有著更近的親緣關係的制度的國家，情況也同樣如此。 儘管收入再分配絕不是社會保險機構公開承認的最初意圖，它現在已經到處成為一種實際的、被認可的目標。[5]沒有一個壟斷性義務保險制度對這種向著某種完全不同的東西的轉變——即向著一種法定收入再分配工具的轉變——採取抵制行動。在這種制度里，不是由作為多數的施與者來決定應當給予作為少數的不幸者以何種東西，而是由作為多數的受施者來決定他們將從一個作為少數的較富裕者那裡取走什麼東西，對於這是一種什麼樣的倫理，我們將在下一章加以論述。在這裡我們只研究一個原本旨在減少貧困的機構是如何轉變為一個平均主義的再分配工具的過程。正是作為收入社會化的手段和創造某種向那些被認為是最應受益的人分配貨幣或者實物好處的家政型國家的手段，福利國家對於許多人已經成為過時的社會主義的替代物。福利國家試圖以它認為適宜的比例和方式分配收入，實現一種「公正的分配」，這一訣竅作為目前已經名聲不佳的直接生產控制方法的替代方法，實際上只是一種追求舊的社會主義目標的新方法。與比較舊式的社會主義相比，它受到了更為廣泛得多的接受，原因在於它最初往往被渲染成它似乎無非是一種扶持特別貧困者的有效方法。但到後來，接受建立這一貌似合理的福利組織的建議被解釋為對某種完全不同東西的支持。這一轉變主要是由一些對多數人似乎只是事關次要的技術問題，而其根本區別則經常由喋喋不休的巧妙宣傳著意掩蓋的決定所引起的。但要緊的是，我們應該對以下兩種狀態分清界線：在一種狀態里，社會承認有義務消除絕對貧困和保障一個最低福利水平；在另一種狀態里，社會自以為有權決定所有人的「公正」地位，並向每一個人分配它認為他們各自應得的東西。如果授予政府提供某些特定服務的排他性權力，即一種為了達到目的而必須用來處置和強制個人的權力，自由就會受到嚴重的威脅。[6] 3.社會保障制度的極端複雜性和由此帶來的不可把握性為民主製造了一個嚴重的問題。幾乎可以不誇張地說，儘管巨大的會保障體系的發展是我們的經濟轉型中的一個主要因素，它同時也是被人最少理解的東西。這不僅體現在這樣的執著信念中：[7]各投保人在道義上人權要求得到保險金，因為他們已經為此支付了保險費，而且也表現在這樣耐人尋味的事實中：有時把大部頭的社會保險立法遞交給立法機關審議，除了全盤接受或全盤否定之外，立法機關沒有選擇更改的餘地。[8]這造成了一種悖論：據稱多數的民眾沒有能力為自己作出明智的選擇，這一無能構成了政府為他們管理他們的一大部分收入的藉口，現在又要求作為同一多數的民眾集體決定應當如何花費個人的收入。[9] 但是，不僅對於普通公眾中的外行來說，大部分錯綜複雜的社會保障問題是一個謎，在今天，就連一般的經濟學家、社會學家或者律師也對這一複雜多變的制度的細節幾乎同樣知之甚少。作為其結果，現在專家開始在這一領域裡占據了支配地位，正如在其他領域內一樣。 這樣一種新型專家，就像我們在諸如勞工、農業、住宅建築業和教育等領域內看到的那樣，是某個特定的制度化機構方面的專家。我們在這些領域內所建立的組織已經變得如此錯綜複雜，以至於或多或少要求一個人得付出畢生的時間和精力去把握它們。這種專家並非必然是了解所有必要的東西，從而能夠判斷該機構的價值的人，但也往往是惟一了解這一組織的人，因此也是不可或缺的人。他對這一特定機構感興趣並贊成它的原因也經常與專家資格無甚關聯。但是，這一新型專家幾乎總是具有一種區別於他人的特徵：他毫無保留地對這一機構抱有好感，而有關這一機構的專家就是他。之所以這樣，並不是僅僅因為只有贊同這一制度的目的的人，才會有興趣和耐心去把握細節，而且更因為對於其他任何人，付出這一努力幾乎都是不值得的：一個不準備接受現有制度的原則的人，其看法很有可能不被人當真，並在決定當前政策的討論中無足輕重。[10] 作為這一發展的結果，在越來越多的政策領域內，差不多所有眾所公認的「專家」，幾乎都可以從其定義即可斷定，是那些擁護據以確定這一政策的原則的人，這是一個相當重要的事實。這實際上是造成當代這麼多的發展勢頭自動加速的因素之一。在推薦一項現行政策的某種未來發展方案時，一位政治家聲稱「這方面的所有專家都擁護它」，他的一番話往往是完全誠實可信的，因為只有那些擁護這一發展的人才能成為這一制度安排的專家，而那些反對這一政策的中立的經濟學家或者法學家就不被歸入專家之列。一旦建立了這一機構，它的未來發展就將由那些被提拔任職的人視作為必要的東西來決定。[11] 4.有些自相矛盾的是，在今天，國家聲稱通過主管當局在某個領域裡推行排他性的單向發展有其優越性，而這一領域也許比其他任何領域都更為清楚地說明了一些新的制度如何不是產生於一個設計方案，而是形成於一個逐步演進的過程。我們現代的通過保險來防範風險的方案設想不是由於某人看到這一需要並設計出一個理性的解決方法而產生的。我們如此熟悉保險的運作方式，以至於我們很容易想像，任何一位有才識的人只要稍加思索就會很快發現保險原則。但是，事實上保險事業的演進方式是最有說服力地鞭撻了那些想限制未來發展、使之沿著主管當局所強加的惟一道路繼續的人的非分之想。有句話說得好：「沒有人曾經設想過要創立一項海上保險，後來要創立的社會保險也一樣。」我們當前的技術應歸功於一個逐步發展演進的過程，在這一過程中，由於「無名人物或歷史人物的無數貢獻」，人類前仆後繼地邁進，「最終創造了一個如此完善的作品，以至於與這一整體作品相比，所有那些來自個人的創造性才智的巧妙的方案設計必定顯得非常原始」。[12] 在過去，我們得益於未加計劃的發展和根據新的目標逐步調整舊有制度安排的做法的幫助，在今天，難道我們真的可以如此肯定我們已經窮盡一切智慧，以至於我們為了更快地達到某些目前的可見目標而能夠拒絕接受這些幫助嗎？十分明顯，在受到國家壟斷威脅的兩大領域，即養老和醫療保障領域，我們親眼目睹只要是國家尚未全部控制的地方，就有各種新方法自發產生，並且發展最為迅速，多種多樣的試驗在進行，它們幾乎肯定會找到解決當前一些需要問題的新答案，因應一些任何預先計劃所不能設想的答案。[13]由此從長遠看，難道我們在一個國家壟斷制度里真的能夠過得更好嗎？把在任何給定時刻里的最好的現有知識當作適用於一切未來努力的強制性標準，很可能是杜絕新知識出現的最可靠途徑。 5.我們已經看到，結合那種強迫人們為這些需要作義務保險從而不至於成為他人的負擔的操作方式，從公共財政撥款為那些真正需要者提供保障的操作方式最終是怎樣幾乎在一切地方導致第三種不同的制度的產生，該制度向人們提供了某些諸如疾病和老年之類的保障，不論他們需要與否，不論他們是否已經自行作了預防。[14]這一制度為所有人提供那種被認為他們理應享受的福利水平，不論他們能為自己做些什麼，不論他們個人已經交納了多少保險費，以及他們在將來還能交納多少保險費。 向第三種制度的過渡一般是這樣進行的：首先由公共基金對通過義務保險籌集而來的資金提供補充，然後把它發放給人們，由於這事關他們的權利，他們為此只支付了很少一部分的費用。把這些強制性的收入轉移支付變為一種法定權利，這當然改變不了這樣一個事實：只有出於特別需要的考慮才能構成正當的理由來提供這些支付，因此它總還是一種施捨。但是，通常通過給予所有人或幾乎所有人這一接受施捨的權利，以及通過乾脆從那些處境較好者的口袋裡拿走他們所得到的各種東西，施捨特徵得以掩蓋。多數人對得到明明不是掙得而僅僅因為個人需要的緣故才得到的東西的所謂反感以及他們對「經濟情況調查」的不快，成為一種藉口，藉以裝飾整個制度安排，使個人不再能夠知道他們對哪些服務已經付費或沒有付費。[15]所有這一切都屬於通過掩蓋事實來影響公眾輿論的部分努力，它們旨在說服公眾接受一種新的收入分配方法，而這一新機器的管理者似乎從一開始就只把它看作為一種過渡性的折衷方法，有待於發展到一種以再分配為明確目標的制度。[16]若要阻止這一發展，我們只能從一開始就清楚地區分哪些好處是受益人已經為之全額付費的，因此他無論是在道義上還是在權利上都是有合法權利要求得到的，哪些好處是基於受益人的需要而提供的，因此必須有賴於受益人提供確實存在這一需要的證明。 這裡，我們必須注意統一的國家社會保險機器還有另一個獨特性，這就是它擁有把通過法定手段徵集的保險基金用於為擴充這一法定義務制度作宣傳的權力。一個作為多數的群體對自己徵稅，以維持一個旨在勸說同一個多數群體走得比它願意的更遠的宣傳組織，其內在的荒唐性應當是不言自喻的。至少在美國，公共機構利用在私營領域內十足合法的「公關」技術這一做法已被廣泛接受，但是，在一個民主政體裡，公共機構把公共基金用於宣傳，以求擴大自己的活動範圍，這是否適宜，仍然值得疑問。沒有一個其他領域能像社會保險領域那樣，這樣一種現象無論是在國內還是在國際上都已變得如此普遍。這無異於允許一群對某種特定的發展感興趣的專家出於自己的利益使用公共基金來操縱公眾輿論。其結果是，無論是選民還是立法者，他們的信息幾乎完全來自於那些其活動本應聽命於他們的人。至於這一因素在何等程度上助長了加速發展，以至於它遠遠超越了公眾原本允許的地步，我們幾乎難以估量。這種得到補貼的宣傳由一個以稅金來維持的單一組織實施，絕對不能與競爭性的廣告宣傳相提並論。它賦予該組織操縱他人思考的權力，這一權力與掌握信息壟斷的極權國家的權力同出一轍。[17] 儘管現行的社會保險制度形式上是通過民主決策程序創建的，但人們很可能會懷疑，如果多數受益人完全清醒地認識到這一制度意味著什麼，他們是否還會真正擁護它。由於他們允許國家划走他們的一部分收入，用以實現他們所選取的目標，他們承受了一種負擔，在相對貧困的國家，這一負擔尤其沉重，這些國家尤其急需提高物質生產率。一位普通的義大利半熟練工人，如果僱主把本應支付給他的總報酬的44%交付國家，或者用具體數字來表達，如果僱主為這位工人的工作支付49美分的小時工資，工人只得到其中的27美分，而餘下的22美分則交付國家，由國家為他支出——難道真的會有人相信這樣做的話這位工人就會過得更好嗎？[18]或者，如果該工人了解了這一情況，而且有權在這一制度和一個雖然沒有社會保險，但其個人可支配收入幾乎加倍的制度之間作出選擇，他會選取前者嗎？或在法國，為所有工人所納的社會保險繳款約占總勞動力成本的三分之一，難道這些工人願意支付這麼高的百分比，以換取國家向他們所提供的服務嗎？[19]或在德國，大約20%的國民收入總值掌握在社會保險管理當局的手中，難道這不是把一部分資源強制移交給管理當局嗎？難道它不比民眾明顯願意繳納的金額要大得多的嗎？[20]難道我們真的能夠否認，如果把這些錢交到那些人的手裡，如果他們可以自由自在地從私人企業購買保險，那麼其中大多數人的處境會變好？[21] 6.在這裡，我們只能更有針對性地觀察主要的社會保障領域：養老保障，為由其他原因引起的永久性傷殘提供保障，對失去主要勞動力的家庭提供保障，提供醫療服務和住院護理，以及防範因失業引起的收入損失。各國所提供的數目眾多的其他服務，要麼作為這類保障的組成部分，要麼單列，如孕產婦補助和兒童補助，它們帶來不同的問題，因為這些服務被理解為所謂的「人口政策」的組成部分，這是現代政策的一個方面，我們在此不予討論。 大多數國家已經走得最遠、問題很可能最嚴重的領域是養老保障和家屬保障（也許只有在英國，建立一個自由的國家衛生服務局造成了類似嚴重的問題）。老齡問題尤其嚴重，因為今天，在大多數西方國家，老年人被剝奪了本來可以用來努力實行自我供養的資金支持，這是政府的失誤。由於這些政府不守信用，沒有履行維持貨幣穩定的職責，它們到處造成了這樣一個局面：將在本世紀第三個25年里退休的那一代人，被掠奪了他們為了退休養老而試圖積累的一大部分東西，而且比平常多得多的人儘管在早期作出了防範陷入這一困境的努力，但仍然無辜地蒙受貧困。通貨膨脹決不是一種不可避免的自然災害，這怎麼強調都不過分；它總是那些貨幣政策負責者的懦弱或無知的結果——儘管其責任可能分布很廣，不能單獨譴責某一人。當局也許把它們通過通貨膨脹尋求擺脫的東西看作為更大的弊端；然而，造成通貨膨脹的總是他們對改革的選擇。 但是，即使我們在處理養老問題，正如我們應該做的那樣，而且已完全意識到政府承擔的特殊責任，我們仍然可以懷疑，對一代人（他們畢竟也有連帶責任）所造成的損害是否能夠構成正當理由來說明應當對整個民族強加一種永久性的制度，在該制度下，上了某一年紀的人的一般收入來源是由政策決定的、從經常稅收中支付的退休金。儘管如此，整個西方世界正在走向這一制度，這必然引發一些將主宰未來政策的問題，其程度是多數人所不能理喻的。在治療某種疾患的努力中，我們很可能會向後代轉嫁一個重於他們願意承受的負擔，從而束縛了他們的手腳，以至於他們在多次嘗試解脫之後可能最終藉助比我們這一代更嚴重失信於民的方式干下同樣的事。 一旦政府不僅開始確保對每一個人提供一個最低限度的，而且是「適當的」的養老保障，並且不考慮個人是否需要或者個人自身是否交納保險費，問題就變得嚴重。一旦國家實行獨家壟斷，以提供這一保護，它幾乎總是要採取兩個關鍵的步驟：首先，國家不僅向那些通過支付保險費而獲得了受保護權利的人，而且也向那些還沒有時間這樣做的人提供保護；其次，當到了應該支付養老金的時候，養老金並非來自為此目的積累的附加資本的收益，從而也不是來自由於受益人的努力而帶來的附加收入，而是來自當前生產者的部分勞動成果的轉移支付。在此，政府是名義上設立了儲備基金並把它「投資」到政府證券當中（也就是說政府把錢借貸給自己而且事實上經常性地開銷這筆錢），還是公開用經常稅收來抵補經常債務，[22]兩者並無差別（可以想像的，但從未付諸實施的替代方法是政府將儲備基金投資到生產性資本當中去，這也許會很快導致政府對產業資本的控制與日俱增）。國家提供養老金通常造成的這兩大後果往往也構成了為什麼要堅決維護這類組織機構的主要原因。 容易看到，這樣完全地放棄這一制度安排的保險特徵並承認某一年齡以上的所有人（以及所有家屬和無工作能力者）有權得到一項目前由多數人（其中受益者又構成了大多數）決定的「適當」收入，必然把整個制度變成一個政治工具，變成一個刻意撈取選票的蠱惑人心者的籌碼。沒有理由相信會存在任何客觀的公正標準用來劃定一個程度範圍，在該範圍內，那些達到特權年齡的人，即使還有工作能力，也可以堅持由那些在職上崗者「適當」支撐他們的生活——那些在職者回過頭來只能從下述想法中找到慰藉：即在將來某一時候，如果他們人數甚至還相對更多而且相應地占有更強大的選舉力量，那麼他們屆時就會更有能力讓那些在職上崗者為他們的需要提供保障。 刻意宣傳完全矇混了這樣一個事實：這一人人享有適當養老保障的方案必定意味著，許多最終已經達到期盼已久的退休年齡和可以退休並依賴其積蓄生活的人，不過是他人禮物的接受者，其代價是由那些沒有達到退休年齡的人付出的，而且對於其中許多人，如果確保他們得到同樣的收入，他們也願意馬上退休；[23]而且在一個富裕的、沒有遭受通貨膨脹破壞的社會，一大部分的已退休人員比在職者生活得更好，這一現象是司空見慣的。對於在這一事務中公眾輿論受到多麼嚴重的有意誤導，人們經常引用一段斷言（它也為美國高等法院所接受），它能很好地說明問題：1935年，美國「近四分之三的65歲或65歲以上的人口，其生計可能完全或者部分依賴於他人」——一種基於統計的陳述，這些統計的明確假設前提是，所有老年夫婦的財產系丈夫所有，因而所有妻子是「家屬」身份！[24] 除了在美國之外，這一現象也在其他國家變得司空見慣。其必然後果之一是，在每一大選年之初，人們就推測社會保障支出又將提高多少。[25]人們敦促政府，慾壑難填。英國工黨最近頒布了一則聲明，它明顯說明了這一點，根據該聲明，一個真正適宜的養老金「意味著有權繼續與同一近鄰相處，享受同樣的業餘愛好活動和與同一朋友圈子交往」。[26]也許過不了多久就會有人爭辯說，因為退休者有更多的時間花錢，應該給予他們比在職者更多的錢；而且如果我們進一步分析年齡分布情況，形成多數的四十歲以上的人若是沒有企圖馬上讓那些更年輕者為自己勞碌，那就於理不通。也許，只有到了這一地步，那些身強力壯者才會群起反抗，既剝奪老年人的政治權利，也剝奪他們維持生計的合法權利要求。 剛才提及的英國工黨的聲明文件之所以具有特殊意義，不僅是因為它的動機是幫助老年人的願望，也是因為它如此明顯地暴露了工黨希望讓老年人無力自助並最終讓他們完全依賴國家供養的思想。這裡貫穿了對一切私人養老保險計劃或者其他類似制度安排的敵意；而且，更為值得注意的是，所建議計劃里的數字以如下的冷靜假設為前提：從1960年到1980年，價格將提高一倍。[27]如果這是事先計劃的通貨膨脹程度，那麼實際結果就很可能真的如此，以至於在本世紀末退休的多數人將依賴較年輕一代人的施捨。而且最終不會是由道德，而是由年輕人掌握警察和軍隊這一事實來決定：把不能供養自己的老年人安置在集中營也許成了其收入完全依賴對年輕一代的強制行為的老年一代的歸宿。 7.醫療保障領域不僅涉及到已經探討過的多數問題，而且還有其特殊的問題。這些問題產生於這樣一個事實：在看待對醫療保障的「需要」問題時，不能認為所有符合某類客觀標準——如符合年齡標準——的人都有相同的需要：每一需要情況都體現了問題的緊迫性和重要性的問題，這種緊迫性和重要性的大小要根據滿足需要的費用來權衡，而且這些問題的解決必定不是取決於個人自己，就是取決於他人。 醫療保險的出現是一個合乎願望的發展，這幾乎不容置疑。也許有理由實行義務醫療保險，因為許多人能夠由此為自己提供保障，要不然就會成為集體的負擔。但是，有重要理由反對實行單一的國家醫療保險制度，也有壓倒一切的理由反對人人享受免費醫療保險服務。據我們對這類制度的觀察，在那些存在這類制度的國家，儘管政治環境使得這些國家一旦引入了它們，就未必又放棄它們，但是它們的不適宜性很可能變得明顯。反對這類制度的最強有力的理由之一恰恰是，引入它們屬於在政治上沒有退路的措施，一旦引入，就必須繼續下去，即使事實證明這是一場錯誤。 擁護一項免費醫療保健服務的理由通常依據兩個根本錯誤的看法。第一個看法是，相信人們對醫療的需要通常是可以客觀確定的，從而它們無論如何可以、也應當得到滿足，而不必考慮經濟因素；第二個看法是，這在經濟上是可行的，因為改進醫療保健服務一般導致經濟能力或收入能力的恢復，從而是值得一做的。[28]兩個看法都誤解了有關維持生命和健康的大多數決策所涉及問題的性質。不存在用來判斷特定情況下需要提供多少醫療服務和付出多少努力的客觀尺度；而且隨著醫學的進步，為了盡一切客觀可能之能事，有益於治療的花費可能是無窮無盡的，這已越來越明顯。[29]此外，據我們個人的評判，認為為了保障病人的健康和生命，尚可盡心的一切事情應當絕對優先，其他需要均靠後，這種想法也不對。如同在所有其他決定中一樣，只要結果缺乏確定性，只有可能性，還得靠運氣，我們就始終得冒風險，就得從經濟性角度考慮某種防範措施是否值得，也就是說，必須根據其他需要權衡風險。即使最大的富豪一般也不能窮盡醫藥知識上的一切可能，以維持他的健康，也許因為他也需要對其他問題盡心盡力。誰都應當不斷判斷和決定附加的努力和附加的資源耗費是否值得。真正的問題在於，所涉及者是否有發言權，是否有能力通過附加的犧牲來引起更大的注意，或者這一決定是否由某個他人為他作出。儘管我們不喜歡在物質好處和諸如健康和生命之類的非物質價值之間作出權衡取捨這一事實，而且希望沒有必要作出這一選擇，但是我們所有人都不得不作出選擇，因為我們不能改變事實。 有關存在可客觀確定的、可以和應當向所有人提供的醫療服務的標準的設想，也是貝弗里奇計劃和整個英國國家衛生服務局的思想基礎，與現實毫無干係。[30]像在當代醫學這樣一個變化迅速的領域，若要對所有人提供相同的醫療服務，它至多只是普通水平的、糟糕的醫療服務。[31]但是，由於在每一個不斷進步的領域，可以為所有人提供的、客觀可能的東西取決於已經提供給某些人什麼樣的東西，因此使得到高於平均水平的醫療服務，對於大多數來說過於昂貴的結果不久必然是，這一平均水平會低於它否則會達到的水平。 由免費醫療保健服務引起的問題甚至變得更為棘手，因為醫學進步導致醫療保健服務趨向於不是主要加強恢復勞動力的工作，而是日益致力於緩解痛苦和延年益壽方面的工作；我們當然不能用經濟原因，而是只能用人道原因來對提供這些服務作出解釋。但是，與侵襲和使某些人失去勞動能力的重病作鬥爭的任務是相對有限的，而延緩最終必然導致我們所有人衰老的慢性過程的任務是無限的。後者的問題是，通過無限制地提供醫藥手段來解決這一問題是不可想像的，因此我們始終會面臨一種痛苦的、在相互競爭的目標之間的選擇。在一個國家醫療制度下，這一選擇不得不由當局作出並強加給個人。在一種自由的制度下，那些壯勞力往往可以從一個暫時和不危險的疾患中快速復原，其代價是在某種程度上怠慢老年人和病危者，這也許聽起來不順耳，但是可能符合所有人的利益：在推行國家醫療制度的國家，我們一般會發現，那些能夠很快恢復完全工作能力的人，必須耽擱很長時間，因為那些不再為他人的需要作出任何貢獻的人已經占用了醫院設施。[32] 醫療服務國有化帶來了這麼多的嚴重問題，以至於我們甚至不能枚舉其中更為重要的那些問題。但是，對於有一個問題的嚴重性，公眾幾乎沒有意識到，而且它很可能至關重要。這個問題就是，醫生作為自由職業者，他們首先對病人負責，他們不可避免地轉變為領取薪金的公務員，成為接受當局指示的官員，只要涉及當局利益，他們必然開脫了為病人保守私人隱私的義務。在新近的發展中，最危險的問題很可能是，在某一個時候，醫學知識的增加賦予那些掌握這些知識的人越來越多的主導人們思維的權力，人們變得依賴於一個接受統一領導的統一組織，並且受到國家一般性支配政策的同樣理由的引導。一種制度為個人提供必不可少的幫手，這些幫手既是國家的代理人，又明察他人最私下關心的問題，這種制度還為他們對上級披露他們所掌握的情況並按照當局的意圖去利用這些情況創造了條件，它展示了可怖的前景。俄國把國家醫療制度用作為整治勞動紀律的工具。[33]這一做法使我們了解到政府利用這種制度可帶來什麼樣的後果。 8.在二戰之前似乎最為重要的社會保障領域是失業救濟，它在最近幾年裡已變得相對次要。雖然防範大規模失業問題毫無疑問要比失業救濟方法更為重要，但我們不能肯定，我們是否已經一勞永逸地解決了前一問題，以及後一問題是否將不再有其重大意義。我們也不能肯定，我們的失業救濟的特徵不會被證明是決定失業規模的最重要因素之一。 我們又將假定公共救濟制度的存在是理所當然的，它為任何可證明的需要情況提供相同標準的最低救濟金，以至於沒有一個社會成員缺乏食品和遮身之處。失業者引出的特別問題是：如何和通過誰給予失業者任何基於其普通收入的進一步扶持？尤其是，根據某種公正原則，這一需要是否構成一種強制性收入再分配的理由？ 贊成提供高於這種確保所有人享受的最低救濟標準的保障的主要理由是，突然出現未預見的勞動力需求的變化是工人既不能預見，又不能控制的局面的結果。就一場較大蕭條中的廣泛失業現象而言，這一理由是有力的。但是失業還有許多其他原因。重複和可預見的失業出現在大多數季節性職業里，而且在這裡，要麼限制勞動力供給，以至於季節性報酬足以保持這位工人的全年生計，要麼維持勞動力的流動，即維持從一個職業轉向另一個職業的周期性流動形式，這明顯符合一般利益。另有一個重要事例是，失業是某一個行業工資過高的直接後果，其原因要麼是工會把工資抬得過高，要麼是該行業正在衰弱。對於這兩種情況，若要消除失業，都要求存在工資的靈活性和工人自身的流動性；然而，在一個確保所有失業者得到占他們過去所掙工資某個百分比的收入的制度里，工資靈活性和工人勞動力流動性都被降低。 毫無疑問，我們有理由在任何可行的地方推行真正的失業保險，在該種保險制度里，各行各業的不同風險應體現在投保人所應支付的保險費中。只要一個行業由於自身的不穩定性在大多數時間裡需要一定數量的失業人員儲備，那麼值得期望的是，應通過提供足夠高的工資誘導足夠數量的工人保持待業狀態，以補償這一特殊風險。出於各種原因，對於某些職業（如農業工人和家庭傭人），似乎不能馬上實施這樣一種保險制度，而且正是主要出於這一理由，政府採納了一些國家「保險」方案；[34]這些方案實際上對這類團體的收入提供補貼，補貼金的來源是其他工人所繳納的保險費或普通稅收收入。但是，如果這一特殊行業所特有的失業風險不能由來自這一行業的收入，而是來自其他行業的收入來彌補，這意味著，這類行業的勞動力供給得到了補貼，從而使它擴張到經濟上不足取的地步。 但是，所有西方國家所採納的綜合性失業補償制度的主要特徵在於，它們在由工會的強制行為所控制的勞動力市場上運作，而且它們是在強大的工會影響下設計成型的，有著支持工會的工資政策的目的。在某種制度下，一名工人據認為不能找到就業機會，從而有資格得到好處，因為在他尋求就業的企業或行業里工人們在罷工，這一制度必然是對工會保持工資壓力的一大支持。這種制度為工會開脫了由於工會政策引起的失業責任，它把負擔轉嫁到國家頭上，不僅供養那些因為工會政策才造成的失業工人，而且還要使他們滿意，這一制度在長期只能把就業問題越搞越糟。[35] 在自由社會裡，這些問題的合理解決方法似乎是，國家為所有不能供養自己的人提供統一的最低保障標準，而且付出努力，盡最大可能推行一項適當的貨幣政策，減少周期性失業，而維持普通生活水平所需的所有進一步的保障應該留待競爭性的自願性的組織來提供。正是在這一領域，工會可以作出最有益的貢獻，一旦它們所有的強制權力被剝奪；事實上，當國家大體上解除它們的這一任務的時候，它們會開始著手滿足這一需要。[36]但是，國家將一再推行一種所謂的義務失業保險制度，以「糾正」各種群體之間的相對報酬，犧牲穩定的行業來補貼不穩定的行業，支持工人的與高就業水平水火不容的高工資要求。因此，它在長期很可能加劇它本欲消除的弊端。 9.各種社會保險制度到處面臨的困難成為引發人們一再對「社會保障危機」展開討論的原因，它們是以下事實的結果：原本為消除貧困設計的社會保障制度變為一種收入再分配工具，這種再分配據稱基於某種在現實中不存在的社會公正原則，但實際上又取決於專門的決策。當然，為所有不能自我供養的人提供統一的最低保障標準也意味著某種收入再分配。不過，向所有不能在正常運作的市場中靠其收入維持生計的人提供這種最低標準的保障，與旨在所有較重要職業里實現「公正的」報酬收入的再分配大不相同，也就是說，作為多數的自食其力者贊成對那些不能自食其力者提供再分配，與作為多數群體因為少數群體擁有更多的東西而從少數群體奪走某些東西的再分配大不相同。第一種情況包含著一種非人格化的適應方法，人們在其中可以自由擇業；第二種情況把我們越來越帶近一種人們必須等待當局告知自己應該幹些什麼的制度。 所有這類統一的、根據政府命令實行的保障方案似乎註定要很快轉變為決定多數群體相對收入的工具，而且一般也變為控制經濟活動的工具。[37]貝弗里奇計劃的創始人沒有把它作為收入再分配工具來考慮，但是政治家很快就把它變成這種工具，這只是許多例子中最著名的一例。但是，一個自由社會有可能為所有人提供最低水平的福利，而這樣一個社會是與某種先入為主的公正觀念互不相容的。為每個貧困者確保提供同等的最低標準的福利有其先決條件，即只有證明他存在這一需要，他才能有權要求享受這一最低福利，如果證明不了，社會就不能給予他只有付費才能有權要求得到的東西。個人的經濟情況調查是提供認為應該根據需要方可提供的服務的基礎，人們對它的完全非理性的反對總是一再導致出現這樣荒唐的要求：人人應當得到這些服務，不論是否存在需要，這樣便於那些真正需要幫助的人不感到低人一等。這導致出現這樣一個局面：一般地，社會試圖扶助貧困者，而同時允許他們覺得他們所得到的東西似乎是他們自身努力或功績的結果。[38] 自由主義者在傳統上對當局的任何酌處權都抱有反感，這也許在促成這一發展過程中起到某種作用，但是，應當注意，對酌處權和強制權的反對不能構成一種允許任何一位負責人無條件地要求得到支持並成為自身需要的終審法官的理由。在自由社會裡，在不考慮是否提供了需要證明的情況下授予要求「非威懾性的」或「非酌處性的」支持的權利，這不會是一項公正原則。如果這類權利要求是在「社會保險」的外衣下和通過得到認可的矇騙公眾的行為——這種行為是其創造者們引為自豪的根源之一[39]——得以引入的，那麼它們肯定與法律面前人人平等的公正原則無關。 現在，自由主義者有時道出了這樣的希望：「必須把整個福利國家機器看作為一種暫時性的現象」，[40]即把它看作為一種隨著福利的普遍增長不久就會變得多餘的過渡性發展階段。但是，是否存在這樣一種那些壟斷機構的整體作用能夠造福於人的特別發展階段，這似乎值得懷疑，而且，如果建立了這些壟斷機構，我們是否有可能在政治上重新擺脫它們，這更值得懷疑。在貧困國家，由於這一機器越來越龐大，所帶來的負擔大大地減緩了福利增長的速度（更不用說這些國家還存在人口過剩問題日益加劇的趨勢），由此無限期地推移了人們最終認清這一機器屬於多餘的時間，而在那些較富裕的國家，它妨礙了可以承擔它的部分職能的其他替代性機構的演進。 也許不存在把那些醫療和失業補貼制度逐漸轉化為真正的保險制度的不可逾越的障礙。在這樣一個真正的保險制度里，個人為競爭性機構所提供的勞務付費。若要搞清怎樣才能取消一種每一代人為前一代人的需要付費，並由此獲得要求下一代人提供支持的類似權利的養老保障制度，則更為困難得多。似乎一旦引入這種制度，人們就幾乎只能要麼永遠繼續下去，要麼允許它全盤崩潰。因此，引入這種制度會束縛養老保障事業的發育，會對社會增加日益沉重的包袱，而社會又會盡最大可能一再嘗試通過通貨膨脹來解脫自己。但是，無論是選取這條路還是有意怠於履行所承擔的義務，[41]都不能為一個公平社會提供賴以存在的基礎。在可望合理地解決這些問題之前，民主政體將不得不體驗到它得為自己所做下的蠢事付出代價，體會到不能為了解決它當前的問題而無限制地預支未來。 我們在過去習慣於經受社會弊端的折磨，現在卻經受對付它的手段的折磨，這句話說得好。[42]差別在於，在過去那時候，社會弊端隨財富的增長而日漸消失，而我們所引入的對付手段正開始威脅到這一維繫一切未來進步的財富增長的繼續。我們現在呼喚起若干新的巨人，而不是貝弗里奇報告所稱的福利國家應準備與之鬥爭的「五大巨人」，事實可能會證明，對於一個公平的生活方式，這些新的巨人會是更為強大的敵手。雖然我們已經略微加快了克服貧困、疾病、無知、骯髒和懶惰的步伐，但在將來，我們在這場鬥爭中甚至可能搞得更糟糕，如果主要的威脅來自於通貨膨脹，使得經濟癱瘓的稅收，掌握強制權力的工會，來自政府對教育事業日益增加的控制，來自帶有廣泛的專斷任意權力的社會服務官僚機構——個人是無法通過自己的努力逃脫這些危險的，而規模過分龐大的國家機器的慣性可能加大而不是減少這些危險。 * * * [1] 摘自《經濟學家》雜誌，倫敦，1958年3月15日，第918頁。 [2] 比較馬歇爾在皇家老年貧民委員會上對一般養老方案的睿智剖析（1893年），見凱恩斯編《馬歇爾的官方文件》（Official Papers by Alfred Marshall，ed.J.M.Keynes[London，1926]）第244頁：「我對它們的反對理由是，它們的教育效應儘管實際存在，但只是間接的；它們會很費錢；而且它們內部並不孕育走向自行消亡的種子。我擔心，如果開始實施，它們就容易成為一種永久安排。我把這一貧困問題只看作為人們上進過程中的稍縱即逝的壞事；我不喜歡任何一種在開始運作後其內部並未孕育隨著貧困的根基日漸萎縮自己也日漸萎縮根基的制度安排。」 [3] 比較伯恩斯的「私人和社會保險以及社會保障問題」，載《加拿大的福利》（Eveline M.Burns，「Private and Social Security」，Canadian Welfare[February l and March 15，1953]），再版於《社會保障制度分析：在眾議院方式與手段委員會的一個下屬委員會前的聽證》（Analysis of the Social Security System：Hearings before a Subcommittee of the Committee on Ways and Means，House of Representatives[83d.Cong.，Ist sess.，No.38458，Washington：Government Printing Office，1954]）第1475頁：「這種事情不再是向每個人提供一個機會，允許他根據保險統計員計算的應收保險費總額決定購買多少保護。不同於私人保險商，政府不受競爭恐懼的制約，而且可以放心地在統一費率的基礎上發放分級保險金，或者歧視某些受保險團體……在私人保險業里，保險公司的意圖是通過向人們出售某些他們所想要的東西而獲利。決定任何諸如保險條件的基本尺度會對公司持續生存產生影響。顯然，如果該公司要在一個競爭世界裡繼續經營，它必須提供人們認為值得為之支付的服務，它必須這樣來運作以能夠承兌它所提供的擔保，一旦它必須承兌時……在社會保險領域，目的是不同的。」比較同一作者的「在進化中的社會保險」，載《美國經濟學評論》卷45，附錄（「Social Insurance in Evolution」，A.E.R.，Vol.XLV，Suppl.[1944]），以及她的著作《社會保險和公共政策》（Social Security and Public Policy[New York，1956]）；哈根布赫：《社會經濟學》（W.Hagenbuch，Social Economics[Cambridge：Cambridge University Press，1958]）第198頁。 [4] 參閱梅里亞姆和施洛特貝克的《社會保險的成本和資金》（L.Meriam and K.Schlotterbeck，The Cost and Financing of Social Security[1960]）第8頁：「社會保險的贊成者接受『保險』這一術語是營銷天才的靈機一動。因此，社會保險利用了私人保險的善意，而且通過設立一種儲備基金為自己披上了一個財大氣粗的外衣。但是，在事實上，養老和人壽保險的實力不是建立在社會保險儲備基金的基礎上，而是建立在聯邦的徵稅及借債權力的基礎上。」 [5] 比較美國社會保險委員會的社會保障專員、前主席奧特邁耶博士（Dr.A.J.Altmeyer）的說法，見本書前頁注釋中所引用材料之第1407頁：「我暫時不建議應該把社會保障基本上作為一種收入再分配方法使用。該問題不得不受到累進稅的直接而正面的衝擊……但是我也非常贊成採用累進稅來彌補一大部分的社會保障開支。」拉羅克也有類似的觀點，見「從社會保險到社會保障：在法國的演進」，載《國際勞工評論》卷57（M.P.Laroque，「From Social Insurance to Social Security：Evolution in France」，International Labour Review，LⅦ[June，1948]）第588頁：「法國的社會保障計劃的目的基本上無非在於向國民收入的分配引入更多一點的公正」；另參見維澤爾的「社會安全」，載《社會科學袖珍辭典》卷9（G.Weisser，「Soziale Sicherheit」，Handwörterbuch der Sozialwissenschaften，LX[1956]）第401頁：「從文化角度看，保障制度的另一個本質特徵是引人注目的。這些制度為了滿足某種被當作客觀存在的需要而強制使用一部分國民收入。」還有米勒-阿爾馬克的《社會市場經濟》，前引書，卷9，第391頁：「市場經濟的收入過程為社會政策提供了進行國家收入轉移支付的一個堅實基礎，這種收入轉移支付以救濟、退休金、負擔平衡支付、住宅建築津貼、補貼等等形式來糾正收入分配。」 [6] 這裡由於篇幅有限，不可能詳盡地展示政府社會保障計劃的雄心勃勃的目標如何使得向當局授予廣泛的酌處權和強制權力在所難免。沃森在一本有趣的書中清楚地指出了其中的一些問題，請參見《應當支配失業保險制度的結構和法規的原則》（A.D.Watson，The Principles Which Should Govern the Structure and Provisions of a Scheme of Unemployment Insurance[Ottawa：Unemployment Insurance Commission，1948]），他嘗試著設計一個目的相同的私人保險制度。此外，伯恩斯在另一注釋中所引用的著作中闡述道：「因此，沃森可能是最持久和最堅定地努力把社會保險和私人保險聯繫在一起的作者。他說道：『違背合理的保險原則會導致混亂的狀態，事情一旦到了這一地步，也許就沒有回頭路可走了。』但是在嘗試設計專門的失業保險法規時，即使這位作者也發現自己被迫返回到必須以『合理』、『行政上可行』或者『基本公平』之類的術語來說明的一些原則。但是，只有聯繫到某些基礎性的目的、某種特定的社會環境和一整套現行的社會價值才能解釋這類用語。因此，比如決定到底什麼叫『合理』，這涉及到各種利益和目標的平衡。」只有當人們認為私人保險制度必須提供一個國家保險制度所能提供的一切時，這些困難才產生。即使帶有更為有限的目標，競爭性的私人保險制度仍然可能更可取。 [7] 有關這一錯誤看法在何等程度上引導了美國的政策的足夠的例子可參閱斯托克斯的《社會保險——事實和想像》（Dillard Stokes，Social Security—Fact and Fancy[Chicago，1956]）。英國也有同類例子。 [8] 參閱梅里亞姆和施洛特貝克，前引書，第9—10頁，該文介紹了當時最新的美國社會保障法律草案，這一草案「在1949年10月5日根據一項不允許從議席中或者由方法和手段委員會的少數委員提出的修正動議的規定被國會通過。持這一立場不是沒有實質性的好處，之所以如此，是因為對於那些不熟悉所有它的複雜性的人，眾議院第H.P.6000號法案過於複雜，技術性過強，以至於不能進行大幅度修改。」 [9] 比較米瑟斯的《人類行為》第613頁：「人們也許試圖通過聲明工薪階層缺乏自發為自己的未來提供保障的遠見和道義力量來為（這樣一個社會保障制度）辯護。但是，這樣一來就不容易平息那些提出以下問題的聲音：把一國的福利交付那些法律本身就視之為無力管理其自身事務的投票人來決定是否自相矛盾？把那些明顯需要有人看護，以防其胡亂花費收入的人在政府工作中置於至高無上的地位，這是否荒唐？」 [10] 一些最有名望的當代經濟學家幾年前參加了有關一個相關領域的「工會的影響」學術研討會，會議上有人提出了一個非常富有啟迪的例子。儘管會議對我們最緊迫的經濟問題之一作了最深入的討論，但它被「勞工關係專家」傲慢自大地對待。 [11] 專家統治的另一個作用值得我們稍加注意。由在同一組織內工作的一批不同專家的相繼決定所左右的任何發展都容易得到進一步的推進，因為比起在一個競爭經濟里，它遇到更少的實質性障礙。如果醫藥專家說，這樣或那樣是必要的，「必須」去做，這就是一位行政專家作出其決定的數據基礎；而被他相應定為在行政上必不可少的東西，同理成為法學家在起草法律時的數據，依此類推。在這些不同的專家中，沒有人可以覺得自己有能力縱觀一切，把握整個結果，從而置其他專家的「必須」而不顧。在過去，這是有關政府負責部門的政治領袖的任務，那時的事情較為簡單，適用「專家應當用來墊腳底，而不是讓他騎上頭頂」的規則。現代的政策措施的複雜性使得政治領袖幾乎無力拒絕對一批專家的使用。這樣，由此產生的政策措施的確越來越不是對各種決定協調和調整的結果，而是一種加法結果，在這一加法過程中，一項決定必然引出下一項決定，儘管作出前一決定的那些人並沒有預見後一決定——這是一個無人能夠叫「停」的過程。那些措施的產生並未基於這樣一種分工方式：在每一步驟，一個人可以自由地決定是否接受其他某個部門向他建議的東西，以作為他的決定的基礎。由此產生的方案是單一的，不存在替代方案，它取決於這一過程的內在必要性，與某個人是否了解整個問題幾乎無關。 確實，幾乎不容置疑的是，比如對於完成對全體國民提供醫療保障這一頭等任務，建立一個單一的綜合性組織並不是最有效的辦法，即使是從利用現有知識的角度來看也一樣；這一辦法對新知識的快速發展和傳播更不利。正如在許多其他領域，任務的複雜性要求我們不能依靠由一個指令當局有意識地掌握和控制各個部分的協調技術，而是要求我們建立一種非人格化的協調機制。 [12] 參閱施萊埃格的《作為經濟生活的精神產物的保險》（J.Schreiegg，Die Versicherung als geistige Schöpfung des Wirtschaftslebens[Leipzig and Berlin，1934]）第59頁。 [13] 有關英國的私人養老制度尤其應參閱《經濟與財政養老問題委員會報告》（Report of the Committee on the Economic and Financial Problems of the Provisions for Old Age[London：H.M.Stationery Office，1954；Cmd.9333]），有關對它的結果的綜述，可參閱塞爾登著《在自由社會裡的養老保障》（A.Seldon，Pensions in a Free Society[London：Institute of Economic Affairs，1957]）第4頁，作者斷定：「在1936年，工商業界約有180萬人享受養老保障。到1951年，人數達630萬，其中390萬人在私營部門工作，240萬人在公共機構工作。到1953—1954年，總人數升高到710萬人。現在（1957年6月）的人數接近850萬人。其中約有550萬人在私營部門工作。」美國在這一領域內的發展甚至更令人印象深刻，但在此，最明顯的事實是新的醫療保險種類的迅速發展，參閱納什的「人壽保險對美國社會保障事業的貢獻」，載《國際勞工評論》（C.C.Nash，「The Contribution of Life Insurance to Social Security in the United States」，International Labour Review[July，1955]）卷72。 [14] 不幸的是，英語當中沒有與用來描述這些階段的德文術語「Fürsorge（救濟）」，「Versicherung（保險）」和「Versorgung（供養）」對應的術語。比較阿欽格著《社會保障》（H.Achinger，Soziale Sicherheit[Stuttgart，1953]）第35頁；以及比較同一作者的另一篇論文，收錄於文集《社會轉移支付的新秩序》（Neuordnung der sozialen Leistungen[Cologne，1955]），另參閱漢斯邁耶著《通向福利國家的道路》（K.H.Hansmeyer，Der Weg zum Wohlfahrtsstaat[Franffurta.M.，1957]）。 [15] 參閱斯托克斯，前引書，其中包括了眾多的例子。 [16] 關於各國在何等程度上實現了這一目標，可參閱皮科克編《收入再分配和社會政策》（A.T.Peacock（ed.），Income Redistribution and Social Policy[London，1954]）。 [17] 除了國際勞工組織的許多出版物之外，由納爾遜編，得到丹麥、芬蘭、冰島、挪威和瑞典諸國的社會事務部資助的篇幅過於浩繁的卷本《自由和福利：北歐國家的社會模式》（Freedom and Welfare：Social Patterns in the Northern Countries of Europe[ed.G.R.Nelson，1953]）是在國際範圍內進行這類宣傳的一個突出的例子。搞清這一宣傳的資金來源是會令人感興趣的。 [18] 國際清算銀行第24期年報（Bank for International Settlements，24th Annual Report[Basel，1954]）第46頁。 [19] 參閱拉羅克前引書，以及在皮科克前引書第98頁中引用的G.洛蒂爾的著作。 [20] 維澤爾，前引書，第407頁。伯恩斯在《社會保障和公共政策》（E.m.Burns，Social Security and Public Policy）第5頁給出了1950年前後五個最重要的英語國家在這方面的支出占國民收入的百分比。其中澳大利亞為7.3%，加拿大為7.99%，英國為11.87%，紐西蘭為13.18%，美國為5.53%。較新的數字見於「自由貿易和社會保障」，載《計劃》第412期（「Free Trade and Social Security」，Planning，No.412[1957]），即：德國為20.0%，法國為16.5%，奧地利為15.8%，英國為11%，瑞士為10%。 [21] 據我所知，在12年里，比利時的工資負擔從25%上升到41%，職工最終自己動手結束了這一發展，見勒普克的《供求的彼岸》（W.Roepke，Jenseits von Angebot und Nachfrage[Erlenbach and Zurich，1958]）第295頁。 [22] 參閱皮科克的《國民保險經濟學》（A.T.Peacock，The Economics of National Insurance[London，1952]）。 [23] 比較斯托克斯，前引書，第89頁及其後。 [24] 參閱艾倫的「聯邦政府適宜的老年保障職能」，收錄於《美國社會保障》，卷10（Henry D.Allen， 「The Proper Federal Function in Security for the Aged」，American Social Security，X[1953]）第50頁。 [25] 比如參閱《華爾街雜誌》（Wall Street Journal），1958年1月2日，該欄目帶有醒目標題：「社會保障。隨著大選來臨，新增保險金機會增大。國會可能提高5%或10%的月度保險金」等等。這一預期後來被證實。 [26] 《國家養老金：工黨對養老保障的政策》（National Superannuation：Labour's Policy for Security in Old Age[London：Labour Party[1957]]）第30頁。 [27] 前引書，第104頁和106頁。 [28] 對這一觀點的最典型表述見於「貝弗里奇報告」，即貝弗里奇的《社會保險和相關的保險金支付》（Social Insurance and Allied Services：Report by Sir William Beveridge[London：H.M.Stationery Office，1942；Cmd.6404，secs.426—39]），該報告建議國家醫療服務制度應當「保證每一位公民得到所有他所要求的醫療服務，無論他提出何種形式的醫療服務要求，上門服務也好，醫院診療也好，普通服務也好，專家服務或者諮詢服務也好」（第24頁），而且，它應該成為這樣「一種醫療服務制度，它將為全體公民無一例外地提供任何種類的、充分的預防和治療服務，提供服務不應考慮任何收入限制，不應考慮任何在某種時候可能延誤治療的經濟障礙。」（第249頁）在此也許應提及，在貝弗里奇報告中所提議的醫療衛生服務的年度開支估計為1.7億英鎊，目前已遠遠高於4.5億英鎊。見埃布爾-史密斯和蒂特姆斯著《英格蘭和威爾斯的國家醫療衛生服務的開支》（B.Abel-Smith and R.M.Titmuss，The Cost of the National Health Service in England and Wales[Cambridge：Cambridge University Press，1956]），以及《國家醫療衛生服務開支調查委員會報告》（Report of the Committee of Enquiry into the Cost of the National Health Service[London：H.M.Stationery Office，1956；Cmd.9663]），即「吉爾博報告」（Guillebaud Reoport）；也比較克羅斯蘭的《社會主義的未來》（C.A.R.Crosland，The Future of Socialism[London，1956]）第120頁和135頁。 [29] 比較羅伯茨的《健康的成本》（Ffrangcon Roberts，The Cost of Health[London，1952]）和博什的《病人·醫生·賬目》（W.Bosch，Patient，Arzt，Kasse[Heidelberg，1954]）；也參閱米瑟斯的《公共經濟》，第2版（L.V.Mises，Socialism[new ed.；New Haven：Yale University Press，1951]）第476頁及其後，以及在該書中引用的早些時候的德文文獻。 [30] 參閱羅伯茨，前引書，第129頁，也比較朱克斯的「經濟學家和經濟變遷」，收錄於《經濟學和公共政策.》（J.Jewkes，「The Econoist and Economic Change」，in Economics and Public Policy[Washington，D.C.，1955]）第96頁：「重要的經濟問題（關於英國國家醫療衛生服務）是：如果存在一種人們在零價格下對它的需求幾乎無限大的服務，如果不採取措施增加供給，如果成本曲線快速上升，如果不採用明顯的定量配給方法，那麼會發生什麼事情？我記不清有哪位英國經濟學家在事前提出過這些簡單的問題，而在事後，正是醫生自己、而基本上不是經濟學家提出了這些問題。」 [31] 比較羅伯茨，前引書，第116頁：「我們的調查顯示醫學已經武裝了科學的鎧甲，已經具備永久的加速擴張的性質；醫學蓄養了職業雄心和行業利益，又反過來為它們所蓄養；這一過程由於它自己在與其說通過治療、毋寧說依靠藥物護理延年益壽方面的成功而加速；而且，促成醫學擴張主義的其他因素是生活水平的提高以及與怕病分不開的情緒和感情。」 [32] 前引書，第136頁：「一個80歲的老人髖部骨折，需要馬上住院，而當入院後，他在那兒呆了好長一段時間。另一方面，一個身體輕度受損、從而損害了工作能力，本來只需短期住院就可治癒的人，也許就得等待一段很長的時間。」羅伯茨博士補充道：「這一有關治療方法的經濟觀點似乎有些冷酷。如果我們的目標是一個被視作為超人實體的國家的福利。這一做法就確實有其道理，而且我們幾乎更不用提醫生不關心病號的經濟價值。不過，我們的目的是國民的福利，而且我們的資源不足以使得我們能夠有效地對付一切疾患 只有在更為幸運的條件下，科學進步也許會使之成為可能，這迫使我們必須在實現個人的短期直接效益和實現最終落實到個人頭上的長期效益之間作出公正的權衡取捨。」 [33] 參閱菲爾德的《在蘇俄的醫生和病人》（Mark G.Field，Doctor and Patient in Soviet Russia[Cambridge：Harvard University Press，1957]）。 [34] 比較伯恩斯的「在演進過程中的社會保險」（E.M.Burns，「Social Insurance in Evolution.」）。 [35] 希克斯是在這一領域內做了十分細緻研究的英國學者之一，他在一些時候前指出：「我們有著高失業數字的原因之一……是我們越來越發展的社會政策的一個直接後果；我們的失業統計數字的上升是與失業救濟金的管理緊密相關的，而且當局非常慷慨地奉送領取失業救濟金的權利。」見「追求經濟自由」，收錄於雅各布編《我們捍衛什麼》（「The Pursuit of Economic Freedom」，in What We Defend，ed.E.F.Jacob[Oxford：Oxford University Press，1942]）第105頁。 [36] 參閱克拉克的《福利和稅收》（Colin Clark，Welfare and Taxation[Oxford，1945]）第25頁。 [37] 比較伍頓的「工黨和社會服務」，載《政治季刊》（Barbara Wooton，「The Labour Party and the Social Services」，Political Quarterly[1953]）第24期第65頁：「對社會服務的未來設計有待於更明確地回答一些問題，如為什麼要提供這些服務？尤其是，它們是否旨在為一種社會公平政策作出貢獻？或者，它們是否僅僅是在韋布的早期著作中所闡明的國家最低社會保障計劃——也就是一種使得無人餓死、窮得無法就醫或者缺乏基礎教育的措施——的一個組成部分？對這些問題的回答必將左右我們的社會服務的全部未來。」 [38] 在這裡提請大家注意一下有關這些問題的經典學說，這也許有用，如伯克在收錄於《著作》卷7的《關於短缺的思想和細節》（Edmund Burke，Thoughts and Details on Scarcity，Works VⅡ）第390—391頁里闡述道：「無論在什麼時候，如果一個人不可以按照商業規則和公正原則要求得到任何東西，他出了這個門，就只能接受他人的憐憫。」 據我所知，哈根布赫在這一領域內對當前的趨勢作了最深刻的分析，參見他的論著「社會服務的合理性」，收錄於《勞埃德不列顛評論》。在那裡，他闡述道（第9—12頁）：「也許我們根本就沒有意識到，我們正在滑向一種制度，在該制度下，每一個人出於某種基本需要變得永久性地依賴國家，而且必然會程度越來越大地依賴國家。社會服務體系不僅變得入不敷出；它們還搞自我宣傳……在世界上，一個給予一些不幸者偶然和暫時的救濟以使他們度過難關的制度和一個每個人的一大部分收入必須持續流經國家之手的制度之間肯定大有差別。在個人貢獻了什麼和獲得了什麼之間缺乏任何直接的聯繫，討論任何種類的分配不公平問題所必然產生的政治形勢，還有那種十足的家長作風——它們表明那一小股沒有直接流經社會保障基金的國民收入在快速消失，也表明了整個制度正朝著由國家完全控制所有收入的方向移動……因此我們也許可以這樣來總結長期的政策衝突：一方面，我們追求一種社會服務體系，它通過使得每一個人變得貧困（或使得每一個人變得富裕，這得視您如何看待它而定），通過不給予任何救濟（除非人人有份）以及通過對國民收入的社會主義化而消滅貧困。另一方面，我們可以追求一種社會服務體系，它也旨在消滅貧困，方法是通過把在貧困線以下的人拉到貧困線之上，通過向那些存在需要的群體提供有選擇的救濟——要麼應用財產情況調查，要麼應用保險種類法——以及通過期待在將來某一天，不再有必要搞社會服務，因為即使是最低收入群體的生活水平也高過了貧困線。」參見同一作者的《社會經濟學》後記（Social Economics[Cambridge：Cambridge University Press，1958]），它複述了他的部分觀點。也參閱同一作者的《福利國家及其財政》，載《勞埃德不列顛評論》；維爾格洛特：「社會保障的危機和工資問題」，載《秩序》卷7（H.Wilgerodt，「Die Krises der sozialen Sicherheit und das Lohnproblem」，Ordo，Vol.VII[1955]）；阿欽格著《社會安全（H.Achinger，Soziale Sicherheit），以及勒普克（Roepke），前引書，第4章。 [39] 比較伯恩斯的第一篇評論，見注釋2引文，尤其是第1478頁。 [40] 懷爾斯：「財產和公平」，收錄於沃森編《非奴性的國家》（P.Wiles，「Property and equality」，in The Unservile State，ed.G.Watson[London，1957]）第100頁。也比較多茲的《自由和福利》，前引書，尤其是第20頁：「對一個福利領域的國家壟斷有某些非自由主義的後果，這已經顯而易見，而且我們堅信，不僅僅是提供福利，而是提供多種多樣的和競爭性的福利的時刻已經到來。」 [41] 有人對斯托克斯著作（前引書）中的改革建議提出過異議，這裡也必須提出同樣的異議。他的改革建議等同於拒不接受已經惹上的義務。應該說，無論「脫卸責任」的企圖有多大，無論已經承接的負擔會有多重，對我來說，如此開始一種建立更為合理的安排的嘗試似乎是災難性的。 [42] 克魯奇（Joseph Wood Krutch）在一個非正式講話中使用這段話。