自由憲章 · 第十七章 社會主義的衰亡和福利國家的興起

經驗告訴我們，即使政府的用意是好的，我們也要最大程度地留神它對自由構成的威脅。生而自由的人類，天性就保有警惕以抵禦心懷叵測的統治者侵犯他們的自由。自由的最大危險潛伏在狂熱者的暗中進犯之中，他們原本是好意，但是缺乏頭腦。[2] ——L.布蘭代斯 1.在長達一個世紀左右的時間裡，主要是社會主義理想在鼓舞著人們努力進行社會改革——在其中某些階段，甚至於在一些像美國那樣從未有過任何重要的社會主義政黨的國家，情況也是如此。在這一百年里，一大部分思想界的領袖人物為社會主義所吸引，人們越來越廣泛地把它看作為必然和最終的社會發展目標。這一勢頭在二戰結束後達到頂峰，當時英國正投身於社會主義試驗之中。這似乎標誌著社會主義發展的高潮。未來的歷史學家也許會把1848年法國大革命直至1948年左右這一時期看作為歐洲社會主義的世紀。 在這一時期，社會主義有著相當確切的含義和明確的綱領。所有社會主義運動的共同目標是實現「生產資料、分配和交換」的國有化，從而使得一切經濟活動能夠服從以某種社會公正為目標的國家綜合計劃。各種社會主義流派的主要區別在於它們想藉以建立新社會的政治方法各不相同。馬克思主義和費邊主義的區別是，前者贊成革命，後者主張漸進。但是，它們對自己想要建立的新社會的設想其實是同出一轍的。社會主義意味著生產資料公有制和「以效益而不是以利潤為目的來使用」生產資料。 上一世紀所發生的一大變化是，在作為某種旨在實現社會公正的方法這一嚴格意義上，社會主義已經崩潰。它不僅失去了知識上的吸引力，而且明顯為民眾所拋棄，以至於那些社會主義政黨在到處尋求可望得到追隨者積極支持的新綱領。[3]它們沒有放棄其最終目標，即社會公正的理想，但已不再相信那些它們原本希望藉以實現這一理想的方法，「社會主義」這個名字正是為這一方法而創造出來的。毫無疑問，在制定新的綱領時，任何一個現存的社會主義政黨都將會沿用這一名稱。但是，在某種舊的意義上，社會主義已在西方世界壽終正寢。 一種如此普遍性的斷言還會引起某些驚異，但是，通觀源自各國社會主義力量的大量悲觀失望的文獻以及綜合社會主義政黨內部的各種討論，我們足以證實這一斷言。[4]如果有人僅僅在個別國家裡觀察到這些發展狀況，那麼，對他來說，社會主義的衰亡似乎無非是一種暫時的挫折，一種對政治失利的反應。但是，各國形勢發展的國際性特徵和相似性幾乎不容置疑地告訴我們：事情並非如此簡單。如果說在50年前，教條式的社會主義似乎是對個人自由的最大威脅，那麼在今天，再提出反對它的理由已經是多此一舉。大多數曾經用來反駁嚴格意義上的社會主義的理由，如今在社會主義運動內部成為贊成修改綱領的理由。 2.這一變化有著多種原因。對於一度最具影響力的社會主義流派而言，當代「最大的社會試驗」所提供的例證是決定性的：在西方世界，俄國的事例扼殺了馬克思主義。但是，在很長時間裡，只有相當少的知識分子領悟到俄國所發生的情況正是它系統地應用傳統社會主義綱領的必然結果。不過，即使是在社會主義圈子內部，現在發問說「既然你們想要百分之百的社會主義，你們對蘇聯還有什麼可以指責的」？[5]這是一個有效的論點。但是，從總體上說，該國的歷程只是使得馬克思主義的社會主義名聲掃地。對社會主義的根本方法的普遍失望情緒來源於更為直接的體驗。 也許有三個主要因素助長了這種失望情緒：首先，人們日益認識到，與私人企業制度相比，社會主義的生產組織方式不是具有更多的、而是具有更少的生產性；其次，人們還更清楚地認識到，這一組織方式似乎並未帶來一種人們所設想的更大的公正，而是意味著一種新的、專斷的、比以往更不易擺脫的等級制度；再次，人們認識到，這一組織方式似乎意味著一種新的專制主義的出現，而不是所承諾的更大自由的實現。 首當其衝的失望者是工會，它們感受到，當它們與國家、而不是與私人企業主打交道時，它們的實力大受削弱。但是，個人不久也發現，如果到處與國家權威對抗，這並不能改善個人在競爭性社會裡的處境。這一認識過程恰恰發生在工人階級（尤其是體力勞動者）的生活水平得到普遍提高的時候，它破壞了獨立的無產階級的概念，並由此破壞了工人的階級覺悟。這樣，大部分歐洲國家所出現的形勢與美國雷同，它曾一直都在阻止著有組織的社會主義運動的產生。[6]此外，在那些曾經遭受過極權統治的國家，較年輕一代當中還出現了一種帶有強烈個人主義色彩的反應。在他們當中滋長著一種對一切集體行動的深深的不信任感和對一切權威的懷疑態度。[7] 但是，使得社會主義知識分子感到失望的最重要因素也許是，他們日益擔憂社會主義也許意味著個人自由的毀滅。當一位反對者斷言社會主義和個人自由互不相容的時候，[8]社會主義知識分子對之憤然拒絕，但到後來，他們自己內部也有人以有力的、帶有文學色彩的方式道出同一斷言，給人留下了深刻的印象。[9]近來，一位英國工黨知識分子領袖十分坦率地描述了這一形勢。克羅斯曼先生在他的題為《社會主義和新專制主義》小冊子裡說明了如何有「越來越多有憂患意識的人們開始懷疑那些一度在他們看來中央計劃和擴大國家所有制所具有的明顯好處」，[10]而且，他還進一步解釋道，「人們發現，工黨政府的『社會主義』意味著建立龐大的官僚組織」，[11]即一個「龐大的集權的國家官僚體制，它對民主構成嚴重的潛在威脅」，[12]這一發現造成了這樣一種局面：「社會主義者當前的主要任務是，說服國民相信他們的自由權利正受到這一新的封建主義的威脅。」[13] 3.但在西方，即使沒有剩下多少代表人物維護集體主義的社會主義的典型方法，它的最終目標卻幾乎沒有失去任何吸引力。儘管社會主義者在如何實現其目標方面不再擁有明確的計劃，但他們仍然想操縱經濟，以使收入的分配符合他們的社會公正設想。但是，社會主義時代的最重要結果是摧毀對國家權力的傳統限制。只要社會主義力求完全以新的原則重構社會，它就把現行制度所遵循的原則當作純粹應予清除的障礙來對待。但是現在，由於它不再擁有自己的獨立原則，它只能提出新的目標追求，但無法清楚地說明實現目標的手段。結果，我們是在毫無原則地著手完成由現代人類的欲求所規定的新任務，其程度是史無前例的。 重要的是，雖然人們由此普遍放棄了把社會主義作為一種刻意追求的目標，但是，絕對不能擔保我們不會再去建立它，哪怕並非是有意的。如果革新者一味追求對實現其特定目的來說似乎是最為有效的方法，而不去關心若要維持一個有效的市場機制應該做些什麼事情，那麼他們很可能走向對經濟決策施加越來越多的集中控制（即使在名義上可能還保留了私有財產），直到我們恰恰建立了在今天很少還會有人願意看到的中央計劃制度。此外，許多舊式社會主義者發現，我們已經朝著一種再分配型國家的方向漂移了這樣地遠，以至於比起竭力推行那種已經有些聲名不佳的生產資料國有化來說，現在繼續朝著這一方向推進顯得容易得多。他們似乎已經認識到，政府對名義上仍屬私有的工業加強控制，可以更為容易地實現收入再分配，而這本來也是更為醒目的私人財產沒收政策的真正目標。 那些已經如此坦率地放棄了「熱式」社會主義那些較為明顯的極權主義形式的社會主義領袖，由於他們現在轉向一種其效果也許與前者不相上下的「冷式」社會主義化而受到批評——保守主義者有時認為這一批評有失公正，這是他們的盲目偏見。不過，除非我們成功地分清哪些新的追求目標是可以在一個自由社會裡得以實現的，哪些新的追求目標則必須依靠極權的集體主義方法才能得以實現，否則是危險的。 4.與社會主義不同，福利國家這一概念沒有精確的涵義。[14]該詞有時被用來稱呼任何以各種方式對維護法律和秩序問題之外的其他問題「操心」的國家。不過，即使一些理論家要求政府活動應限制在維護法律和秩序方面，他們也不能通過自由原則來為這一立場辯護。只有強制性的政府措施才需要受到嚴格限制。我們已經看到（見第15章），非強制性政府措施的範圍很廣，這是不可否認的，而且顯然有必要通過徵稅為這些非強制性政府措施籌措資金。 事實上，在現代社會，沒有一個政府把自己限制在偶爾有人描述的「個人主義的最小政府」的活動範圍內，[15]也沒有「正統」的古典經濟學家贊成以這等程度限制政府的活動。[16]所有的現代政府為貧困、不幸和失去工作能力的人提供了救濟，又為衛生事業和知識的傳播問題操心。隨著財富的普遍增長，我們沒有理由不增加這些純粹的服務性活動。社會中存在著一些共同的需要，只有通過集體活動才能滿足它們，而且這樣來滿足共同需要才不會限制個人的自由。幾乎毋庸諱言，隨著我們變得越來越富足，社會將逐步提高一直來向那些不能自立的人所提供的最低生存保障水平，它是可以在市場之外提供的；政府還可以在那些努力中起扶助甚或領導作用，這種作用完全可能是有益而不造成任何損害的。我們也幾乎沒有理由不讓政府在諸如社會保險或教育事業之類的領域發揮某些作用，甚或主動採取行動，或對試驗性的發展項目提供暫時性補貼。這裡，問題更多地在於政府活動的方法，而不是在於其目的。 人們經常述及那些有節制的、善意的政府活動目的，以此說明對這類福利國家的任何反對是多麼不合情理。但是，一旦放棄了政府根本就不應為這類事務操心這一嚴肅立場——這一立場是正當有理的，但與自由無甚關係，自由衛士們通常發現，福利國家綱領里包含了其他許多東西，它們也被說成是同樣正當合理和無可非議的。比如，如果他們承認自己對反假冒食品法沒有異議，這就被當作是在暗示他們不會反對任何一種旨在實現一項可取的目標的國家措施。因此，那些從目標角度、而不是從方法角度來尋求限制政府職能的人，一再發現自己處在這樣一種境地之中：他們必須反對那些只是顯得會有可取的結果的政府措施，或者不得不承認他們沒有掌握可據以反對那些對特定目標有效、但在總體上會對自由社會造成破壞的政府措施的一般規則。只要我們只是把國家看作為一種強制機器，那麼認為國家不應涉足與維持法律及秩序無關的事務的立場就似乎是合乎邏輯的；儘管如此，我們仍然必須承認，國家可以作為一個服務機構來提供服務，協助實現也許不能通過其他途徑實現的合乎願望的目標，而不會造成任何損害。政府的許多新的福利活動之所以對自由構成威脅，是因為儘管它們表現為純粹的服務活動，但它們事實上意味著政府在行使一種強制權力，而且是以政府在某些特定領域內要求享有排他性權力為基礎的。 5.當前的形勢大大地改變和加重了自由衛士的任務。只要危險來自直率的集體主義的社會主義，我們就有可能論證，社會主義者的信條根本就是錯誤的，社會主義不能實現社會主義者所欲實現的東西，它會帶來他們所不喜歡的其他後果。對於福利國家，我們不能以類似方式反駁它，因為這一術語沒有標識出一種確切的制度。我們可以把它理解為一種由如此多樣的、甚至相互牴觸的因素的混合體，以至於雖然其中有些因素可以把自由社會變得更為吸引人，但是另有一些因素則與它水火不容，或者至少對它的存在構成潛在的威脅。 我們將看到，某些福利國家的目標是可實現的，同時又會對個人自由絲毫無損，而且為此人們並非必定需要採用顯得那些似乎理所當然的、因此也是最受人歡迎的方法；另有一些福利國家目標在某種程度上也是同樣可以實現的，不過人們必須付出的代價要比他們所想像的或者願意承擔的大得多，或者它們只能隨著財富的增長而緩慢和逐步地得以實現；而且最後還有一些其他的福利國家目標，它們是那些社會主義者最上心的目標，但是在一個想維護個人自由的社會裡是不可實現的。 我們可以通過共同的努力提供種種公共設施，而且這也許符合所有社會成員的利益，如公園和博物館，劇院和體育設施，雖然我們有強有力的理由足以說明最好由地方當局而不是由全國性當局來提供這些公共設施。還有重要的安全問題，規避所有人都一樣會同樣遇到的風險問題，政府在這方面往往要麼可以減少這些風險，要麼可以協助人們防範它們。但在這裡，我們必須在兩個安全概念之間劃清重要的界限：一種是有限安全，在自由社會裡，若要人人享有它，那是可實現的，因而它不是特權；另一種是絕對安全，在自由社會裡，若要人人享有它，那是可望而不可及的。第一種安全是保障人們免受物質必需品嚴重匱乏之苦，保障人人享有一個給定的最低水平的生存需要；而第二種安全是保障某種給定的生活水平，它是通過將一個人或者一個團體的生活水平與他人或其他團體加以比較才決定的。其區別在於，前者是為人人保障一個同等的最低收入水平，後者是保障據認為一個人應得的特定收入水平。[17]與後者密切相關的是第三個主要的福利國家目標，即意欲利用政府權力，保障一個更為公平或公正的物品分配。只要這意味著必須動用政府的強制權力以保障特定的一部分人得到特定的東西，它就要求歧視性地和不公平地區別對待不同的人，而這是與自由社會水火不容的。這就是那種追求「社會公正」並「首先是一個收入再分配者」[18]的福利國家，其根源必然在於社會主義及其強制性的、實質上是專斷的方法。 6.儘管福利國家只有藉助不利於自由的方法才能實現它的某些目標，它也許可以用這類方法來追求它的所有目標。今天的主要危險在於，一旦承認了一個政府目標是合乎情理的，人們就會認為，運用違背自由原則的政府手段也是合乎情理的。不幸的事實將是，在大多數領域內，實現某一給定目標的最有效、最安全和最快捷的途徑似乎是把所有可支配資源都用於這個已見端倪的解決方案。急於求成和缺乏耐心的革新者，對某種弊端憤憤不平，對於他們，似乎只有通過最快捷和最直接的手段完全消除弊端方能後快。如果目前應當馬上解脫所有由於失業、疾患或者養老保障不足而忍受痛苦的人的憂愁，那麼一個包羅一切的強制性行動計劃便是必不可少的。但是，如果我們急不可耐，要馬上解決這些問題，並賦予政府排他性的和壟斷性的權力，那麼我們會發現自己是缺乏遠見的。如果只允許選取通向一個目前已見端倪的解決方案的最快捷途徑，排除任何替代性的試驗，如果把眼前似乎是滿足一種需要的最佳方法的東西當作一切未來發展的惟一出發點，那麼我們也許較快地達到了我們的眼前目標，但我們可能同時會妨礙自己發現其他更有效的替代性方案。那些最迫不及待地想充分利用我們現有的知識和力量的人，往往由於他們所採用的方法造成了對未來知識增長的最大損害。缺乏耐心和方便管理的動機往往使得革新者偏重於那種有控制的單向發展，尤其是在社會保險領域，這已經成為福利國家的典型特徵，很可能成為改進未來發展的主要障礙。 如果政府不只是想為個人享有某種生活水平提供便利，而是想確保人人都可享有它，那麼它只能通過剝奪個人在這方面的任何選擇才能實現。這樣，福利國家就成為家政型國家——在那種國家裡，一個家長式的權力控制了社會的大部分收入，並以它所認定的個人所需或應得的形式和數量將它們分配給個人。 在許多領域，人們可以為國家獨自承擔某一服務提出令人信服的、建立在效率和經濟性考慮基礎上的理由；但是如果國家這樣做的話，其結果通常是，不久之後就可證實不僅那些好處是虛無縹緲的，就連服務的性質也變得與本來由競爭性機構提供的服務完全不同。如果政府不是管理為提供某項服務而歸它控制的有限資源，而是利用它的強制權力來保障人們得到某種據專家認為他們會需要的東西，如果人們由此不再能夠在生活中的一些最重要的事務——如健康、就業、住房和養老——當中作出選擇，而是必須接受一個指定的當局根據它對他們的需要的估計而為他們作出的決定，如果某些服務成為國家的排他性領域，而且整個行業——無論它是醫藥、教育還是保險事業——成為單一的官僚等級制度而存在，那麼決定人們應當得到什麼東西就不再是競爭性試驗和消費者選擇，而只能是當局的決定。[19] 那些使得急於求成的革新者普遍指望以政府壟斷的形式提供這類服務的同樣的原因，也導致了他相信應當賦予有關的主管當局對個人的廣泛的斟酌處置權。但是，如果他的目標本來只是依據一種規則提供某些特定的服務以改進所有人的機會，那麼這可以藉助基本的商業手段實現。但是，這樣我們就永遠也不能肯定，對所有人的結果是否恰恰是我們所想要的結果。如果應當讓每個人都以某種方式受到影響，那麼只有當存在一個當局，它有權歧視性地對待和斟酌處置各種人，並按照個體化的、家長式的方法行事，這才行得通。 倘若有人相信，如果某些公民需要已成為一個單一的官僚機器所關注的惟一事務，那麼對這一官僚機器的民主監督可以有效地維護公民的自由，這純粹是不切實際的幻想。只要事關維護個人自由的問題，一個只說應該做這或做那的立法者[20]和一部被授予執行這些指令的排他性權力的行政機器之間的分工是可能出現的最危險的制度安排。一切經驗，「無論是美國的還是英國的經驗，它們足夠清楚地表明」，「行政當局急於實現它們眼前的直接目標，致使它們以錯誤的眼光看待自己的職能，並且相信憲法限制和受憲法保障的個人權利必須讓位於行政當局為實現被它們看作為首要政府目標的東西的狂熱努力。」[21] 幾乎可以毫不誇張地說，今天對自由的最大威脅來自那些在現代政府里最為不可或缺的和最有實力的人，他們就是那些僅僅操心於被他們看作是公共物品的東西的、幹練的專家型行政官員。儘管理論家可能仍然就如何對這些活動進行民主監督高談闊論，但所有對這一事務有著直接經驗的人都一致同意（正如一位英國作家最近所道明的那樣）：「如果部長監督……已成為一種天方夜譚，那麼議會監督則是而且一直是純粹的神話。」[22]這種大眾福利管理機構變成一部專斷任意的和不可監督的行政機器也就在所難免，在它面前，個人是無助的，而且它日益具有主權當局——即富有德國傳統的Hoheitsverwaltung（主權行政當局）或Herrschaftstaat（統治型國家）——的神秘色彩，這些用語對於盎格魯-薩克遜人過於陌生，以至於必須造出「hegemonic」（霸權的）[23]這樣一個生僻的術語，用以傳達其含義。 7.以下各章的意圖不在於闡明一個適合於自由社會的完整的經濟政策綱領。我們主要將著眼那些相對新的、尚未在自由社會裡確定其位置的目標，我們對這種目標的各種立場也仍然在極端之間搖擺不停，而且我們在此亟需能夠幫助我們分清善惡的原則。如果我們想要使許多更為有節制的和合理的目標避免名聲掃地的下場——過高的企求很容易為福利國家的所有活動帶來這一下場，我們就應主要選擇那些顯得特別重要的問題。 對於維護一個自由社會來說，許多方面的政府活動都是至關重要的，但我們在這裡無法對此作詳盡的分析。首先，我們必須把由國際關係引起的一整堆問題束之高閣，這不僅是因為對這些問題進行認真探討的任何嘗試都會過分增添本書的篇幅，而且是因為充分處理這些問題所要求的哲學基礎超越了本書給定的範圍。對這些問題的令人滿意的解決辦法大概是找不到的，只要我們不得不把作為主權國家而眾所周知的、歷史給定的實體接受為最終的國際秩序單位。而且，如果可以作出選擇，那麼我們應當把不同政府的權力委託給哪些團體？這個問題也過於棘手，難以作出簡明扼要的回答。在國際範圍內，似乎仍然完全缺乏法治的道德基礎，而且如果我們今天必須把某些新的政府權力移交給超國家機構，我們大概會失去法治在一國內部為該國所能帶來的一切好處。我只想說這麼多：在我看來，對國際關係問題只可能找到權宜性的解決方案，只要我們還不得不學會如何有效地限制各種政府的權力，如何在各級政府當局之間劃分這些權力。還必須指出，比起在19世紀，現代的國家政策方面的發展使國際問題變得更為棘手得多。[24]我想在此補充一下我的意見：在個人自由得到比現在更為堅實可靠的保障之前，創造一個世界國家對未來文明所帶來的危險也許會比發動一場戰爭還要大。[25] 與分權對立的政府集權的問題幾乎與國際關係問題同等重要。儘管它與我們將要討論的大多數問題存在著傳統的關聯，我們對它將無法作系統性的觀察分析。那些主張增加政府權力的人，其特點總是支持最大限度的權力集中，而那些主要注重個人自由的人一般都擁護分權。在那些不能依靠私人積極性來提供某些勞務因而需要某種集體措施的場合，地方當局的措施一般能提供次優的解決方法，之所以如此存在著一些強有力的理由：因為這一行動措施具有私人企業所具備的許多優點，又帶有較少的政府強制措施所具有的危險。地方當局之間的競爭，或在一個存在著遷移自由的地區內的較大行政單位之間的競爭，在很大程度上提供了試驗各種將會確保自由發展的大多數優越性的替代性方法的機會。即使大多數人也許從未認真考慮過更換居住地點的問題，但通常還存在足夠的人，尤其是在年輕人和進取心較強的人中間，促使地方當局必須以與其競爭對手一樣合理的成本提供同樣好的服務。[26]通常是專制的計劃者，他為統一、政府效率和方便行政管理起見，支持集權趨勢，並從中博取那些希望能夠分享較富裕地區資源的較貧困的多數地區的有力支持。 8.還有幾個經濟政策問題，我們在這裡也只能稍加提及。沒有人會否認，經濟穩定和避免較大的蕭條部分地要依靠政府措施。我們必須在就業和貨幣政策兩大主題下考慮這一問題。但是，系統性的分析會把我們引向高度技術性的和引起爭議的經濟理論問題，而對於這些問題，我所應當採取的立場是我在這一領域內的專門研究的成果，大多與本書所討論的原則無關。 同樣，我們不得不結合住宅建設、農業和教育事業來考慮由所征取的稅金來補貼某些特定努力的問題，這種補貼提出了一些帶有普遍性質的問題。我們不能簡單地主張從來就不該發放政府補貼而把這些問題置之不理，因為在一些無可非議的政府活動領域，如國防，由政府補貼常常可能是推動必要發展的危險性最小的上策，而且，政府完全包攬這些事項通常得到更優先的考慮。可以為補貼訂立的惟一的一般準則也許是，絕對不能從直接受益者（無論他到底是指受補貼勞務的提供者，還是它的消費者）利益的角度，而是只能從所有公民可能享受的普遍利益角度來為補貼辯護，這種普遍利益也就是真實意義上的一般福利。當補貼不是作為收入再分配的手段，而是作為一種利用市場來供給不能由那些付費者排他性地享用的勞務的手段時，它才是一種合理的政策工具。 在以下分析中，最引人注意的欠缺可能是略去了對企業壟斷的任何系統性討論。這一題目是經再三斟酌之後才予以剔除的，主要原因是，它似乎並不具備人們通常所賦予它的那種重要性。[27]對於自由主義者來說，反壟斷政策通常是他們的改革努力的主要目標。我相信，我自己也曾動用過以下戰術性論點：即我們不能指望抑制工會的強制性權力，除非我們同時抨擊企業壟斷。不過，我已經確信，把勞工領域內和企業活動領域內的現有壟斷相提並論是不夠坦誠的。這並不是說我贊同那些認為企業壟斷從某些角度來看是有益和可取的作者的立場。[28]像15年前一樣，我仍然感到，[29]如果把壟斷者作為一種經濟政策的替罪羊對待，這也許是一件好事；而且我承認，美國的立法已經成功地創造了不利於壟斷的氣候。只要一般性規則（如非歧視性規則）的實施可以抑制壟斷權力，這類行動就最好不過。但是，我們在這一領域裡可以有效落實的步驟，必須採取逐步改進我們的公司法、專利法和稅法的形式，對此，三言兩語說明不了多少問題。不過，我越來越懷疑某些政府對某些特定壟斷的處置措施是否真正有益，而且我對旨在限制個別企業規模的整個政策的任意性實在不安。如果一項政策所造成的現狀是大公司不敢通過削減價格來展開競爭，懼怕這會引發針對它們的反托拉斯行動，就像一些美國企業那樣，那麼這項政策便是荒唐的。 當前的政策並未認識到，有害的不是這類壟斷，也不是企業規模，而只是進入一個工業或商業部門的障礙以及其他有害的壟斷行為。壟斷當然不足取，但只是在短缺不足取這一同等的意義上；這意味著兩者都是不可避免的。[30]在生活中，某些能力（以及特定組織的某些優點和傳統）是無法複製的，這是一個令人不快的事實，正如某些物品短缺也是一個事實一樣。不正視這一事實，試圖創造競爭「似乎」是有效率的這一假設條件，這毫無意義。法律不能有效地禁止現狀，只能禁止行為方式。我們所能指望的僅僅是，一旦競爭機會重新出現，誰都可以利用它而不受阻攔。如果一種壟斷以進入市場的人為障礙為基礎，我們就有充分理由去消除它。我們也有強有力的理由去禁止價格歧視，只要我們能夠應用一般性規則做到這一步。但是政府在這一領域內的記錄是如此糟糕，以至於倘若還有人會指望政府得到酌處權會作成任何好事，而不是增添障礙，那才真正讓人奇怪。所有國家都經歷過，對壟斷的酌處權很快就被用來區分「有利」和「不利」的壟斷，而且當局更為關注如何保護它所認為有利的壟斷，而較少關注如何避免不利的壟斷。我懷疑是否存在真正值得保護的「有利」的壟斷。但是，總是不可避免地存在著某種壟斷，它們的過渡及暫時性質往往由於政府的操心而轉變成一種永久性質。 但是，即使我們對政府針對企業壟斷的任何特定行動只抱極少希望，情況也會變得更糟，如果政府有意識地促成壟斷的發展乃至沒有履行一個基本的政府職能，即由於授予對一般法律規則的豁免權而沒有阻止強制行為，就像它長期以來在勞工領域內的所作所為那樣。不幸的是，一個民主政體在經歷了一個有利於某一特定團體的措施成為司空見慣的階段之後，反對特權的理由成為反對一些團體的論據，這些團體最近受到公眾的特別關照，因為據認為它們需要得到、也值得人們給予它們特殊的幫助。但是，毫無疑問，在最近，基本的法治原則無論在何處都沒有像在工會的例子中那樣受到普遍的破壞，而且後果如此嚴重。因此，工會政策將是我們將要考慮的首要問題。 * * * [1] 引自托克維爾的《論美國的民主》（Tocqueville，Democracy）卷2，第318頁，其後的三段，甚或整個第4部分第6章，也就是本引文的出處，值得引作為以下討論的開場白。 [2] 引自美國最高法院布蘭代斯法官對少數表決的辯解，見《奧姆斯特德訴美國案》（Olmstead v.United States，XXX，277，U.S.479[1927]）。 [3] 英國對這些問題的討論非常活躍。尤其應參閱克羅斯曼編《新費邊評論》（New Fabian Essays，ed.R.H.S.Crossman[London，1952]）；社會主義聯盟編《社會主義：對其原則的重新申明》（A New Statement of Principles，presented by the Socialist Union[London，1952]）；劉易斯著《經濟計劃的原則》；科爾著《這是社會主義嗎？》，載《新政治家活頁文選》（G.D.H.Cole，Is This Socialism？[New Stateman pamphlet，Londn，1956]）；蓋茨克爾著《英國社會主義的新近發展》（H.T.N.Caitskell，Recent Developments in British Sociaism[Lodon，n.d.]）；社會主義聯盟編《二十世紀的社會主義》（Twentieth Century Socialism，by the Socialist Union[London，1956]）；克羅斯蘭著《社會主義的未來》（C.A.R.Crosland，The Future of Socialism[London，1956]）；克羅斯曼著《社會主義與新專制主義》，載《費邊論文》（R.H.S.Crossman，Socialism and the New Despotism[「Fabian Tracts」，London，1956]），第298號，以及在這些年份中《社會主義評論》（Socialist Commentary）和《新政治家》（New Statesman）雜誌所展開的討論。威爾遜的《社會主義思想的變化趨勢》（T.Wilson，Changing Tendencies is Socialist Thought）對這些辯論進行了有用的綜述，該文登載於《勞埃德不列顛評論》（.Lloyds B.R.[July，1956]）。外國觀察家對英國試驗富有啟發的評論有德儒弗內的《英國的社會主義者的問題》（de Jouvenel，Problèmes del'Angleterre socialiste[Paris，1947]）；格里芬的《英國：一則為了美國人的案例分析》（C.E.Griffin，Britain A Case Study for Americans，[Ann Arbor：University of Michigan Press，1950]）；賴特的《戰後西德和聯合王國的復興》（D.M.Wright，Post-War West German and United Kingdom Recovery[Washington：American Enterprise Association，1957]）以及梅斯納的《英國的社會主義試驗》（J.Messner，Dasenglische Experiment des Sozialismus[Innsbruck，1954]）。 [4] 有關大陸的發展，尤其應參閱巴丁格的《社會主義的曙光：一則有關奧地利派馬克思主義的後記》（J.Buttinger，In the Twilight of Socialism：An Epilogue to Austro-Marxism，Trans.F.B.Ashton[Cambridge：Harvard University Press，1956]）；貝德納里克的《今日新工人——一種新類型》（K.Bednarik，The Young Worker of Today-a New Type[London，1955]）；克萊納的《在民主中的不快之處》（F.Klenner，Das Unbehagen in der Demokratie[Vienna，1956]）。美國社會主義者的一個類似的態度改變表現在托馬斯的《民主社會主義：一個新的評價》（Norman Thomas，Democratic Socialism：A New Appraisal[New York：League for Industrial Democracy，1953]）。 [5] 參閱對1955年在牛津費邊夏季學校的一次討論的描述，見克羅斯曼，前引書，第4頁。 [6] 克羅斯曼，前引書，以及貝德納里克，前引書。 [7] 尤其是參閱克萊納，前引書，第66頁及其下。 [8] 正如我在拙著《通往奴役之路》「計劃和法治國家」一章之首、又在第16章第64條注釋引用的卡爾·曼海姆（Karl Mannheim）的語錄清楚地說明了這一點。我1955年6月在雅典開會，大會通過了一項決議，它莊嚴宣告：「1.國家應服從法律；2.政府應在法治原則下尊重個人的權利並為實行法治提供有效的手段；3.法官應以法治原則為準則，無所畏懼地和毫無偏袒地保護和實行法治，抵制政府或政黨對他們作為法官的獨立性的任何侵犯；4.全世界的律師應當維護他們的職業獨立性，在法治原則下維護個人的權利，堅持對每一名被告給予公正判決。」（參閱《國際法學家大會報告）（Report of the International Congress of Jurists[The Hague，1956]，第9頁。） [9] 特別是參閱奧韋爾的《1984年》（George Orwell，Nineteen Eight-four[London，1949]）。也參閱他對《通往奴役之路》的書評，載於《觀察家》雜誌（Observer[London，April9，1944]）。 [10] 克羅斯曼，前引書，第1頁。 [11] 克羅斯曼前引書，第6頁。 [12] 同上。 [13] 克羅斯曼前引書，第13頁。這一看法也影響了最近工黨對這些問題的正式立場，參閱工黨編印的《個人自由——工黨對個人和社會的政策》（Personal Freedom：Labour's Policy for the Individual and Society[London：Labour Par-ty，1956]）。儘管這一小冊子闡述了大部分嚴重問題並且顯示了即使在一個帶有自由主義傳統的國家裡，在一個社會主義政府的領導下，我們所討論的問題也如此顯著地擺在中心位置，但它卻是一個明顯矛盾的文件。它不僅重複了「一個帶有明顯不平等的自由是幾乎不值得追求的」的論調（第7頁），而且甚至於明確重申行政專制主義的基本論點，即「在一些完全相同的個案中，部長應當保留作出不同決策的自由權」（第26頁）。 [14] 「Welfare state（福利國家）」這一術語在英語裡是較新的，而且在25年前大概還無人知曉。由於德國早已使用Wohlfahrtsstaat（福利國家）一詞，而且它所形容的東西最早出自德國，英文用詞可能從德文派生而來。值得一提的是，這個德文術語最初形容的是警察國家概念的一個變體，而且它似乎首先被19世紀史學家用來描述18世紀政府制度較有益的方面。福利國家的現代概念首次由德國的學院派社會政策家或者「講壇社會主義者」大約在19世紀70年代後完全發展起來，並且首先由俾斯麥付諸實踐。 在英國的類似發展首先受到費邊主義者和庇古、L.T.霍布豪斯的擁護並由勞埃德·喬治和貝弗里奇投入實施，它們至少在最初受到了德國這一榜樣的很大影響。由於庇古和他的學派所提供的理論基礎以「福利經濟學」而著稱，這一事實有助於人們接受「Welfare state（福利國家）」這一術語。 當F.D.羅斯福步俾斯麥和勞合·喬治後塵的時候，美國以類似的方式已經為接受它作好了準備，而且最高法院自1937年始動用憲法「一般福利」條款，自然而然地導致了在其他國家業已使用的「福利國家」這一概念的引入。 [15] 比較西奇威克的《政治學原理》（Henry Sidgwick，The Elements of Politics[London，1891]）第4章。 [16] 關於這一點可參閱羅賓斯的《經濟政策理論》（Lionel Robbins，The Theory of Economic Policy[London，1952]）。 [17] 這些句子選自拙著《通往奴役之路》第9章，在此我有意重複這些話，只作了很小的改動，該章詳細闡述了這一問題。 [18] 漢森對國家計劃協會的講話印發件「促進經濟增長和穩定的任務」（A.H.Hansen，「The Task of Promoting Economic Growth and Stability」，address to the National Planning Association[February26，1956]）。 [19] 比較穆勒的《論自由》第99—100頁：「如果街道，銀行，保險機構，大型股份公司，大學和福利院等等一切都被國有化，再進一步，如果鄉鎮的管理當局和地方當局以及所有當今落在它們身上的東西一起成為中央管理當局的組成部分，如果所有這些不同企事業單位的雇員都由政府指派和付酬，而且他們的生活和升遷都指靠政府，那麼就連新聞自由和立法機關受人歡迎的憲法也只能在名義上使得這一國家或任何其他國家保持自由。而且如果行政機器的組建結構越是有效和科學，也就是說，如果行政機構獲得它賴以運作的最佳人手和智囊的制度安排越是高明，弊端也就越大。」 [20] 比較馬歇爾的《公民和社會階層》（T.H.Marshall，Citizenship and Social Class[Cambridge：Cambridge University Press，1958]）第59頁：「這樣我們發現立法……越來越具有宣布希望有朝一日會生效的政策的特徵。」 [21] 參閱龐德的「服務型國家的興起及其後果」，載《福利國家和國家福利》（Roscoe Pound，「The Rise of the Service state and Its Consequences」，in The Welfare State and the National Welfare，ed.S.Glueck[Cambridge，Mass，1952]）第220頁。 [22] 參閱懷爾斯的「財產和公平」，載《非奴性的國家》（P.Wiles，「Property and Equality」，in The Unservile State，ed.G.Watson[Lonodn，1957]）第107頁。另請比較保守黨編制的小冊子《法治》（Rule of Law[London，1955]）第20頁里的觀點，以及「弗蘭克斯委員會」的論述，見行政法庭及質詢委員會的報告（Report of the Committee on Administrative Tribunals and Enquiries[Cmd.218；London，1957]）第60頁，即「無論這一論點在理論上效力如何，我們中那些屬於議員的人會毫不猶豫地說它與現實極少關聯。議會既無時間、也無知識去監督部長並要求他對他的行政決策作出解釋。」 [23] 參閱米瑟斯的《人類行為》第196頁及其後。 [24] 比較羅賓斯的《經濟計劃和國際秩序》（Lionel Robbins，Economic Planning and International Order[London，1937]）。 [25] 比較伯恩斯的「反對世界政府的理由」，收錄於《世界政治讀物》（W.F.Berns，「The Case against World Government」，in World Politics American Foundation for Political Education[3d ed.；Chicago，1955]）。 [26] 比較施蒂格勒的「地方政府的可維持的職能範圍」（George Stigler，「The Tenable Range of Functions of Local Government」[1957]），待版教材，油印件。 [27] 對這些問題的詳盡闡述見馬赫盧的《壟斷的政治經濟學》（Fritz Machlup in The Political Economy of Monopoly[Baltimore：Johns Hopkins Press，1952]）。 [28] 尤其是應參見熊彼得的《資本主義、社會主義與民主》（J.Schumpeter，Capitalism，Socialism，and Democracy[New York，1942]）第7章。 [29] 參閱《通往奴役之路》第4章。 [30] 比較奈特的「價值衝突：自由和公正」，載《經濟生活的目標》（F.H.Knight，「Conflict of Values：Freedom and Justice」，in Goals of Economic Life，ed.A Dudley Ward[New York，1953]）第224頁：「公眾有著最為誇張的想法，即認為壟斷領域是十惡不赦的，不可救藥的，而談論『取締』它則要麼是愚昧無知的，要麼是不負責任的。在正當、必要的利潤和有問題的、有待採取行動的壟斷利潤之間不存在清晰的分界線。每一位有名望的醫生或藝術家擁有一種壟斷，而有些壟斷是法律有意授予的，以便鼓勵發明和其他創造性活動。而且，最後，大多數壟斷以與『專利』之類東西相同的方式運作，而且它們是暫時地、並在很大程度上被虧損抵消。此外，更為糟糕的壟斷限制是由那些工薪階層和農民組織的，它們受到政府的縱容或者直接的支持，並且得到公眾的贊同。」另請比較同一作者在「自由的含義」的較早期的論述，見《倫理學》第52章「自由的含義」（「The Meaning of Freedom」，Ethics[LII，1941-1942]）第103頁：「非常有必要申明，在公眾意識中，『壟斷』在當今經濟生活里的作用是非常誇大的，而且一大部分真正的壟斷，尤其是最壞的那一部分，是由於政府活動引起的。一般地（尤其是在美國的新政下），這些政府活動已經大大促進了一如果不是直接建立了——壟斷，而不是創造或者強加市場競爭條件。簡單地說，競爭所真正意味的是，個人有與任何個人以及所有其他個人『打交道』的自由，還有在所提供的那些條件中選擇自己認為最好的條件的自由。」