自由憲章 · 第七章 多數人的統治

雖然人大體上是由利益支配的，然而甚至利益本身以及所有人類事務又都完全受見解的左右。[1] ——大衛·休謨 1. 法律面前的平等導致的要求是一切人在法律的制度中均有同樣的一份權利。這正是傳統的自由主義與民主運動的共同之點。但兩者的主要關切仍有差異。自由主義（採用該詞在歐洲19世紀的意義，本章自始至終堅持該詞的這種意義）主要關心的是限制一切政府的強制權力，而不論政府是民主的，還是非民主的。而教條的民主主義者只知道限制政府的一種方式——當下大多數人的輿論。如果我們指出這兩種理想的對立面，那麼兩者之間的差異便清晰可見了：民主制的對立物是獨裁政府；自由主義的對立物是極權主義。這兩種體制都不必然排斥另一種體制的對立物：民主制可能運用極權主義的權力；而一個獨裁政府按照自由原則行事也不是不可思議的。[2] 同我們討論的領域中的大多數術語一樣，「民主」被使用時的含義也比較廣泛和模糊。但是，如果嚴格地用它來描述一種統治方式，即多數人的統治，那麼顯然它涉及的是同自由主義完全不同的問題。自由主義是一種關於法律應具備哪些內容的學說，而民主則是一種關於法律制定方式的學說。自由主義認為，只有多數人接受的事情應該在事實上成為法律是人們所期待的，但它不相信，這樣形成的法律必定是好的法律。自由主義的目的是說服多數人在法律的制定中遵循某些原則。自由主義承認，多數人的統治是一種決策的方式，但不承認它是一種能確定決策應有內容的權力。對教條主義的民主主義者來說，多數人想要某種東西，便有充足理由認定它是好的；對於自由主義來說，多數人的意志不僅要決定什麼是法律，而且決定什麼是好的法律。 對於自由理想和民主理想的差別存在著廣泛的認同。[3]然而，確有人在政治自由的意義上使用「自由」一詞，並在這一觀念的引導下把自由主義和民主等同起來。在他們看來，民主行為的目的應該是什麼，對此自由的理想無法作任何說明：據定義而言，民主創造的每一種條件都是自由的條件。這似乎至少是一種用詞上的混淆。 自由主義是關於民主要加以選擇的政府權力之目的和範圍的若干學說中的一種學說，而民主作為一個方法對政府的目的未作任何說明。雖然今天「民主的」一詞經常被用於說明那些恰好受大眾歡迎的，特別是平等主義的特定政策目標，但是民主同任何一種關於如何運用多數人之權力的見解都沒有必然的聯繫。為了確知我們到底想讓他人接受什麼，我們需要與現行的多數人意見不同的其他標準，而這是一種與意見的形成過程不相干的因素。一個人應如何投票，或什麼是值得期望的，對這些問題民主不會提供任何答案，除非我們像許多教條的民主主義者表面上做的那樣，假定一個人的階級地位始終會教導他去認識自己的真正利益，因此多數的表決總是會表達他們的最大利益。 2. 毫無差別地把「民主的」一詞作為一般性的讚美術語使用很流行，卻不無危險。這樣使用它的人指出，因為民主是個好東西，所以它的擴展總會有益於人類。這聽起來似乎是不言而喻的，其實卻不然。 至少從以下兩個方面擴大民主制幾乎總是可能的：有資格的選民之範圍以及通過民主程序所確定的問題之範圍。但就這兩方面而言，我們均不能鄭重其事地斷言，民主的每一步擴大都是一種收益，或者民主的原則要求民主應無限地擴大。然而，在討論每個具體問題時，贊成民主通常被說成是好像儘可能地擴大民主毫無疑問是值得嚮往的。 就投票權而言，情況並非如此，這實際上已被所有人所默認。任何一種民主理論都很難將選舉權的每一步擴大均視為一種進步。我們談論成人的普選權，但選舉權的限制實際上基本是由一些實用性的考慮確定的。選舉權通常限於達到二十一歲的成年人；刑事犯、居留的外國人、非居留的本國公民以及特殊區域或領土上的居民被排除在選舉權之外。這一般被認為是合理的。比例代表制由於似乎包含較多的民主性，因而更為優越，這一點也根本不是顯而易見的。[4]人們幾乎不能說，法律面前的平等必然要求所有的成年人應該均擁有投票權；並且也不能說，這個同樣的、非人格化的規則適用所有人時，法律面前平等的原則才發揮作用。 如果只是年歲超過40歲者、或有收入者、或一家之主、或識字的人被賦予選舉權，我們不能說，同那些已被普遍接受的限制相比，這些限制則更多地侵犯了法律面前平等的原則。某些有識之士完全可以認為，如果所有政府部門雇員，或所有公共慈善事業之救濟的領取者被排除在選舉權之外，會更有利於民主的理想。[5]如果說成人普選制在西方國家似乎是一種最好的安排的話，那麼這並不證明某些基本原則非要求這麼做不可。 我們還應該記住的是，多數的人權利通常只是在某個國家內部才被承認，並且恰好構成一國的也並非總是一個自然的或明顯的單位整體。大國公民因其人數眾多就應該去統治小的毗鄰國家，我們當然不認為這是正確的。多數人為一定目標走到一起，或組成民族或組成超民族的組織，他們沒有理由認為自己有資格隨心所欲地去擴大自己的權力範圍。現代民主理論通常是根據某些品類同一的社會發展出來的，但它們卻被應用於那些現存國家構成的，很不完整又任意組成的單位。因此，現代民主理論深受其害。 以上論述意在讓人們看到，甚至最教條的民主主義者也很難說，民主的每一步擴大都是好事。無論贊成民主的理由多麼有力，民主本身不是一種終極的或絕對的價值，必須根據它所獲得的成就來對其進行評價。民主可能是實現某些目的的最好方法，但卻不是目的本身。[6]雖然我們有充足的理由在明顯需要採取某種集體行動時，贊成使用民主方法進行決策，但要確定擴大集體控制是好是壞這個問題，就必須依據民主原則以外的其他理由。 3. 民主的傳統和自由的傳統都同意，凡是需要國家行為，特別是需要制定強制性的規則時，都應該由多數人做出決策。然而，兩者對由民主決策控制的國家行為的範圍卻有著不同的理解。教條的民主主義者認為，儘可能多的問題由多數人投票決定是值得嚮往的；而自由主義者卻相信，應該由多數人投票決定的問題之範圍要有一定的界限。教條的民主主義者尤其認為，當下的多數人應有權利決定他們擁有什麼權力以及怎樣運用這些權力，相反自由主義者則認為下面這一點很重要，即一時的多數人之權力應受到長期性原則的限制。對於自由主義者來說，多數人的決定之所以獲得權威，不是因為一時的多數表達其意志這個簡單的行為，而是因為對某些共同原則存在更為廣泛的贊同。 教條的民主主義者的中心概念是人民主權的概念。這個概念對他們來說意味著，多數人的統治是無限的，並且是不可限制的。其初衷在於防止任何武斷權力的民主理想，卻因此成了一種新的武斷權力的理由。民主決定獲得權威的依據為，此決定是由一個社會中的多數人作出的，而這個社會又是由其大多數成員所抱有的某些共同信念凝聚而成的；因此多數人必須服從這些共同的原則，不可以為自己的直接利益去侵犯它們。過去通常用「自然法」和「社會契約」這些術語來表達我們上面這個觀點，但這些概念已失去了感召力，並且是否使用它們來表達也與問題的實質無關。問題的實質是：正是接受這樣的共同原則才使一個群體變成為一個社會。這一共同的接受構成了一個自由社會之必要條件。一個人群變成一個社會，一般不是通過給自己制定法律，而是通過遵守同樣的行為規則而實現的。[7]這就是說，多數人的權力受到這些共同持有的原則的限制；不存在任何超越這些原則的合法權力。顯然，人們有必要就如何完成必要任務達成一致見解，這由多數人決定也是合情合理的。但是，並無明顯理由說明，這個同樣的多數人也必定有資格去決定什麼為應做之事。人們也無法說明，為什麼會有任何人都無權做的事情。對使用某些強制性權力的必要性缺乏足夠的一致見解就應意味著無人能夠合法地行使這樣的權力。如果我們承認少數人的權利，那就是說，多數人的權利最終是由少數人也接受的原則中推導出來的，並且受到這些原則的限制。 政府的所作所為應得到多數人的同意，這項原則並不一定意味著，多數人從道德角度看有權利為所欲為。如果多數人通過制定歧視他人、有利於自己的規則而使自己的成員擁有特權，則沒有任何理由說明這樣做的正當性。民主政府並不一定是無限制的政府。一個民主的政府同其他類型的政府一樣，需要將保護個人自由看作自己固有的任務。在現代民主發展史的一個較晚的階段，確有某些善於蠱惑的大政客論證說，既然權力已掌握在人民手中，那麼便不再有限制權力的必要。[8]有人認為，「在民主制下，權利即是多數人使之成為權利的一切」，[9]當人們如此主張之時，便是民主制蛻變為暴民政治之日。 4. 如果說民主只是一種手段，而非目的，那麼我們則必須根據民主所服務的目標來確定對它的限制。有三個可以為民主辯護的主要論點，而其中每一個都可能是很確鑿的。第一個論點認為，如果在幾個相互衝突的意見之中必定要有一種意見占上風，並且在必要的條件下不得不用強力使一種意見占上風的話，那麼通過計算人數比通過戰鬥來確定那種意見有更強大的支持者會更加減少浪費。民主是迄今發現的和平變革之惟一方法。[10] 第二個論點在歷史上最為重要，雖然我們已不再能確信這個論點是否總會有效，但它目前還有著重要意義。這個論點認為，民主是個人自由的重要保障。一位17世紀的作家說過，「民主的好處是自由，自由又產生勇氣和勤奮」。[11]當然，這種觀點承認，民主還不是自由；它只是斷言，民主政府比其他形式的政府更有可能創造自由。就防止被他人強制而言，這種觀點很有根據：某些人依法有權任意地強制他人不可能符合多數人的利益。但是，面對多數人本身的集體行為去保護個人的自由則是另外一回事。人們甚至還可以論證說，強制權力事實上總是由幾個人行使，如果賦予這幾個人的權力可以隨時被服從這個權力的人撤銷，那麼這種權力被濫用的可能性便很小。但是，假定個人自由的前途在民主制下比在其他政府形式下更好，然而這並不意味著這種前途是可靠的。在這種情況下，自由取決於多數人是否使自由成為有意識的目標。如果我們僅依賴於民主制的存在去確保自由，那麼自由倖存的可能性極小。 第三個論點認為，民主制度的存在對提高理解公共事務的一般水平有作用。在我看來，這似乎是最強有力的論點。在任何條件下，一個由受過良好教育的精英人物執掌的政府比多數人投票選擇的人執掌的政府往往效率更高，甚至更公平。這麼說完全可能是正確的，至少有人曾經常這樣斷言。[12]然而，關鍵是在把民主政府同其他形式的政府比較時，我們任何時候都不能把人民對問題的理解當作一個論據。托克維爾的偉大著作《論美國的民主》中的基本論點是，民主是教育多數人的惟一有效方法。[13]這適用於他那個時代，也同樣適用於今天。民主首先是一個形成意見的過程。民主的主要好處不在於它是選擇誰進行統治的方法，而表現在由於人口的絕大多數積極地參與了意見的形成，因而也相應地有許多人供人們去挑選。我們承認，民主並未將權力交給那些最精明強幹的人，並且在任何時候由精英人物作出的政府決策都可能更有益於全體人民。但這並不一定妨礙我們仍然會優先選擇民主。民主正是通過其動的一面，而非靜的一面來證明自己的價值。同自由一樣，民主的好處只有經歷過一定時間才會顯現出來，而它的直接成果可能不如其他形式的政府。 5. 政府應受多數人意見支配這一觀念只有當多數人的意見不依賴於政府時，才有意義。民主的理想基於這樣一種信念，即支配政府的意見應產生於一個獨立和自發的過程。因此，它要求有一個不受多數人控制的廣大領域，每個人的意見在這個領域內得以形成。正是由於這個原因，民主和言論自由是密不可分的。對這一點存在著普遍的認同。 民主提供的不僅是一個解決就採取哪條行動路線而產生的意見分歧的方法，而且也為人們的意見應為何內容提供了一個標準。這種看法已經產生了廣泛的影響。它尤其是嚴重地混淆了以下兩個問題：一個是什麼在實際中是正確的法律，另一個是什麼應該為法律。如果民主要發揮作用，那麼人們總是能搞清第一個問題，同總是能向第二個問題提出疑問具有同等的重要性。多數人的決定告訴我們眼下人們想要什麼，但並沒有說明如果他們獲得更多的信息，他們會有什麼願望。除非存在多數人的決定經說服而改變的可能性，否則它們便沒有任何價值。提倡民主的論證假定，任何少數人的意見都有可能變為多數人的意見。 之所以有必要強調這一點，是因為接受多數人的意見和價值有時被看作是民主主義者，尤其是民主主義知識分子的責任。從集體行動的角度看，多數人的意見應該取勝，這已經是一種習慣。但這絕不意味著人們不應該盡力去改變多數人的意見。一個人可能會對這種習慣懷有深深的敬意，但同時卻又會對多數人的智慧不以為然。正是因為多數人的意見總是遭到少數人的反對，所以我們的知識和理解力才會進步。在意見形成的過程中，完全可能在某種意見成為多數人的意見的時刻，這種意見已不再是最佳的意見，因為某些人的認識已超過了多數人，走在了前頭。[14]正是因為我們還不知道許多新見解中哪一個將會證明自己是最好的，因此我們在某個新見解獲得足夠支持以前只能等待。 有些人認為，所有人的努力都應該受多數人意見的引導，或者說一個社會越同多數人的標準保持一致，就越好。這種觀念實際上是對文明生長所依賴之原則的一種倒退。如果這種觀念被普遍地接受，這可能就意味著文明的停滯（如果還說不上是文明衰亡的話）。少數人能說服多數人，這蘊含著進步。新觀點在成為多數人的觀點之前，必定會首先在某處出現。一個社會的經驗首先總是若干個人的經驗。形成多數人觀點的過程也完全不是，或主要不是討論的過程，而那些過度理智化的人士卻希望是這樣。民主是依靠討論的政府，這個論斷中包含著某些真理成分。但這涉及的只是檢驗各種不同觀點和願望之優點這一過程的最後一個階段。雖然討論是必不可少的，但它並不是人們進行學習的主要過程。人們的觀點和願望是通過那些按照自己的計劃去行動的個人而形成的。人們總是從他人在自己個人的經歷中所學到的東西中獲益。除非有某些人比其他人擁有更多的知識，除非他們更有能力去使其他人信服，否則便不會有觀點方面的進步。正是因為我們一般並不知道誰最英明，所以才讓一個我們無法控制的過程來進行抉擇。然而，多數人最終總是從不按其規定行事的少數人那裡學會怎樣把事情做得更好。 6. 我們沒有理由認為，多數人的抉擇具有較高的、超個人的智慧，在一定意義上講，這種智慧可能包含在自發的社會成長的結果之中。在多數人的決議中我們找不到高超的智慧。多數人的決策必定比該群體中最精明的那些人在聽取了各方面的意見之後所做的決策要低劣，因為多數人的決策只經過不太認真的思索，並且它們一般是未使任何人完全滿意的一種妥協。成員和組合都在變化的多數人作出的一系列決策，其結果尤為如此：這種結果表達的不是一種連貫一致的觀念，而是各種不同的並且經常是相互衝突的動機和目的。 這種多數人的決策過程不應該與那種自發性的決策過程相提並論，自由社會已經懂得，後者可以使人類獲得個人智慧無法企及的、更佳的結果。逐漸的進化過程可以產生比有意設計更好的方案，如果我們用「社會過程」意指這種逐漸的進化，那麼將多數人的意志強加於人則不屬於這種進化。它與習慣和制度的自由生長完全不同，因為它的強制性、壟斷性和排他性會摧毀那種進行自我修正的力量，這種力量在自由社會中將起到這樣的作用：錯誤的嘗試被人們放棄，成功的嘗試取得勝利。它還根本不同於根據先例形成法律的積累性過程，因為多數人不可能像法官那樣通過有意識地遵循一般原則而使自己的決策成為一種連貫的整體。 此外，如果沒有公認的普遍原則的指導，多數人的決定特別容易導致一種無人希望的總結果。多數人經常在自己的決定的強迫下，進一步去做那些既不打算也不希望做的事情。認為集體行動可以省卻原則，是一種幻想。因多數人的抉擇而放棄原則的結果常常是，以前的決定所造成的未料之後果迫使多數人不得不按一定路線走下去。個別的決定當初可能是為處理一個特定情況而作。然而，它卻造成了這樣一種希望，即只要相似的情況出現時，政府將採取相似的行動。因此，從未打算普遍應用的原則，或者如果普遍應用可能會產生有害或愚蠢結果的原則，會引起最初幾乎沒有人希望的下一步行動。一個聲稱不遵循任何原則，僅根據其具體價值判斷每件事的政府，常常會發現自己不得不去遵守並非是自己選擇的原則，並被迫採取自己從未打算採取的行動。我們很熟悉的一種現象是：某些政府起初自豪地宣稱，他們有意識有計劃地安排一切事務，但他們很快就會發現，他們每一步都不得不按照前一步驟的結果所要求的去做。自從政府感到自己權力無限以來，我們恰恰聽到許多關於政府明知某事並不明智又不得不去做的說法。 7. 如果某個政治家除了採取某條行動路線而別無選擇的話（或者如果他的行動被歷史學家看作是必然的話），那並不是因為他的或者他人的觀點（並非客觀的事實）不允許他有其他選擇，只因為對那些持有某種觀點的人來說，某人對特定事件的反應似乎專門是由環境決定的。就關心實際問題的政治家而言，這些觀點對所有意圖和目的確實都是無可改變的事實。政治家幾乎必定是沒有獨創精神的，他根據許多人所持的觀點來制定計劃。成功的政治家之所以擁有權力，是因為他在已被認可的思想範圍內進行選擇，是因為他是按照慣例進行思維和講話的。說政治家是一個思想領域中的領袖，在用詞上幾乎是完全矛盾的。在民主制下，一個政治家的任務是發現大多數人所持的觀點是什麼，而不是使在較遠的將來可能成為多數人觀點的新思想傳播開來。 支配政治決策的觀點總是緩慢進化的結果，這種進化歷時很久，並且是在多種不同的水平進行的。新思想最初產生於少數人中，而後逐步傳播，直至被對其起源所知甚少的多數人所接受。在現代社會中，這一過程的一個內容是在兩種不同的人之間進行功能劃分：一種人主要關心具體問題，另一種人主要從事一般思想的研究，主要負責闡述和協調從過去的經驗中產生的各種不同的行動原則。我們行動的結果將是什麼？我們的目標應該是什麼？我們對這兩個問題的觀點主要是我們作為社會遺產的一部分所獲得的那些生活準則。同科學思想一樣，我們的政治和道德觀點也是從那些把抽象思維的研究當作職業的人那裡得來的。正是從這些人那裡普通人和政治領袖獲得了構成其思想輪廓並指導其行為的基本觀念。 從長遠觀點看，正是思想以及使新思想傳播開來的人決定著進化過程；進化過程的每個具體步驟均應受一整套具有連貫性之觀念的指導，這兩點認識長期以來已構成了自由主義綱領的重要組成部分。人們不可能研究歷史而不了解「每個時代所給予人類的，並經常被人忽視的教訓：表面上似乎同人們的實際生活和表面利益相去甚遠的思辨哲學，實際上是世界上最能影響人們的東西。從長遠看，除了它自己也必須接受的影響以外，它可以克服一切影響」。[15]雖然也許今天了解這一事實的人比穆勒那個時代更少，但是毋庸置疑的是，不論人們是否承認它，它適用於所有時代。它之所以很少被人理解，是因為抽象思想家對民眾的影響只是間接地發揮作用的。人們很少知道或很少注意到，他們生活的那個時代的一般思想來自亞里士多德或洛克、盧梭或馬克思，或者來自20年前其觀點在知識界很流行的某些教授。大多數人從未讀過他們的著作，甚至連這人的名字都不曾耳聞，而這些人的觀念和理想已經成為其思想的一部分。 就對當今事務的直接影響而言，一個政治哲學家的影響可能是微乎其微的。然而，當他的思想通過歷史學家、政論家、教師、作家以及一般知識分子的著作成為社會的共同財富時，這些思想就會有效地影響社會發展。這不僅是說，在新思想被提出之後，一般要經過一代或幾代人才開始對政治行為產生影響，[16]這還意味著抽象思想家的新觀念在產生這種影響之前，要經歷一個長時間的選擇與修正的過程。 政治信仰和社會信仰的變化任何時候都必定是在許多不同水平上進行的。我們一定不能認為這種變化過程是在同一層面展開的，而是從金字塔頂端逐漸向下蔓延的。這個變化過程的金字塔的較高層次代表著較高的普遍性和抽象性，但並不必然代表著較高的智慧。在思想從上至下傳播的過程中，它們也在改變著自己的性質。那些在任何時候仍保持著高度普遍性的思想將只同那些具有相似性質的思想形成競爭，目標只在於爭取那些對普遍性觀念感興趣的人士之支持。只有這些一般性觀念被應用於解決具體和特殊問題時，它們才能被絕大多數人所了解。這些思想中的哪些思想為人們所了解，並得到他們的支持，並不是由某幾個人決定的，而是由在另一個水平上所展開的討論決定的，這種討論總是在那些更注重一般思想而不是特殊問題，並因此主要是根據一般原則看待特殊問題的人士之間進行的。 除了像憲法慣例這樣的少數例外，討論和多數人決策這種民主程序必定只限於整個政府和法律體系的一部分。只有在關於社會制度和世界秩序的一般觀念和整體構想的指導下，由此帶來的局部變革才能導致令人滿意的、切實可行的結果。形成這樣一種整體構想並不簡單，即使那些專家學者也只能做到力爭比其先驅者略有明見。搞實際工作的人注重當下的直接問題，既無興趣也無時間去考察複雜的社會體系各個不同部分之間的相互關係。他們只能在提供給他們的幾個可能的方案之間作選擇，並最終接受由他人提出並闡述的一種政治學說或一套原則。 如果人們並非經常受到某種一般性思想體系指導，那麼無論連貫一致的政策，還是關於特殊問題的實際討論都是不可能的。如果絕大多數人對何為我們嚮往的社會都未共同擁有一般的觀念，那麼從長遠看民主制能否繼續運行就很值得懷疑了。然而，這樣的觀念即使存在，也不一定在每一次多數人決策中都能體現出來。同個人一樣，人類群體也不總是根據其最佳知識的指導去行動，或者也不總是遵守那些他們在理論上承認的道德規則。然而，只有依靠這樣的一般原則，我們才有希望通過討論形成共識，通過思考和論證而不是蠻橫的強力來協調利益衝突。 8. 如果觀點要進步，對其提供指導的理論家就一定不能認為自己應受多數人意見的約束。政治哲學家的任務與專家型的政府官員的任務不同，後者是貫徹多數人的意志。雖然一個政治哲學家絕不能以「領袖人物」自居，但揭示共同行動的各種可能性和結果，提供多數人未曾想到的整體政策的所有目標，卻是他的責任。正是在這種展示不同政策的所有可能結果的整體畫面呈現出來以後，民主制方能決定需要哪種選擇。如果說政治是可能性的藝術，那麼政治哲學就是使似乎不可能之事在政治上成為可能的藝術。[17] 如果一個政治哲學家使自己局限於研究事實性問題，並不敢在各種相互衝突的價值之間作出抉擇的話，那麼他便無法履行自己的職責。他不能讓自己受科學家的實證主義局限，因為實證主義認為，自己的功能只在於揭示是什麼，禁止討論應該是什麼這個問題。如果一個政治哲學家按照實證主義的要求去做，那麼他在完成自己最重要的工作之前，就不得不遠遠止步了。他在努力構築那個完整連貫的圖案的過程中將會發現，有許多價值是彼此衝突的（這是一個大多數人沒有意識到的事實），並且他必須就接受哪種價值，拒絕哪種價值做出抉擇。除非一個政治哲學家準備捍衛在他看來似乎具有正確性的價值，否則將無法獲得只能對其進行整體評價的綜合綱領。 在這項工作中，一個政治哲學家反對大多數人的意見，常常會最有益於民主制。有人認為一個政治哲學家在觀點的領域內應服從多數人的見解，只是對觀點進步過程的徹底誤解便會導致這種認識。把現存的多數人意見當作評判多數人意見應該是什麼的標準，便會使整個過程原地循環，處於停滯狀態。事實上，當一個政治哲學家發現自己的觀點極為流行時，他有足夠的理由懷疑，他是否盡職盡責了。[18]恰恰是通過堅持多數人不想考慮的觀點，倡導他們認為不實用並令人厭煩的原則，他才能證明自己的價值。只是因為多數人持有某種信念而屈從於這種信念，對於知識分子來說，這不僅意味著對其特殊使命的背叛，而且也意味著對民主自身價值的背叛。 那些主張多數人之權力要自我約束的原則沒有因為民主忽視它們而被證明是錯誤的，同樣，民主制也不會因為自由主義者認為它經常做出錯誤的決策而被證明是不受人歡迎的。一個自由主義者只相信，他擁有一個理由，如果他的理由得到正確的理解的話，那麼這種理由將促使多數人有限制地運用自己的權力，並且他希望能夠說服多數人接受他的理由，並把它當作決定具體問題時的指南。 9. 從長遠看，忽視對多數人權力的限制不僅會破壞社會的繁榮與和平，還會摧毀民主制本身，這種看法是自由主義觀點中的一個重要部分。自由主義者還認為，要求民主制對自身施加的限制也是民主制自身有效運行的限度，正是在此限度內，多數人方可以真正地控制政府行為。民主制只通過自己所制定的一般規則來約束單個人的同時，也控制著強制性的權力。如果民主制試圖對政府行為進行更具體的指導，它很快就會發現自己只說明了要達到的目標，而將如何達到這些目標的問題留給了政府官員中的專家去做決定。多數人決定僅指出目標，實現目標則由行政當局負責，一旦這種說法被普遍接受，人們將很快會認為，為了實現這些目標，幾乎任何手段都是合法的。 單個人幾乎沒有理由害怕任何多數人通過的一般法律，但他完全有理由害怕那些多數人為使自己的指示得到執行而授權去領導單個人的統治者。今天，對個人自由形成威脅的不是民主議會可以有效運用的權力，而是民主議會移交給負責實現具體目標的行政當局的權力。由於我們已經同意，應該由多數人規定我們在追求我們的個人目標時要服從的規則，所以我們越來越受到其代理人的指令和武斷意志的支配。極為重要的是，我們不僅發現，大多數無制約民主制的擁護者會很快淪為任意專斷的辯護士，他們主張我們應該讓專家去決定什麼對於社會是有益的，而且我們還發現，多數人有無限權力的狂熱鼓吹者們往往大都是那些行政官員，因為他們知道的最清楚，這種無限的權力一旦被人們接受，實際上運用它們的不是多數人，而將是他們自己。在這方面，現代的經驗已經表明，一旦為特定目標賦予政府機構以廣泛的強制權力，這種權力就不可能受民主議會有效控制。如果民主議會不自己決定使用何種手段去實現目標，那麼其代理人的抉擇將或多或少帶有專斷性。 一般性的思考和近期的經驗都表明，只有當政府將其強制性行動只限於那些能夠用民主方式加以執行的任務時，民主制才會繼續有效。[19]如果說民主是保持自由的一種手段，那麼個人自由同樣是民主制運行的必要條件。雖然民主制可能是有限政府的最好形式，但如果它滑向無限政府，民主制便會變得荒誕不經。那些認為民主制的權能無限，民主制要在任何時候都支持多數人的一切要求的人，正在為民主制掘築墳墓。事實上，同一個教條的民主主義者相比，一個老的自由主義者是民主的更好的朋友，因為他致力於保存那些使民主切實可行的條件。多數人對他們自己的行為要有所限制，超越這些限制便會產生有害的結果，另外多數人應該遵守那些並非由自己有意制定的原則，力圖說服多數人相信這兩點並不是「反民主的」。民主並不是正義的源泉，民主有必要承認一種並不一定要在多數人關於每個具體問題的觀點中體現出來的正義概念，若民主制要繼續存在下去，就必須認清這一點。錯把確保正義的手段當作正義本身是很危險的。因此，那些努力說服多數人要對他們的合法權利適當加以限制的人，同那些不斷地為民主行動指出新目標的人對民主過程一樣重要。 在本書的第二部分，我們將進一步考察對政府的那些限制。這些限制是民主製得以正常運行的必要條件，西方國家創造出它們，並將其稱為法治。我們只想在這裡補充一點，除非人們首先已經熟悉了法治政府的傳統，否則他們不大可能成功地保持民主的政府機器，或使其運行。 * * * [1] 章首語錄引自休謨的《論文集》（D. Hume，Eassy，I，125.）。這個思想顯然起源於上個世紀的那場大辯論。哈勒在重印其《1638—1647年清教革命中論自由的小冊子》（William Haller，Tracts on Liberty in the Puritan Revolution，1638—1647[New York：Columbia University Press，1934]）時，將一份帶有霍拉（Wenceslas Hollar）所作的版畫的傳單加印在該書第1卷的扉頁上，標明的日期為1641年，題詞為「世界是由見解統治和支配的」。 [2] 關於「極權」國家概念的起源以及極權主義與自由主義的對立，而不是與民主的對立，見齊格勒在《獨裁的或極權的國家》（H.O.Ziegler，Autoritärer oder totaler Staat[Tübingen，1932]）一書中的討論，特別是第6—14頁；另參見諾伊曼的《民主國家和獨裁國家》（F.Neumann，The Democratic and the Authoritarian State[Glencoe，Ⅲ.，1957]）。我們在此章中稱之為「教條的民主主義者」的觀點可以在下面的著作中清楚地看到：米姆斯的《多數人》（E.Mims，Jr.，The Majority of the People[New York，1943]）和康馬傑的《多數人的統治和少數人的權利》（H. S. Commager，Majority Rule and Minority Rights [New York，1943]）。 [3] 比如參見奧特加·伽塞特的《軟弱無能的西班牙》（J.Ortega Gasset，Invertebrate Spain [New Yoak，1937]）第125頁：「自由主義和民主恰好是開始時毫無關聯的兩件事，而到頭來形成了具有相互對抗性意義的傾向。民主和自由主義是對兩個完全不同問題的兩種答案。 「民主回答的問題是：『誰應該去行使公共權力？』它所得出的答案是：公共權力的行使屬於作為一個團體的公民。 「但是這個問題並沒有涉及公共權力的管轄範圍是什麼這個問題。它關心的只是要確定這種權力屬於誰。民主建議我們都去統治，也就是說我們是所有社會行為的統治者。 「而自由主義回答的是另外一個問題，即『公共權力的界限應該是什麼，而不管誰去行使它』。自由主義給出的答案是：『公共權力不可以是絕對的——個人享有某些權利，這些權利不受任何國家的干涉。』」 另見伽塞特的《群眾的反抗》（The Revolt of the Masses[London，1932]）第83頁。勒納在「少數人的統治和憲政傳統」（Max Lerner，「Minority Rule and the Constitutional Tradition」，in The Constitutuin Reconsidered，ed.Conyers Read[New York：Columbia University Press，1938]）一文從教條的民主主義者立場出發同樣強調說：「當我在這裡談論『民主』時，我想嚴格地把它和自由主義區分開。今天非專業的一般人思想中對二者的混淆並不比將兩者等同起來的傾向更嚴重。」還見凱爾森的《民主的基礎》（H.Kelsen，「Foundations of Democracy」，Ethics，LXVI[1955]，3）：「意識到民主原則和自由主義原則不是同一的，甚至二者之間存在著一定對立，是有著重要意義的。」 在施納貝爾的《從19世紀的德意志史（第2卷）》（F.Schnabel，Deutsche Geschichte im neunzehnten Jahrhundert，II[Freiburg，1933]）第98頁，可以找到從歷史角度說明這種關係的一段論述，它是這方面最好的論述之一：「自由主義和民主不是互相排斥的對立物，而它們論涉的是兩種不同的問題：自由主義說的是國家有效性的範圍，民主說的是國家主權之掌握者的問題。」另參見以下著作：洛厄爾的「民主和自由」（A. L. Lowell，「Democracy and Liberty」，in Essays on Government [Boston，1889]）；施密特的《當今議會主義的思想史基礎》（C. Schmitt，Die geistesgeschichtlichen Grundlagen des heutigen Parlamentarismus [Munich，1923]）；拉德布魯赫的《法哲學》（G.Radbrach，Rechtsphilosophie [4th ed.，Stuttgard，1950]）第137頁以後，特別是第160頁；克羅齊的「作為一種生活觀念的自由主義」（B.Croce，「Liberalism as a Concept of Life」，Politics and Morals[New York，1945]）；維澤的「自由主義和民主主義的聯繫和對立」（L.Von Wiese，「Liberalismus und Demokratismus in ihren Zusammenhängen und Gegensätzen」，Zeitschrift für Politik，Vol.IX[1916]）。蒂爾在其《民主和自由主義的相互關係》（J.Thür，Demokratie und Liberalismus in ihrem gegenseitigen Verhältnis[Dissertation，Zurich，1944]）一文中對其中某些文獻作了有益的評述。 [4] 參見赫門斯的《民主還是無政府？》（F. A. Hermens，Democracy or Anarchy？[Notre Dame，Ind.，1941]）。 [5] 在瑞士這個歐洲最古老、最成功的民主國家中，婦女顯然是在多數人的贊同下仍被排除在選舉權之外。記住這一點是很有意義的。另外似乎完全可能在原始條件下只限於土地所有者的選舉權會締造出一個獨立於政府、能夠對政府進行有效控制的立法機構。 [6] 參見梅特蘭的《論文集》（F.W.Maitland，Collected Papers[Cambridge：Cambridge University Press，1911]）第2卷，第84頁：「那些把通向民主之路當作通向自由之路的人，錯把臨時性的手段當成了最終的目的。」另見熊彼得的《資本主義、社會主義和民主》（J.Schumpeter，Capitalism，Socialism，and Democracy[New York，1942]）第242頁：「民主是一種政治手段，也就是說，民主是某種以實現政治的、立法的和行政的決策為目標的制度安排。因此，無論在一定歷史條件下民主將產生什麼決策，它絕不是目的本身。」 [7] 參見霍貝爾的《原始人的法律》（E. A. Hoebel，The Law of Primitive Man [Cambridge：Harvard University Press，1954]）第100頁和弗萊納的《瑞士民主制的建設性力量：傳統、信條和發展》（F.Fleiner，Tradition，Dogma，Entwicklung als aufbauende Kräfte der schweizerischen Demokratie[Zurich，1933]），此書後收入作者的文集（Ausgewählte Schriften und Reden[Zurich，1941]）。還可參見門格爾的《研究論文集》（Menger，Untersuchung）第277頁。 [8] 參見約瑟夫·張伯倫1885年4月28日在「八十」俱樂部的講演，載1885年4月29日《泰晤士報》（Times[London]）。他在講演中指出：「當政府中體現的只是王室的權威和某個特定階級的見解時，我能夠理解，珍視自由的人們的首要任務是限制政府的權威和政府權力的使用。但這一切都已改變。現在，政府已成為人民意志和願望之有組織的表達機構。在這樣的條件下讓我們不要再帶著懷疑看待政府。懷疑是舊時代的產物。是那些久已消失的條件的產物。現在我們的任務是擴大政府的功能，並注意用何種方法能夠使政府的作用得到有益的擴大。」但是穆勒早在1848年就已經反對這一觀點，見其《論原則》（Principles）第5卷第11章第3節，第944頁，還見其《論自由》（On Liberty，ed R. B. McCallum[Oxford，1946]）第3頁。 [9] 芬納：《通向反動之路》（H. Finer，Road to Reaction[Boston，1945]）第60頁。 [10] 見史蒂芬的《自由、平等和友愛》（J. F. Stephen，Liberty，Equality，Fraternity[London，1873]）第27頁：「我們同意用數人頭的方法而不是打破人頭的方法，來檢驗力量。……獲勝的並不是最有智慧的一方，而是獲取最大數量積極同情者的支持而暫時表現出較大力量的一方（在此過程中智慧當然也是一個因素）。少數人退讓，並不是因為人們使他們確信，他們錯了，而是因為使他們確信，他們是少數。」另見米瑟斯的《人類行為》（L. von Mises，Human Action[New Haven：Yale University Press，1949]）第150頁：「為了國內和平，自由主義贊成把民主政府作為目標。因此，民主不是一個革命的制度。相反，它恰恰是防止革命和內戰的手段。它提供了一種使政府和平地去適應多數人意志的手段。」波普爾在「預測、預言和它們對社會理論的意義」（K. R. Popper，「Prediction and Prophecy and Their Significance for Social Theory」，Proceedings of the 10th International Congress of Philosophy，I[Amsterdam，1948]）一文中，特別是第90頁同樣指出：「我個人將那種不用暴力便可推翻的政府叫做『民主制』，否則便是『暴君制』。」 [11] 卡爾佩珀著《抗議書及其他精錄》（Sir John Culpepper，An Exact Collection of All the Remonstrances，etc.[London，1643]）第266頁。 [12] 穆勒在其早期著作「民主與政府」（J. S. Mill，「Democracy and Gevernment」，London Review，1835，reprinted in Early Essays[London，1897]，第384頁）一文中很好地說明了理性主義的自由主義者多麼嚮往某種政府觀念。在這種政府觀念下，決定政治問題不是「或直接或間接地依據未受過教育的群眾（無論是紳士還是鄉下佬）的意志或判斷，而是根據受過專門教育的較少數人的深思熟慮形成的意見」。穆勒繼續指出：「在所有古代或現代的政府中，具有這一優點達到顯著程度的政府是普魯士政府，在這個王國中受過最良好教育的人組成了最強大最熟練的貴族統治。」還可見其《論自由》（On Liberty，ed. R. B. McCallum[Oxford，1946]）第9頁的那個段落，就能否將自由和民主應用於文化程度較低之人這個問題而言，某些老輝格黨人顯然比後來的激進的自由主義者更具有自由的傾向。比如，麥考利（T. B. Macaulay）曾說過：「在人們適合於行使他們的自由之前，不應該讓他們自由，我們時代的許多政客都習慣於把這確定為不言而喻的準則。這個準則適合於古老傳說中的那個蠢人，他決心在學會游泳之前不去下水。如果人們在奴隸制下變得聰明和善良之前，一直要等待自由的話，那他們確實可能永遠地等下去。」 [13] 這似乎說明了托克維爾身上存在的令人迷惑的矛盾：他一方面不斷地在一切特殊之點上挑民主制的毛病，另一方面又極力強調要接受民主原則。這是他這部著作的一個重要特徵。 [14] 參見本章後面注釋中所引的戴雪的話。 [15] 見穆勒的「邊沁」（J. S. Mill，「Bentham」，London and Westminister Review，1838）。該文收入該作者的《論文集和討論集》（Dissertations and Discussions，I[3d ed，；London，1875]），正文中的引文見第330頁。穆勒接下去指出：「我們所談論的兩位作者（即邊沁和柯爾律治）從未擁有大批讀者；除了他們著作中的較小部分，他們的著作幾乎沒有讀者，然而他曾是老師的老師；在英國幾乎所有思想界的重要人物，最初都從這兩位作者中的一位那裡學到過某些思想（不論他們後來可能會接受什麼觀點）。雖然他們的影響已開始通過中介渠道波及整個社會，但幾乎還沒一個給有文化階層看的出版物。然而，如果沒有這兩個人的存在，這些有文化階層的思想會是另一個樣子。」凱恩斯（J. M. Keynes）就是這種影響在我們這代人中最突出的例子，他在其《就業、利息和貨幣通論》（The General Theory of Employment，Interest，and Money[London，1936]）的結尾有一段經常被人引用的話，他在該書第383頁指出：「經濟學家和政治哲學家的思想，不論是對是錯，其影響力要比人們通常所認為的大得多。事實上，除這些思想外，世界幾乎不受別的什麼東西支配。從事實際工作的人都相信自己不受任何思想的影響，但他們通常是某些已過世的經濟學家的奴隸。大權在握的狂人，捕風捉影，用學者們數年前寫的書來充實自己荒誕不經的思想。我確信，與逐漸滲透的思想相比，既得利益的力量被大大誇張了。思想當然不是立即，而是經過一段時間後才發揮作用的。在經濟和政治哲學領域，很少有人在25歲或30歲以後還受到新理論的影響，因此，公務員、政治家，甚至政治煽動者用於說明當今事件的思想，不大可能是最新的思想。但是，思想而非既得利益遲早是會有危險性的，受到威脅的不是禍就是福。」 [16] 戴雪在其《法律與意見》（A. V. Dicey，Law and Opinion）一書中也對思想在一段時間後會影響政策的方式作過經典的論述。他在該書第28頁以後，特別是第33頁指出：「一方面，使法律發生改變的觀點是法律被實際上加以改變之時的觀點；另一方面，這種觀點在英國常常是在法律變更之前20或30年時就已流行的觀點。它實際上往往不是今天的觀點，而是昨天的觀點。 「立法觀點必定是今天的觀點，因為變更法律必然要由相信變更是一種改進的立法者來實施，但是這種締造法律的觀點也是過去的觀點，因為立法機關最終持有要變更法律的信念，通常也是由在法律變更之前已久有影響的思想家或作家造成的。因此，一項革新完全可能在為支持它提供論據的人長眠之後，甚至（這也許不值得一提）當思想界已開始反對那些對人們行動和立法的影響正如日中天的思想時，才得到貫徹。」 [17] 參見肖克的「『政治上的不可能』指的是什麼？」（H. Schoeck，「What Is Meant by『Politically Impossible'？」Pall Mall Quarterly，Vol.I[1958]）；另見菲爾布魯克的「政策擁護中的『現實主義，」（C.Philbrook，「『Realism』in Policy Espousal」，A. E. R.，Vol.XLIII[1953]）。 [18] 參見馬歇爾（Alfred Marshall）的一段評論，載《艾爾弗雷德·馬歇爾年表》（Memorials of Alfred Marshall，ed.A. C. Pigou[London，1925]）一書第89頁：「社會科學研究者必然懼怕民眾的贊同：當所有人都說他們好話時，禍便降臨他們頭上了。如果有一套觀點，通過倡導它們可以增加一家報紙的發行量，那麼一個希望因自己的存在使這個世界，特別是使自己的國家變得更好的社會科學研究者，就一定要注重研究這套觀點的局限性、缺點和錯誤（如果有的話），甚至在一次特別的討論中，他也絕不能無條件地倡導這套觀點。一個學者幾乎不可能在他生活的年代做一個真正的愛國者，並享有一個愛國者的聲譽。」 [19] 關於這些問題的詳盡討論，見拙著《通往奴役之路》（The Road to Serfdom[London and Chicago，1944]）一書的第5章以及李普曼的《對健康社會原則的探索》（Walter Lippmann，An Inquiry into the Principles of the Good Society[Boston，1937]）。他在該書第267頁指出：「只有當人們懂得民主制怎樣才能統治自己時，他們方能夠掌握統治權。他們必須懂得，民主制進行統治的惟一方式是指定製定、實施和修改法律的代表，以通過這些法律規定自然人、團體、集體以及政府官員自身相互之間的權利、義務、特權和豁免權。」 「一個民主國家的憲法就是如此。由於沒有清楚地認識到，代議制政府必然要求某種特定統治形式，因此19世紀具有民主思想的哲學家們為法律與自由、社會控制與個人自由之間的衝突所困惑而茫然不知所措。其實，在通過法律秩序實現了社會控制的國家中，這種衝突並不存在，因為在這種法律秩序下人們之間相互權利得到實施和調整。因此，在一個自由社會中，國家並不管理人們自己的事務，它只負責在各行其事的人們之間維護正義。」