政治學 · 第六卷

章一 我們也已述及城邦之最高權力機關，審議機構的各類型及其性質；各司法體系及各行政機關之結構，並也說明它們隨政體的改變而改變的性質；我們亦述及各城邦毀滅和保存的因由。 民主制及其餘各種政體存有多種變體，因此我們有必要考察，那些尚且餘留有待討論的，並且恰當又有益的組織形式。其次，我們也應就此類組織形式，考察其自身機體的可能組合。這些組合使得政體彼此交疊，於是貴族制中出現了寡頭政體特色，共和制中包含了民主成分。 關於提及這些尚未論及的儘可能的組合，我之思量為如下安排：當審議機關和行政人員的選舉採用寡頭制形式，則審判法庭實行貴族制形式；或是當審判法庭與審議機關採取寡頭制，行政人員選舉就遵循寡頭制；抑或者採取其他任何可能的組合方式，總之，以求得城邦內部各部分的圓滿和諧。 我們已說明哪種民主制適合於哪類城邦，又哪種寡頭制適宜於哪些公民團體以及適合於其他公民的相應政體。然而，我們不應只考慮適宜於各城邦的最優政體形式，還應當懂得創建這些或那些政體的適當方式。 首先我們由民主制開始，當然作為其對立面的寡頭制也須了解。為了研究起見，我們有必要查知民主制的各種屬性及其特點。正是由於這些屬性及特點的不同組合，造成了多種多樣的民主政體，而民主制何以有若干形式的具體原因主要有兩點：一是已經提及的不同組合的人口構成；人口的組成可能是農民，可能是工匠，可能是勞工，若把第一種加到後一種，或是將第三種混入前兩種，其結果不只在政體的優劣，而是其完全的改變；另一個原因在於民主制之不同性質及特徵；當這些變量和屬性相結合時，就形成了不同的民主制形式。其中，有的僅包含部分此類屬性，有的占有的相對較多，還有的全部包括。若欲創建一種全新的體系或改良現有體制，認清這些全部的屬性，是極其有利的。城邦的創建者總是試圖將一切政體的各種屬性凝聚在一起，但此做法是有誤的。我們早在談論政體的存續和毀滅時，業已闡明其原因。接著我們繼續討論各種民主制的要求和宗旨。 章二 民主政體的基礎是自由。而在人們的觀念中，這一基礎也是民主制之宗旨，且只有在民主制中才能享受自由。關於自由有一項原則，即是輪流執政。但民主制的公正是數量級上的平等，而非實際比例的均衡。因此，它基於少數服從多數的原則，多數人的意志就是公正和宗旨。據稱每位公民均可享有平等，而在民主政體中，窮人比富人擁有更多的權利，且人多勢眾，於是他們的意志，大多數人的意志就代表了國家的意志。這便是自由的第一層含義，所有民主人士認可的政體之基本原則。自由的另一層含義是「毫無拘束的生活」。他們聲稱這是自由人的權利，若人不得隨心生活，那便與奴隸無異。這是民主制的第二個特點，同時也由之引出了不治的設想。如若此設想不能實現，那麼就繼續保持輪流執政的方針，平等與自由也能得到統一。（這是第一個特點） 這些就是民主制的自然基礎，其性質如下：行政人員從全體公民中產生；全體公民統治每一個人，反過來個人亦能統治全體；通過抽籤分派官職，而無須實際經驗或技術的職位則可以指派；行政人員沒有嚴苛的財產要求，或者說這種限額極低；任何人不得連任同個職位兩次以上，任何職位任期都不得過長；全體公民或從公民中選人的審判員有權處理一切案件，或者審判最大部分的案件以及最重大的如同賬目稽查、政體爭端、私人合同等事務；公民大會高於一切，對最重要的事件擁有決定權，而行政機構則應該儘可能地避免在外。 在各種行政機構中，議事會在城邦無力支付公共事務開銷時，最能代表民主性質。但若城邦能夠負擔這部分花費，那麼議事會就相當於被收回了權力，而群眾就會如前面所講，把一切行動掌握在手中；民主制的另一特徵是有償制，公民大會、審議會議及行政機構，任何供職於這些部門的人都能獲得津貼補助。即使不能保證各方面的有給制，但至少要保障出席公民大會、審議會議、議事會及行政機構的一切人員得到補助，或者對於委員會的委員們也是如此。儘管寡頭制的特點是限制出身、財產以及教育，但民主制則剛好相反，它表現為卑微、貧困及粗鄙。民主制的另一特徵是沒有終身制。若是遺留的職位，就要削弱其權限，根據抽籤而不是選舉的方式進行人員任免。這些全都是各種民主制的共同特徵。而民主政體與民主制主張者的類別通常是以公認的民主概念公正為準，即一切都須平等，平等的意義則表現在富人的權限範圍不得超過窮人，換言之，也是任何一方不得作為單獨統治者，而需藉由數量均分政權，因此，人們也相信，他們能夠確保城邦的平等和自由。 章三 然而，相關問題接踵而至，我們何以達到這樣的平等？公民的平等是否應當參考其各自財產？假如有五百名富人和一千個窮人，那麼這五百人是否與一千人享有同等權利呢？或者我們假設別的方法，若從雙方中選出數量相當的代表，授予他們行政人員選舉權和審判法庭監控權，根據民主制的原則，這樣的政體是否又符合民主的公正呢？常常民主制的主張者認為公正就是大多數人的意志，而寡頭制的擁護者堅稱公正取決於財富所有者，在於其財產數量的多寡。事實上，這兩種論調都有自身的不平等性和不公正性。假如即是個人意志，那麼任何擁有絕對可觀財富的人，且其財產的數額高於其餘人財產的總和，那麼根據寡頭制原則，他將擁有絕對的權力。又若公正就是大多數人的意志，類似地，那些大多數人定將瓜分全部富人的財富。所以，若要找到適合雙方的平等原則，還需從公正入手。 當下，雙方都認可大多數人的意願，並視其為一項準則。我們可以接受這種做法，但不能不對其做一定調整。城邦是由窮人和富人兩部分組成的，因此我們應該遵從這兩個等級的意願，或者至少是兩個等級中多數人的意願。如若兩者意見相互衝突時，我們就應當把決定權歸於大多數人，並且此大多數人為大多數財富的所有者。我們假設有十個富人和二十個窮人，而十個富人中有六人與二十個窮人中的十五人意見相左，剩餘的富人與窮人中多數者意見相同，剩餘的窮人也與富人中多數者意見一致，那麼，最後的主權就應歸於任何一方中結合起來的所有財產總額超過另一方的那方。如果雙方處於絕對平等，那麼就可能陷入久久僵持的局面。不過，就公民大會或審判法庭的僵持狀況而言，可能兩方勢均力敵，所以，他們大都依賴抽籤或類似方式解決。 雖然要從理論上證得公正和平等十分困難，但是此種困難要比設法諫勸那些有大把機會以權謀私的人儘量保持公正輕鬆多了。可悲的永遠是弱者總在爭取平等和公正，強者卻視而不見，充耳不聞。 章四 在業已述及的四種類型的民主制中，其最佳形式是第一種，同時它也是這些所有變體中最為古老的。我將依據其居民的自然屬性一一述及。在民主制中，最好的第一類居民為農人；由大量的靠耕種為生或飼養家畜的人們，聚合為一個民主式政體是毫無困難的。由於貧窮，他們沒有空閒參加公民大會，由於缺乏生活必需品，他們時時刻刻在奔波，因此也不會總是覬覦別人所有。事實上，他們對於個人事務之關注勝於行政或公共類事務，後者對於他們的生活和生計作用簡直微乎其微，大眾可能更渴望獲得實際利益，而非一些不實的榮譽。事實證明，如若允許他們自由營生，且得到的收入不被無情地剝奪，那麼就如同古代的人們甘於忍受專政統治，如今的人們也能接受寡頭統治，而且一有機會他們就能迅速脫貧致富。另外，人們擁有選舉、監察和審核所有行政人員的權力，並且他們也是滿足於擁有這樣的權力。在某些民主政體中，如孟提尼（Mantinea），儘管人們未能享有參加行政人員選任的機會，但除去從全體人民中選取的輪流代表權，他們只要擁有了審議權，就心滿意足了。即使是這樣的政體形式亦必須被認為是民主制，如孟提尼。因此，在這些根據上，政策提供了第一類民主政體的條件，群眾獲得了應有的政治地位，一方面，所有公民一律享有選舉和監察行政人員以及出席審判法庭參與審議事務這三項權利；另一方面，各種重要的行政職位藉由選拔任命，而且參選者須滿足所議定的財產資格。各職位責任越重大，所議定的財產限額就越高。或者可以採取另一辦法，即所有行政崗位都不制訂財產要求，而是由才德出眾的人們出任這些職位。實行這樣制度的城邦定能被治理得很好（委任最優秀的公民擔任公共職務，群眾也樂意受其統治，從而不會產生怨言），而對於那些賢人顯達，由於擔任了公職，其自身也免受被不如他們或品質低劣的人所統治，同時他們也會秉公執法，接受群眾的監察。有了如此相互依賴、相互限制，無人有權為所欲為，這乃是對所有人都有利的結果。如若人人不管不顧，任意行事，世上便沒有事務抵擋得住人們內在的惡性。但是責任制卻能最大程度地確保對城邦有益，將政府交由賢能的人治理，而人們享有其正當的權益，就能防止重大過錯和失利之事發生。顯然，這是一種最為有利的民主制形式，其原因在於構成這類政體的公民擁有某些確切的品質。古代的一些法律皆試圖使人民從事農耕工作，比如，法律禁止人們擁有過量的田產，或禁止在市中心或近市中心不遠處，擁有份額。在許多城邦中，還規定禁止私自出售原有土地，更有禁止以土地作為抵押借貸的條例，奧克須盧（Oxylus）曾經就制定過這樣的法律。阿菲提斯人（Aphytaeans）有過一項法律，這種法律就有助於達成農人安於耕種的目的。阿菲提斯雖然地薄人稠，但其全體居民都參加耕作。這是由於他們並不把土地當作不可分割的個體來估值，而是把土地分為若干塊，每一塊面積都很小，即使是窮人家只要能保證足夠的一小部分，他們也能達到獲得公民權利的財產標準。 次於農人，且與之又有相似之處的基礎是畜牧者，他們依靠飼養牲畜生活，擁有適宜參戰的最佳條件。他們大都身強力壯，擅長野營。其他民主制變體的居民就更次一等，而他們的生活也較為艱苦。無論是工匠，或者商販，還是勞工，他們所從事的職業都不具備養成優良品質的條件。但是，由於他們常住於市中區或臨市而居，這個等級的群眾較易參與公民大會。而農人居於鄉下，散布四野，他們之間不會經常聯繫，也不認為此類會面有所必要。若在遠離市區的小村鄉鎮建立一套共和制或民主制是毫不費力的，因為人們安於家鄉，樂於守業。而若非全體公民參加，即使人口達到了城鎮的水平，公民大會也不得舉行。如此，我們也已闡明如何建立第一類最優民主政體。 最後一類形式的民主制，乃是各種等級無明顯懸殊，不僅各城邦無法負荷，就其本身，若無良好的法律及習俗，亦無法長久維持。導致此類政體毀滅的大體原因上已概述，而統治者為了建立此類政體卻不得不絞盡腦汁千方百計地增加人口數量。他們授予群眾公民權，其對象不僅有合法出身者，亦有私生子，甚至包括父母單方為公民的新生兒，這種民主制除了造成一系列的錯誤外，沒有任何益處。倘若政客們一定要採用此類政策，那么正確的途徑應當保證平民的數量不超過顯要等級和中產人士的總和。一旦超過限定，城邦的平衡就會被打破，權貴顯達不能再忍受這種政體，於是占地為王，割據政權，爆發動亂，如在敘倫（Cyrene）就發生過類似的變革。忽視小的惡性的隱患是可能局面最終無法控制。無論是採用克里斯西尼為了在雅典推行民主制的方針，還是借鑑敘倫的創建者們使用的手段，都是對實行極端民主制行之有效的辦法。建立新的部落和宗族，限制私有關係公共化，通過各種方式或政策促進公民團結，加強政體的凝聚性。此外，專制者適用的方法亦可認為是合乎於此類民主制，例如，對奴隸的放任（一定程度上是有利的），對婦女兒童的縱容以及允許隨心所欲的生活。絕大多數的人們寧願選擇混亂的生活也不願保持清醒而嚴肅，所以此類政體必然有大批擁躉。 章五 立法者和創建者的任務並非僅是設立一套民主式政體，任何城邦的政體在任何情況下都可能維持一小段時間，所以問題的關鍵還是回到了政體的存續上。因此，立法者應致力於研究各種政體的保存及毀滅以促其穩定。他們應當著眼於一切有可能使之滅亡的因素，通過一系列法律手段確保政體的健全。他們必須相信真正的制度並非是充分民主制或充分寡頭制，而是使其體系能長久延續的政策。當下一些政客熱衷於操縱法庭沒收大量財產藉以討好民眾。心繫國家利益的仁人義士當盡力阻止此類行為，並以立法防止其財產公有化。若此，面對加倍的罰金，作惡者自當收斂，人們也不會刻意追究被告者。而對生活瑣事的審判應當儘可能的減少，對追訴者的行為可以加重執法。後一類情況常見於權貴之中，且不適宜於公民團體。儘管所有公民對城邦來說都是同等重要，但至少要保證他們中間不能存在視政府為敵對的人。 最後一種的極端政體，人口基數龐大，沒有補助任何公民都不會出席公民大會，而一旦出現政府無法支付的情況，這些費用便只能轉嫁到顯要身上。（政府財政靠徵收財產稅或使用非正當手段沒收財產獲得歲入，這些方法在昔時已導致諸多政體滅亡。）假使政府沒有財政收入，無力承擔會議開銷，那麼城邦就應該儘量減少召開公民大會，審判法庭也要縮減開庭次數。這樣的做法有兩個好處：一是避免富裕等級對公共支出的擔憂，減少出現窮人得到補貼而富人不得的狀況；二是審判的公正使得富人不再介意短期的審判事務，因為通常他們是不情願離開個人的業務的。政客們也應避免將公共事務的餘款予以分配，如若人們總是長期接受，不難保他們不會越想越多，變得貪得無厭，若是，這樣的救助相當於把水灌進漏桶一般，沒有窮盡。真正的群眾之友關注的是如何使得民眾不陷於窮困，因為極度貧困也是民主制之一大缺憾，若能採取一些措施，使得眾人脫貧致富是對所有等級都有利的。最適當的方式是將公共財產分次分發，又這樣的救濟要足夠民眾購置的一塊土地，最少也要滿足經商或務農的本金。而且若其對象為窮人，那麼則要按照部落或是地域進行相應的分配。必要時期，富人有義務承擔一部分窮人出席公民大會的費用，而作為回報窮人應當參與有意義的公共服務。正是基於這種理念，迦太基的政府贏得了大眾的支持。他們定期舉辦集會，將各行業的人共聚一堂，促進社會共同富裕。對於素有憐憫之心樂善好施的富裕等級，他們也可盡己所能，幫助窮人自力更生。在塔倫圖，富人們紛紛效法此舉慷慨解囊，為窮人提供財富資助，因而博得了群眾的好感。此外，關於行政機構的分類主要有兩種，一是實行投票選舉，一是採用抽籤方案。前者以保障優良的治理，後者旨在全民參與。同樣地，行政職能也有票選和抽籤兩類。 章六 關於民主制的建立方法就以此為止。 從這些考察中，我們不難推出寡頭制及其可形成的各種組合。眾所周知，寡頭制之每一變體都是基於其對立面——民主制，因此，其各種組合構造即可出自相當的民主制變體。 寡頭制中最為溫和的第一類形式最接近共和政體。關於擔任公職的資格，在這一型政體中當存在兩項標準，其中一項較為嚴苛，另一項相對寬鬆。滿足低標準的人們就可以被指派執行一些較為次要的基礎工作，而符合高標準的人們就可承擔一些重要職務，擁有以上兩種資格的人便能分享相應的公民權利，而那些沒有享受到資格的人就處於相對較弱的地位，至於新興公民則排除另計。假如把上述條件稍加限制，則另一類寡頭政體又將出現。這種變體最是黨同伐異，殘暴不仁，非常相似於極端的民主制。而且，它也作為一切政體的極端，故需人們最高的警惕。所有身強力壯的人或配有專業水手的船都經得過大風大浪，且能安然無恙；但是身體欠佳的人或構造不精良的船可能會因為一點小風浪就頃刻毀滅。同樣地，一切政體亦如是，故而最劣的政體要求最高的警覺性。一般而言，人口數量是使得民主式政體得以保存的一個因素。（在民主制中，數目可以用來表征按值分配的公正體系。） 反之，若要寡頭製得以存續，顯然應當採用與民主制相反的方法，即良好的次序。 章七 正如群眾可被分為：農民、工匠、商販、勞工，四大類；武裝力量也可被劃分為四大類，即騎兵、重型步兵、輕武器兵團以及海軍。若某地適宜於訓練騎兵，那麼於此建立起一套強大的寡頭政體就較為容易。因為群眾的安危繫於這樣一種武裝力量，而只有富人才有足夠的錢財飼養馬匹。另一類型的寡頭政體則可成形於適合操練重型步兵的區域，在此類政體中，往往窮人較富人更能得益。至於輕武器兵團和海軍則是幾乎屬於民主政體的，如今它們規模龐大，若兩黨相爭，偏向寡頭制的一方頗因此為累。一些將領為了解決爭端，組建了一支由輕武器兵團和騎兵及重型步兵混合的數量相當的新型武裝力量。但在內戰中窮人往往是獲勝方，他們裝備輕便，機動性能強，故而容易擊敗富人的騎兵和重型步兵。所以，任何寡頭政體若從底層等級組建輕型戰備武裝無異於同自己樹敵。因此，從年齡來看，年輕人應該從小就接受軍事方面的武裝訓練，等到他們長大成人，就能夠直接執行相關軍事任務了。 寡頭政體中也存在授予民眾享有政權的機制。這些機制主要如下：一是授予滿足財產資格的人們政治權利；二是授權於那些多年來未曾從事卑賤職業的人們，如在忒拜；三是選舉德行高尚的賢明之士，無論他們現任何職，如在馬薩里。行政機構的最高職位，應在權利主體中選任，且選任的人員需要背負相應的責任，如此，人們便不會熱衷於公職，也不再眼紅那些擁有特權但為此擔負了重大代價的人士。至於高級官員，他們一旦任職，也能迅速進入各自角色，或發揮奉獻精神，或致力於改善公共設施以造福於民，作為民眾自然樂見其成。城市日新月異，人們安於當下的政體，顯達們或憑其功勞樹碑立傳，功秉後世。然而這些根本不是我們當下的寡頭統治所施行的政策，情況恰恰與之相反，他們的寡頭統治或可描述為小寫的民主制吧。 寡頭制和民主制的各種組織方法就論述完畢了。 章八 為了研究行政機構之職能分配，我們業已述及其數目、其屬性、其機能。沒有必要的職能部門，城邦就不可能存在，而沒有組織良好，秩序井然的行政機構，城邦就不可能被治理得當。對於一些規模較小的城邦，它們僅僅需要其中一部分；而對於規模龐大的城邦，我們就需要仔細考慮，哪些機構可以合併，哪些機構適宜獨立。 作為第一個必不可少的機構，即是市場監督。被任命的行政官員主要負責處理合約糾紛和維護市場秩序；第二個機構是都市監督，負責公共或私人建築，道路或舊房子的維護和修繕；第三個機構是鄉村監督，負責事務與前一類相似，不過主要是處理農村事務；第四個機構是負責公共財政收入的公款收支機構，或司庫；第五個機構負責登記註冊各種契約以及記錄司法審訊的過程；最後一個機構專門負責處決犯罪執行懲罰。 這六個必不可少的職能部門必須列為第一，次之的為其他同屬必要的機構，還有一些需求更高忠誠度和更豐富經驗的部門。這樣的機構多是一些負責城邦防衛安保的機構以及具備軍事功用的職能部門。不僅是在戰時，即便是和平時期，城邦的防禦工事和兵勇的操練也要有人負責。有些城邦設立多個機構以分別處理不同事務，而有些城邦則只有少數機構，並且較小的城邦也是只滿足於一個可以處理所有事務的部門。這些機構的領導者通常稱為將軍或司令。假如城邦內還設有騎兵、輕武器兵團、弓箭手隊以及海軍，每一兵種有不同的統帥，而這些指揮官亦被稱為海軍上將、騎兵將軍、輕武器軍團軍長，而從屬於他們的次要的官員乃依次被稱作艦長、騎兵隊長和連隊長，再次一級的官員們也依次用於各自的稱謂。所有的這些便構成了一個軍事指揮機構——軍令部。 接著再論城邦財政機構的組織。一個城邦有若干部門，其中眾多的部門需要處理大量的公款，因此，應該設立獨立的財政機構，專門負責其他各機構的賬目收支及稽查。擔任此機構的主管官員，在各邦名稱都不相同，有的為稽查，有的為會計，還有審核或司庫之稱。 此外，另有一種主管全部政務的職位。在許多城邦中，這種司職有兩大權限，他們向公民大會提出議案，再由他們自己決議實施。若是在民眾自行決議政務的城邦中，此類官員則擔任公民大會的主席，他們就是作為控制政體權力的召集人。有些城邦中，此項會議被稱為議政會，在另一些以公民大會為主的城邦，則稱為議事會。 以上即為政治中各主要的職能部門，但尚缺另一個專門負責宗教事務的機構，涉及宗教信仰，祭祀酬神，此部門則需要一些祭司或執事，後者主要負責寺廟的修葺和維護以及管理一些用於祭祀的公共財物。在相對較小的城邦，這些事務常由一個職能部門管理；而在較大的城邦，除了祭司外，還設置了若干司職，如專司祭典的掌管人，各種神龕的保護人，還有宗教財產的管理者。與此類機構相關的，可能還有分設的一些機構，掌管都市的祭典不屬於神廟之祭司。主持這一類祭典的通稱為雅康或王或議長。 我們可以把城邦中的各種官職依據其職能而分類。第一類為有關宗教、軍事、財政收支；第二類有關市場、城區、海港以及鄉村；第三類有關法庭、契約登記、刑罰執行、囚犯監禁以及各行政機構的賬目檢查、審計以及稽核；最後一類有關政務審議等。此外，在若干繁榮的區域，還專門設立了特殊機構以教化百姓，如婦女監督、兒童監護、風化監管以及體育訓練等。另外，我們還可包括管理運動競賽、戲劇競賽及其他文化內活動的官員在內。然而，這其中的若干官職，如婦孺的監督人，顯然不包括在民主制中，窮人們沒有奴隸，就不得不把其妻兒充作雜役使用了。 負責選舉團體選任最高行政官事務的機構也有三：第一為法律監護會，第二為議政會，第三為議事會。它們分別對應貴族制政體、寡頭政體、民主政體。 以上即已概述了各類行政機構所屬職能。