左宗棠全傳 · 四十九 禁革田賦浮收
田賦自昔為吾國國庫收入之大宗,亦可謂集弊害之大成。卒之,有損於民而無益於國。左宗棠於此頗有所改革,而以湖南啟其端。
咸豐四年(1854),湖南谷賤銀貴,而田賦之額外課求尤劇,人民窮於完納。湘潭一縣,平時每年可收糧米銀四五萬兩,至是僅收四千兩左右。士人周煥南詣布政使呈求改善徵收章程,不納,扣交長沙縣看管。既釋出,復詣巡撫遞呈,代表人民公意,自願地丁每兩加銀四錢,漕米折色照部章每石納銀一兩三錢,加納銀一兩三錢,補助軍需,又加銀四錢補助縣衙門辦公費用。宗棠以其法有利於人民與國庫及本省軍需,而無損於官也,力勸巡撫駱秉章准其議。而布政使與督糧道則以其雖無損於官,而究剝奪官之利益,多方反對,幸秉章堅持,嚴令湘潭縣照行;至歲終,收入大旺,竟達十餘萬兩。湘潭漕折最重者,向恆以錢二十五千文納一石,今乃改為錢三千八百文納一石,若市價米每石錢二千文,則除即以二千文歸國庫外,其餘以一千文充本省軍餉,八百文充本縣使用,所謂民減賦而國用增者此也。嗣長沙、善化等縣士紳皆起而援例請求。宗棠由是佐秉章就其他各縣斟酌情形,陸續依此方針改定。八年(1858)四月,代秉章草奏《瀝陳湖南籌餉情形》一折,記其事甚詳,可見當日田賦之弊害何在,亦可見禁革之方法何在:
……湖南各屬錢漕科則,原為輕減。近時民間艱於完納,不但難期年清年款,並有逋欠數年未能完納者。臣察訪各屬情形,雖受弊之輕重不同,而究其致弊之原,不外官吏之浮收與銀價之翔貴而已。州縣廉俸無多,辦公之需全賴錢漕陋規,稍資津貼。缺分之優瘠,即視陋規之多寡為衡。此東南各省所同,不獨湖南一省為然,湖南亦不獨今日為然也。沿襲既久,逐漸增加。地丁正銀一兩,民間有費至數兩者。漕米一石,民間有費至數石者。款目繁多,民間難以折算,州縣亦難逐一清厘,一聽戶糧書吏科算徵收。包征包解,不饜不止。每遇完納銀米,整數之外尚有奇零,則一併收作整數。如一分一厘則收作二分,一升一合則收作二升之類,名曰收尾。小戶窮民,尤受其累。未完納之先,有由單,由單有費。既完納之後,有串票,串票有費。其完納稍遲者,糧書先時借墊,計息取償,多至數倍。官為出差催追,名曰揭差。每一揭差下鄉,則一鄉為之震聳。此弊之原於官吏,害及於民,而小戶為尤甚者也。官吏既視錢漕為利藪,刁衿、劣監即從而挾持之,每人索費數十兩、百兩。人數多者,一縣或至數十人,名曰漕口。少不遂意,則阻撓鄉戶完納,或赴上司衙門砌詞控告。甚至糾聚多人,闖署毆吏,釀成事端。州縣於開徵之時,必先將此輩籠絡安置,而後可期無事。此弊之原於刁衿、劣監,官吏受之,其害仍及於民者也。從前銀價,乾隆、嘉慶年間,每銀一兩,易錢一千文。道光初年,每銀一兩,尚止易錢一千三四百文。自後漸次增長至二千文。近更增至二千三四百文。農民以錢易銀,完納錢漕,暗增一倍有餘之費。咸豐元、二、三、四等年(1851—1854),錢糧之多民欠,實由於此。迨五年(1855)秋後,收成稍稔。每谷一石,僅值錢四百餘文,尚苦無從銷售。農民以谷變錢,以錢變銀,須糶谷五石,始得銀一兩。計有田百畝,可收租谷百石者,非糶谷二十石,不能完納錢漕。農末俱困,群情洶洶。臣與司道熟商,嚴飭各州、縣將錢漕宿弊,大加厘剔。諭以事理,曉以利害,嚴禁吏胥、衿棍擾索把持,許地方公正曉事士紳條陳積弊,設局稽查,民情翕然稱便。惟各州、縣缺分不同,錢漕章程向來不一。如必盡革州、縣陋規,絲毫不許多取,則辦之無資,廉謹者無所措手足;其不肖者反將以此藉口,別開巧取之端,更為國計民生之害。如必明定章程,許其每銀一兩,每漕一石,收銀若干,又恐官吏視為定章,久之或於定章之前復有增加,弊與今等。且民可使由,不可使知。設刁劣士民本其挾持官吏之心,執厘弊之新章,指為滋弊之創舉,則告訐日繁,其勢不至脅官吏以取償於農民不止。如不厘定徵收之額,又恐鄉民無所適從,徵收未能劃一,弱者必仍為胥吏所欺,強者或藉此以遂其刁抗之計,是欲除弊而反以滋弊也。臣反覆圖維,不難於立法以救一時之弊,實慮於救弊之法,復增一作弊之端。正躊躇間,適各縣士民紛紛赴省具呈,自擬款目,以為徵收之准。臣察其官民相安者准之,未協者駁之,俟其適中而後准之,數月之間,大致略定。後察州、縣之不能切實遵行者撤之,不法吏胥及刁劣士紳之阻撓者責革而痛懲之。其不安本分士紳欲借厘剔宿弊之舉,為臣建祠泐石,希圖斂費者,亦嚴斥而痛絕之。自五年(1855)以來,湖南錢漕,始有起色。而元、二、三、四等年(1851—1854)民間積欠,率皆踴躍輸將。國庫不致虛懸,軍儲不至束手,州、縣辦公亦不至十分拮据。而農民則歡欣鼓舞,舉數十百年之積累,一旦蠲之,稍後蘇息矣。現在各屬田價漸增,農安畎畝,無復盼盼之意。向之借錢漕聚眾,動輒闖署毆吏者,自厘定新章以來,絕無其事。……
按湖南全省田賦,就漕米言,凡十五萬石;假定統照每石加銀一兩三錢計,每年可增收銀十九萬餘兩。是誠於軍需大有裨益,而在民間則得減賦數百萬矣!注705
其後,宗棠至浙江,至福建,均參照湖南之原則,重訂徵收田賦辦法。所不同者,在湖南系由各縣士紳自行擬請,在浙、閩則由官廳主動核辦,而其目的亦純在紓民力,不盡為濟軍需。
宗棠在浙時,嘗就杭州省城,設清賦局,注706其于禁革田賦與浮收或陋規,經確定者:
(一)溫州府屬每年實減輕人民負擔錢四萬零五百餘千文,米三百餘石。注707
(二)紹興府屬每年實減輕人民負擔錢二十二萬一千四百二十千文,米三百六十一石。注708
(三)寧波府屬每年實減輕人民負擔錢十萬四千八百七十千文,米八百六十七石。注709
去浙後,經後任浙江巡撫馬新貽,照宗棠原案奏准者:
(一)金華府屬每年實減輕人民負擔錢十五萬六千一百餘千文,米五百二十餘石。
(二)衢州府屬每年實減輕人民負擔錢十萬二千九百餘千文,米六十五石。
(三)嚴州府屬每年實減輕人民負擔錢六萬一千九百餘千文。
(四)處州府屬每年實減輕人民負擔錢六千八百餘千文,洋銀八千二百餘元,米一百二十餘石。注710
其原有紳戶民戶之分,(亦稱大戶與小戶。如山陰、會稽、蕭山諸縣,每正耗一兩,紳戶僅完銀一兩六分至一兩三四錢止。民戶則有完至錢二千八九百文或三四千文者。彼時銀價,大約每兩合錢一千三百文。是民戶所完,約自二兩至三兩,相差竟至一倍。)一律廢除,以期平等;又原有納銀、納錢之別,一律改為納銀,俾免彼此出入。注711
然浙江人民所受田賦之苦累,不僅為浮收,尚有浮額。大抵東南數省田賦,皆較他省為重。就中在江蘇,尤以蘇州、松江、常州、太倉三府一州為甚。在浙江,尤以杭州、嘉興、湖州三府屬為甚。此本最不公允。且民力不勝負擔,惟有盡情拖欠;官吏無法徵收,惟有報荒減免。故太平軍既平定,江蘇之三府一州田賦,率先由李鴻章奏准核減三分之一。浙江之三府屬,亦由宗棠議減三分之一。此種減賦,受其益者,自為業主;然為佃農者,其後皆得減租,故未嘗不同受其惠。又杭州、嘉興、湖州三府屬額徵漕米,每年原為一百零三萬數千石。宗棠調查結果,知州縣浮收於人民者,不啻倍蓰。如交折色者,初收每石已在六千餘文,嗣後逐漸增加至折收一石,照時價約合兩石有奇。其交本色者,每石加六七斗至八九斗不等。剝削之苛如此。故宗棠之主張,一面減浮額,而同時亦減浮收。鴻章《請減蘇松太三府屬漕額》原奏為一時名作,但不載《李文忠公全集》,蓋馮桂芬所代擬也。茲將宗棠《議減杭嘉湖三屬漕糧(兼及浮收及陋規)大概情形折》移錄之:
……查杭、嘉、湖三府漕糧之重,與江蘇蘇、松、太等。蘇、松、太既議減三分之一,則杭、嘉、湖亦宜仿照辦理。就杭、嘉、湖三屬征糧科則言之,又以嘉、湖為重,杭州次之。就嘉、湖兩府言之,又以歸安、烏程、嘉善、嘉興、秀水為最重,平湖、海鹽、桐鄉、石門、德清次之,長興、武康各屬又次之。杭屬臨安、於潛、昌化、新城等縣山多田少,較之嘉、湖,糧賦固輕,出產亦遠遜也。嘗考杭、嘉、湖三屬賦重之由,始於宋季賈似道之官田,元代因而增之。明初張士誠據姑蘇,兼有嘉、湖各郡,明祖平張士誠,遂用其租籍收糧,已而又括官田之糧均之民田。層遞加增,民困獨甚。我朝定鼎以來,康熙中免三分之一者一年,全免者一年。雍正六年(1728),又減嘉、湖二府額賦十分之一,計銀八萬一千餘兩。中間偶遇水旱偏災,無不隨時蠲緩。厚澤深仁,有加無已,故民力得以稍紓。至乾隆、嘉慶年間,家給人足,曾歷辦全漕。道光癸未(1823)、辛卯(1831)以後,兩次大水,民間元氣大傷。賦重之處,未能全漕起運,遂歲報災歉,蠲緩頻仍。然朝廷雖屢沛殊恩,而小民未盡沾實惠。蓋一縣之中,花戶繁多,災歉蠲免,悉聽經書冊報。世家大族豐收者,亦能蠲緩;編氓小戶被歉者,尚或全征。且大戶僅完征正額,小戶更任意誅求。遲至廒滿停收,即須改徵折色,每石價至五六千文不等。以小戶之浮收,抵大戶之不足。官吏徵收不善,小民咨怨有詞,故鬧漕之案,往往因之而起。然州縣浮收,亦非能盡飽私囊也。從前河運之時,旗丁需索幫費,如咸豐初年,每兌漕一石,除給報部漕截銀三錢四分六絲外,尚須由州縣貼給費錢千文。幫費一日不清,幫船一日不開。州縣惟恐有誤運期,不得不浮收以填谿壑。而小民苦於苛斂,弱者日受追呼,桀者或從中持之,因而竄入大戶。以致小戶日少,大戶日多;旗丁之索費日重,州縣之虧項日積。民以完漕為苛政,官以辦漕為畏途,積弊相因,官民交困。咸豐二年(1852),改行海運,每石連商船水腳及南北用款,統計約需銀八錢有零。曾奏准以給幫丁漕截抵支水腳。其不敷之項,按各州縣幫費重輕,酌提解省津貼,自七錢至四錢不等,較河運之時,已為節省。茲奉恩旨,敕議核減漕糧,將舉數百年積困而紓之崇朝,固三郡群黎所呼籲祈禱而不得者,臣等躬逢盛世,若不博訪利弊之所在而悉心參酌,衷諸至當,以規永久,不獨無以副朝廷曠古未有之隆施,亦何以慰草野久困思蘇之至意。謹就現在漕務應行籌辦大概情形,列為四條,敬為我皇上陳之:
一曰減正額。浙省杭、嘉、湖三屬額徵漕白,改漕,南匠行月等米,共一百一十餘萬石。征糧之則,大小不同;即浮額之糧,亦多寡不一。現須分別量減,自應先去浮額之甚,以除輕重不均之弊。擬各按上、中、下賦則,分別定數。如每畝征米一斗一升以上至一斗八九升者,為上則。自六升以上至不及一斗一升者,為中則。不及六升者,為下則。按科則之重、輕,分別核減。總期於額徵數目,酌減三分之一,庶科則定而減數因之而均也。
一曰減浮收。向來收漕加耗,每石自一二斗至七八斗不等,各視花戶貴賤強弱,以定收數多寡。今額漕既經減定,則浮收之款豈可任其因仍。惟州、縣辦漕,有修倉、搭棚、紙張、油燭之費;有倉夫、斗級、漕記、差役飯食之費;有內河運米交兌夫船耗米之費;有交米書役守候之費。一切用款甚巨。且收漕交兌,相隔一二月,風晾搬轉,虧折必多,不能不於正漕之外,酌留運費,以資津貼。應俟查明各州縣用項,由外核實辦理。其向來加米、加價、勒折諸弊,自核定之後,概行裁革。紳民一律均收,不得再有大戶、小戶之分,庶穀祿平,而公私因之而利也。
一曰籌運費。浙省向辦海運,每石需費約銀八錢。除向給幫丁漕截銀三錢四分六絲抵支外,尚不敷銀四錢五分零。現正額浮收概行分別核減,自未便再由州縣議提津貼。擬請將海運經費每石定以八錢為額,除支漕截外,不敷之款另行籌足。查浙漕如照統減三分之一,每年起運之米不過六十萬石上下,漕截一款不另核減,計可余銀十餘萬兩。又節省給幫本折行月經費食米變價,可得銀十二三萬兩。又屯田租息及節省幫弁廉俸,可得銀數萬兩。統計將及數十萬兩,足抵海運經費。至所動正款八錢,按年將動用款目據實奏給,應請毋庸造冊報銷,以歸簡便。並不得逾八錢之數,以示限制。庶浮費裁而上下因之而利也。
一曰裁陋規。向來州縣收漕,一切陋規極為繁雜。此次核定新章,應令各州縣據實查明,開折呈送,分別裁減,庶弊竇清而漕政因之而肅也。
嗣後非實在旱潦,不得再報災歉。即實在民欠,亦不得再報墊完。而近數十年相沿陋習,亦可除矣。可否仰懇皇上天恩,俯准將杭、嘉、湖漕糧統減三分之一,出自聖裁。至海運經費,每石向只支銷漕截銀三錢四分六絲,此次請以八錢作為定額,與部案不符。惟查商船水腳及南北用費,每石實需銀八錢。其餘不敷之項,皆系各縣津貼。此時不將津貼一項裁革,則雖有核減之名,仍未能得核減之實。故不得不據實瀝陳,吁懇聖恩准於漕截並行月屯租各項下照數動支,庶漕弊可以盡革。……注712
宗棠赴福建後,由新貽與布政使蔣益澧按照戶部議准於三十分中減去八分之意旨,完成其工作:正額除南匠米石收支相埒,並無贏餘,不另議減外,其餘實減三十分之八,即於一百萬零四百石內減去二十六萬六千七百石。浮收共減至米四十八萬六千餘石,錢二十四萬七千餘千。支運費即盡以漕項籌抵,不另動支正款,陋規即除辦漕必不可省之費酌以余耗留用外,其餘名目一概裁汰,計共裁銀四十餘萬兩,合米二十六七萬石,均分別造冊存案勒石。並規定漕糧概完本色,紳民一律徵收,不得再有大小戶名目;其有情願完折色者,按照市上米價,隨時完銀,不能完銀者亦照市價隨時合米,悉聽民便。惟以米合銀,兩浙情形不同,銀價低昂無定。當日定價已有每兩一千五百文至一千七八百文不等,仍不免釀成多少糾紛。注713
宗棠對於福建田賦,未及舉辦清丈,僅從事整理徵收。其經過有可得而述者:
(一)查得福建自咸豐三年(1853)以後,上、下各府屢被賊擾。征冊毀失,花戶應完錢糧,官既無從稽考,但責成書吏徵收。書吏又但以歷年所收分數比較,偶有盈餘,亦匿不交出。民間知徵收之權在書吏,完納時僅取書吏收條,不問官廳串票。於是有飛灑、詭寄諸弊,書吏得任意浮收,強者任其抗延,弱者肆其恐嚇。官民交困,為害無窮。宗棠乃就每一府州,各按所轄廳、縣經征地丁糧米向章,連耗余徵收若干,出示勒石,以便永遠遵守。其征冊毀失者,並飭一律清查補報。
(二)查得徵收之弊雖除,然攤捐各項如不為設法彌補,則州縣之苦累未已。其借端浮收,仍有不可得而禁者。蓋攤捐有關報部者,有由外銷者,有州縣自行流攤者。其報部及分銷者,率由養廉項下扣除。其自行流攤者,多由前後交代算抵。故養廉一項,虛有其名,從無實給。且有攤款較多,養廉尚不敷劃抵者。有因款目繁多,往往事隔數年,官逾數任,未能清算者。故宗棠以為將欲輕減州縣苦累,必先實給養廉,並將流攤各款分別停兌。其必不可免者,另行籌款彌補。而後經費出入,乃可約計。於是先將報部之分年攤捐,計銀一百二十八萬四千七兩,悉數奏准豁免。其餘必不可免之攤捐,每年銀二萬八千餘兩,另指的款抵支,不得再由州縣分擔。
(三)查得州、縣苦累,尚非止攤捐一端。如上官過境,酒席有費,門包過山禮有費;上官到任,鋪墊執事有費;及平時月費,節壽各款目,相沿已久,名曰陋規。上官視此為本分應得之項,州縣亦視此為本分應出之項。錢糧耗余不足供,則設法巧取於民以供之。上官利其陋規,徇其情面,遇有過失,輒為隱護。州縣即以此啖上官,隱相挾制,自詡能幹。上官之取於州縣也一,州縣之取於民也十。浸至民生日蹙,仕風日下。宗棠以為一省之官吏,布政使、按察使、道、府以及佐貳、佐雜等,除廉俸外,涓滴皆非應得之款,於是悉令禁革。
(四)查得陋規禁革後,攤捐雖已有著,養廉亦經實給,然在州縣辦公,確仍不敷支用。而在署事人員僅支半廉者,為尤甚。於是更將出差員弁盤費、夫價及一切雜項差使,隨時應給而未能預計之費,一併指定的款核給。一面復就布政使、按察使、道、府及佐貳、佐雜缺分之繁簡,用費之多寡,酌定辦公經費,同由指定的款內開支。注714
又福建內地各廳、州、縣尚征一種糧米,就地派給各營。原定本色後改折色,於是官吏從中舞弊。向人民徵收時,每石作價,高及錢五六千文至七八千文。假定銀價每兩合錢一千三百文,即為每石約作價銀四元至六元。發給各營時,每石作價,僅合銀一兩一二錢,或一兩三四錢。一轉移間,入諸私囊者,每石少則三兩數錢,多則五兩數錢,殊可驚人。宗棠為規定折色一律每石作銀二兩,永禁浮收。注715
總之,吾國田賦,常為地方官吏財源所系。故欲整頓田賦以除民困,同時不得不補濟費用,以除官困。而澄清田賦,即澄清吏治。於是可見宗棠之法固精,而其意尤精。法須因時而變,宗棠之意則千古不磨也。
甘肅田地有若干名目:為土著所有者,名名田;地為兵士墾熟升科者,名屯田;本屬明代藩王,後為人民所有者,名更田;又有宋代苑馬監牧場遺址,名監牧地;元代以後撥與土司之田,名土司地。其田賦即視此名目,區分輕重高下;蓋甘肅田地之科則,依於歷史的人為的條件,不以自然的土地狀態為標準,甚不合理。賦分三種:內地各州縣征銀;沿邊各州縣征糧與草;介於內地與邊地之間者,兼征銀、糧草。已而頻年兵燹,經界蕩然;冊籍損毀,渺不可考。光緒二年(1876),宗棠命經過戰事各州縣實行清丈,將田地分為川地、原地、山地三等,每等又各分上中下三則,然後將原有賦額,公平比例分配,即以皋蘭縣為例:
川地 上上每畝攤糧三升七合 上中三升二合 上下二升七合
原地 中上每畝攤糧二升二合 中中一升八合 中下一升四合
山地 下上每畝攤糧一升 下中七合 下下四合
更次於下下者,為最下下,僅攤二合。清丈完成者,發給兩聯丈單:一聯歸官署存案,一聯歸業主執有。此項丈單,信用卓著,其後民間田房交易、訴訟,即以為憑證。由是賦由地生,糧隨戶轉,富者無抗糧之弊,貧者無代納之虞。又有可稱述者:甘肅田賦總額,在「回亂」以前,年共四十八萬餘石。及經「回亂」,戶口逃亡,宗棠為減去十四萬石,暫以實征為額徵,借蘇民困。注716
新疆田賦,攤之於丁,正與內地各省攤丁於賦者相反。富戶丁少,賦役或輕;貧戶丁多,賦役反重;事理失平,莫甚於此。於此,宗棠既定全疆,乃與書幫辦新疆軍務劉錦棠,數其弊害而述其整理之意見:
……回疆田賦,按丁征派。不均之弊,所由來矣。高宗之於回疆,令各城阿奇木、伯克總收總納,未暇分地與丁。蓋聖意在撫綏荒服,不欲紛更。而當時大臣之夙稱耆碩者,均以開闢西疆為耗中事夷之舉,不能無所疑義。求其洞知體要,考之襄贊者,戛戛難之。迨後因仍不改,百弊踵生。小民備受阿奇木、伯克掊削,呼訴無門。而豐鎬舊家子弟西來者,多以阿奇木、伯克為魚肉,常賦之外,需索頻仍。上征其十,下征其倍,而回民乃不勝其苦。此時議開郡縣,原期以內地之治治之,則一條鞭成法不可不講。除按丁抽賦之苛而問田取賦,庶徵收有定而貧富兩得其平;加以平徭役,警游惰,禁侵貪,民可使富也。回民不知石數,計糧但用稱子。每十稱子為一石,計重一百廿五斤,合湘稱則一百卅斤。愚意,上地一畝,收糧一石有餘者,暫征一斗。尊論以為有合什一之制,擬每收糧十一稱子者,還租一稱子,是與鄙見斂從其薄相符。惟古雲「作法於涼,其弊猶貪。」誠恐奉行之人未知寡取之意,或於還租一稱子外,不免取贏,則徵收過重,民何以堪。應飭善後局員加意查察。或收糧後,發給收單,如內地所發糧券式樣。其糧戶姓名及完糧數目,均寫回字,以便認識可也。種棉之地亦照糧地,徵收本色,似不如折色為便。棉地必擇上腴,若照糧地征糧,愚民唯利是圖,多種棉而少種穀也。……
又與書幫辦新疆軍務張曜申其說:
……南疆按地征糧,應仿古什一之制而從其寬大。約十分有餘,始取其一。庶後此雖變本加厲,尚或不至痛民。至相沿之阿奇木、伯克等,只令催收錢糧,不准干預公事,以內地保正、牌頭視之。按所管地方徵收多寡,定其品級,給以薪水、工食。察其有犯,革黜另充,不許作為世缺。其奉公安分者,年老辭役,准其頂帶終身可耳。如此,則事權不至過重,流弊自少。纏民不會漢話,不識漢字,故阿奇木、伯克等得肆其侵欺。愚意徵收之先,給各戶民由單,所收錢糧給予收券。所有由單內,開載某處、某戶地若干,應上錢糧若干,(收券內)開載錢糧布本折若干,收訖年月。凡數目字樣,皆正寫漢文,旁註回字,庶簡明易曉,一目了然。遇有舛誤,許戶民投官更正,官吏便於稽察,阿奇木、伯克等無所售其奸。……
其後即由錦棠與曜負責實施。北疆田賦,先按宗棠核准迪化州知州陶模之建議,上地每畝征糧八升,中地五升五合,下地三升。嗣改定迪化、昌吉、阜康、綏來、奇台、吐魯番、濟木薩、呼圖壁各屬上地每畝征糧七升,中地四升,下地仍為三升;其鎮西、哈密、庫爾喀喇烏蘇、精河各屬,仍照舊章科則辦理。南疆田賦,先依宗棠主張,暫按十一徵收。嗣改定上地每畝征糧五升、四升不等,征草五斤;中地糧三升,草三斤;下地糧一升五合、一升不等,草二斤。至畝之面積,准以二畝合一畝,則為招徠人民計也。注717