左宗棠全傳 · 三十七　新疆建省

如何規復新疆，固為一大問題，而新疆規復後如何處理，尤為一大問題。頗有人擬就各部分設置回目，分散其勢力，以為如此便可獲得治安，而又省事省費。宗棠獨主張從根本作起，改設行省，開置郡縣。(參閱三十節)當時清廷即飭宗棠通盤籌劃，妥議具報。宗棠則以此事關係太重大，頗難獨負其責，故當天山南路平定，而奏請下廷臣及各省督撫會議： ……新疆擬改設行省，置郡縣，雖久安長治之良圖，然事當創始，關係天下大局，非集內外臣工之遠猷深算，參考異同，則思慮未周，籌策容多疏誤。且甘肅荒瘠著名，所有兵餉，全資各省協濟，相沿已久。臣前奏請敕戶部將咸豐年間報銷冊籍全分，頒發到臣，以憑稽考，尚未見到。現復逐加詢訪，甘肅本省及鎮迪一道餉需經費，每年常額計三百二十餘萬兩內外。伊犁、塔爾巴哈台及吐魯番、南八城滿綠各營餉需經費，約尚需百數十萬兩，均系由各省撥解接濟。此時雖指西征台局及各省關專款分解濟用，將來應仍復舊額，以歸有著。合無仰懇皇上天恩，敕下軍機大臣、總理各國事務衙門、六部、九卿及各省督撫臣，將新疆應否改設行省，置郡縣，從長計議，具奏請旨。並將各省關從前應解甘餉及應解新疆額餉各實數，咨部核對行知，庶微臣斟酌損益，得有憑藉。…… 奉詔，略謂： ……新疆應否改設行省郡縣，事關重大，非熟習該地方情形，難以懸斷。此時遽令內外臣工議奏，亦未必確有定見。仍著左宗棠將何處應設省份，分設郡縣，及官缺、兵制、一切需用經費，妥議章程具奏，再敕廷臣悉心會議，候旨定奪。該督前請發交咸豐初年陝甘新疆報銷卷冊各全分，及新疆額徵俸薪餉需各卷冊，著戶部懍遵前旨，迅速辦理。並將各省關應解甘餉，及應解新疆額餉各數目，查明咨照該督核辦，毋稍遲緩。……注492 嗣清廷派崇厚赴帝俄交涉收回伊犁，詔詢宗棠伊犁最近情勢，並謂： ……郡縣之制。以民為本。現由嘉峪關而烏魯木齊，至庫爾喀喇烏蘇迤西，商戶、回戶各存若干，由吐魯番至南八城，纏頭回各存若干，除舊有各廳州縣外，其餘各城改設行省，究竟合算與否，何以遲未覆奏？倘置郡縣，有無可治之民？不設行省，以外有何良策？固不可因陳奏在先，礙難變計，而默爾以息。尤不可因時勢所值，不易措手，而隱忍以待，總宜於萬難措施之中，求一可進可退之計。該督素矢公忠，西陲形勢了如，想早胸有成算。至關內外滿綠制兵如何整頓，防勇征勇如何裁併，及改設營屯，節縮餉項之處，亟應通盤籌劃，次第妥辦。數年來，竭東南財力，以助西征，前復因善後緊要，特允籌借商款三百五十萬兩，俾應急需。每歲各省入款，止有此數，損彼益此，斷不能持久，商款又萬難再借，想亦該督所深悉也。此旨到後，著將垂詢各節，並布置方略，即行密速奏聞。…… 宗棠覆陳新疆應改行省有兩大理由，並說明調整兵制，及新疆利源可開情形： ……臣謹按新疆之變，起於北路。迪化失守，所屬相繼淪陷，戶口傷亡最多，漢民被禍尤酷，以逆回仇視漢人故也。比大軍進剿，連拔堅城，而昌吉、呼圖壁、綏來回民，又因畏剿，逃奔南路，煙戶頓減。克復以來，還定安集，招徠開墾，戶口漸增。迪化州各屬，尤成效可睹，舊額民戶共四千二百有奇，現報承墾者，已三千六百餘戶。昌吉縣民戶，舊共三千九百有奇，現報承墾者，僅四百數十戶。阜康縣民戶，舊有三千九十餘，現報承墾者，僅二百一十餘戶。綏來縣民戶，舊有三千七百餘，現報承墾者，八百五十餘戶。奇台縣舊有民戶，四千三百六十有奇，現報承墾者，五百七十餘戶。濟木薩縣丞所屬，舊有民戶，二千八百有奇，現報承墾者，三百五十餘戶。呼圖壁巡檢所屬，舊有民戶，一千七百三十有奇，現報承墾者，二百八十餘戶。庫爾喀喇烏蘇舊有民戶，僅八十有奇，現報承墾者，尚數十戶。精河舊有民戶，四十有奇，現報承墾者，一百餘戶。鎮西廳戶口無考，舊種地六萬畝，現報民墾三萬六千餘畝，兵墾四千餘畝，土客漸增。此北路民戶現存實數也。久罹兵燹，戶口凋耗，無怪其然，鎮迪一道所屬，雖孑黎僅存，頻年散給耕牛種籽，酌發賑糧，廣示招徠。自木壘河抵精河，除戈壁外，又均是腴區。土客民人及遣散勇丁領地耕墾，逐漸增加。署鎮迪道周崇傅，勤慎廉干，事必躬親，漸有明效。需之時日，百堵皆興;即以目前論之，亦非無可治之民也。吐魯番舊隸鎮迪道，荒地尚少，現委道員雷聲遠，署同知奎綏，妥為撫輯，糧石租稅，已逾舊額之半。南八城除英吉沙爾壤地褊小，烏什土性瘠薄，余均較吐魯番為饒。而喀什噶爾、和闐、葉爾羌、阿克蘇，庶而兼富，物產豐盈，又較各城為盛。劉錦棠、張曜悉心經理，現委員開河引渠，清丈地畝，修築城堡塘站，鑄錢征厘，百廢肇興，具有端緒，較之北路，尤易為功。是南北開設行省，天時人事，均有可乘之機，失今不圖，未免可惜。此新疆之應改省者，一也。 北路得之准部，南部得之回部，皆因俗設施，未能與內地一道同風，久已概為邊地。伊犁設將軍，又設參贊大臣一員，烏魯木齊設都統，塔爾巴哈台、葉爾羌均設辦事大臣。伊犁等處，設領隊大臣五員，塔爾巴哈台、烏魯木齊、庫爾喀喇烏蘇、古城、巴里坤、吐魯番、烏什、英吉沙爾均設領隊大臣，哈密設辦事大臣一員，協辦大臣一員，葉爾羌設兼管和闐事務協辦大臣一員，烏什設幫辦大臣一員，喀什噶爾設換防總兵一員；是邊地腹地，皆一律視之，無甚區別，與經野馭邊之義不符。將軍、都統與參贊辦事大臣、協辦與領隊大臣，職分等夷，或皆出自禁闥，或久握兵符，民隱未能周知，吏事素少歷練，一旦持節臨邊，各不相下，稽察督責，有所難行。地周二萬里，治兵之官多，治民之官少，而望政教旁敷，遠民被澤，不亦難哉！北路糧員但管徵收，而承催則責之頭目，南路徵收，均由回目阿奇木伯克等交官，官民隔絕。民之畏官，不如其畏頭目。官之不肖者，狎玩其民，輒以犬羊視之。凡有徵索，頭目人等輒以官意傳取，倚勢作威，民知怨官，不知怨所管頭目也。內地徵收常制，地丁合而為一，按畝出賦；故無無賦之地，亦無無地之賦。新疆則按丁索賦，富戶丁少，賦役或輕，貧戶丁多，賦役反重，事理失平，莫甚於此。貨幣之制，子母不能相權，爭訟之事，曲直不能徑達。官與民語言不通，文字不曉，全恃通事居間傳述，顛倒混淆，時所不免。此非官與民親，漸通其情實，去其壅弊。廣置義塾，先教以漢文，俾其略識字義。徵收所用券票，其戶民數目，漢文居中，旁行兼注回字，令戶民易曉，遇有舛誤，即予隨時更正。責成各廳州縣，而道府察之，則綱目具而事易舉。頭目人等之權殺，官司之令行，民之情偽易知，政事之修廢易見，長治久安之效，實基於此。此新疆之應改設行省者，二也。 夫立國有疆，古今通義。傳曰：「天子有道，守在四夷。」周秦以前，姑弗具論。自漢以來，通道始於張騫，不能得月氏要領；求馬繼以廣利，不能下小國堅城。漢於西域，窮天下之力以務之，卒有輪台之悔。故班固以為得之無益，棄之不為損也。今主棄地之說者祖之。臣愚非不謂然，顧齗齗於兵不可停，地不可棄者，蓋以地形無今昔之殊，而建置則有因創之異。窮變通久，因時制宜，事固有不容已者。謹按，新疆開拓，肇自高宗時，移涼州、西安、熱河滿兵，延安、綏德、寧夏、興安、漢中、西寧、固原、肅州、河州、安西綠營兵丁，駐守南北兩路。餉不外增，各城養廉經費，則以京口、杭州等處出旗漢軍俸餉、口糧、馬乾、及甘肅等處所減草料充之。計內地每歲節省之數，共一百二十九萬兩有奇，而劃抵新疆養廉經費一百零七萬八千四百餘兩外，尚余銀二十一萬一千五百餘兩，不特無糜餉之虞，且有節餉之實。論者竊以耗中事西疑之，於聖意拓邊節餉，固無當也。臣自度隴以來，即留心稽考甘肅、新疆餉數，僉稱承平時，每歲約銀五百餘萬兩。自變亂以來，冊籍散佚，難以覆按，請部鈔示成案，亦無以應。近據藩司崇保詳稱：「查得道光二十七年(1847)，甘肅口內外駐防滿洲、蒙古旗、綠營官兵應需俸餉，紅白賞恤等項銀四百一十五萬二千三百五十三兩三錢九分九厘四絲一忽，內先一年預撥銀一百四十萬兩外，銀二百七十五萬二千三百五十三兩三錢九分九厘四絲一忽，由部臣照依估撥預撥完數。」以此准之，甘肅、新疆實餉五百餘萬兩之數，雖無可考，而一歲之中，預撥正撥四百一十五萬有奇，則有數可稽也。臣竊度南北兩路，如行清丈之法，就畝征賦，仿什一之制，而從寬定額，民收十數分，官征其一，以給軍食，尚可有餘。修渠導流，以備旱潦；改鑄制錢，以便民用；設局征厘，以裕課稅；創設義塾，教之識字；選調匠師，教之藝事。自季春至今，次第經理，甫有端緒，容俟各處函牘到齊，即日具奏。此外南北兩路物產，尚有藥材、皮張、吐魯番之棉花、和闐之玉、庫車之金、銅、鋁、鐵均應設籌及之，是新疆利源，非無可開也。甘肅地處邊陲，土曠人稀，瘠苦甲於天下。承平時，錢糧徵收，不及東南一大郡，此其明徵。亂後孑黎，皮骨僅存，氣息僅屬，雖頻年拊循休養，漸有起色，究之致力多而成功少者，時地實有以限之。通省舊設額兵太多，全恃各省協款接濟，自中原軍興，各省未能兼顧。於是回禍起，新疆淪陷，甘肅全省，名雖僅存，實則亡矣。幸值聖明在上，洞矚無遺，移東南之餘財，救西北之奇厄；親賢夾輔，內外一心，先關內而後關外，次第圖之，乃有今日，不可謂非幸也。此時所當亟籌者，善後之策。善後之策，當規久遠，利鈍所系，非僅一時。以甘肅與新疆並論，新疆利源可開，流亦可節，甘肅則開源為難，而節流尚有可議。從前額兵之多者，一則轄疆與蒙部回番雜處，兵少恐啟戎心；一則新疆需由內地撥兵換防，兵少難敷調派也。若以現在局勢而言，蒙部回番，已就鈐束，防營可以漸減。前奏改行餉為坐餉，圖節勇餉，為復甘肅制兵之漸。新疆南北，如置行省，換防之制，可以永停，預撥估撥餉銀四百數十萬兩，俟伊犁收還，每歲約可節省百數十萬兩。後此利源日增，餉更可減。部臣可隨時察酌，而任甘肅、新疆之事者，可隨時陳奏，特恐非微臣所及見耳。此統籌甘肅節省餉需以規久遠之大略也。 諭旨：宜於萬難措施之中，求一可進可退之計。臣愚竊以為新疆歲需餉銀二百數十萬兩，甘肅歲需餉銀二百數十萬兩，本是承平時部臣預撥估撥常例。茲當全隴澄清，西域收復之時，照常指撥，於部章並無不合，承撥各省當亦無詞。況承平時應撥數目內，又可節省百餘萬兩。此後經理得宜，節省或當不止此數，實於國家經出之費，不無小補；當亦部臣與疆圻諸臣所樂聞也。臣於新疆擬辦各事，皆以利民裕國為主，行省之改與否，尚未奏奉明旨。而所籌者，無論改省與否，兩不相妨，可行則行，可止則止，進退尚屬綽然。過蒙聖明矜諒，示以轉圜之機，若不披瀝直陳，上紓慈念，更何以自處。至愚衷有未盡者，不得不及時陳明，仰祈垂察。…… 清廷詔以： ……事關創始，必須熟籌於事前，乃可收效於日後。刻下伊犁未經收還，一切建置事宜，尚難遽定。其餘南北各城，應如何經理之處，即著左宗棠悉心籌畫，次第興辦。總期先實後名，俟諸事辦有眉目，然後設官分職，改設郡縣，自可收一勞永逸之效。所有辦理情形，並著隨時詳細具奏。……注493 事逾半年許，前自喀什噶爾逃竄帝俄境界之安集延各酋目，糾眾窺邊，喀什噶爾與葉爾羌一帶雜居之種人，頗為所煽動。宗棠於報告防剿折中，又謂：「新疆地方因俗施治，政教未行，愚回信奉其汗比條勒，已成錮習。非革除舊俗，漸以華風，望其長治久安，事有難言。」詔謂：「新疆地方，愚回錮習未除，自應規畫久遠，移其風俗，俾就範圍。該大臣所擬改設郡縣，應如何辦理之處，並著妥籌具奏。」注494 宗棠乃併案奏陳其意見： ……竊惟新疆南北各城，頻年辦理善後事宜，均有端緒，所有詳細情形，業經會銜陳奏。臣與楊昌濬再四咨度，分設郡縣，與時務相宜。如蒙恩旨俞允，會同籌商辦理，從此邊地腹地，綱舉目張，城郭廬帳，群萃州處，彼此各仍其舊。治外則軍府立而安攘有借，疆圉奠焉；治內則吏治修而政教相承，民行興焉。上無鄙夷其民之心，下有比戶可封之俗，長治久安之效，實基於此。臣兩次欽奉諭旨，恭錄咨行新疆在事諸臣，意見相合。竊計改設郡縣，經出經入費用，較之從前部撥常年實數，不但無增，且可漸減。誠及此時籌議興辦，開設行省，於國計邊防，不無裨補。 按新疆形勢所在，北路則烏魯木齊，南路則阿克蘇。以其能控制全疆，地居天山南北之脊，居高臨下，左右伸縮，足以有為也。謹擬烏魯木齊為新疆總督治所，阿克蘇為新疆巡撫治所，彼此聲勢聯絡，互相表里，足稱其形勢。將軍率旗營，駐伊犁，塔爾巴哈台改設都統，並統旗綠各營。並擬增設伊犁兵備道一員，塔爾巴哈台擬增設同知一員，以固邊防。 北路鎮迪道，應仍其舊，擬改迪化州直隸知州為迪化府知府，擬增置迪化縣知縣一員，附郭。州屬原設縣四，一阜康，一昌吉，一綏來，一奇台，應仍其舊。擬升呼圖壁巡檢為圖壁縣知縣，升濟木薩縣丞為濟木縣知縣。鎮西廳同知治巴里坤，擬改為鎮西州直隸州，擬仍復原設宜禾縣知縣，附郭。哈密通判擬改為直隸廳同知。 吐魯番境一名廣安州，為入南疆衝要首站。擬增設廣安道一員，以資控扼。其吐魯番同知，擬改為廣安州直隸州。擬升辟展巡檢為辟展縣知縣。託克遜為烏魯木齊通南八城衝要，擬就地置托遜縣知縣一員，以資聯絡。 南路擬設阿克蘇巡道一員，喀什噶爾兵備道一員，擬設知府四員，一治阿克蘇，一治庫車，並隸阿克蘇巡道。按阿克蘇即古溫宿國，擬設溫宿府知府一員，溫宿縣知縣一員，附郭。擬設尹河縣知縣一員，治尹阿瓦提；擬設拜城縣知縣一員，治拜城，均隸溫宿府知府管轄。庫車即古龜茲國，擬設鳩茲府知府一員，鳩茲縣知縣一員，附郭。擬設沙雅爾知縣一員，治沙雅爾，歸鳩茲府知府管轄。喀什噶爾即古疏勒國，擬設疏勒府知府一員；疏勒縣知縣一員，治漢城，疏附縣知縣一員，治回城，並附郭，歸疏勒府知府管轄。葉爾羌即古莎車國，擬設莎車府知府一員；莎車縣知縣一員，治漢城，莎附縣知縣一員，治回城，並附郭，歸莎車府知府管轄。喀喇沙爾即古焉耆國，擬設焉耆直隸州知州一員，治喀喇沙爾。並設庫勒縣知縣，治庫爾勒，歸焉耆直隸州知州管轄。和闐即古于闐國，擬設于闐直隸州知州一員，治和闐；並設于闐縣知縣一員，附郭，歸於闐直隸州管轄。烏什即古尉頭國，擬設尉頭直隸同知一員，治烏什。英吉沙爾即古依耐國，擬設依耐直隸同知一員，治英吉沙爾。 凡茲所擬建置大略，雖經臣與新疆在事諸臣悉心商訂，具有規模，而地非親歷，究難信之於心。既擬置省份，設郡縣，則政務繁簡，地畝肥磽，物產盈虛，丁口多寡，差徭輕重，為缺分苦樂所關，非權其經出經入實數，為之斟酌損益，俾適於中，則官困而民必受其病。適奏調浙江候補知府陳寶善到營，臣留居幕中，令其熟閱新疆各局往來公牘，面為講求，預將興革諸務，貫徹胸中。飭三月下旬出關，遍歷新疆，察驗一切，一面就近稟商各總統，一面稟報，聽候核示。陳寶善久官牧令，廉干耐勞，熟嫻吏事，茲令參商建置興革事宜，或有裨益。至義塾甫興，學政及各府廳州縣校官，應緩議設，其丞倅佐雜，應俟分設郡縣後，再分別陳奏，請旨遵行。新疆各員應否按照邊俸遷調升轉，亦可緩議。至各城應安設台站驛遞，增設提、鎮、副、參、游、都、守、千、把外額大小武職，及額兵俸廉餉乾本折，均應俟新設督撫會同議擬具奏。而藩臬大員均隨督撫駐紮，庶總匯之司，得所稟承，事無不舉。凡此皆應由新疆督撫奏明次第興辦者，非臣所得預議也。 如新疆置省，分設郡縣，仰蒙俞首允行，應懇天恩先行簡放新疆總督、新疆巡撫，重以事權，俾得隨時陳奏，徑達宸聽。其新疆軍務，臣有督辦之責，固不敢稍有諉謝也。…… 宗棠此折，系將新疆建省，分置郡縣，作成具體方案，然朝旨仍謂： ……左宗棠奏覆陳新疆宜開設行省，請先簡督撫一折，所擬建置事宜，頗為詳悉。惟現在伊犁尚未收復，布置一切，不無窒礙。所有新疆善後諸務，仍著該督因地制宜，次第籌辦。原折著暫留中，再候諭旨。……注495 以上為光緒六年(1880)以前經過情形。是年秋，宗棠奉召解職入京備諮詢，故新疆建省一事，未獲在宗棠手中實現。惟次年伊犁收回，八年(1882)九月，宗棠在兩江總督任內，復奏請建設行省，歷舉理由凡五： ……新疆周二萬里。……從前分設將軍、都統、參贊、辦事、領隊、幫辦大臣，換防總兵各員。……已有偏重之勢。……況他族逼處，故土新歸，治內治外，事同草創。……誠及此時，早定大計，其便有五： 取我固有之地而自治之，疆索秩然，行國居國，相庇以安，異類無從攙越，一也； 中外交涉事件，差以毫釐，謬以千里。有督撫近駐其地，撫臣治內，督臣治外，凡可以防患未然者，先事綢繆，絕其禍本，不致潛滋暗長，難以收拾，二也； 防營未撤，將士用命，既可壯疆臣之聲威，即將來設立制兵，亦可就中挑選久經戰陣之才，錯落布置其間，士氣既揚，軍威自壯，三也； 回民素性雖悍，新出水火，當為急謀安插，結以恩信，則感激易生，施之教化，則諸染漸滌，四也； 從前興作各事，藉資於勇力者居多，而不可無官以善其後，督撫睹聞親切，黜陟分明，樂事勸工，人知自奮，五也。 否則民方有須臾無死之心，而顧等諸羈縻弗絕之列，萬一強鄰窺伺，暗煽拼飛，後患方興，前功盡棄，與其搶攘於事後，曷若審憤於幾先，如是則雖一時覺勞費，亦有不得而惜者。……注496 時譚鍾麟為陝甘總督，劉錦棠仍督辦新疆軍務，但兩人雖為宗棠所拔擢，主張卻與宗棠微有不同。宗棠議先設總督與巡撫，俾就地商定郡縣規模，合議事與任事者為一人，不致扞格。鍾麟則謂設省應從州縣起，然後進設督撫轄之。錦棠則以為新疆與甘肅，形同唇齒，前此宗棠以陝甘總督督辦新疆軍務，一切皆以關內為根本，自然應付裕如；以後彼繼充督辦，亦因後任總督能勉予支持，不致竭蹶。若稍分畛域，必不堪設想。今若將新疆自為一省，則以少數州縣，孤懸絕域，勢難自存，惟悉歸甘肅節制，亦覺鞭長莫及。因議仿江蘇蘇屬之建置，設甘肅巡撫一員，駐烏魯木齊；另設新疆布政使一員，隨巡撫駐紮；鎮迪道加按察使銜，兼管刑名驛傳。清廷折衷定議，由是錦棠與鍾麟於九年(1883)四月，始委員試署新疆道廳州縣，與宗棠原議，亦頗有出入。十年(1884)十月，錦棠被命為甘肅新疆巡撫，魏光燾為新疆布政使，行省規模，漸次備具。注497 新疆建省，乃清代平定準部、回部之一個歸宿，亦為結束中國經營西域史之一頁。此事雖以宗棠之不斷推動，而終於在光緒朝實現，但在道光朝，早啟其端倪。時值回部數度變亂，宣宗亟圖徹底解決之辦法，朝臣中即有以繼北疆鎮迪道之政制，一體設置郡縣之說進者。因宣宗主於節嗇，恐滋煩費，未被採納。然其後學者研究西北史地，如魏源、龔自珍等，亦多主新疆建省，作成若干具體之建議。自珍且有「五十年中言必驗」之預測。宗棠少壯時，亦好覽瀏西域記載，魏、龔兩氏外，嘗與徐松締交。徐松親歷新疆，撰成《西域水道記》，並為松筠主編《新疆識略》，稱一時名著。於是「建省尚煩他日策，興屯寧費度支錢」。宗棠對於新疆之懷抱，亦形諸歌詠。厥後銜命西征，果有發抒此懷抱之機會。先之以實行興屯政策，繼之以推進建省運動，雖其與女夫陶桄書猶有「五十年間志願，到今尚行之不盡」之感，顧於新疆建省一事，仍得垂老觀成，亦可無憾耳。注498