最後一個皇帝：袁世凱傳 · 第二十五章大變內閣戲法
第三幕：攆走「名流內閣」。
當袁世凱把國會搞得不死不活的時候，1913年11月26日，他下令召集政治會議，打算用以代替國會。
政治會議由總統派八人，內閣總理派二人，各部總長每部派一人，各省軍民首長每省派二人組成。袁所派的是李經羲、梁敦彥、樊增祥、蔡鍔、寶熙、馬良、楊度、趙惟熙八人，後又加入饒漢祥、楊士琦共十人。這些人有的是前清遺老，有的是袁家寵臣，有的是下台的軍人、政客，都不是無名之輩。袁本已內定楊度為政治會議議長，顧鰲為秘書長。恰恰這時候，他的一位老同僚忽然命駕前來，此人就是前清末年領銜奏請提前立憲和召開國會的雲貴總督李經羲。袁自己是前清督撫出身，非常重視出身相同的舊官僚，於是臨時變卦，改派李經羲為政治會議議長。
12月15日，政治會議議員69人在新華門集合，由內閣總理熊希齡、內務總長朱啟鈐導往中南海居仁堂恭謁袁大總統。當天下午，政治會議在北海團城承光殿舉行開幕典禮。議長李經羲致開幕詞，開頭一句說，現在還處在「有治人而無治法」的時代。這句話的意思是，現在只要有聖君賢相，就可以把國家治理好，空談法律是沒有用處的。接著，他承認「政治會議的產生，並無成例可循，政治會議議員不是人民代表。所以政治會議性質上不過是一個諮詢機關，對政府有建議之權，而實行與否則在政府」。最後說：「大總統以救國救民為前提，胸中不存絲毫成見。我們各抒己見，也是國民應盡的職責。」
16日，各省都督、民政長仍由黎元洪領銜，發出聯名電報，請大總統向政治會議諮詢救國大計。電報指出：「民國建設伊始，法制紛繁，立法機關成績綦少。」這就是說，民國既沒有一套完善的法律，國會又沒有作出成績來，應當請這些前清遺老、袁家寵臣和各省實力派的代理人想出一個主意，使國家能夠得救。18日，袁根據這個電報向政治會議提出「救國大計案」。此案包含兩個內容：（1）資遣國會議員回籍；（2）增修《臨時約法》。他藉口國會人數不足，其自身已不能行使職權，而增修約法一案，前已提交國會，乃國會擱置不議，應由政治會議討論解決。
12月29日，政治會議舉行第一次會議討論「救國大計案」，大家覺得自己既非人民代表，怎麼夠得上決定救國大計呢？因此相對默然。後來決定成立一個十五人審查會，推蔡鍔為審查長，於來年1月2日開會，提出初步意見，聽候大會公決。
審查會開會時，大家仍然覺得這樣一個難題目，很難做出好文章來。有人搔頭抓耳想出了一個辦法，其實這個辦法並不新奇，乃是仿照民國元年組織臨時參議院的成例，由各省每省推派三人組織「共和議院」，作為臨時性的代行立法機關。此議一倡，就有人提出反對意見說，這個成例是國民黨的前身同盟會創立的，千萬不要提出來，免得惹大總統生氣。於是大家又鴉雀無聲了。可是，政治會議對於大總統所出的題目，豈能交白卷了事，最後決定：關於增修約法的問題，建議政府另設「造法機關」來解決。關於解散國會的問題，建議政府宣布停止國會議員的職權，給資與否由政府自決，回籍與否由議員自決。
1914年1月10日，政治會議根據審查會的意見，向袁提出答案。袁即於同日下令解散國會。這道命令由「名流內閣」副署。這是北洋軍閥以非法手段解散國會的第一次。
關於增修約法的問題，政治會議不敢冒天下之大不韙，把這個責任承擔下來，就採取了往外推的辦法，請袁另設造法機關解決。袁正要別人替他承擔責任，當然不滿意這個答案，當天他下了一道命令，責成政治會議必須作出明確具體的答案來，不得含糊其詞。命令說：「政治會議全體議決特設造法機關，按諸法美先例，既屬同符；准以吾國政情，尤為切中。惟造法機關應如何組織，用何種名稱，其職權範圍及議員選派方法應如何妥慎訂定，特再諮詢該會，克日議決具復，以便公布施行。」
這道「聖旨」一下，政治會議議員們無可再推，乃於1月26日再次呈復，造法機關應定名為「約法會議」，其職權以討論大總統交議的增修約法案為限。約法會議議員由選舉產生，選舉人必須：（1）曾任高級官吏；（2）或舉人以上出身：（3）或高等學校畢業生；（4）或擁有財產一萬元以上者。被選舉人由政府編造名冊，當選人以在名冊內者為限。議員的名額分配：京師四人，全國二十二行省每省二人，蒙古、西藏、青海共計八人，全國商會聯合會四人，以上共計六十人。
當天袁下令召集約法會議。
約法會議尚未召集，名流內閣即已搖搖欲墜。以前袁命進步黨人組織內閣，目的在於利用他們先辦正式總統的選舉，然後解散國民黨和國會。當這些任務全部完成，這個工具已經失去其使用價值的時候，他就覺得這個內閣形同贅瘤，希望他們「功成身退」。可是，進步黨人甘於做袁的工具，就是為分享榮華富貴而來，豈肯自動退卻。在那些日子裡，雖然袁的臉色漸漸地不好看起來，他們卻能逆來順受，死賴在位子上不動。於是袁就不能不另想辦法來趕他們下台了。
熊希齡從上台的一天起，就受盡了袁家臣僕的齷齪氣，日子很不好過。組閣之初，袁說梁啓超沒有理財經驗，不同意任他為財政總長，熊只得要求自己兼任。熊做過唐內閣的財政總長，袁不能說他也缺少經驗，只得點頭答應。可是口頭答應是一回事，心裡不痛快又是另一回事。當時軍費是最大的一筆財政支出，各省軍閥不斷擴充軍隊，軍費日益增加，要求中央按時撥付。袁說：「現在是責任內閣制，你們向內閣去要。」熊哪裡有本領填補這個無底之洞，於是各省軍閥把一口毒氣都呵在內閣的頭上，有的通電叫罵，有的派人到京坐索，把熊逼得走投無路。熊在國務會議上提議「裁兵節餉」，將全國陸軍減為二十師。話猶未了，只見陸軍總長段祺瑞圓睜虎眼，拍案大罵：「本總長職權所在，你憑什麼資格來干涉我！」熊受了這場搶白，卻又不便發作，只得悶在心頭。
熊的另一個對頭是袁的聚斂之臣梁士詒。他組織了一個控制全國鐵路交通事業的「交通系」，交通總長周自齊就是該系的頭目之一。交通部是有直接收入的一個富部，所有鐵路郵電等收入，概供總統「特支」之用，國務總理和財政總長都不能過問。這種特支制度是袁在小站練兵時建立起來的，其中包括行賄、饋贈和特務開支等項，是一本見不得人的糊塗賬。隨著袁的地位步步高升，這項特支數目也就不斷擴大。梁士詒早就想當財政總長[1]，他在財政上遇事掣熊的肘，甚至在禮貌上也從不給以顏色，其目的就是要取而代之。這種盛氣凌人的態度，是得到袁的鼓勵和支持的。
[1] 梁士詒於1913年5月11日被任為財政次長，16日奉派代理財政總長。名流內閣成立時，熊希齡兼任財政總長，他才解除此職。
熊接連副署了解散國民黨和解散國會的命令，使人們十分驚訝進步黨人精通「厚黑學」[1]，只管好官自為，哪顧萬人唾罵。這兩件事情均未經過國務會議討論，因此進步黨內部也有不少人怪熊不應該獨斷獨行。進步黨梁啓超、湯化龍之流都認為國會是進步黨的政治資本，國會的命運告終，黨的命運也將隨之告終。熊打著藍青官話強顏解釋說：「我不是為個人打算，而是為全黨的前途打算呀！」別人指出：「你總得事前提出來討論一下才對。」熊說：「上頭催得緊，時間來不及討論。如果不立即副署這個命令，進步黨也將同時被解散。」
熊的鄉土觀念極重，他就怕別人罵他賣省求榮。他經常向同鄉人表示：「湖南是我祖宗墳墓的所在地，如果我出賣湖南，就是出賣祖宗，將來回不得家鄉，見不得父老兄弟。」可是，他在湖南問題上就碰到過一件大傷腦筋的事情。
他跟湖南都督譚延闓同為君主立憲派出身，彼此關係密切，熊在北方為譚撐腰，譚在地方為熊捧場。國民黨「二次革命」失敗後，熊向袁世凱為譚竭力解釋說：「祖安[2]跟國民黨人早已勢同水火，湖南是在國民黨的暴力劫持下宣布獨立的。獨立後並未出兵援贛，祖安煞費苦心。而當祖安力足以控制局勢的時候，馬上取消獨立。祖安性情溫厚，文采斐然，我敢保其絕對擁護中央。」袁也頻頻點首，承認維持譚的地位。不久變了卦，向熊表示：「祖安獨立雖情有可原，但中央為整飭紀綱，對於盲從附亂的人，也不能不有一番懲戒。你可以告訴他，叫他到北京來一趟，我一定免予處分，不久還另有借重之處。」
熊見譚的地位無可保全，只得退一步提出「湘人治湘」，主張調雲南都督蔡鍔為湖南都督：「蔡松坡是梁卓如的得意學生，擁護中央決無問題。」袁說：「好吧，就這麼辦，叫他先到北京來談談。」哪裡曉得，袁一面電召蔡鍔來京養病，一面發表湯薌銘為湖南查辦使，帶領北洋軍一混成旅入湘。熊急忙到公府阻止說：「國民黨在湖南的勢力已經被打垮了，沒有派中央軍（北洋軍）入湘的必要。中央軍到湖南，只能引起湖南人的誤解，無利於中央。」話音未落，袁就板起面孔訓斥說：「湖南人地方觀念太深。你身為中央當局，應當開導他們服從中央才是。」這麼一來，嚇得熊把下面要講的話都咽下去了。
[1] 所謂「厚黑學」，是指在舊社會中做官、處世，臉要厚、心要黑的「學問」。
[2] 譚延闓之父譚鍾麟任陝甘總督時，攜眷赴蘭州，道經陝西祖安鎮，其妾生子即延闓，因以祖安為字。後來譚延闓自己改祖安為組安。
其實，袁的話從來就不算數，當年唐內閣推薦王芝祥為直隸都督，他已表示同意，後又自食其言。熊沒有吸收這個教訓，討了一場沒趣。熊對袁的政治野心更是估計不足，他在打垮國民黨後，決心進一步執行北洋派的武力統一政策，侵占西南六省，而湖南為大西南之門戶，不派兵占領湖南，就不能進攻雲貴兩廣。後來，北洋軍進入湖南，視湖南為其征服地，湯薌銘又秉承袁的意旨，在湖南大興黨獄，殺人如麻，因此湖南人士紛紛向熊控訴，請其以責任內閣地位，「為三千萬湖南人請命」，設法把北洋軍調走。熊哪裡辦得到這件事情，而且也不敢反映上去，於是湖南人果然罵他「賣省求榮」，使他精神上受到極大的折磨。
儘管「不如意事常八九」，畢竟「笑罵由他笑罵，好官我自為之。」以後熊就裝聾作啞，仍然賴在總理位子上不走。袁見他「宰相肚裡撐得船」，只得拉硬弓把他趕走。
1914年年初，北京報紙忽又重提「熱河行宮盜寶案」，大有含沙射影之意。熊以事關個人名譽，函請內務部轉知京師警察廳查究其事。照理，內閣總理是內務總長的頂頭上司，而內務部又是警察廳的頂頭上司，在官官相護和等級制非常嚴格的時代，這點點小事算得了什麼。不料警察廳居然不買總理的賬，將原函轉送地方檢察廳處理；而檢察廳更不買賬，居然公事公辦，在原函上批了八個大字：「飭具訴狀，原件卻回。」至此，熊才恍然大悟，只得稱病請假，假滿後呈請辭職。2月12日，袁批准了熊內閣的辭呈，派孫寶琦代理總理。
名流內閣從1913年9月11日成立到1914年2月12日倒台，時間不到半年。在這短短的時間內，名流內閣做了許多虧心事，嘔了許多腌臢氣，最後贏得全國人民的唾罵，被袁一腳踢開。照理，責任內閣改組，全體閣員應當連帶辭職，可是除進步黨閣員而外，袁黨閣員一個個都端坐不動，袁改任周自齊為財政總長，朱啟鈐兼交通總長，並以章宗祥繼任司法總長，嚴修繼任教育總長。同時，袁授熊希齡為全國煤油督辦，梁啓超為幣制局總裁，張謇為水利局總裁[1]。這些都是有官無職的官銜。
袁於1914年2月3日下令，根據各省民政長的呈請，停辦地方自治會，其罪狀為「良莠不齊，藐法亂紀，魚肉鄉民。」2月28日下令，根據各省都督、民政長的呈請，並由政治會議議決，解散各省省議會，其罪狀為「擴張黨勢，攘奪權利」。至此，無論全國性和地方性的所謂民意機關，被袁一掃而空。
[1] 張謇因正向美國進行導淮借款，暫時保留農商總長職務。
第四幕：內閣制的《臨時約法》變為總統制的新約法。
名流內閣功成身退，約法會議應運而生。約法會議議員表面由選舉產生，對於選舉人和被選舉人的資格都給了很大的限制，事實上被選舉人大部分是袁所指定的，另一部分是由各省軍閥、官僚推薦而最後由袁親自審核圈定的，其中包括前清遺老、民國新貴和大地主、大紳士等形形色色的人物，絕大多數都是耳聾目瞶、行將就木的老古董。約法會議仍然是政府的諮詢機關，但又具有代行立法的性質，所以總統對約法會議用平行咨文而無上下級之分。約法會議規定，總統得派員出席會議並發表意見，但此項人員只有發言權而無表決權。約法會議議決的案件，經總統同意後，得公布成為法律。事實上袁所交議的案件，約法會議從來不敢討價還價，表決起來總是全場一致通過。全國人民十分清楚地看出，這是總統變皇帝的連台好戲中的一段插曲。
約法會議於3月18日開幕，第一個節目是選舉議長，孫毓筠以44票當選為議長，施愚以38票當選為副議長。孫毓筠本是同盟會的頭面人物，後來變節成了袁家走狗。約法會議的主要任務，在於修改《臨時約法》，而《臨時約法》是在同盟會的主持下，由南京臨時參議院制定的。今天用一個老同盟會會員做約法會議議長，這仍然是利用以前的政敵充當今天的御用工具的一套作風。袁又指派王式通為約法會議秘書長。施愚、王式通都是袁的幕府奴才，同為公府法制股股員[1]。王式通有「袁家叔孫通」之稱。
3月20日，袁向約法會議提出增修約法案。他把「建設民國」分為兩個時期，前一時期為增修約法時期，後一時期為制定憲法時期。他在提案中列舉七個大綱如下：（1）總統得與外國宣戰、媾和，得與外國締結條件，無庸經參議院之同意；（2）總統得制定官制、官規，得任用國務員及駐外使節，無庸經參議院之同意；（3）實行總統制；（4）憲法由國會以外之國民會議制定，起草權屬於總統及參議院，制定後由總統公布之；（5）有關公民權利之褫奪與恢復，總統得自由行之；（6）總統有發布緊急命令之權；（7）總統有緊急處分財產之權。從這個大綱可以看出，他不是要增修約法，而是要把《臨時約法》完全撕毀，代之以總統獨裁制的御用約法。
[1] 袁世凱所用幕僚均分組辦事，有法制、外交、內政、財政、軍事、邊事等組，有一人而兼任兩三組組員者。
約法會議仰體「聖意」，在40天之內加速馬力制定了一部新約法，全文共計十章六十八條。5月1日袁予以公布。約法會議在致大總統的咨文中，對《臨時約法》大肆攻擊說：「我中華民國自《臨時約法》施行以來，障礙環生，未遑枚舉。其違反國民公同之心理，實無可諱……民國成立，三載於茲，徒以制度不良，以致一籌莫展……今者約法改訂，障礙已除，政治刷新，正在今日。」對於新約法的主要精神和特點大吹大捧說：「本會議此次增修約法，主旨所在，不外力謀國權之統一，以期鞏固國家之基礎……《春秋》著大一統之文，《孟子》垂定於一之訓，微言大義，深入人心……共和成立，雖易帝國為民國，然一般人民心理，仍責望於政府者獨重，而責望於議會者尚輕。使為國之元首而無權，即有權而不能完全無缺，則政權無由集中，群情因之渙散，為大亂所由生……《臨時約法》於立法權極力擴張，行政權極力縮減，束縛馳驟，使政策不得遂行，卒之築室道謀，徒滋紛擾，貽害全國，坐失事機……本會議以議會政治之萬不宜於今日之中國也，於是以總攬統治權屬之於國家元首。凡可以掣行政之肘，如官制官規之須經院議，任命國務員外交官以及普通締結條約之須得同意等項，皆予刪除，凡可以為行政之助者，如緊急命令緊急財政處分等，悉予增加；以國權脆弱急宜注意軍防也，於是特定陸海軍之統率及編制權，以揚國威而崇軍備；以共和建設來日方長，非策勵殊勛不克宏濟艱難也，於是設各項特別榮典以符優待而勸有功；以大總統之職責既重，必須有審議政務機關以備諮詢也，於是有參政院之設，以維持共和立憲之精神。至於優待（清室）條件，為統治權移轉所關，亦民國國家之所由成立，確實效力，尤屬當然……此後關於政務進行，但能挈總攬之實權，企國家於強盛，應請大總統遠覘國勢，俯察輿情，毋庸自遠嫌疑，稍涉顧忌，此尤本會議於約法增修後馨香禱祝而為我四億同胞請命不遑者也！」
大家記得，1911年袁就任臨時總統時，曾向臨時參議院宣誓擁護《臨時約法》。就在1913年10月18日，他為爭論法律公布權向國會提出質問時，還肯定《臨時約法》是國家的根本大法，絕對不允許有所違反。曾幾何時，約法會議公然指斥《臨時約法》「貽害全國，為大亂所由生；議會政治完全不適用於中國」。大家又記得，以前袁在北方組織「臨時政府」時，孫中山曾經嚴正指出：「共和政府不能由清帝委任而組織。」袁復電否認其事。而此次約法會議公然肯定清室優待條件為統治權轉移所關。這樣看來，什麼法律和國家的根本大法呀，什麼宣誓和宣言呀，在獨裁者的面前，究竟有何效力和拘束力，豈不是擺得一清二楚的嗎？
把這個新約法和臨時約法對比一下，就可以知道兩者的內容截然不同。關於國家的統治權，《臨時約法》第一章第四條規定，由參議院、臨時大總統、國務員、法院共同行使之；新約法第十四條則改為「大總統為國之元首，總攬統治權」。在新約法中，國會沒有彈劾總統的權力，總統卻有解散立法院的權力。新約法給予總統的權力，莫說世界各「民主國家」的總統望塵莫及，就是君主立憲國家的皇帝也有所不如。約法會議在咨文中對於「維持共和」雖也帶上一筆，但隨即拖了一個意味深長的尾巴，暗示總統如果還嫌權力不夠，可以為所欲為，不必有所顧忌。由此可見，這個約法不是要「建設民國」，而是要建設帝國，為袁世凱由總統變皇帝打下初步基礎。
據深知內幕者談：約法會議袞袞諸公，獵官興趣雖濃，法律究非所長。這個新約法是由總統府法制組幾位「精通法律」的幕僚施愚、王式通之流執筆起草，而用約法會議的名義公布的。有兩位洋顧問也參與其事：一位是日本人有賀長雄，一位是美國人古德諾[1]。這兩位博士要在新約法中栽下一個「由總統變皇帝」的根子，於是挖空心思定下一項條文：「大總統為行政首長，置國務卿一人贊襄之。」這項條文不但輕輕一筆勾銷了責任內閣制，而且連內閣這個名詞也從此不見了。至於那個代替國務總理的「國務卿」，只不過是「贊襄」政務，顧名思義，當然是附屬於總統的一個工作人員。更妙的是，他們從美國官制中搬出「國務卿」這個名稱，正是畫家的「烘雲托月」之筆。這是日本人所用的一個譯名，而按照中國的語法，皇帝稱臣下為卿，把「卿」字嵌入新約法內，如果將來再出現一個皇帝，大家就不會感到突然了。
單是這一條還嫌不夠，他們又另外加上一項條文：「大總統有頒授爵位之權。」這一條倒不是無所本的。原來，在民國政府優待清室的條例中，對於滿、蒙、回、藏四族，有「王公世爵仍舊」之一條，目的在於保全這些封建主的特殊地位，以減少其反對共和的阻力。當時論者認為，在共和制度之下，仍有王公世爵，實屬不倫不類。因此，在《臨時約法》上含糊其詞地寫上一條：「臨時大總統得頒給勳章或其他榮典。」所謂榮典也包括王公世爵在內。但其言外之意，頒授勳位僅以滿、蒙、回、藏四族為對象，漢族並不在內。事實也正是如此，自從臨時政府成立以來，從來沒有一個漢族受過王公爵位的封號。現在新約法硬性規定「大總統得頒授爵位」，這就與原條文的含義大不相同，是一種偷梁換柱的手法，肯定漢族也可以封王封公了。不言而喻，頒授爵位是皇帝的特權，總統有了這個特權，就是總統皇帝化，將來總統變皇帝，就更加是順理成章的事情了。
[1] 有賀長雄於1913年3月6日應聘到北京，擔任國務院法制顧問。古德諾（Frank J.Goodnow）為美國法學博士，其職務為公府政治顧問。1914年1月，古德諾向袁獻條陳，主張廢除國務院，各部總長直屬總統。有賀不甘落後，也上了一個條陳，主張採行總統制。袁命秘書譯成中文，由印鑄局印成小冊子，分發約法會議議員及各省軍民長官參考。
新約法規定立法機關採取一院制，定名為立法院。立法院組織法和立法院議員選舉法均由約法會議制定。除立法院外，另設諮詢機關名為參政院。立法院未成立前，由參政院代行其職權。參政院成立後，推舉參政十人組織憲法起草委員會，負責起草憲法草案。草案草成後，由參政院全體會議審定，再由總統提交國民會議複議。國民會議通過後，由總統公布之。參政院組織法、國民會議組織法均由約法會議制定。參政院參政由總統直接任命之。國民會議由總統召集及解散之。
由政治會議而約法會議，由約法會議而參政院，這些都是袁世凱變戲法時所用的道具。袁根本不願採行代議制，即使是他自己一手包辦而產生的立法院，他也不願見其成立，所以後來終袁之世，立法院並未組成，由參政院長期地代行立法院的職權。
新約法公布後，當天袁就下令撤銷國務院，在總統府內設立「政事堂」，特任徐世昌為國務卿，並以孫寶琦為外交總長，朱啟鈐為內務總長，周自齊為財政總長，段祺瑞為陸軍總長，劉冠雄為海軍總長，章宗祥為司法總長，梁敦彥為交通總長，湯化龍為教育總長，張謇為農商總長。