資本主義、社會主義與民主 · 第二十三章　結論

Ⅰ．上文分析的幾點含義 競爭領導地位的理論已經證明是對民主過程一些事實的令人滿意的解釋。所以我們自然用它來闡明民主政治與社會主義制度間的關係。如同上文業已說到，社會主義者不但斷言兩者可以和諧共存，他們還斷言民主政治意味著社會主義，除了社會主義不可能有真正的民主。在另一方面，讀者不會不熟悉美國前幾年出版的無數小冊子中的至少某幾本，它們證明，計劃經濟——更不必說完完整整的社會主義——與民主政治全然不能共存。這兩種觀點從競爭的心理背景來看是容易理解的，從雙方為爭取絕大多數熱情信仰民主政治的人民的支持這個自然願望看也是容易理解的。但假定我們發問：真理在哪一方呢？ 本書這一篇和前幾篇中的分析很容易得出對這個發問的回答。在我們所界說的社會主義和我們所界說的民主之間並沒有必然的聯繫：兩者之中任何一個都能夠沒有另一個而存在。同時，兩者也不是互不相容的：在適當的社會環境狀況下，社會主義發動機可以按照民主原則運行。 但請注意，這種簡單的陳述以我們認為什麼是社會主義、什麼是民主政治的看法為基礎。因此，我們陳述的含義比爭論任何一方所想的不但比較簡單，而且有所不同。由於這個原因，還由於在單純相容問題後面不可避免地會出現深一層的問題，即民主方法在社會主義政權下運用比在資本主義政權下運用效率較高還是較低，所以我們還有大量解釋工作要做。特別是，我們必須努力確定可望民主方法產生令人滿意結果的諸條件。這個問題將在本章第2節中解答。現在我們先看一看我們分析民主過程的幾個含義。 首先，根據我們所持的觀點，民主政治並不意味也不能意味人民真正在統治——就「人民」和「統治」兩詞的任何明顯意義而言——民主政治的意思只能是：人民有接受或拒絕將要來統治他們的人的機會。但是，因為人民也能用全然不民主的方式來決定接受或拒絕，我們不得不增加另一個識別民主方法的標準，來縮小我們的定義，那就是由未來領導人自由競爭選民的選票。現在，定義的一個方面可以用這麼一句話來表達，即民主政治就是政治家的統治。清楚地理解這句話所含的意義是極端重要的。 許多民主學說的倡導者曾努力要消除政治活動的任何職業性含義。他們頑強地、有時狂熱地認為，政治活動必不是一項職業，任何時候政治成為職業，民主政治就墮落了。可這僅僅是空論。說實業家和律師可以被選入議會，偶爾甚至做上大官，但他們主要依舊是實業家和律師，這是確實的；說許多主要是政治家的人繼續依靠別種工作為生，這也是確實的。 (1) 但在正常狀況下，一個人政治上的成功，特別是不止一次地上升為內閣官員，就意味他已職業性地集中精力於政治。此人的其他活動已降為副業或必要的打雜。如果我們希望公正地面對事實，我們務必承認，在除瑞士以外的任何類型現代民主制度中，政治不可避免地是一種職業。這點又會使我們承認各個政治家的特殊職業利益和這種政治職業的特殊集團利益。把這個含義插入我們的理論至關重要。一旦我們考慮到這一點，許多謎團就迎刃而解了。 (2) 除廓清別的疑惑外，我們能立即懂得，為什麼政治家的行為如此經常地不符合他們階級的利益，不符合與他們個人有關係的集團的利益。從政治上說，誰要是還沒有真正領會和永不忘記一位歷史上最成功的政治家的話：「實業家不了解的是，正如他們在經營石油，我在經營選票。」他在政治上還是在幼兒園階段。 (3) 讓我們認真想一想，沒有理由相信這種情況在社會主義社會組織中會變得較好或者較壞。打算從事醫生或工程師職業取得成功來滿足其抱負的醫生或工程師，將一直是一種特殊類型的人，有特殊的利益模式；打算從事改革他們國家制度的醫生或工程師，將是另一種類型的人，有另一種利益模式。 第二，研究政治組織的學者總是懷疑龐大而複雜社會裡民主政治的行政效率。特別是有人堅持認為，與其他制度相比，民主政府的效率不可避免地要受到損害，因為議會內外無休止的爭鬥使領導人的精力蒙受巨大損失。由於同樣理由，政策不得不遷就政治鬥爭的緊急情況，從而進一步損害行政效率。這兩點理由都不容懷疑，二者均是我們上文說過一句話的推論，我們曾說，民主方法產生的立法和行政，只能是政治職位鬥爭的副產品。 例如，設想一下總理的處境。在政府動盪不安像法國1871年到1940年政府頻頻垮台那種情況的地方，總理的注意力必然集中於有如用檯球建造金字塔那樣的任務上。在這種環境裡只有具備不尋常力量的人才能省出精力根據議案處理日常行政工作；也只有這樣特殊的人才能在他的文官下屬中有一點威信，他的下屬和所有人一樣知道他們的長官不久於位。當然，英國的情況沒有這樣糟，不穩定的聯合政府是不常見的，正常一屆政府能指望存在五六年。部長們可以安於其位，在議會裡不會很容易被攆下台。但這樣說的意思不是表示他們可以免去鬥爭。總有不斷的較量，如果政府不是經常處於岌岌可危的境地，那只是因為一般說來它有能力抑制日常的攻擊不使其達到危險點罷了。首相必須隨時注視他的對手，必須不斷地領導他的下屬，必須準備應付隨時可能出現的背叛，必須一直參加在辯論中的法案的工作，必須控制他的內閣——所有這一切等於說，當議會在開會的時候，如果他在早上還有兩個小時思考問題和進行實際工作，他就是幸運的了。政府的個別失策和失敗，從整體上說常常是由於領導人或領導班子心力耗竭的緣故。 (4) 因此有理由發問，他怎能承擔起領導和監督一個包羅所有經濟生活問題的行政機構的責任呢？ 但是，這種浪費政府精力的原因還不止於此。為了取得職位或者保持職位的無休止的競爭，使他們對每一件政策和議案的考慮都帶上偏見，這種偏見從「票數上做買賣」這句話中看得十分清楚。在民主政府中首先必須注重一項政策、議案或行政措施的政治價值這個事實——也就是說，迫使政府依靠議員和選民的選票這個民主原則的事實——很可能扭曲贊成者和反對者的主見。尤其是，這個事實迫使掌握樞要或參預樞要的人採取短期觀點，極難要求他們為遠期目標作持久努力，為國家長期利益服務；譬如外交政策就有屈從於國內政治鬥爭的危險。合理地採取對付各類問題的措施也有同樣的困難。政府著眼於本身政治機會，做出的決定不一定是能對國家產生最好效果的決定。 因此，民主政體裡的總理好像是一個全神貫注於不要摔下馬來的騎手，他難以計劃好他的馬上旅行；或者好像一心想知道他的軍隊能否接受他命令的一個將軍，他無法考慮整個戰略。儘管可以引出一些用以辯解的事實，這點總歸是事實，而且必須承認，在像法國、義大利諸國中，這一點是反民主情緒傳播的根源之一。 首先，出現這些令人感到難以忍受後果的事例，常常能夠用社會模式還達不到實行民主制度這個任務的理由來解釋。如法國和義大利事例表明，在文明程度遠比某些成功地實行民主制度國家進步的國家裡，也發生這樣的後果。但是，如果換一種說法，人們批評的分量就會減輕：民主方法的令人滿意的運行要依據是否具備某些條件而定——這是我們立即要討論的主題。 於是出現二者擇一的問題。這些弱點在非民主模式中顯然不是不存在。鋪設一個人非民主地走上（譬如說宮廷中）領導地位的道路所消耗的精力和扭曲對問題的看法，其程度和民主爭鬥中消耗和扭曲的一樣多，儘管後者的浪費和扭曲沒有前者那樣公開明顯。這等於說，想要比較地評價政府機器，還必須考慮制度原則以外的其他許多因素。 此外，我們中間某些人將回答批評者說，較低水平的政府效率可能正是我們想要的。我們肯定不想做有效率的獨裁制度下的人民，不想做僅僅是政治深層鬥爭的材料。像國家計劃那種東西，在美國目前是不可能的，但這點豈不正好證明，在這個國家裡，與俄國國家計劃相類似的東西會破壞合眾國的有機結構和精神嗎？ 最後，適當的制度設計可以做些事情來減輕對領導人的壓力。例如美國的制度安排就能在這方面表現出優點。美國的「總理」無疑必須注視他的政治棋盤。他也不必為每一個措施負責。同時他不老坐在國會裡，至少可以免除因此產生的肉體緊張。他有他想要的培養他力量的所有機會。 第三，我們在上一章中的分析，突出了以民主方法選到領導地位上去的人的品質問題。關於這方面的眾所周知的論點幾乎不需回憶：民主方法創造職業政客，然後又把他們變為業餘的行政長官和「政治家」。這些人本身缺乏處理放在他們面前的工作所必需的條件，他們任命麥考利勳爵那樣的「不懂法律的法官和不懂法文的外交官」，破壞文官制度，使所有最好的文官灰心喪氣。還有另外一點與專門能力和專門經驗無關，但卻更加糟糕：使一個人成為候選人的智慧與品格，不一定就是做一個卓越行政長官的智慧與品格，以投票中獲得成功的方法選出的人並不一定是在領導工作中取得成功的人。即使選舉的產物證明在位時能取得成功，這種成功很可能對國家是失敗。足智多謀的政客能成功地經歷多次行政失敗而不倒。 在所有這些說法中，對真理成分的承認也會被對片面事實的承認所沖淡。特別是在二者取一的考慮中，認為民主政治有理由占有優勢：在任何社會環境中沒有一種選舉制度——也許競爭性的資本主義除外——能完全測試得出候選人的實踐才能，能像馴馬家挑選賽馬那樣進行挑選。所有選舉制度，雖然程度不同，都重視候選人的其他品質，包括常常有害於實踐才能的品質。但我們也許還可以這樣說，在一般情況下，一個人在政治上的成功並不證明他有什麼才能，而政治家只是業餘玩政治的人。雖然這樣說不十分正確，但有一點非常重要，即他十分內行地知道怎樣操縱人。作為一般規律來講，能贏得政治領導地位的才能至少具有一定的個人力量以及其他才能，這些對製造總理是十分有用的。在把政治家帶上國家首腦地位的溪流中畢竟處處布有礁石，它們對於阻止白痴和牛皮客宦途上進，不是完全沒有作用的。 在這類問題中，這樣或那樣的一般性爭論不會導致明確的結論，這應在我們意料之中。更奇怪和更有意義的是，事實證據至少在乍見之下不具有更多的結論性。再也沒有比羅列一份給人印象深刻的民主方法的失敗事例的清單更容易的事了，尤其是如果我們不但把實際挫折或國家失敗包括在內，而且還把國家生活雖然健康繁榮但政治方面的表現顯然差於其他方面表現的事例包括進去的話，情況更加如此。可是，要排列對政治家有利的同樣給人印象深刻的證據也同樣容易。讓我們舉一個突出的事例：古代戰爭中的技術性沒有後來戰爭那樣重要，這是實在的。可是人們還是認為，在戰爭中取得成功的能力，即使在當時與一個人能被選入領導地位的能力毫不相干。但共和時代的全部羅馬將軍都是政治家，他們全都是直接通過他們擔任的或憑曾擔任的由選舉產生的官位而當上軍隊統帥的。因為這個事實產生過最可怕的災難。但從整體上看來，這些政治家將軍幹得十分出色。 為什麼會這樣呢？這個問題只能有一個答案。 Ⅱ．民主方法成功的條件 如果一個物理學家觀察到，同一個裝置在不同時間和不同地點運行得不一樣，他的結論是這個裝置的運行取決於裝置以外的諸條件。我們也只能作出同樣的結論。要知道可以期望古典民主學說在可以接受程度上適合現實的條件是什麼是不難的，就像了解這個學說過去適合現實的條件是什麼一樣容易。 這個結論明確地表明，我們持有我們一向表明的嚴格的相對論的觀點。正如沒有不問時間不問地點的贊成或反對社會主義的理由一樣，也不存在贊成或反對民主方法的絕對普遍的理由。正如對社會主義一樣，對民主方法也很難使用「其他條件相同」這一條來論證，因為在民主政體是可行的或者是唯一可行制度的局勢與民主政體是不可行的制度的局勢之間「其他條件」不可能完全相同。民主政體在顯示出某種特徵的社會模式中盛行，去查問在不具備那些特徵的其他社會模式中民主政體的進展如何，或者在那些別種社會模式中人民怎樣運用民主這些問題有沒有意義是大可懷疑的。我認為民主方法在有可能運行的社會中，它要取得成功必須具備的條件可歸納為四個 (5) ——我要說的只限於現代類型的大工業國家。 第一個條件是，人的政治素質——領導和管理政黨機器的人，選出來進入議會和上升擔任內閣職務的人——應該有足夠優秀的水平。這點意味著光有足夠數量的有充分才能和道德的人還不夠。如上文業已指出，民主方法不是簡單地從全民中挑選人，它只從願意接受政治職務的人們中，更確切地說，從願意競選的人們中挑選人。當然，所有選舉方法都是這樣做的。所以，所有方法根據某種職務對才智和品德的程度不等的吸引力，可以在選舉中有高於或低於全國平均水平的表現。但爭奪當權職位的競爭，一方面浪費了人員和精力，另一方面民主過程很容易在政治領域裡創立一些條件，一旦這些條件確立，就將把能在政治領域以外其他領域作出成就的大多數人趕出政治領域。由於這兩個理由，充分適當的人才對於民主政府的成功特別重要。說人民在民主政治中總會有他們需要的或該有的那種性質和品格的政府，那是不確實的。 也許有許多方法能獲得品質極為良好的政治家。但迄今為止，以往經驗看來表明，唯一有效的保證在於存在一個社會階層，它本身是最嚴格選擇過程的產物，又理所當然地一心一意從事政治，如果這樣的一個階層對於外來者既不完全排斥又不來者不拒；如果它強大到足以同化它不斷吸收的成員，它不但將為政治事業提供已在其他領域成功地通過考驗的——就像在私人事務中充當過練習生——值得信任的產品，而且它還將賦予他們體現經驗的傳統、專業的法規和共同的觀點，增加他們對政治事業的適應性。 能完全滿足我們條件的唯一國家——英國——也是具有這種意義的政治階層的唯一國家，這不僅僅是巧合。更有啟發意義的事例是德國在魏瑪共和國時期（1918—1933年）的事例。正如我希望在第5篇中說明的，對於通常被認為是驚人失敗的那個時期的德國政治家，沒有什麼缺陷可被指摘的。議員和總理、部長一般是誠實、理智和正直的。所有政黨也是這樣。但在對這裡和那裡表現的點點滴滴的才能給予應有敬意同時（雖然在高級領導圈中這種才能很少見），還必須指出，這些人中的大多數明顯地低於一般標準，在某些方面還低得可憐。顯而易見，這並非由於整個民族缺乏才能與精力，而是由於精力旺盛的才智之士摒棄了政治事業。沒有一個階級或團體的成員把政治看做他們矢志從事的事業。政治制度陷於困境有許多原因。但這個制度最後在一個反民主領袖手中遭遇徹底失敗，還是表明缺乏有鼓舞人心能力的民主領導力量。 民主政治成功的第二個條件是，政治決定的有效範圍不應擴展太遠。它能擴展到多遠，不但要根據上一節提出的分析得出的民主方法的一般限度，而且還要根據每一個個別事例的特殊環境。說得具體一點，有效範圍不僅取決於——舉例說——為政治生命不得不緊張地不停鬥爭的政府能成功地處理問題的性質和數量；而且在任何特定時間和地點，也取決於組成政府人員的素質以及這些人必須在其中工作的政治機器的類型和社會輿論的模式。就我們民主理論的觀點而言，沒有必要要求——不像古典理論觀點那樣——政治機構只應處理一般民眾能徹底理解和有嚴重意見的事情。比較不嚴重需要的同樣性質的事情依然有處理的必要，這點還要再加評論。 當然，首相領導的議會，如果有必要，通過憲法修正，使自己服從自己的決議，不能有任何法律上的限制。因而埃德蒙·伯克在有關英國政府和議會對美洲殖民地所採取行為的討論中竭力主張，權力無限的議會要做到運行恰當，必須為自己加上限制。同樣，我們也可以說，即使在必須提交議會投票決定範圍內的問題，政府和議會在通過議案時也常有必要使它們的決定看來純屬形式性質，最多是純屬監督性質的決議。否則，民主方法會產生反常的立法現象。以十分龐大和十分專門的刑法典為例。不管一個國家是否準備編纂一部法典，民主方法適用於這個問題。民主方法也適用於政府為作出不僅是形式的政治決定時想要挑選的某些「問題」——如勞工或僱主聯合會的某些做法應不應被認為是犯罪。至於其他問題，政府和議會不管本身怎麼想，不得不接受專家的意見，因為犯罪是一個複雜的現象。事實上犯罪這個詞包括許多沒有共同點的現象，有關犯罪的民眾通用的口號幾乎都是錯的。合理地對待犯罪要求在這個問題上的立法既要防止懲罰主義，又要防止感傷主義，而政府和議會裡的門外漢總容易一會兒犯這種毛病，一會兒犯那種毛病。這就是我強調政治決定有效範圍 應有限制想要表達的意思——在這個範圍內，政治家作形式上的決定，也作實質上的決定。 而且，在討論中的條件當然可以用相應限制國家活動的辦法來實現。但如果讀者認為這樣的一種限制是必須施加的，那是嚴重的誤解。民主政治並不要求國家的每一種職能都受它政治方法的支配。例如，在大多數國家中，賦予法官不隸屬於政治機關的獨立性。另一個例子是1914年前英格蘭銀行所持有的地位。它的某些職能事實上是國家性質的職能。然而把這些職能給予在法律上只不過是一家商業公司的機構，它完全獨立於政治部門之外，有它自己的政策。美國的某些聯邦機關也是具有同樣性質的例子。州際商業委員會的設立體現了擴大國家權力範圍而不擴大政治決定範圍的意圖。或者再舉一個例子，美國的某些州「無條件地」為州立大學撥款，也就是說，不干預大學在某些情況下等於實際上完全自治的獨立性。 因此，除了通過授予權力和建立使用權力的機關的議案所指的那種事務，以及除了政府的一般監督作用所意指的那種接觸外，幾乎任何類型的人的事務，可以想像地隸屬於國家的範圍，不成為競爭政治領導地位鬥爭的一部分材料。當然，這種監督作用可能蛻變為腐化的勢力。政治家任命非選任國家機關工作人員的權力，如果濫用，常常足以使這些機關腐化。但這點對我們正在討論的原則沒有影響。 第三個條件是，現代工業社會裡的民主政府為了做好國家事務領域所包括的所有事務，必須有能力支配一個賦有強烈責任感和同樣強烈集體精神以及有良好名望和傳統的訓練有素的官僚機構的工作。這樣的官僚機構是對有人提出由業餘人士管理政府的最好回答。可能它也是在美國常常聽到的一個疑問的唯一答案，人們懷疑，民主政治業已證明其本身不能產生像樣的市政府，如果把什麼事情，最終包括整個生產過程，統統交給它去做，我們怎能期望這個國家能好好存活下去。最後，它也是剛才我們第二個條件提到的問題的主要回答， (6) 即國家管理範圍太大時，依仗的就是這個官僚機構。 這個官僚機構應有效率處理日常行政事務，有能力提供良好意見是不夠的。它必須強大得足以引導充當各部部長的政治家，若有需要，去教導他們。為了能夠做到這一點，它必須能夠逐漸形成自己的原則，並有足夠的獨立性去維護自己的原則。它必須是一種憑自己重要性取得的力量。就是說，人員的任命、任期和晉升，事實上，雖然不是形式上，必須主要取決於——在政治家不敢輕易破壞的文官制度規則範圍內——它自己的共同意見，儘管當政治家或公眾發覺他們的意見被它抵制時（他們常常會碰到這種抵制），肯定會引起各種各樣的喧嚷。 又和政治官員的情況一樣，官僚機構得到合用的人選問題是頭等重要的，訓練雖然重要，但和這相比只處於第二位。如果存在一個充分優秀和有相當威望能夠招徠人才的社會階層——不太富也不太貧，不堅拒外來者也不讓人隨便進入——就容易獲得所需要的人才和能使官僚階層發揮作用所必要的傳統規則。歐洲的官僚機構，儘管招來不少敵意的批評，把它們的良好記錄弄得模糊不清，仍足以成為我試圖表達的意思的極好例子。這些官僚機構是長期發展的產物，從中世紀諸侯的管家（原來是為管理和軍事目的挑選出來的農奴，這批人由此得到小貴族的身份），經歷了幾個世紀，直到現在我們看到的強有力行政機器的出現，這部機器不是一下子創造出來的，它也不能用金錢「僱傭」，可是它到處成長，不管一個國家採取什麼樣的政治方法，在今後，它的擴展是一件可以肯定的事情。 第四個條件可以用民主自製 四個字來概括。每個人一定會同意，要使民主方法順利運行必須要國內所有算得上數的集團樂意接受一旦列入法令匯編上的立法條款，和接受由合法主管當局發出的行政命令。但民主自製的含義遠不止此。 首先，選民和議會必須在智力和道德水平上有相當高度，足以保證不受騙子和狂人或現在還不是、但即將被驅趕成為騙子和狂人的那批人的禮物。此外，如果通過的議案沒有顧到其他人的權利要求和國家的形勢，也會出現玷污民主政治的信譽和破壞對它的忠誠的失敗。主張改革議會或行政措施的個別建議必須滿足於像在麵包店門前秩序井然的排隊，必定不可企圖衝到店裡去。讀者回憶一下上一章中關於民主政治的做法所說的話就會理解，這樣做要有許多自願的服從。 特別是，議會裡的政治家一定要克制自己，不要在看來做得到的時候就不能抗拒顛覆政府、破壞政府的誘惑。要是他們反其道而行，那就不會有行之有效的政策。就是說，政府的支持者務必接受它的領導，允許它制訂政綱和執行政綱，反對黨應該接受在它上面的「影子內閣」的領導，允許它把政治鬥爭約束在某些規則之內。滿足這個要求，可以看做提倡恰如其分、不太多也不太少的傳統主義，習慣性地破壞這個必要條件，就是民主政治結束的開始。保護這個傳統主義，事實上就是議會程序和成規存在的目的之一。 議會外邊的投票人必須尊重他們本身與他們所選政治家之間的勞動分工。他們必不要在兩次選舉之間過早地收回對當選人的信任，他們必須理解，一旦他們選出一個人，政治行動是這個人的事情，不是他們的事情。這意味著他們必不可教導他應該怎麼幹，這是愛德蒙·伯克時代以來歷來憲法和政治理論所公認的原則。可是這個道理不是大家都懂得的，一方面，很少人知道這個原則與古典民主學說有衝突，實際上意味著放棄古典學說。因為，如果人們準備以事事親躬那種方式進行統治，對他們來說，還有什麼比對他們的代表發布指令，像1789年和此前法國議會選舉人那種做法更加自然的呢？另一方面，人們更少認識到的是，如果這個原則得到承認，不但像法國選民請願書那種正式的指示，就連比較非正式的限制議員行動自由的一切言行——例如不斷地寫信和打電話給他們——必然在同樣禁止之列。 我們不能討論種種微妙的問題，因為人們關心的是我們確定的民主政治的真實性質。這裡與我們有關的只是，在龐大而複雜的社會裡，成功的民主做法無不仇視在後面指手劃腳的人——甚至因此採取秘密外交和用謊話隱瞞意圖和許諾——公民方面要約束自己不這麼幹，需要很大的自制力。 最後，有效地競爭領導權需要對意見分歧有高度的容忍心。上文業已指出，這種容忍絕不是、也絕不能是絕對的。但是，必須使每一個競爭領導權的人，只要他未被法律剝奪權利，都有可能提出他的主見而不會出現混亂。這一點的意思是，當有人攻擊你最寶貴的利益或冒犯你最珍愛的理想時，你得耐心地站在一旁聆聽——或者反過來說，持有這種觀點的競爭領導權的人也應相應地克制自己。若不能真正尊重其他公民的意見，達到願意使自己意見處於從屬地位的程度，以上兩點都不可能做到。 每一種制度都能經得起一定程度上脫離常規的實踐。但是，即使最小程度的必要的民主自製，顯然需要某種類型的民族特性和民族習性，而這二者不是任何地方有機會逐漸形成的，也不是依靠民主方法本身能產生的，而那種自制力在任何地方都經不起超過某種程度的嚴格考驗。事實上，讀者只要回顧一下我們提到過的幾個條件，便能充分了解，即只有所有起作用的利益集團實際上不但一致地忠於國家，而且一致地忠於現存社會的結構原則的時候，民主政府才能充分發揮其有利條件。無論何時，這些原則受到懷疑，引起了使國家分裂為兩個敵對陣營的爭論，民主政治就在不利條件下運行。一旦涉及的各項利益與理想是人民拒絕與之妥協的利益與理想，民主政治可能根本運行不了。 這些情況可以概括為如下一句話：在困難時期，民主方法將處於不利地位。事實上，一切類型的民主政治一致承認存在某種形勢，在那種形勢下，放棄由競爭產生領導，採取壟斷性的領導是合理的。在古代羅馬，憲法規定在緊急時期授予一個非選舉產生的職位以這樣的壟斷領導權。這個職位的任職者稱作magister populi或獨裁者。我們知道，實際上所有憲法都有同樣規定，美國自己的憲法規定：美國總統在某種情況下將取得一種權力，使他實質上成為古羅馬那種獨裁者，不管二者在法律意義上和具體細節上的差異有多大。如果壟斷受到有效的限制，或者限於一個明確的時間（如古羅馬最早實施的那樣），或者限於明確的短期緊急狀態的時限，那麼競爭領導權的民主原則只是短期中斷。如果壟斷不論在法律上還是在事實上都沒有時間的限制——倘若沒有時間的限制，當然往往就成為沒有任何其他限制——民主原則蕩然無存，我們就處於現代意義的獨裁統治之下了。 (7) Ⅲ．社會主義制度的民主 1．在提出我們的結論時，我們最好從民主和資本主義制度間的關係開始。 由舌典學說反映的民主的意識形態，以人的行為和生命價值的理性主義圖式為基礎。根據上文第11章的論證，這個事實本身足以表明它是資產階級的理論。歷史清楚地證實這個說法是正確的：在歷史上，現代民主政治與資本主義同時興起，並和資本主義有因果關係。而從民主實踐上看，這樣說也是正確的：在我們競爭領導權理論意義上的民主政治，主持了政治和制度的改革過程，資產階級利用這個過程重新塑造它占優勢前原有的社會和政治結構，並依照自己的觀點加以合理地改造。民主方法是這場重建工作的政治工具。我們知道，民主方法也在某些非資本主義和前資本主義社會中運用，而且運用得特別好。但現代的民主政治是資本主義過程的產物。 民主政治是不是將隨資本主義一起死亡的那些產物之一，當然是另一個問題。資本主義社會運用由它形成的民主方法，運用得怎麼好還是怎麼壞又是另一個問題。 說到後一個問題，資本主義社會在一個方面運用得很好，這是很清楚的。資產階級有一套特別適用於怎樣把政治決定領域縮減到可以用競爭領導權的方法加以處理那種程度的解決辦法，資產階級處理事物的方案用限制國家權力的領域來限制政治領域；它的解決辦法在於實行理想的極度節約的國家，這種國家的存在，主要為了保證資產階級的合法性，並為所有領域內自主的個人努力提供堅實的精神構架。此外，如果考慮到和平的——無論如何至少是反軍國主義的——和自由貿易的種種趨勢（我們發覺這是資產階級社會固有的），就能看清資產階級國家中政治決定作用的重要性至少在原則上能夠降低到無能的政治部門所需要的任何程度。 現在這種國家無疑對我們不再有吸引力。資產階級民主肯定是一個十分特殊的歷史情況，代表它提出的任何要求顯然要依據是否接受不再是我們的標準而定。可是要說我們不喜歡的解決辦法不是解決辦法，資產階級民主不是民主，那是荒謬的。相反，由於它的色彩消退，認識它在充滿活力時如何鮮艷；它為家族（如果不說為個人）提供的機會是如何廣泛而平等 ；它給予通過它考驗的人們（或者給予他們的孩子）的個人自由是如何充分，就更加重要了。還有，認識至少在數十年間它應付不適宜條件的嚴峻考驗是多麼巧妙，當它面對不符合和仇視資產階級利益的要求時它發揮的功能是多麼確當，也是很重要的。 在另一方面，全盛時期的資本主義社會完全能承擔使民主政治獲得成功的任務。一個讓它不受干擾去實行民主自製最能符合它利益的階級，要比自然地試圖依賴國家而生存的階級，能比較容易地完成這個任務。主要專心致志從事他私人事業的資產階級人士，一般說來只要這些事業不受嚴重威脅，他非常可能比其他任何階層人士，表示出對不同政見的容忍和尊重與己不同的意見。此外，只要資產階級標準在社會中占支配地位，這樣的態度很可能傳布給其他階級。英國土地利益階級以相對優雅的姿態接受1845年的失敗。英國勞工為擺脫本身的無力地位而鬥爭，但直到本世紀初，得到所要求權利的過程十分緩慢。在其他國家，這樣的自製的確還很不明顯。這些對原則的偏離並非一直都很嚴重，或者一直只與資本主義利益有關聯。但是，在某些事例中，政治生活幾乎全歸結為壓力集團的鬥爭，在許多情況下，不符合民主方法精神的做法變得十分重要足以扭曲民主生活。可是認為資本主義制度中不可能。有真正的民主政治顯然是一種過火的說法。 (8) 但是，不論在哪一方面，資本主義正在迅速失去它素來持有的優勢。與國家理想結合在一起的資產階級民主，運作起來越來越不靈活已有一段時間了。如我們已經知道，這部分由於：當國家在根本性社會結構問題上有巨大分歧的時候，民主方法決不能有最好的運用。這個困難轉過來又被證明是特別嚴重的，因為資產階級社會顯然不能滿足使民主方法發揮作用的另一個條件：資產階級產生能進入由非資產階級組成的政治階級並在爭取政治領導權上取得成功的個人，但它並未產生它自己的成功的政治階層，雖然人們會想，工業資產階級的第三代具有一切機會去組成這樣的階層。為什麼會這樣的原因在第二篇中已有詳細解釋。所有這些事實加起來似乎對這種類型的民主政治提出一個悲觀的預測。這些事實還提出一個解釋，說明為什麼在某些事例里民主政治以明顯安然自得的態度向獨裁政體投降。 2．經典社會主義的思想意識是資產階級思想意識的後裔。特別是前者完全有後者的理性主義和功利主義的背景以及包含在古典民主學說中的種種觀念和理想。在這種情況下，社會主義者事實上未經任何困難就占有了資產階級遺產的這一部分，並為這個命題——社會主義無法吸收的那些古典學說的要素（例如強調私有財產的保護），實際上是與它的基本原則不一致的——找到理由。這類信條甚至在全屬非民主形式的社會主義中也能存在，我們可以相信舞文弄墨者和偽君子們能以適當的辭令，填平可能存在於信條和實踐之間的鴻溝。可使我們感興趣的是實踐——由競爭領導權學說所界說的民主實踐的命運。因此，由於我們知道非民主社會主義是完全可能出現的，於是真正的問題又是，假使社會主義試圖負起使民主方法發揮作用的任務，它能做得很好還是很壞。 應掌握的真正要點是這樣的。沒有一個有責任感的人能夠以泰然的心態注視民主方法擴展的後果——也就是說從「政治」領域擴展到一切經濟事務的後果。如果一個有責任感的人相信民主社會主義擴展的後果完全相同，他將自然地作出結論說，民主社會主義必然失敗。但不能說這是必然的推論。正如上文業已指出，國家管理範圍的擴大並沒有政治管理範圍一定相應擴大的意思。可以想像，前者可以擴大到把國家經濟事務都吸收進去，而後者可以依舊保持在民主方法限度所設立的界線之內。 但確能由此推定，在社會主義社會裡，這些限度會引起十分嚴重的問題。因為社會主義社會缺乏資產階級的事物安排方式會施加給政治領域的那種自動性限制。而且，在社會主義社會裡，人們再也不可能從「資本主義政治程序的低效畢竟是自由的保證」這個想法中得到慰藉。缺乏有效管理將帶來缺乏麵包。但是，受命操作經濟機器的機關——第三篇所說的中央局以及受命管理各別工業或各別企業的下屬機構——的組織和人員配置的方式，可能在執行日常任務中不受政治家的干擾，或者不受吵吵嚷嚷的市民委員會或它們工作人員的干擾。就是說，它們可以遠離政治鬥爭的環境，不會出現與官僚主義 這個詞有關係的低效率之外別的低效率。即使前一種低效率也可以 設法大大減小，如在某些人身上適當集中責任，採用恰當的獎懲制度，在獎懲制度中任命和升遷的辦法是最重要的部分。 嚴肅的社會主義者，當他離開競選講台肩負責任時，他總是明白這個問題，也明白「民主政治」不是解答這個問題的辦法。德國社會化委員會對這個問題的深思熟慮提供一個有趣的例子。當1919年德國社會民主黨明確反對布爾什維克主義時，它黨員中的激進分子仍然相信某些社會化措施是十分迫切的實際需要，於是任命一個委員會來明確目的和推薦方法。這個委員會的成員不限於社會主義者，但社會主義的影響占主導地位。卡爾·考茨基擔任主席。委員會只在關於煤的問題上作出明確的決定，甚至這些決定也是在越來越濃厚的反社會主義情緒下作出的，沒有令人很感興趣的地方。較有興趣的倒是在有抱負的希望還很濃郁時的討論中出現的一些觀點。工廠經理應由該廠工人選舉的想法受到坦率而一致的譴責。在普遍崩潰幾個月中成長起來的工人委員會是被嫌惡和懷疑的對象。試圖儘可能疏遠關於工業民主 這個流行思想的委員會 (9) ，盡最大努力把這個思想打扮成無害的模樣，不關心去發揮它的作用。更有甚者，這個委員會關心加強工廠當局的權威，保護經理人員的獨立性。主要考慮的是如何不使經理人員失去資本主義活力和陷入官僚主義老一套中去。事實上——如果有可能談談立刻要失去實際重要性的討論的結果——這些社會主義經理們與他們資本主義先輩沒有很大的區別，在許多情況下得到重新任命的還是同一個人。因此，我們從不同的途徑達到第三篇已經作出的那個結論。 但現在能夠把這個結論與社會主義下民主問題的答案聯繫起來。當然，從某種意義上說，目前民主程序的形式和機構，正和民主基本原則本身一模一樣，是資產階級世界的結構和利害關係所產生的結果。可沒有理由說它們應與資本主義一起消失。大選、政黨、議會、內閣和總理可能依舊證明是社會主義制度為作出政治決定可以保留下來以處理議事日程的最為方便的工具。那時這些議事日程中將減去目前由於私人利益衝突引起的和為調節私人利益需要引起的那種事務。可是會有新的項目替代進來，如投資量應如何決定或原有的社會產品的分配應如何修正等等問題。關於效率的一般辯論和那種英國皇家專門調查委員會類型的調查委員會可能將繼續執行它們現在的職能。 這樣，內閣里的政治家，特別是作為生產部首腦的政治家，無疑將通過有關管理經濟機器一般原則的立法手段，和通過他們不可全無的或全屬形式的任命職務的權力，來維護政治要素的影響。但他們這樣做必不可達到與效率起矛盾的程度。生產部長不需比英國衛生部長和國防部長干預各自部里的內部工作更多地干預各個工業的內部事務。 3．不需說，按照指出的方式實行社會主義民主是一項全無希望的任務，除非這個社會具備本書第三篇列舉的全部「成熟的」條件，即有能力以民主的方法建立起社會主義制度，和有一個充分能力和經驗的官僚階層。可是真正具備這些條件的社會——我不想再提任何其他條件——首先必定擁有下述可能是極端重要的優勢。 我曾經強調，除非所有階級的絕大多數人堅決遵守民主競爭的規則，這點又表明他們實實在在同意他們制度結構的基本原理，否則不能期望民主政治發揮令人滿意的作用。目前，後一個條件尚未具備。許多人拒絕，更多人打算拒絕對資本主義社會準則效忠，單憑這點，民主政治勢必遭遇越來越多的摩擦。但在可預見的階段，社會主義可能彌合這個裂隙，它可以在社會組織的構造原則上重建意見的一致。如果它能做到這一點，那麼剩餘的對抗完全是民主方法有能力對付的。 第三篇內業已提出，那些剩餘的對抗，由於消滅了彼此衝突的資本主義利益，將會在數量上和重要性上進一步減少。農業和工業的關係、大型工業和小型工業的關係、鋼鐵生產工業和鋼鐵消費工業的關係、保護主義和出口工業的關係將——或者可能——不再是要由壓力集團的相對力量來解決的政治問題，而成為專家們有能力找出冷靜而明確答案加以解決的技術性問題。雖然，指望這些關係之間不再存在不同的經濟利益或衝突也許是空想，期望不再有意見分歧的非經濟問題是更加不可能的空想，但有充分的理由期望，爭論不休的問題的總數，即使與全盛時期的資本主義比較也將有所減少，譬如說，不會再有弄虛作假的人。政治生活將單純得多。 從外表來看，社會主義對於其他形式社會由於出現一個具有穩定傳統的政治階級而解決的問題，提不出明顯的解決辦法。上文我曾說，將出現一種政治職業。可能會逐漸形成一個政治隊伍，關於它的品質，猜測是沒有用的。 到目前為止，社會主義占有上風。也許還有人會說，這個優勢很容易被可能產生的重大偏差所抵消。在某種程度上我們對這種說法有所準備，我們堅持認為經濟的成熟意味著不必要求這一代人為下一代人的利益作巨大的犧牲。但是，即使沒有必要通過國家計劃使人民艱苦勞作，維持民主過程的任務也證明是極端微妙的。使掌權者能正常成功地解決這個任務的環境也許不容易想像，比較容易想像的環境是，面對著從政治部門傳遍整個國民經濟的癱瘓局面，可能迫使掌權者採取一條行動路線，這條路線對於眼見社會主義組織內固有的統治人民巨大權力的人們必定一直是具有某種誘惑力的。歸根到底，社會主義經濟的有效管理，意味著工廠內對無產階級實行專政而不是由無產階級來專政。的確，在工廠里受嚴格紀律抑制的人在選舉中是有主權的。但是，正如工人可以使用這種主權來寬鬆工廠紀律一樣，政府——正是把國家未來放在心上的政府——可以利用這種紀律來限制這種主權。作為實際的必然，社會主義民主最終將被證明比資本主義民主更加虛偽。 無論如何，那種民主政治並不意味個人自由的增加。再說一遍，它並不意味更接近於古典民主學說所推崇的理想。 ———————————————————— (1) 例子當然甚多。特別有啟發性的是法國眾議院和參議院的律師。有幾位傑出的政治領袖也是著名的律師，沃爾德克-魯梭和普安卡雷就是很好的例子。但在通常情況下（如果我們有意忽略這樣的事實，即律師事務所有一個合伙人是重要的政治家，常常擔任政治職務，這家事務所的業務就奇蹟般地發達）充當律師的成功和政治上的成功是不能兼得的。 (2) 值得注意，這個論點是怎樣和第13章第2節中我們對知識分子的地位與行為的分析聯接起來的。 (3) 這樣的觀點有時會被責備為輕薄或嘲諷。相反，我認為，空口白話地讚美口號反倒是輕薄或嘲諷，因為這種讚美說穿了只是占卜者的微笑而已。但是。指出正在討論的觀點並不像從表面看來那樣貶低政治家是對頭的。它並不排除理想或責任感。說政治家類似實業家將使這點更加清楚。正如我在別處說過，任何了解工商業現實的經濟學家絕不會認為，對服務和效率的責任感和理想在形成實業家行為中不起絲毫作用。而且這同一位經濟學家，如果他以利潤動機為根據的圖式作為解釋實業家行為的基礎，那完全在他的權利範圍之內。 (4) 舉一個不詳的例子：研究1914—1918年世界大戰起源的學者，無不對英國政府面對從大公被刺到宣布參戰這段時間所表現的消極忍受的態度感到震驚，並非因為未作努力來避免戰爭的爆發，而是這些努力全然無效和遠遠沒有達到當時可以做到的程序。當然可以把這種情況解釋為阿斯奎斯政府不是真正希望避免戰爭。但如果如我所想的那樣，這個解釋不為人們所滿意，那麼我們不得不選擇另一個解釋：完全有可能，議會中的政府大臣們正全神貫注於政治比賽，以致警覺不到國際形勢的危險，等到驚醒過來為時已晚。 (5) 這裡所說的「成功」，我的意思只是指，民主過程能穩定地保持下去，不會出現被迫依賴非民主手段的局勢；它還能以所有與政治有關的利益集團從長期觀點看來能接受的方法處理日常問題。我的意思不包括使每個觀察者根據他們各自觀點都得稱讚民主過程的後果。 (6) 參看第18章中對官僚機構這個主題的一些評論，將使讀者深信，在所有三個條件中，用官僚機構作為回答，無論如何不能認為是理想的。另一方面，讀者不應聽任自身受官僚機構一詞通俗說法引起聯想的不適當影響。不管怎樣，這樣回答是唯一現實的回答。 (7) 在古羅馬（我們習慣誤用那個時代的術語），一個獨裁出現並有所發展，在幾個世紀裡表現出與現代獨裁制度相似的某些特色，雖則不應把它們說成完全一樣，但除了G．J．愷撒那個事例外，那時的獨裁政權不使用共和政府獨裁官的頭銜。蘇拉的獨裁只是為了一個明確的目的（憲法改革）而設立的臨時行政長官。此外全是十分「正規」的事例。 (8) 應該說，存在某些偏離民主原則的情況，這些情況與有組織的資本主義利益集團的出現有關。這樣糾正後，不論從古典民主理論觀點還是從我們自己理論的觀點來看都是正確的。從古典觀點得到的結論是，私人利益集團使用的手段常被用來挫敗人民的意志。從我們的觀點得到的結論是，那些私人手段常被用來干擾爭取領導權這種機制的正常運作。 (9) 工業民主或經濟民主是出現在許多准空想社會主義者口中的詞語，它保留極少的精確含義。我認為，它主要指兩件事：第一，由工會統轄工業關係；第二，由工人在管理委員會或其他機構里的代表實施集權制工廠的民主化，以保證工人在工藝技術改良、一般經營政策、當然特別在維護工廠紀律（包括雇用和解僱的方法）方面的勢力。分享利潤是方案中的一個萬靈秘方。有把握地說，在社會主義政權下，這種經濟民主勢將消失得一乾二淨。而且這個方案並不像它聽起來那麼咄咄逼人。因為這種民主所想保衛的許多利益，那時將不再存在。