資本主義、社會主義與民主 · 第二十二章　民主的另一個理論

Ⅰ．競爭政治領導權 我想大多數政治學學者現在終於接受上一章中針對古典民主學說的批評了。我還認為他們中的大多數人會同意或者不久將會同意接受另一個理論，它更忠實於生活，同時它拯救了民主方法的倡導者使用這個名詞時真正所指的許多意義。這個理論像古典理論一樣，可以被納入一個定義之中。 讀者能夠回憶起，關於古典理論，我們的主要困難集中於這樣的命題，即「人民」對每一個問題持有明確而合理的主張，在民主政體中，人民以挑選能保證他們意見得以貫徹的「代表」來實現這個主張。這樣，選舉代表對民主制度的最初目標而言是第二位的，最初目標是把決定政治問題的權力授予全體選民。假如我們把這兩個要素的作用倒轉過來，把選民決定政治問題放在第二位，把選舉作出政治決定的人作為最初目標。換言之，我們現在採取這樣的觀點，即人民的任務是產生政府，或產生用以建立全國執行委員會 (1) 或政府的一種中介體。同時我們規定：民主方法就是那種為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得作決定的權力。 對這個想法的辯護和解釋很快表明，就假定的正確性和命題的可靠性而言，它大大地改進民主過程的理論。 首先它為我們提供了相當有效的標準，可以用來辨別民主政府和非民主政府。我們知道，古典理論之所以在這一點上遇到困難，就是因為在許多歷史事例中，根據民主這個詞可接受的用法衡量不能稱為民主的政府能同樣或更好地符合人民的意志和幸福。現在，我們的地位有所改善，部分因為我們決心強調程序方法 ，它的存在與否，在大多數情況下是容易核實的。 (2) 例如，像英國那樣的議會君主政體完全符合民主方法的條件，因為君主實際上只能任命議會選舉出來的人為內閣官員。「立憲」君主政體沒有資格被稱為民主政體，因為選民和議會雖然具有議會君主政體中選民和議會的所有其他權利，但卻沒有權力強制把它們選出的人進入執行委員會：在這種情況下內閣部長成為君主名義上和實質上的僕人，原則上能夠由君主任命和罷免。這樣的安排可能使人民滿意。選民可能投票反對改變這個安排的建議，來再次肯定這個事實。君主可能深得民心，以致有能力挫敗對最高職位的競爭。但是，由於從來沒有實現這種競爭的機器，所以這種事例不合我們的定義。 其次，這個定義所體現的理論留有我們為恰當認識領導權這個極端重要的事實所希望保有的充分餘地。古典理論做不到這點，如我們已經知道，它認為選民具有完全不現實的高度首創精神，實際上等於抹煞領導權。但是，每個集體幾乎無不接受領導而行動——實際上這是任何集體行動的主要方法，要比機械反應進步。考慮到這一點作出的關於民主方法的運用與效果的命題，比沒有考慮這一點的命題，必然具有無限多的現實性。前者不僅執行一般意志 ，並將在一定程度上說明一般意志怎樣產生或者怎樣被取代和被偽造。我們稱作製造的意志 的東西不再受這個理論的排斥，不再是我們虔誠禱告希望其不存在的東西；它理所當然地登堂入室。 第三，但是，只要實際上存在真正的集體表示的意志——如失業者要求得到失業救濟的意志，或其他團體幫助失業者的意志——我們的理論不會忽視它們。相反，我們現在就能恰當地分派它們擔任它們實際在演的角色。這樣的意志一般說來不會直接地表現自己，即使它們一直強烈而明確地潛伏在那裡常常達幾十年之久，一直要到某位政治家把它們喚醒，使它們成為政治因素。政治家做到這一點，或者由他的代理人為他這樣做，他們的手段是組織這些意志，逐漸激勵這些意志，最終把它們包括在他競選綱領的合適條款中。局部利益和公眾輿論間的相互作用以及它們產生我們稱為政治形勢的模式的方法，從這個角度觀察，能出現新的更清楚的含義。 第四，當然，我們的理論並不比競爭領導權的概念更加明確。這個概念表現出與經濟領域的競爭概念有同樣的困難，拿它與經濟競爭概念作比較也許是有用的。在經濟生活中，競爭從不完全停止，但很少是完全的。 (3) 同樣，在政治生活中，總有某種爭取人民忠誠的競爭，雖然也許只是潛在的競爭。為了簡單起見，我們把說明民主政體的爭取領導權的競爭只限於自由投票的自由競爭。這樣做的理由是，民主政體看來是指導競爭的公認方法，而選舉方法實際上是任何規模社會唯一可行的方法。但是，雖然這麼做排除了應該排除的許多取得領導權的方法， (4) 如以軍事叛亂奪取領導權；但它並不排除與我們稱之為「不公平」或「欺詐」競爭或限制競爭這些與經濟現象極為酷似的種種情況。我們不可排除它們，因為倘若把它們排除掉，我們就只留下完全不現實的理想。 (5) 在這個並不存在的理想事例和以武力禁止與現任領袖進行一切競爭的事例之間，存在著一連串的變體，從民主產生政府的方法以不能察覺的差異逐漸轉為專制產生政府的方法。可是，倘若我們希望理解而不希望把它哲學化，這就是恰如其分的事情。我們所持標準的價值不會因此受到嚴重傷害。 第五，我們的理論看來澄清了存在於民主政體與個人自由之間的關係。如果個人自由我們指的是存在一個個人可以自主的範圍，它的界限在歷史上是有變化的——任何 社會甚至不會容忍信仰和言論的絕對自由，任何 社會也不會把容忍範圍縮減到零——問題顯然在於程度的大小。我們已經懂得，民主方法保證的個人自由不一定比在同樣環境中另一種政治方法能允許的個人自由多，很可能反而更少。但在兩種方法之間存在一種關係。如果至少在原則上每個人都有向選民陳述主張，競爭政治領導權的自由， (6) 在大多數情況下（雖然不是在所有情況下）這就意味著有討論任何事情 的大量自由，特別是它正常地意味著相當可觀的新聞自由。這種民主與自由之間的關係不是絕對嚴格的，而是可以改動的。但從知識分子的觀點看，它仍然是十分重要的。同時，它們間的關係就是這些。 第六，應該注意，我說建立政府（直接的或通過中介機關）是選民的首要職能時，我的意思是這句話也包括取消政府的職能。前者的含義就在接受一個領導人或一批領導人，後者的意思就是取消這個接受。這樣說是考慮到讀者可能忽視的一個要素。他可能認為選民設置政府也控制政府。可是，因為選民在正常狀況下無論如何並不控制他們的政治領導人，除非拒絕重選他們，或者拒絕重選支持他們的議會多數黨。以我們定義中指出的方法，減少我們想像中選民控制領導人的作用，看來是適當的。偶然也有直接地推翻政府或推倒個別部長或者強制執行某種行動路線的自發的突變發生。但這不但是例外情形，而且如同我們即將明白，它們與民主方法的精神背道而馳。 第七，我們的理論向一樁長期爭論提出非常需要的見解。不論是誰接受古典民主學說，隨即相信民主方法能保證根據人民意志決定問題和制定政策，他必定因下面的事實而吃驚：即使人民意志是無可否認的真實和明確，簡單多數作出的決定在許多情況下歪曲人民意志而不是實施人民意志。顯然，多數人的意志是多數人的意志而不是「人民」的意志。人民意志是一件鑲嵌工藝，多數人意志完全不能「代表」它。用定義把兩者等同起來不解決問題。但是，制訂各種不同比例代表制 計劃的作者曾試圖找出真正解決問題的辦法。 這些計劃遭到有實際根據的駁斥。事實很明顯，比例代表制不但為各種不同的派系提供表演的機會，而且可能阻止以民主程序產生有效政府，因此證明它在緊急時期是一種危險。 (7) 可是，在作出結論「如果民主的原則始終貫徹下去，民主政體將會難以運轉」之前，最好問問我們自己，這個原則是否即指比例代表制。事實上它指的不是比例代表制。如果接受領導人是選民投票的真實職能，比例代表制的存在理由就垮了，因為它的前提不再具有約束力。民主政治的原則因此僅僅意味著，政府的執政權應交給那些比任何競選的個人或集團獲得更多支持的人。這一點轉過來又保證了多數制度在民主方法邏輯範圍內的地位，雖然我們還是可能以那個邏輯範圍外的理由譴責它。 Ⅱ．應用的原則 現在，我們以民主國家政治機器的結構和運行的較為重要特徵來驗證上節所概述的理論。 1．如我曾說，在民主政體裡，選民投票的首要作用是產生政府。這點可以是選舉一整套官員的意思。但這種做法主要是地方政府的特色，此後將略而不論。 (8) 我們只考慮全國性政府，可以說，產生政府實際上等於決定領導人應該是誰。 (9) 和前面一樣，我們稱他為總理。 只有一個民主國家的選民的投票直接選出總理，那就是美國。 (10) 在所有其他國家中，選民投票不是直接產生政府，而是產生一個後來稱為議會的中間機關， (11) 它承擔產生政府的職能。從歷史的根源和從便利運行的理由來說明採取這種制度，或者應該說推進這種制度的原因，以及這種制度在不同社會模式中採用各種各樣形式的原因，似乎是不難的。但它不是邏輯的構成物；它是自然的生長物，這個生長物的微妙意義與結果完全不是官方學說所能說明的，更不用說法律學說了。 議會怎樣產生政府呢？最明顯的方法是選舉政府，或者較實際地說，先選舉總理，然後再投票表決由他提出的部長名單。這個方法很少使用。 (12) 但它表明這個程序的性質優於任何別的程序。而且，那些別的程序都不出這個程序的窠臼，因為成為總理的人在正常情況下是議會要選的人。他實際登上這個職位的途徑，在英國由國王任命，在法國由總統任命，在魏瑪時期的普魯士自由邦由特定的機構或委員會任命，這些僅僅是形式問題。 傳統的英國做法是這樣的：大選之後，勝利的政黨正常地占有議會中的多數席位，這樣，這個政黨就有能力對除它自己領袖外的任何人進行不信任投票，而該黨領袖則可以通過與此相反的方法，「由議會」指定為國家領導人。他從國王那裡得到任命——「吻手」——向國王提出他的部長名單，內閣閣員名單是這份名單的一部分。在這份名單中，他列入1．幾個黨的元勛，這些人得到可以稱為表示敬意的職位。2．幾個黨的第二級領袖，他指望這些人在議會當前戰鬥中出力；他優先提升他們，部分由於他們積極的政治價值，部分由於他們有可能搗亂的價值。3．一些新進人物，他邀請他們擔任迷人的官職，以便「從與黨離心的議員中吸收才智之士」；4．有時還有少數幾個他認為特別適合擔任某個職位的人。 (13) 但在一切正常的情況下，這個做法也往往產生與議會選舉部長同樣的後果。讀者將明了，在總理（首相）具有解散議會（「訴諸全國」）實際權力的地方（如英國），只要選民支持他，其後果在某種程度上與我們可期望由選民直接選舉內閣所產生的後果相接近。 (14) 一個著名的事例可以說明這一點。 2．1879年，當時比肯斯菲爾德（迪斯累里）政府經歷了幾乎六年順利興隆的任期，並在柏林會議取得矚目成功時達到頂峰， (15) 從所有正常情況看來，有條件在大選中期望取勝，可是格拉德斯通突然以一連串力量無與倫比的演說（中洛錫安競選）使全國振奮，演說中非常成功地渲染土耳其人的殘暴，以致使他處於群眾對他個人 的熱情浪濤的巔峰之上。執政黨對之袖手旁觀。幾個黨的領導人實際上是不贊成的。格拉德斯通已在幾年前辭去領導人職務，單槍匹馬地議論國事。但當自由黨在他的激勵下取得壓倒性勝利時，任何人都明白他必然會再次被接受為黨的領袖——不，他是以全國領導人身份擔任黨的領袖的，幾乎沒有任何其他人有這個資格。他在光榮的暈圈中執掌政權。 現在，這個事例告訴我們許多關於民主方法運行的情形。開始時，必須了解這個事例的獨特處只在於它的喜劇性質，此外沒有別的。它是正常品種的特大標本。皮特父子、皮爾、帕默斯頓、迪斯累里、坎貝爾·班納曼等人的事例與它只是程度上的不同。 首先，關於首相的政治領導地位。 (16) 我們的例子表明，它由不同的三個要素組成，三者必不可混淆，三者在任何情況下均以不同比例混合在一起，混合的情況決定每一位首相統治的性質。首先，表面上他是作為議會中 他的黨的領導人擔任首相的。但他一旦就職，他就成為議會的 領袖，直接地是他擔任議員的下院的領袖，間接地也是上院的領袖。這種情形比官方所說的委婉詞語具有更大意義，也比他掌握自己的黨所含的意義更多。其次，他能影響其他黨和其他黨的成員，也會激起他們的反感，這樣對他的成功機會也造成很大的不同。在有限的情況下，羅伯特·皮爾爵士的實踐是最好的例子，他可以利用另一個黨來強迫他自己的黨。最後，雖然在所有正常情況下，他也是國家中 他的黨的領袖，做得十分成功的首相這個職位能在國內獲得完全不同於他領導黨組織自動獲得的地位。他創造性地領導黨的政見——塑造它——最終使他上升為領導超越黨路線的公眾輿論，上升為在某種程度上領導獨立於黨的政見的全國性輿論。毋需說，這樣的成就是完全屬於個人的，在黨與議會之外有這樣的立足點的重要性有多麼的巨大。它交給這位領袖一根鞭子，劈啪一聲可以使不自願和有二心的下屬緊跟在他後面，雖然鞭梢也會抽痛揮舞鞭子不當的手。 這個比喻為我們的命題提供一個重要的合格證明，在議會制度下，產生政府的職能落在議會身上。議會的確正常地決定誰將是首相，但在這樣做的時候，議會不是完全自由的。它的決定不是倡議而是接受。除非在像法國議院那樣病態事例中，議員的願望一般不是產生政府程序的最後根據。議員不但受黨員義務的束縛，他們也受他們要「選舉」的人的驅趕——被趕去參加「選舉」，一旦選出了他又受他的驅趕。每匹馬當然有脫韁的自由，但它也不總是服從駕馭的。反叛或消極抵制領袖的領導就是他們之間的正常關係。這種正常關係是民主方法的實質。格拉德斯通在1880年的個人勝利是對官方理論——議會創建和罷免政府——的回答。 (17) 3．其次，關於內閣的性質和作用。 (18) 它是形狀古怪的兩面人，是議會和首相的聯合產品。首相指定內閣成員請求任命，如我們已知，議會接受但也影響首相的選擇。從黨的立場來看，內閣是或多或少反映黨本身結構的次級領導人的集合；從首相的觀點來看，內閣不但是志同道合的同志的集合，也是有自己利益和前途要考慮的黨人的集合——一個微縮的議會。為了形成這種聯合併使其運轉，未來的內閣部長們必須下定決心——不一定出於熱愛——在X先生手下為X先生服務，適應他的政綱，這樣他內閣中的同事們就不會像官方辭令所說的，常常感到像「要重新考慮他們的地位」，或者像在繼續進行一場靜坐罷工。這樣，內閣——也適用包括未入內閣的政治官員負責的較大的部——在民主過程中就具有與首相、黨、議會和選民完全不同的職能。這種中間領導的職能與若干部門的內閣官員個人執行的事務有聯繫但不以這種事務為基礎，這些官員之所以被任命到那些部門去，是為了使領導集團控制官僚機器，它與「保證人民的意志在各部門得到貫徹」如果有關係也只有疏遠的關係。在最好的例子中表示得十分明顯：給予人民的是人民從未想到的結果，也是他們事先沒有認可的結果。 4．再說說議會。上文我曾指出在我看來是它的主要職能，並提出我這樣說的理由。但可能有人會反對說，我的定義不夠重視它的其他職能。議會除了建立和推倒政府之外顯然做了大量其他工作，它立法。它甚至還行政。因為，雖則除了決定和頒布政策外，議會的每一行動是制定正式意義上的「法律」，但還有許多行動必須被看做是行政措施。預算是最重要的例子。制定預算是一種行政職能。譬如在美國，預算由國會制定。即使預算由財政部制定由內閣批准（如英國），議會必須對它進行投票，投票通過後它就成為議會的法律。這豈不駁倒我的理論？ 當兩軍交戰時，它們各自的行動總是以它們戰略或戰術形勢決定的特定目標為中心。它們可能爭奪一特定地帶，或者爭奪一座特定的山頭。占領那一地帶或山頭的願望必須出於戰略或戰術的目的，也就是打敗敵人。說占領它們的企圖是因為那個地帶或山頭具有超軍事的價值，那顯然是荒謬的。同樣，每個政黨的首要目標是壓倒對手取得或保持政權。根據政治家的立場來說，政治問題的決策，像占領那個地帶或山頭一樣，不是目的而是議會活動的材料。由於政治家射出的是語言而不是子彈，由於那些語言不可避免地由正在爭論的問題所提供，所以它總不如軍事例子表現得那樣明白。但戰勝對方仍然是兩種比賽的實質。 (19) 那麼從根本上說，議會不斷作出對國家問題的決定就是議會用以保持或拒絕保持當權政府的方法，也是議會用以接受或拒絕接受首相人選的方法。 (20) 除了即將提到的例外，每一次 投票都是一次信任投票或不信任投票。而在法律上這樣稱呼的投票不過抽象地 表示出所有投票共有的基本要素罷了。使我們滿意的是，我們看到提出事項請議會決定的主動性一般說來在於政府或者在於反對黨的影子內閣，而不是在於議員個人。 首相從不斷出現的問題中挑選那些他準備提交議會決定的問題，就是說，他的政府建議把那些問題變成法案（或者如果他沒有充分把握），至少對那些問題作出決議。當然每屆政府從上屆政府那兒接收它可能無法擱置的遺留下來的有待解決的問題；另一些問題是日常的例行公務；只有在取得極大光輝成就的情況下，首相才有條件把他自己創議的關於政治問題的措施提出來。但無論如何，政府的選擇和領導（不管是不是自由的）是支配議會活動的要素。如果反對黨提出議案，這意味著它提出挑戰：這種行動是一種攻擊，政府對此要麼用偷梁換柱的辦法打敗它，否則就要失敗。如果一件重大的議案，不是由政府提出，而是由執政黨的一部分人提交，這意味著反叛，部長們就是以這種角度看待它，而不是把它看做額外的戰術功績。它甚至會引起一場爭吵。除非由政府提議或批准，否則這種行動成為政府失去控制力的象徵。最後，如果一項措施是政黨一致提出的，這意味著比賽不分勝負，或者是因為戰略原因避免了一場爭鬥。 (21) 5．政府在「代表制」議會中起領導作用這個原則的例外，只有助於表明這個原則多麼現實。例外有兩種。 第一，沒有一種領導是絕對的。按照民主方法行使的政治領導甚至比其他領導更少絕對性，因為競爭的要素是民主政治的本質。從理論上說，因為每一個追隨者都有權利更換他的領導人必因為幾乎總有幾個追隨者具有這樣做的真實機會，於是個別議員——要是他覺得他這樣做有很大成功的機會——和核心圈子內外的部長總是遵循一條在無條件忠於領袖旗幟和無條件高舉自己旗幟之間的中間路線，有時還以真正可欽佩的精確性來平衡風險與機會。 (22) 在領袖一方面，他回答的也是一條中間路線，介乎堅持紀律和聽憑別人反對自己之間。他以或多或少的審慎的讓步來緩和壓力，稱讚與不滿並用，恩惠與懲罰兼施。這場比賽的結果，隨個人及其地位的相對力量的不同而有很大的變異，但在大多數情況下造成相當程度的自由。特別是，強大到足以使別人感到其憤恨，但還沒有強大到因此有利可圖，即能使它的主將和它的綱領納入政府的安排的集團，通常將在次要問題上，或者無論如何在能誘使首相認為次要或只有局部重要性的問題上，被容許有參與的權利。這樣，追隨者集團或者甚至個別議員可能偶爾有機會提出他們自己的議案；當然，領袖對僅僅是批評或者不對政府的每一個議案機械地投贊成票的做法可以表示更大的寬容。但我們只需以實事求是精神加以觀察，便可在使用此種自由的限制上，看出它體現的不是議會運行的原則，而是對這個原則的偏離。 第二，在某些情況下政治機器不理會某些問題，或者是因為執政和在野的高層領導力量不了解這些問題的政治價值，或者是因為這些價值確實令人懷疑。 (23) 像這樣的問題此時可能被在一個現存政黨里的寧願獨立地爭取權力的局外人所利用。當然這完全是正常的政治活動。但還存在另一種可能。一個人可能對一個特定問題非常關切，以致他進入政治舞台，僅僅為了使問題按照他的方式解決，絲毫不懷有開始從事正常政治生涯的願望。可是，這種情況太不尋常，很難找到具有頭等重要性的這類例子。也許理察·科布登是這樣的一個例子。但二等重要的例子比較常見，尤其是參加社會運動類型的例子較為普遍。但任何人都會認為，這些例子肯定是對標準做法的偏離。 我們可以作如下的總括。觀察人類社會，一般說來我們要指明被研究的社會所爭取的不同目標是不難的，至少作大略的常識性說明並不困難。可以說這些目標提供相應個別活動的理論基礎或意義。但不能因此說，一種類型活動的社會意義必然提供這種活動的推動力量從而也提供這種活動的理由。如果不是這樣，那個以分析有待實現的社會目的或社會需要為滿足的理論，不能被認為充分說明了旨在實現那些社會目的或需要的種種活動。舉例來說，為什麼存在像經濟活動這類事情的理由，自然是因為人們要吃飯要穿衣等等。提供生活資料來滿足這些需要是社會目的或者是生產的意義。可是我們全都同意，這個命題為商業社會中經濟活動的理論造成最不現實的出發點，要是我們從利潤命題出發，我們將能做得更好。同樣，議會活動職能的社會意義無疑在於制訂立法和部分行政措施。但為了理解民主政治怎樣使這個社會目的成為事實，我們必須從競爭性的爭取權力和職位出發，同時懂得社會職能事實上是附帶地實現的，正如生產對於謀取利潤來說，也屬於附帶的意義一樣。 6．最後，至於選民的任務，還須提一提另外一點。我們知道，議員的願望不是產生政府過程的最終根據。對選民必須再說一遍同樣的話。選民的選擇——在意識形態上被尊稱為人民的召 喚 ——不是出於選民的主動，而是被塑造出來的，對選擇的塑造是民主過程的本質部分。投票人不決定問題，而且也不是以完全坦蕩的心情從符合條件的人中挑選議員。在一切正常的情況下，主動權在企圖取得議員職位和取得這個職位所體現的當地領導權的候選人那裡。投票人只限於接受他比較歡喜的一個或者拒絕接受。甚至大多數由選民真正挑出當選人的特殊事例也屬於上述情形，其原因不外下列二者之一：第一，一個人如果他已經得到領導權，他自然不必再去競爭領導權；第二，情況可能這樣，一個能夠控制或影響選舉的地方上的領導人，但他不能或不願親自參加競選，指定另一個人參加，此時此人看來像是由選民根據他們自己主動性挑選出來的。 但是，即使選民的主動性有接受一個競選的候選人所表示的那麼多，這種主動性還是受政黨存在的進一步限制。一個政黨並不是如古典學說（或埃德蒙·伯克）要我們相信的那樣，是旨在「按照他們全體同意的某個原則」來推進公眾福利的一群人。這種合理推斷是十分危險的，因為它非常誘人相信。因為任何政黨在任何特定時間裡當然要為自己準備一套原則或者政綱，這些原則或政綱可能是採取它們政黨的特徵，對它的成功極為重要，就像一家百貨公司出售貨品的商標是它的特徵，對它的成功極為重要一般。但百貨商店不能用它的商標來確定它的內容，一個政黨也不能用它的原則來確定它的性質。一個政黨是其成員打算一致行動以便在競選鬥爭中取得政權的團體。如果這樣說不對，就不可能有不同政黨採取完全相同或幾乎完全相同政綱這種情形了。然而這種情形是盡人皆知的。政黨和機器一般的政客是由於選民群眾只會一窩蜂似的隨大流之外不會行動才變成這個樣子的，他們企圖調節政治競爭完全與同業公會調節商業競爭一模一樣。政黨管理和政黨宣傳、口號和進行曲等心理技術不是可有可無的東西，它們是政治活動的精義所在。政治首領也是政治活動中不可或缺的。 ———————————————————— (1) 「執行委員會」這個含義模糊的詞極易誤解。要是我們用它指公司的董事會時，它的意思就明確了。公司的董事會所做的事遠遠超過「執行」股東的意志。 (2) 見下文的第4點。 (3) 在第二篇中有說明這個問題的一些例子。 (4) 它也排除不應排除的一些方法，例如由人民緘默接受而取得的政治領導權或通過准天命的選舉而取得政治領導權。准天命的選舉與投票選舉只是技術上的不同。而前者即使在現代政治中也不是完全沒有重要性；政黨頭目在他黨內 掌握的支配權常常以黨員心照不宣地接受他的領導為基礎，但比較地說，我想這些在這樣概略的說明中是可以略而不計的細節。 (5) 如同在經濟領域中一樣，某些 限制隱含在社會的法律和道德原則中。 (6) 這裡所說的自由與每個人有開辦另一家紡織廠的自由同義。 (7) 反對比例代表制的論點，已由F．A．赫門斯在《民主政治的特洛伊木馬》一文中有力地論述，該文刊於《社會研究》1938年11月號。 (8) 我這樣做只是為了簡略，這種做法完全適合我們的圖式。 (9) 這點只是近似的正確。選民投票確實使一批人掌權，在一切正常的情況下，這批人承認一個領導人；但在一般情況下，處於第二級、第三級的領導人也有屬於他自己的政治力量，為首的領導人必須把他們安排在適當的職位上。這個事實立即會得到大家承認。 還有一點必須牢記。雖然有理由期望，上升到最高指揮崗位上的人一般總是有相當個人力量的人，不管他在其他方面怎麼樣——這點我們在下文中還要討論——但不能據此斷言情況永遠如此。因此，「領導」或「領導人」這類名詞的含義不是說被這樣稱呼的人必然賦有領導的才能，或者這些人一直在作出親自的領導。有一些政治形勢會造成把沒有領導才能（有別的資格）的人推上去，這就不利於建立強有力的個人地位。因此一個政黨或政黨聯盟偶爾會群龍無首。每個人都承認，這是一種病理狀態，是失敗的典型原因之一。 (10) 我認為，我們可以不管選舉人團。在稱呼美國總統為總理時，我希望強調美國總統職位基本上與其他民主國家總理的職位相同。但我不想縮小兩者之間的差異，雖然某些差異只是表面上而不是實質性的。其中最不重要的是，美國總統也履行法國總統同樣的主要是禮儀性的職能。很重要的是美國總統不能解散國會——法國總統也不能這樣做。另一方面，由於美國總統至少在法律上不需要他的黨在國會中占多數，所以他的地位比英國首相的地位強；但從實際上看，他如果沒有多數就要被挫敗。同樣，他可以（幾乎）任意地任命和罷黜內閣官員。這些官員很難稱之為按此字的英國含義解釋的部長，實際上只是「秘書」一詞在通常用法上的職位。所以，我們可以說，在某種意義上，美國總統不僅是總理，而且是唯一的部長，除非我們在英國內閣部長的職能與美國國會行政首腦的職能之間找到相似之處。 要解釋和說明美國和使用民主方法的任何其他國家的這些和許多別的特點是不難的。為了節省篇幅，我們只考慮英國模式，而把其他國家的情況看做對這個理論或多或少的「偏離」，因為迄今為止，民主政府的邏輯在英國實踐中（雖然不是在法律形式中）體現得最完整。 (11) 可以回想得到，我曾把議會解釋為國家的一個機關，雖然這樣做只是因為從形式（法律）邏輯看這個定義特別適合我們民主方法的概念。因此議員就是一種官職。 (12) 例如，奧地利在1918年崩潰後曾採用這個方法。 (13) 有些人悲嘆在這些制度安排中勝任的人多麼少，但這件事與我們敘述的問題無關；政治價值應優先考慮，勝任與否只是附帶的事，這是民主政府的本質。見下文第23章。 (14) 如果像法國的情況那樣，總理沒有這種權力，議會裡的小黨派就有很大的獨立性，那麼由議會接受一個人當總理和由選民接受同一個人當總理之間的這種並行性就會被削弱或破壞。這是議會政治的客廳比賽出現極度混亂的形勢。從我們的立場看來，這是對民主政府這架機器原來設計的偏離。雷蒙·普安卡雷持有相同的看法。 當然這樣的形勢也出現在英國。因為首相解散議會的權力——嚴格地說，他「進言」國王解散下院的權力——在他的黨的核心層如果堅決反對他這麼做，或者沒有機會運用選舉來加強他控制議會的力量的時候，就不起作用。就是說，他在議會中的力量也許比他在全國的力量更強（雖然也可能更弱）。一屆政府當權數年後，往往有規律地出現這樣的事態。但在英國政治制度中，這種偏離設計的情形不會持續很久。 (15) 我的意思不是說，俄土戰爭引起的問題的暫時解決，以及獲得完全無用的賽普勒斯島這兩件事本身是政治家才能的傑作。我的意思是，從國內政治角度來看，它們正是那種顯眼的成功，通常能滿足一般公民的虛榮心，並將在沙文愛國主義氣氛中大大加強政府的勝利前景。事實上，普遍認為，如果迪斯累里從柏林一回來立刻解散議會，他本來會取得勝利。 (16) 這是英國人辦事方法的特徵，對首相職位存在的正式承認一直拖延到1907年，當時允許這個職位出現在宮廷正式排名的前列。但它和民主政府一樣早已存在。不過，由於從來沒有以明確的行動介紹民主政府，它是作為全面的社會過程的一部分緩慢形成的，甚至要指出它大致上誕生的日期或時期都不容易。在一段很長時間內出現過萌芽形態的事例。把這個職位出現的日期定為從威廉三世統治開始是有誘惑力的，威廉三世的地位遠比本地出生的國王弱，他似乎有很大可能產生這個主意。對這個說法的反對意見，並不怎麼強調當時英國還不存在「民主政體」——讀者可以回憶起，我們並未以選舉權的程度作為民主政體的定義——它強調的是，一方面，丹比的萌芽狀態事例出現在查理二世統治時期，另一方面，威廉三世從不向制度安排妥協，他成功地把某些事情抓在自己手裡。當然，我們必不可將首相與單純的顧問相混淆，不管後者在國王面前有多大權力，不管他們如何牢固地盤據在國家權力的中心——這樣的人，如黎塞留、馬扎林或斯特拉福德，安妮女王治下的戈多爾芬和哈利顯然都是轉瞬即逝的事例。受當時普遍公認並得到政治史學家承認的第一個人是羅伯特·沃波爾爵士。但他和紐卡斯爾公爵（或他們兄弟亨利·佩勒姆或二人加在一起），事實上直至謝爾本勳爵的全部領導人物（包括老皮特，雖然他是外交大臣，實質上 十分接近於符合我們的條件）都缺乏三個要素中這一個或那一個。最具備條件的標本是小皮特。 注意到這個情況是有趣的，即在羅伯特·沃波爾爵士的事例中（和以後在卡特雷勳爵，即格蘭維爾伯爵的事例中），當時社會並不承認存在一個正在穿透萎縮組織而出現的與民主政府關係極大的職位。正相反，當時輿論認為它是十分可怕的腫瘤，它的生長是對國民福利和民主政體的威脅——「唯一部長」或「第一部長」是沃波爾的敵人向他投來的咒罵的名詞。這個事實意味深長。不但指出新制度通常遇到的阻力，還指出人們感到這個制度與古典的民主學說不相容，事實上這個學說中沒有我們設想的政治領導的地位，因而沒有地方容納首相這個職位的實際存在。 (17) 格拉德斯通本人強烈主張這個理論。1874年當時他競選失敗，他仍舊竭力要求召開議會，因為通過罷免政府的決定應由議會作出。當然，這一點意義也沒有。他以同樣的方式認真地聲稱無限尊重王權。一本又一本的傳記作者都對這位偉大的民主領袖的這種謙恭態度感到驚訝。但可以肯定，如果我們根據維多利亞女王1879年後對格拉德斯通的強烈不滿（傳記作家都把它歸因為迪斯累里的反面影響）來判斷，女王表現出比那些傳記作家有更好的識別力。真的有必要指出對國王表明尊重可以意味著兩種不同的含義嗎？以故意的謙恭對待他妻子的男人一般說來不是接受兩性間平等同志關係的人。實際上，謙虛態度顯然是規避這種關係的方法。 (18) 比首相職位的演化更加微妙，內閣的演化被遮蓋一個制度性質變化的歷史連續性弄得模糊不清。直到今天，英國的內閣從法律上說是樞密院的執行部分，而樞密院當然是前民主時期管理國事的工具。但在這個表層底下，一個全然不同的機構演化而出。一旦我們理解這個事實，我們發覺確定內閣出現日期的任務要比發現首相出現日期的相似任務稍為容易。雖然萌芽狀態的內閣存在於查理二世時期（「陰謀」部（「cabal」ministry）是一個，與坦普爾實驗有關係的四人委員會是另一個），威廉三世治下的輝格黨的「小集團」是最高職位的公平的候選人。從安妮統治時代起，意見不一致的只剩下閣員資格和內閣職能等少數問題了。 (19) 有時候，政治家從言辭的迷霧中露出真相。舉一個沒有人能說它輕薄的事例：偉大的政治家羅伯特·皮爾就輝格黨政府對牙買加政策在議會辯論中戰勝對方後說，「牙買加是一匹出發上路的好馬」。充分表明了他政治手腕性質的特徵。讀者應好好體味這句話的含義。 (20) 當然，這點適用於維希政府以前的法國和法西斯以前義大利的做法，正像它適用於英國的做法。但在美國不一定是這樣，因為在美國，政府在重大問題上的失敗不會帶來總統的辭職。可是，美國的做法完全由於這樣的事實，即體現不同政治理論的美國憲法不允許議會的做法根據它的邏輯發展。事實上，這個邏輯並非完全不能起作用。政府在重大問題上的失敗，雖然國會不能把總統趕下台，但一般說來會嚴重削弱他的威信，使他難於領導。因為失敗將在短時間內造成一種不正常的局面。但不管總統在以後的選舉中取勝或失敗，那時衝突會得到解決，解決的方式基本上與英國首相解散議會應付同樣局面時的方式相同。 (21) 另一個十分重要的英國技巧略述如下。如果一項重大議案在二讀時只得到微弱的多數，這個議案以前和現在一般就不繼續審議下去。首先這種慣例承認多數原則在實際運用於實施良好的民主政體中的重大限制：說少數在民主政治里總是被迫投降是不正確的。但還有第二點，雖然少數不一定總是在爭論的特定問題上被迫向多數投降，但在實際上少數總是——甚至這點也有例外——在內閣是否繼續掌權的問題上被迫屈服，一個重大的政府議案在二讀中遭到這樣的投票表決，可以說既是信任投票又是擱置議案投票。如果成問題的是議案的內容，要是目的不在於將它列入法令全書，為這個議案而投票表決就沒有什麼意義了。但是，如果議會關心的主要是使內閣繼續掌權，那麼這樣的策略馬上就變得可以理解了。 (22) 一個最有啟發性能說明上面問題的例子是19世紀80年代約瑟夫·張伯倫在有關愛爾蘭問題上採取的路線。他最終出奇制勝地挫敗了格拉德斯通，他在開始競選時他還是後者正式的熱情支持者，但這件事特殊之處只在於此人的力量和智慧。正如每個政治首腦都知道，只有平庸的人才能被指望忠誠。這就是為什麼那些政治首領中的最偉大的人物（如迪斯累里）的周圍只有全屬第二流的人物。 (23) 從未曾加以試驗的問題是典型的第一類例子。為什麼政府和反對黨的影子內閣儘管理解這個問題的潛在重要性，卻策略地同意不去理會它，典型理由是處理它的技術上困難和害怕它會引起局部性麻煩。