中華民國民主憲法十講 · 第十講 朝野上下之大責任
我向朋友說：「我從二十歲左右起，就熱衷於憲法問題，在國內也從事過憲法草案相關工作，隔了四十年後，所從事的依舊是一部憲草。」 對於自己而言，這是一件傷心事；對於國家來說，更是一個大不幸。我們希望從民國三十六年起，這一部憲法能夠促成國家統一、奠定國家和平、推動國家法治。要知道，國家不統一，就沒有和平；沒有和平，就絕無法治可言。這三件事是相互關聯的。首先，所謂統一，不是成吉思汗式的統一亞洲，也不是拿破崙式的統一歐洲。要滿足以下兩個條件，才可以說具備了統一的基礎：其一，武力是用於對待外國，而非同胞；其二，土地是國家的土地，人民是國家的人民，不能將土地與人民當作一黨或一派的工具。以上三點若能做到，就可將全國各黨的政治活動納入同一軌道之中。在這三件事中，統一更是和平與法治的基礎。此次政治協商會議後，假定國民大會能夠順利召開，憲法草案得到各黨各派同意，那麼一部憲法自然不怕不能公布。但是這部憲法公布後，是否又會成為《曹錕憲法》，或者像民國二十年的《中華民國訓政時期約法》那樣，都未可知。既往失敗的經驗雖多，但我們總希望這一次的憲法，不是一場鬧劇，不是一紙空文，不會與過去的憲法、約法陷入同樣的命運。尤其我自己是參與憲草制定的一員，有時身臨其境，不能不肩負起責任。然而回顧民國初年以來的失敗歷史，幾乎讓我沒有勇氣再提筆，給字簍中又增添一堆廢紙。自己雖明知這可能是一件勞而無功的事，但又不能不存一線希望。現在我已經把憲法的內容講完，但是憲法施行所憑藉的基礎條件，不能不再向大家講清楚。
（一）基本事項之一致同意
一國之內，常常存在思想不同、利害不同的人。有人相信少數政治，即賢人政治；有人相信多數政治。有人相信國家主義，有人相信國際合作。有人崇拜上帝，有人信奉無神論。有人相信自由經濟，有人相信計劃經濟。有人相信資本主義，有人相信共產主義或社會主義。這些意見各異的人集合在一國之內，要討論國事並使國事平穩推進，原本是一件極其困難的事。這些人存在於國家之中，是客觀事實。既然有了這種事實，如何能讓他們共處一國，使國事和平發展呢？這個問題應該先有明確答案，然後憲法有效與否的問題自然就迎刃而解。要知道，各種意見不同、利害不同的人共同存在，是無法逃避的現實。在這些意見不同、利害不同的人之上，若有一條共同的軌道，大家都願意在這條軌道內前行，那麼這個國家自然能夠統一，自然能夠和平。這就是我所說的基本事項的一致同意（Agreement on the Fundamentals）。現在我舉幾個例子來說明，當各種人對基本事項意見不同時，國家自然會引發分裂；而當意見一致時，國家必定和平統一。
歐洲天主教與耶穌教對立時，或者耶穌教中的各派，如英國國教派與反國教派對立時，常常會因為一件極小的儀式問題，引發宗教上的激烈紛爭。甲派懷疑乙派是壞人，乙派又懷疑甲派是壞人，一旦有什麼壞事，便歸罪於對方。歐洲各國所謂的宗教追究問題，便是由此而起。這是歐洲十六、十七世紀的事，由於大家相互猜疑，導致社會動盪不安。後來有人倡導一種辦法，即宗教的容忍（Religious Toleration），也就是現代憲法上所說的信仰自由。有了信仰自由這條軌道後，無論是天主教還是耶穌教的各種派別，都可以在這條軌道上往來，互不干擾。所以到了現在，宗教上的紛爭已不再是問題。
再舉一個例子，如英國政黨紛爭的產生，原本是因為皇帝的群臣，一派得到皇帝信任，一派不被皇帝信任。在那個時代，哪一派得到皇帝寵幸，就能掌權；得不到皇帝寵幸，便無法掌權。所以能否得到皇帝寵幸，是能否當權的唯一機會。後來人們意識到，兩黨不必相互仇視，完全可以一黨在朝，一黨在野。換句話說，兩黨可以輪流執政，而不必眼紅對方上台，因為自己也有執政的機會。可見，輪流執政又是一條大家都能遵循的共同軌道，不必相互敵對。
第三個例子是從 1848 年以後的勞資鬥爭。那時，工人不被允許成立工會，不許罷工，而且不允許進行集體談判。但在一戰之前，出現了社會改良主義。第一次世界大戰後，蘇維埃共和國成立，大家認識到不能始終壓迫工人階級，應該讓他們有出頭之日。共產黨、社會黨參加政府的機會也隨之增加。他們承認加入政府是憲法範圍內的行為，而不是憲法以外的革命行動。
從以上三個例子可以看出，有了軌道，不管是信仰上帝與否，是在朝黨還是在野黨，是資產階級還是勞動階級，都可以遵循一種規矩，在同一舞台上活動。這就是我所說的基本事項之一致同意。明確地說，不論英國的丘吉爾、艾登與艾德禮、貝文，一方面是貴族，一方面是工黨，但雙方對於英國憲法、議會制度、議事規則、選舉制度以及選舉對各國外交政策的影響，都沒有分歧。所以英國才成為一個國家，而且是一個和平統一的國家。反過來說，假使兩個政黨同樣聲稱追求和平、民主，同樣主張政治解決，但彼此心裡都懷有鬼胎，那麼自然會紛爭不斷，國家永無寧日。先尋求一種軌道，讓大家在憲法、內閣框架內活動，這是促成基本事項一致同意的唯一方法。
（二）憲政施行內界的困難
國共兩黨的爭執，就如同人身上生了一個瘡，須先用消毒劑，待潛伏的毒素消除後，自然能夠生肌肉，並且傷口癒合。我們認為，目前國共之間的爭執，應當首先採用這種方法解決，而非訴諸武力。
承認軍隊整編：國家是否統一，完全取決於軍令是否統一。軍令不統一，就如同兩個國家，或者說是國中之國。單一制國家不必多說，即使是歐洲的聯邦國家，也有軍令統一的規定。譬如，德意志憲法第四十八條規定：
「聯邦大總統對於聯邦中之某一邦，如不履行其依照聯邦憲法所規定之義務時，得以兵力強制之。」
「聯邦大總統於德意志聯邦內之公共安寧及秩序，視為有擾亂或危害時；為恢復公共安寧及秩序起見，得採取必要之處置，必要時更得使用兵力以求達到目的。」
美國憲法第一條第十項的最後一行也規定：
「未經國會之核准，無論何州不得徵收船舶噸稅，平時設立軍隊或船艦，與其他州或外國締結協約或盟約或交戰，惟實受侵害或遇迫不容緩之危急時，不在此限。」
從以上德、美兩國的規定來看，假定一國之內的地方區域或黨派，可以擁有武力與政府軍隊對峙，那麼要成為統一的國家是不可能的。所幸現在有了整軍方案，國共軍力比例規定為一與五，而且駐軍地點也在協商之中，軍隊的集中與訓練，也已得到雙方同意。這件事能商量到這種程度，實在是一線光明。
（二）養成容忍態度
帝王專制時代，犯了一個嚴重的毛病，即順我者昌，逆我者亡。天下之人都必須服從自己，不服者便不許生存。到了民主政治時代，有了所謂人民基本權利，即身體、思想、言論、結社等等自由。正因為有了這些自由，所以允許各人在宗教、思想、政治及社會等方面存在不同見解。你相信上帝可以，不相信上帝也可以；相信唯物論可以，相信唯心論也可以；支持勞動者可以，支持資本家也可以。允許彼此意見存在差異，就是允許思想自由；允許思想自由，就是彼此間的容忍。這種態度最初產生於宗教教派之間，所以稱為宗教上的容忍；後來推廣到政治領域，各黨各派同時並存，也可說是政治上的容忍。大家盡可各有各的自由，但不許煽動叛亂，不許武力推翻政府。在這個範圍內，假定得到人民贊同，在選舉時獲得勝利，就還是可以貫徹各黨自己的政策。最近英國工黨之國有政策及法國共產黨參加政府等等，都是這種精神的具體體現。如果人民多數不以為然，那麼人民的判決就是最後的判決，必須服從。比如法國這次的新憲法草案，因未得到人民同意，不得不另行起草，便是一個例子。
根據以上兩項，我們希望國共兩黨之相處，也能與英美之兩黨相處一樣。那麼，國家才有統一，才有和平。
（三）憲政施行外界的困難
民主的聲浪在國內喊得很響，但各人所說的民主的含義卻各不相同。一種人只是隨聲附和，就像時髦婦女追逐時裝一樣；另一種人則是借用這個名詞，別有自己的企圖。這兩種態度，同樣無法奠定中國民主政治的基礎。
若希望民主奠定國基，就一定要了解民主政治發展的歷史：（一）民主主義的樂觀時期，（二）民主主義的挫折時期，（三）民主政治綜合時期。茲分三段來講：
（一）民主主義樂觀時期
從人權運動發生之初，直到美國獨立運動宣言及法國人權運動宣言發布為止。我們讀過這些宣言後，會覺得起草人對於人權運動，就如同佛教中的淨土宗，內心有一個確信：念佛可升西天一樣。美國《獨立宣言》開篇就說：「我們認為以下各種為自明之真理。第一、人類生而平等；第二，自其出生之初便賦以若干不可移讓之權利：（一）生命，（二）自由，（三）幸福的追求。」 這段文字中所謂自明的真理，就是說各人應該自己明白，不需要任何辯解。法國《人權宣言》第一句話說：「法國人民代表，組織成為國民大會，認為對於人權之蒙昧、忽視與蔑視，乃是政府之貪污及不幸的惟一原因。所以決議在此鄭重的宣言中，把自然的不能移讓的權利，列舉出來。」
從這兩段宣言中，可以發現兩國人民對於人權的列舉，抱有一種熱切的期望；以為承認人權以後，自然會有良好的政府，會有替人民謀幸福的政府，以及公平的政府。可誰能想到，工業革命以後，工人受到壓迫，財富集中於少數人手中，造成了資本主義。這一波折可以說是只注重了個人自由，卻忘了社會公道。這是稍讀過歐洲歷史的人都公認的。
（二）民主政治挫折時期
人權運動的理想，在法國大革命時有三句標語：（一）自由，（二）平等，（三）博愛。這三句雖然並列，但從當時的時代眼光來看，不免有所側重，而這側重就放在了自由上，卻忘記了社會公道，我們前段已經說過了。到 1848 年，馬克思發表《共產主義宣言》，提倡階級鬥爭，提倡獨裁。他覺得要實現公道，就非得剝奪人民自由不可；認為各人自由學說的演進，造成了大資本主義，其勢力根深蒂固，所以不取消財產權，就無法實現平等的理想。而為了沒收工廠、銀行及其他生產工具，就非得將國家權力拿到無產階級手中不可。結果就是無產階級的獨裁。這是人權運動來自左邊的敵人。
千萬人生活在一國之內，離不開衣食住行，離不開生產事業，離不開國家保護。又有人覺得領土擴張、國富增加是國家的光榮，因此提倡國民經濟的自給自足，要依靠一國自身的力量解決自己的經濟問題。如果原料不夠，他們就用以物易物的方法與他國交換。這也就是希特勒等人所提倡的經濟的民族主義。這種以民族本位的政策，再進一步，就發展到破壞別國的獨立，擴張自己的領土，甚至不惜發動戰爭。這是人權運動來自右邊的敵人。這左右兩方的敵人，把英、美、法的民主政治、憲法與人民自由，搞得黯淡無光，直到《大西洋憲章》宣布之後，才有了一點復興的希望。
（三）民主政治綜合時期
現在我們要說到第三個時期。經過以上左右兩個敵人的衝擊之後，所謂自由人權本身，也不得不加以修正了。一方面認識到政治的民主僅局限於投票、選舉，窮苦的人民無法與富有的階級競爭。所以要提高人民生活程度，就要提供就業機會，乃至在工廠中要實現工業民主，都是為了提高勞動階級的地位，使他們在政治上擁有發言權與管理權。
但是，各國國內問題依據民主主義得到了一定解決，而世界上多數國家依然相互對峙，依然是 「強凌弱，眾暴寡」 的局面。各國人民的自由幸福還是無法得到保障。所以需要有聯合國組織，或是世界政府，要給民族主義劃定範圍、制定軌道，不允許它橫衝直撞，把其他國家的自由獨立給消滅了。這兩件事，一件可以稱為國內政治民主與經濟民主的匯合，一件可以稱為民族主義容納於國際組織之中。這兩方面都在發展，雖然確定的形態不敢說，但大方向已經可以看出來了。
我們國內有志於建國的政治家，應該知道我們現在才開始提倡民主，而人家已經達到民主主義的第三個時期了。我們不能像美法制憲時期那樣樂觀，因為當時人權運動被認為是一種萬靈丹，可五六十年後，流弊已經顯現。我們處於今日，不能像他們那樣抱有過多奢望，這是不言而喻的。在第二個時期中，左右兩邊來了兩個大敵，左邊的提出經濟民主的口號，不能說沒有貢獻；右邊的敵人側重民族主義，竟然釀成了第二次世界大戰。他們兩者以及模仿兩者而走上一黨專政道路的人們，都犯了同樣的毛病：（1）蹂躪人權；（2）利用人民弱點；（3）造成混亂。我們認為：（一）如果英、美民主不能解決我們的問題，我們是否有勇氣採用蘇聯式民主？（二）假定蘇聯式的民主不適合中國國情，我們是否有勇氣將英、美與蘇聯式的民主綜合起來，找出一個辦法？假定我們採取這種辦法，我們在內治上要做怎樣的準備？外交上又要做怎樣的準備？外交形勢是否允許我們有選擇的自由？也就是我們介於美蘇之間，自己能不能毅然拿出一種不偏不倚的態度。一方面不容許兩國中有一國的勢力來壓制我們，另一方面自己內心是否有一種殉道精神與周詳的智謀，來抉擇我們綜合民主的方針與實行的策略。唯有如此，才能表現出中華民族還有立國的朝氣，在英、美與蘇聯兩種民主方式之外，提出第三種方式。我認為，只有有了這個大決心，這次的民主憲法或許才有一點基礎，對內可消除國共之爭，對外可制衡蘇聯。即便內外兩方面不能完全如自己所願發展，然而作為一個擁有四千年歷史的古國，能以一種朝氣展現在世人面前，自不失為一個轟轟烈烈、大丈夫式的民族。如果各方都心存偏私之見，內爭不止，那麼黨爭之禍，將耗盡元氣，對內不能安定人民，對外不能立足國家，中華民國將長期陷入混亂，將來只會被淘汰於國際之林。