中華民國民主憲法十講 · 第九講 立憲國家財政

世界上民主國家中議會的產生與財政權有著莫大關係。英國政治俗語所說 「No representation, no taxation（不出代議士，不納租稅）」，便是最好的說明。此即議會的財政權。在 19 世紀中，各國憲法規定議會每年召集一次，政府應將每年所徵收的租稅與開支編成一冊，提交國會，這也是由英國 「不出代議士，不納租稅」 的慣例沿襲而來。但 1917 年俄國革命之後，一黨政治盛行，其所呼號的不外乎社會改造，將國民同意租稅、通過預算等問題，置之不理。我們認為財政權是議會權力中最重要的一點，這是熱心民主政治者常常關注的，所以將財政與立憲政治的關係提出來與諸君共同研究。 英國議會政治雖在 19 世紀之後才得以完成，但政府徵收租稅須得到國民的同意，其來源甚早。1215 年《大憲章》中規定：「捐稅非得國會之同意，不得徵收；惟三種原有封建時代捐稅除外。」 另有一條：「國會之召集為確定應徵稅額起見，其中應召集之人如下：一、主教及各種貴族，每人應發請柬一張。二、地主，以一張公共通告通知之。」1628 年《權利請願書》中規定：「任何人除議會成立法案同意之外，不應被迫繳納助借款租稅。」1688 年《權利法案》中規定：「增加租稅為國王之用，僅藉君主特權，不經議會同意，為非法行為。」 另外關於軍事費另有一項規定：「平時設立常備軍於英國境內，除經議會同意之外，為非法行為。」 迄於 19 世紀之後，每年國會開會一次已成習慣，其最重要的原因，即為通過預算。預算不成立，政府各項事務將無法進行。 以現代眼光來看，每年既有預算，議會理應每年召集一次；但用 19 世紀以前的眼光來看，並非如此。有時議會法已規定每年應召集一次，而君主往往不願召集，這種情況也時有發生。譬如愛德華三世時（1312 - 1377）規定：「議會應每年召集一次，如有需要，次數應更多。」 但查理一世時（1600 - 1649）長期議會時代又有法案規定：「如君王忘記召集議會達三年之久，則貴族院得發出通告召集；如貴族院忘記召集，則各選區可以合選下議院議員以備召集。」 查理二世時代（1630 - 1685）規定：「議會之會期不得中斷至三年以上。」 即 1688 年《權利法案》成立後又規定：「議會應時常召集。」 自此以後，議會每年召集便成慣例。但議會之所以需時常召集，主要以君主的籌款或增加租稅為最大原因。在 10 世紀時，英國皇室自己有若干收入，所以依賴議會之處尚少；但君主因戰爭之故入不敷出，非向人民籌款不可，於是君主方面根據帝王大權之說，認為任意增加租稅是其應有的權力，而平民則反對之。在查理一世時代有海姆氏案件。查理一世因對外戰事，向各船主徵收船稅，海姆氏應繳納船稅一磅。為查理辯護者稱：為軍事籌款，是君主應有的權力；反對者則根據《權利請願書》中規定：「徵稅必須經議會同意。」 其後經法庭審判，法官十二人，五人支持海姆氏，七人支持皇帝。及長期議會開會，宣告法官關於船稅的判決為違法，並要求政府遵守《權利請願書》及《權利法案》中的規定。自《權利法案》條文規定 「增加租稅，不經議會同意為違法行為」 後，不僅租稅增加權操於議會得以確立，議會每年召集的問題也因此得到解決。 讀者諸君應知，國民對於租稅增加應先表示同意，然後政府始得徵收，此之謂 「荷包的權力（Power of the purse）」。如國民放棄此權利，無異於授政府以刀而使之殺人。關於立憲國的財政，可列舉四項原則為各國所共守： 徵稅須經議會同意：此項原則的重要性，如前段所言，應當已經明白。但我們更須對此事作進一步的研究。茲舉英美兩國的立憲情況說明之： 英國： 自《權利法案》成立以後，君主不經議會同意擅自增加租稅之舉已告終止；但君主仍為行政首長，經由其國務院之手，仍保有管理國庫之權。惟國庫中的任何數目，即便已經下議院通過，財政部對於各部支取款項，仍須將支付命令先期發出始能領款。 英國的財稅法案更有一點與美國絕然不同，即政府的支出或增加租稅，必須有政府閣員一人先行提議。換句話說，美國國會議員可以任意提議增加支出或增加租稅；而在英國，這種權力獨操於政府，議員不參與。 更有一點，財政法案必須先在下議院提出，貴族院僅有同意權。但在 19 世紀中，貴族院有時會拒絕下議院所通過的財政法案，即便貴族院反對，也可經君主批准之後徑直成為法案。 美國：美國憲法關於徵稅之權規定如下： 憲法第一條第七項：「一切規劃歲入之法案應由眾議院提出。」 第一條第八項：「所征各種稅收、輸入稅與國產稅應全國劃一。」 第一條第九項：「人口稅或其他直接稅，除與本憲法所規定之人口調查或統計相比例外，不得賦課之。」 第一條第八項第一目：「徵稅除為公共安寧之外不得為之。」 此項條文並非自成一條，但第一目中既有 「國防及公共安寧」 之語，因而推定此項文字為美國國會徵稅權的一種標準。 從以上兩國憲法的規定來看，可見政府向國民徵收一文錢，都應先得國會的同意，否則即為政府的專斷。 支出須經議會同意：徵稅既然是人民的負擔，所以須先經人民同意；但款項應用於何處，也非政府所能擅自作主，必須經議會的核准。軍費多少、教育費多少、發展工商經費多少，這些各種支出的數目，也由議會決定，非政府所能專斷。譬如英國有所謂《兵變法案》（Mutiny Act），實際即軍費支出，每年提交國會通過。此項法案後來名曰《陸軍法案》（Army Act）。此《陸軍法案》已成永久法典；但按英國憲法的慣例，平時常備軍的設立，除得議會同意外，為違法行為。因此，此項法案每年議會開會時，須一條一條、一句一句通過一次，經議會通過後，平時常備軍的設立，才不致成為違法行為。簡單來說，即英國議會不允許其政府握有軍政大權而不受議會的監督。我們應當知道，俾斯麥於普法戰爭之前，提出擴張軍備於議會，為議會所拒絕；但普法戰爭勝利後，有人稱讚俾氏的獨斷獨行。但當時議會仍因俾氏蹂躪人民權利而反對之。即以鄰國日本而言，曾因增加兩師團案，引起政治上極大風潮，可見軍備的增加與軍費的擴張是議會所必爭而不肯輕易放棄的。除軍費以外，與之相類似的是政府的機密費，現列舉美國兩種機密費如下： 美國： 總統的緊急費。 美國政府的特務隊費用。 這兩項費用須由議會通過，且在預算案中明白公布其數目。可見國家支出用於民眾的，無一不是經過議會決議。 美國預算相關情況 1945 年的美國預算中，總統的緊急基金（Emergency Fund for the President），按照 1943 年第一項追加國防支出法案，定為 2500 萬元（1945 年預算案第 48 頁），特務隊費用為 2,717,500 元。可見，即使是最應保持秘密的費用，如總統緊急基金及特務隊費用，無一不經過議會的同意。惟有如此，才能稱作不負國民的委託，才稱得上是法治國家。 立憲國財政的四項原則 徵稅須經議會同意：此項原則至關重要，如前文所述，想必已清晰明了。不過，我們還需對其作更深入的研究。現以英美兩國的立憲情況為例加以說明： 英國： 自《權利法案》確立後，君主不經議會同意擅自增加租稅的行為已然終止。然而，君主作為行政首長，通過其國務院，仍保有管理國庫的權力。只不過，國庫中的任何款項，即便已獲下議院通過，財政部在給各部支取款項時，仍需預先發出支付命令，各部才能領款。 英國的財稅法案有一點與美國截然不同，即政府的支出或增加租稅，必須有一位政府閣員先行提議。換言之，美國國會議員可隨意提議增加支出或增加租稅，而在英國，此項權力僅由政府掌控，議員無權參與。 還有一點，財政法案必須先在下議院提出，貴族院僅有同意權。但在 19 世紀，貴族院有時會拒絕下議院通過的財政法案。即便貴族院反對，法案經君主批准後仍可直接成為法律。 美國：美國憲法對徵稅權有如下規定： 憲法第一條第七項：「一切規劃歲入之法案應由眾議院提出。」 第一條第八項：「所征各種稅收、輸入稅與國產稅應全國劃一。」 第一條第九項：「人口稅或其他直接稅，除與本憲法所規定之人口調查或統計相比例外，不得賦課之。」 第一條第八項第一目：「徵稅除為公共安寧之外不得為之。」 此項條文雖並非單獨成條，但第一目中有 「國防及公共安寧」 之表述，由此可推斷此項文字為美國國會徵稅權的一種標準。 從以上兩國憲法規定可知，政府向國民徵收任何款項，都應先獲得國會同意，否則即為政府專斷。 支出須經議會同意：徵稅既然是人民的負擔，就必須先徵得人民同意。而款項的用途，也並非政府能擅自決定，必須經過議會核准。軍費、教育費、發展工商經費等各項支出的具體數目，都由議會決定，政府不得專斷。例如，英國有《兵變法案》（Mutiny Act），實則為軍費支出，每年需提交國會通過。後來該法案改名為《陸軍法案》（Army Act），並成為永久法典。但依據英國憲法慣例，平時設立常備軍，需經議會同意，否則即為違法。因此，該法案每年議會開會時，都要逐條款、逐字句通過一遍。只有經議會通過後，平時設立常備軍才不致違法。簡而言之，英國議會不允許政府在握有軍政大權的情況下不受議會監督。我們知道，俾斯麥在普法戰爭前向議會提出擴張軍備，遭到議會拒絕。但普法戰爭勝利後，有人稱讚俾斯麥的獨斷獨行。然而，當時議會仍因俾斯麥踐踏人民權利而反對他。以鄰國日本為例，曾因增加兩師團的提案引發政治上的巨大風潮。由此可見，軍備增加與軍費擴張是議會必定爭取且不會輕易放棄的議題。除軍費外，類似的還有政府機密費。現列舉美國兩種機密費： 美國： 總統的緊急費。 美國政府的特務隊費用。 這兩項費用須經議會通過，且在預算案中明確公布數目。由此可見，國家用於民眾的各項支出，無一不經議會決議。 支出須遵循法律手續：國家的歲出、歲入，如前兩項所述，須經議會同意。但各部不能僅憑預算立即支款，財政部須下達一道經部長簽字的命令，交付審計總監（Comptroller and Auditor General）。審計總監從鞏固基金（Consolidate Fund，英制）中劃出一筆款項，歸入英格蘭銀行財政部賬戶下。英格蘭銀行再將這筆款項劃入付款總監（PayMaster General）賬戶，之後各部才能按照預算通過的數目動用款項。 出入兩項需經審計總監審核：國家預算除了議會監督與財政部支出管理外，還需經過審計處審核。審計總監由英王委派，除議會彈劾外，英王不得將其免職。審計總監的薪水直接從鞏固基金中開支，也就是說，其不受黨派或政府人員控制。審計總監的任務有二： 劃歸財政部的款項，須按照議會通過的內容開支。 各部的支出由審計總監審核核銷。審計總監審核各部用款後，編制公款動用報告書，提交議會通過，並需得到議會最終核准，此即 「決算」。此項決算報告確保各國的支出收入與實際生活相符，與我國某些偽造賬目或虛報的情況不可相提並論。 各國預算的三種手續 預算的編制：各國所謂預算，須歷經三種手續：預算的編制、預算的通過、決算的成立。英國預算會計年度從每年 4 月 1 日開始，但在前一年秋季，陸軍、海軍及其他各部等需提交下一年度的需款概算書。此項概算先交財政部審查，再由內閣通過。英國財政部除部長外，內閣總理兼任財政部管理大臣，以便總理憑藉其地位對各部預算進行增減，這就是預算的編制過程。 預算的通過：各部概算書需在 3 月 31 日，即會計年度結束之日前，提交給下議院。下議院設有全院委員會，即支出委員會，負責審查預算中的支出部分。此項支出部分分為兩類： 皇室費，包括法官薪水、養老金、公債利息等，早已通過永久法案，由鞏固基金支付，無需每年經國會審查。 如陸海空軍費、各部文官俸給等，須每年經議會通過。支出部分審查完畢後，全院改為收入委員會。在此委員會中，財政部長每年會發表一篇重要演說，即預算演說（Speak on the Budget），說明過去一年的收入大致情況，其次提出下一年度的歲出入平衡計劃，包括是否提高舊稅率或另加新稅。歲出委員會審議完畢後，這兩個委員會編制報告書，向眾議院正式大會報告。大會通過後，再經貴族院同意或不同意，最後經英王批准，此項預算便成為法律，這就是預算的通過流程。 決算的成立：預算經議會通過後，各部仍不能動用款項。如前文所述，國家所有財政收入須先交付到英格蘭銀行的鞏固基金上，再經審計總監核准後才能動用。即便極為細微的款項，未經審計總監核准，也不得動用。審計總監處於超然地位，其任免不由內閣決定，自身也從不列席議會，以此保持獨立地位，不捲入政治漩渦。審計總監尤其要注意各部動用款項，必須與通過預算的支出原意相符，不得違背預算。因此，審計總監在提出決算報告前，先核查各部用款是否與原數相符，只有確認無誤後才准核銷。此項報告書提交給下議院，再經下議院公帳委員審查後，提交國會，這就是決算的成立過程。 美國預算情況及問題 美國憲法對預算問題已有規定，但美國預算編制權不像英國那樣統一於財政部。在美國國會中，設有歲出與歲入兩個委員會，各自行事。歲出委員會又進一步分為海軍、陸軍、工商及司法等委員會，這些委員會也各自為政，互不干涉。正因如此，19 世紀末美國國會浪費公款的現象，被美國人視為詬病。蒲徠士於 1889 年批評美國國會財政時說：「對於國會議員浪費公款，以惠及朋友及選區，或設立財政差事以安置朋友等行為，幾乎沒有制止的辦法。倘若支出委員會此項動議人的意圖明顯，本不難拒絕，只是國會議員中很少有人察覺此類弊病並加以防止。」 美國全體國民對財政政策缺乏負責人的領導感到失望，並且對議會討論要點也不感興趣。儘管美國議會如此浪費公款，但絕對不至於出現收支不平衡的情況，這是因為美國收入豐厚，且軍用支出負擔不重，所以能夠維持。 蒲徠士還說：「美國是世界上唯一的國家，其困難之處不在於如何籌款，而在於如何花錢。」 在 19 世紀的最後 20 多年中，美國財政收入每年均有超過 1 億美金的剩餘。美國國會不知節儉，卻仍有如此多的財政剩餘，原因如下： 國家繁榮。 人民生活程度高於各國，所以國內貨物消費稅極大。 陸海軍事負擔輕。 關稅極高。 蒲徠士總結道：「美國國富如此之巨，財政盈餘如此之多，所以即便遭受損失也毫無影響。美國正處於青年時代，如同青年人享有一種特權，即便犯錯也不至於因過失而遭受巨大虧損。」 蒲氏此言可謂切中要害。 1921 年後，美國意識到預算編制權不統一的弊端，於是設立了預算局（Bureau of Budget），其職權有三： 分析各部所提出的概算書。 修正此項概算書。 編制提交國會的預算公文。 到 1935 年，原本僅有 38 人的預算局擴充至 500 人之多，其職權也進一步擴充： 輔助總統編制預算，並確定政府的財政方針。 監督預算的執行。 開展關於行政管理改革的研究。 輔助總統實現政府事務的有效實行與節省。 輔助總統匯總各部對於立法的意見，以及總統對於法案的建議。 輔助總統研究所發布的行政命令。 研究統計的改進方法。 輔助總統了解各行政機關的工作，使其相互配合，避免重複。 此項預算局的設置堪稱美國財務行政上的一大變革。預算局以總統名義，將各部提出的概算集合起來進行綜合檢討，在支出方面已發揮出集中編制的效用。但在收入方面，總統仍未加以關注。曾有人就此詢問前財長摩根索氏，關於稅收及新稅的看法。摩氏回答說：「自就職以來，財政部所處的地位是從不提出關於新稅的建議。倘若國會詢問各種財稅的情況，以及各種稅則下的收入情況，我們自應將所得材料通知國會。但我們絕不提出關於新稅的建議。」 從摩氏的話來看，美國統一預算的編制僅局限於歲出，不涉及歲入，因此與英國涵蓋收支兩方的預算相距甚遠。總之，美國是富國，即便浪費較多也不至於造成太大危害，這是貧困的盟友們不可不知的。 英美兩國近期預算表 現列舉英美兩國近期預算表如下： 美國收入支出預算大綱（1945 會計年度） 收入方面（根據目前之立法）： 項目摘要（一般及特殊）：1945 年估計數目 個人直接稅：18,113,100,000 元 公司直接稅：15,404,400,000 元 消費稅：4,251,510,000 元 失業捐：3,181,600,000 元 關稅：438,000,000 元 其他收入：2,036,770,000 元 總計：43,425,380,000 元 應減聯邦養老金及後裔保險：2,656,380,000 元 信託基金淨收入（包括一般項目及特殊項目）：40,769,000,000 元 支出方面： 作戰費（1945 年試估）：198,820,000,000 元 公債利息：3,750,000,000 元 其他費用： 立法機關：29,549,800 元 法院：14,157,000 元 總統辦事處：3,406,100 元 民政社會：1,084,424,000 元 哥倫比亞區（聯邦津貼）：6,000,000 元 公用事業：343,491,000 元 退伍軍人贍養：1,252,179,000 元 老金及津貼： 社會保險：484,665,000 元 工人救濟：2,325,000 元 其他：1,799,122,000 元 退休基金：471,663,500 元 補充特別費預計：45,000,000 元 農業補助：428,254,000 元 其他費用總計：6,004,236,900 元 支出總額（法定公債本不計一般及特殊項目）：97,954,236,900 元 法定公債本：支出：97,954,236,900 元 支出超出額：57,185,236,900 元 英國第七戰事預算表 支出方面： 既定費合計：436,000,000 磅 北愛爾蘭：9,000,000 磅 其他：7,000,000 磅 議定費合計：5,501,399,000 磅 國防補助費：4,000 磅 行政費：469,912,000 磅 稅務費：21,483,000 磅 載費：5,000,000,000 磅 普通支出總額：5,937,399,000 磅 特別支出：112,370,000 磅 收入方面： 國內稅收：2,000,000,000 磅 所得稅：1,300,000,000 磅 附加稅：800,000,000 磅 遺產稅：100,000,000 磅 印花稅：19,000,000 磅 國防獻金及盈餘：500,000,000 磅 利得稅及其他：1,000,000 磅 關稅消費稅：1,034,000,000 磅 關稅：564,800,000 磅 消費稅：469,200,000 磅 汽車稅：27,000,000 磅 稅收合計：3,061,000,000 磅 郵政淨收入：無線電執照收入：4,860,000 磅 土地收入：800,000 磅 各貸款收入：7,350,000 磅 其他收入：24,000,000 磅 普通收入總計：3,980,000,000 磅 特別收入：112,370,000 磅 前項預算表中，每種租稅收入的性質及其內容如何，非本演講中所能詳述。如欲詳細說明，不啻講述兩國的全部財政歷史。 諸位聽了以上的話，或許會覺得我所說的如同在講外國之事，與我國無關。或許更有人會回應，我國財政亦甚完美。第一，我國有主計處，在國民政府中居於超然地位，其等級在各部之上。第二，我國亦有預算案，每年交立法院通過。第三，我們亦有審計處，一切開支須審計處審核。有這三種制度，故與各國仿佛，無改革之必要。其實，事實上卻不盡然。 我認為財政是國家命脈，其中最重要的基礎，在於一個 「真」 字。向人民徵稅，必須確保所征款項真能入庫，不可讓經手人先侵占一部分。所徵收的數目甚大，而入國庫者甚小，這是不合於財政原則的。其次，支出必須有真實用途，取得真實效果，不可由人從中飽私囊。例如，一師有三四千人，經過一次戰役，死傷一千人，而這一千人的餉，有時會被人 「吃空額」。這種情況送到審計處審核，除了官樣文章以外，還有何價值可言？假定有了這種情形，還要說我們財政制度很完美，實在是諱疾忌醫，有一天會成不治之症。