中華民國民主憲法十講 · 第八講 民主國政黨

我們中國人一聽見 「黨」 字，就想起孔夫子所謂 「君子群而不黨」。朱子註解 「黨」 字，一處說是 「阿比」，另一處說是 「相助匿非」。所以，我國讀書人腦中認為君子不應有黨，只有小人才有黨。同時，還有歷史原因。歷代都有黨爭，如漢末有黨錮之禍，唐朝有牛李之爭，宋朝有洛蜀之爭，乃至明朝有東林復社之爭。大家總認為黨是一件不祥的事。但要知道，民主國家的政治一天都離不開政黨。為什麼呢？ 我們先說一說政黨的性質。在民主國家中，一定有一群人有共同信仰。譬如，有人相信自由貿易，有人相信保護貿易；有人要保護資本家利益，有人要保護勞動者利益。他們根據這種共同信念，發出政治綱領，讓群眾信仰。或者說，在一鄉一市，甚至大到全國，在選舉中獲得多數支持後，就把平日所信仰的理念，在政府中付諸實踐。這時，他們就掌握了政權。 從這一段政黨的定義中，可以看出中國所說的 「黨」 與現代國家的所謂政黨，完全不同。第一，中國古代所說的 「黨」，是因人而起，不是因事而起。如漢朝的黨有所謂 「三君八俊」，乃是當時的清流，反對漢末宦官外戚之禍，這不同於現代國家的政黨以政策為前提，如自由企業或社會主義等。這是不同之一。我國古代所說的 「黨」，既然因人而起，所以容易流於私；而因事而起的容易流於公。既然以人作為前提，其攻擊方向常集中在朝或在野的一二人身上，所以容易成為人與人之間的爭執。而以事為前提的，無論所爭的是一階級利益，或是資本家的利益，或是勞動者的利益，但其利益既然屬於某一時期，所以與攻擊個人隱私的大不相同。兩方的政黨，既然以事或階級利益為前提，所以其鼓動的對象是群眾，方法是宣傳和選舉，這與我國古代專以皇帝的採納與否為目的，大不相同。兩方的所謂黨爭，既然在選舉中進行，而政府對於政黨的宣傳及選舉，又有種種法規來規定，所以其方法不能超乎國法之外，這與在君主面前爭勝，成為個人榮辱問題，大不相同。兩方的政爭在選舉、議會中進行，雖其同黨謀取利益，類似朱子所說的 「相助匿非」，但不道德、不合法的行動，為法律所不許，所以匿非之事雖不能完全杜絕，但要為全國人所共見。而且要以國民是否贊成來決定勝負，所以雖能匿非，但不能不以民意作為前提。從這五項來說，可知現代的政黨，與孔子、朱子心目中的 「黨」，不可混為一談。 就現代各國的政黨而言，自有其執行的任務。 施行政治教育：將有關國家的重大問題，通過報紙、小冊子或演說等方式，向群眾說明。例如，英國在第一次大戰前，保守黨主張保護貿易，自由黨主張自由貿易；美國共和黨側重工商界利益，民主黨代表南部、中部、西南部農民。在地方選舉、州選舉、國會選舉與大總統選舉時，各政黨各以自己的政綱擁護自己、攻擊他人。對於一般民眾來說，對於各黨在政治上競爭的要點，自然容易明白。 團結一部分群眾，解決投票困難：民主國家離不開選舉，選舉的成敗取決於投票。如果民眾心中沒有明確目標，那麼選舉時贊成或反對的票數就會分散在各方。一個選區以內所推定的候選人太多，投票就更容易分散。有了政黨之後，兩黨或三黨推定兩三個候選人，那麼民眾投票的對象不外乎這兩三個政黨的候選人，誰勝誰敗，一目了然。譬如說美國州長選舉、大總統選舉，若不以政黨為樞紐，選舉票要集中在一兩個人身上，談何容易。 參加立法與行政機關，負起責任：無論是英國國會還是美國國會，兩國中政府與國會的機構，均先假定兩黨的存在。美國國會中，除主席、秘書長外，主持議場議事的有兩人，一是多數黨領袖，二是少數黨領袖，兩黨的發言均由這兩位領袖安排。至於英國國會，執政黨與在野黨相對而坐，政府方面起立擁護政府政策，反對黨起立批評政府政策，發言的人不外乎兩黨領袖。所以，論及英國議會的人有句話說：「英國議會以兩黨存在為前提。」 由以上幾點來看，政黨與民主政治關係密切，政黨的作用不可小覷。雖有人深惡痛絕政黨，但現代政治一天都離不開政黨，這是顯而易見的事。德國的公法學家瑞特里許博士（Dr. T. Redlich）說：「現代民主政治的有效施行離不開政黨，英國議會之中，政黨組織是一個預定的前提，而且政黨存在的假定，已經移植到其他採用議會政治的國家。政黨的發生，表明英國人士的成熟。」 英國名政論家博克氏（Edmund Burke）說：「政黨是一群人以若干相互同意的原則為出發點，共同努力，以促進國家利益。在我看來，任何自信其政治見解合理的人，誰不願意將自己認為合理的見解付諸實踐。政治哲學家的任務在於確定國家的政黨目的何在，政治家的任務 —— 政治家即行動中的哲學家 —— 在於發現正當方法，將自己認為正當的目的付諸實行。正因為如此，凡是與政黨有關的人，都公開承認：他們的目的在於追求各種正當方法，使信仰他們政治見解的人，一旦掌握國家大權，就能將他們的計劃付諸實踐。這種權力與某種地位相關，所以他們的目的，不外乎爭取這種地位，如部長、總理等。」 正因為如此，英美國家中熱心政治的人，一天都離不開政黨。假定有人問，英美兩國的政黨政治是否完善。一二百年來，英美兩國的政黨政治，無論在平時還是戰時，對國家都有貢獻。但因為有政黨，也出現了結黨營私、造成分裂、互相包庇等弊病，這是各國學者所深深憂慮的。譬如英國的勃林博魯克（Boring Broke）說：「公正人士所憂慮的，莫過於黨爭。因為有黨爭，引起仇恨，養成爭吵，破壞國內和平，削弱國力，致使國家被外人輕視。現在正是這種情況。凡是公正人士，應協同努力，糾正國內的分裂，使偏狹的黨見化為愛國的公心。」 可見，黨爭之弊，即使在英美也並非不存在。然而，英美之所以不致發生嚴重流弊，有幾個重要原因。 富力發達：英美人加入政黨的，除少數人外，不以政黨為謀生工具。大多是自己出資捐助政黨，以實現本黨政綱。雖然黨部工作人員未嘗不依靠政黨謀生，但這類人類似於衙署中的下級職員，不足為害。 守法奉公：英美人性情雖愛護自由，但同時極知守法，顧全大局。如戰爭時不分黨派，一致對外，就是英美人公忠體國的表現。然而，也未嘗沒有一些重大問題，驅使政黨各走極端，如美國的南北戰爭，以及勞動家與資本家的對立。但英美人到了不得不讓步的時候，其特殊階級也能放棄本身利益，遷就他人，以實現社會改造的目的。如上院在 1911 年放棄其通過財政法案的特權。又如，保守黨對於埃及撤兵一事，雖有所反對，但因是多數工黨所提出，所以也遷就了事。可見，英美人雖反對他人政策，但為顧全國家全局，能夠相互讓步，所以相反的兩黨各能有所成就。而且兩黨交替，各有所成就，從而建設其大英帝國。 兩大黨對立的成因：為何英美能獨獨形成兩大黨對立，而不致出現小黨分裂的情況呢？國外觀察家常將此視為奇蹟，總想探究其究竟。以我所見，英美人這種特性，源於其球場、操場的活動。體育方面的競賽，必定分為兩方，一方勝則另一方敗，英美人深諳此理，所以政治上的競爭也分為兩黨。儘管甲乙丙等人對於甲黨或乙黨不完全同意，但常常能舍小異取大同，選擇自己大致同意的政黨加入，對於細節則置之不理。譬如說，保守黨人常以保持大英帝國的權力為目的，自由黨與工黨則以改善民生為目的。然而，保護帝國光榮的人，未嘗不知要愛護民生；愛護民生的人，也未嘗不知應保護帝國光榮。雖其側重點有所不同，但英國人平日能取大同舍小異，對自己不以為然的部分暫時擱置，不予深究。更重要的一點是，假定加入政黨的人只注重發展個人功名，而忘記了結黨的大目的，自然會流於小黨林立，將政黨作為自己升官發財的途徑。法國政黨之所以特別多，原因就在於此。所以有人說：法國政黨雖名稱與英美之黨相同，但實際上不能稱之為 「黨」，只能稱之為 「群」（group）。他們各有自己的旗幟，如有最右派的一部分人以保皇為目的，最左派的以社會主義為目的，中間還有共和黨以及介於保皇與社會主義之間的組織。法國以個人意見為重，以全國利害為輕。這次大戰後，法國黨派似乎與戰前不大相同，因為已經有了三個大黨：第一，人民共和運動黨（天主教進步黨）；第二，社會黨；第三，共產黨。將來是否會改變戰前小黨分立的局面，由這三大黨占據政治舞台，目前還不敢說。但是從法國六七十年的政治史來看，政治中心從右派移到左派，這是不成問題的。所以我們不敢說法國政治能像英美一樣安定，但是這次大戰以後，分裂的不利與團結的必要，似乎已為法國政界所公認。 現在我要講到政黨同惡相濟的問題。 我們知道，世上的事情，絕不會只有光明而沒有黑暗，換句話說，就是絕不會只有善而沒有惡。譬如說，美國的政治家有光明的一面，但是其坦慕尼協會（Tammany Hall）卻是黑暗的。坦慕尼協會因為有組織、有金錢，所以能在政治上形成一種力量。而英國政治上沒有這種情形，這是因為英國不是移民眾多、流品不齊的國家，這種結黨營私的現象在美國特別多，原因就在於此。 但是，各國實行政黨政治的，也未嘗不知道人類性質存在黑暗的一面，所以有種種方法防止舞弊。其中最容易發生的就是選舉舞弊。英國 1883 年有《舞弊及不法行為法案》（Corrupt and Illegal Practice's Act of 1883），專門防止選舉舞弊。所謂舞弊分為四類： 賄賂：指允諾投票人投贊成票後，酬以某種地位，這就是賄賂，並非僅指給予金錢。 款待：凡以飲食之類款待投票人，使其贊成本人的行為。 恐嚇：即以暴力恐嚇或欺詐手段使人投贊成票。 冒名頂替：這是很容易理解的。 以上四種行為若被發覺，候選人要麼罰款，要麼監禁，要麼剝奪公權七年，甚至可能永遠不能當選議員。所謂不法行為，指法律所禁止的行為： 禁止使選舉趨於下流的行為： 例如，選舉事務所不得借用酒館房屋之類。 不得以顯著的徽章符號標誌用於投票人身上，以免反對黨人使用同樣方法而引起爭端。 不許用僱傭的車子為運輸投票人之用。 每人的選舉費用，限用於若干項目： 選舉經理一人，投票所每所投票經理一人，書信或送信人，按人口比例規定若干人。所用之人，各盡義務，如其所用之人是領取俸給的雇員，則不許其投票。其代奔走遊說之人（Canvasser）若領取俸給，也不許投票。 其他費用，法律許可的，如廣告、印刷、文件、郵費、會所及旅館費用等。政府法規不但規定選舉應支出金錢的項目，同時又規定每人應使用的數目。在鄉村，如登記選舉人不超過兩千人者，其選舉費為三百五十英鎊，每增加選舉人一千人，可增加三十英鎊。在城市中，如登記的選舉人不超過兩千人，其費用為六百五十英鎊，每增加一千人，可再加六十英鎊。每一候選人如犯以上不法行為，即喪失其議席，而且在五年內不許當選。 英國自從頒布以上條例後，每次議員選舉費用較該法律未頒布前，自然有所減少。 年份 選舉費用 1883 年 1,736,781 英鎊 1885 年 1,026,645 英鎊 1900 年 797,429 英鎊 以上所舉 1900 年的選舉費用，近年來因無統計表，只得從略。從選舉風氣而論，可以舉羅威爾的話來證明：「現時的選舉訴訟制度，不能說完全成功，但我們可以確定的是，現時的選舉舞弊已大為減少。在英國國內外，大家得到一個普遍的印象，就是對於選民的舞弊，已經完全杜絕了。」 凡是了解英國政治的人，知道這種情形不一定完全正確（1906 年選舉，有一位議員因其經理行賄而喪失議席）。 選舉賄賂在英國已近乎消失，大部分選區中已不見選舉賄賂現象，甚至可以說選舉是純潔的。但仍有若干地方，這種習慣依然存在，在英國南部尤為多見，不過其他地方也不超過十二至二十四處。熟知英國選舉情形的人，都知道這些具體地點。但隨著選民增多，每次給予選民的賄賂金錢也在減少，可以說賄賂的習慣正逐漸消失。我們可以公開說，此種行為在英國各大黨的中央黨部方面，絕不會得到鼓勵或嘉許。」 美國方面關於選舉舞弊，也有同樣規定，在此不必贅述，因為從英國制度就可以看出防止選舉舞弊應採取何種方法。茲僅列舉美國近四五十年兩大黨競選費用如下： 共和黨： 1860 年：100,000 元（林肯選舉） 1876 年：950,000 元 1880 年：1,100,000 元 1884 年：1,300,000 元 1888 年：1,350,000 元 民主黨因與工商關係較少，所以費用不多，比共和黨少三分之一，有時甚至不到一半。 從 1912 年起，兩大黨應將選舉競爭費用提交眾議院秘書長。1924 年，共和黨用 4,020,500 元，民主黨同年用 1,108,000 元；1928 年，共和黨 6,000,000 元，民主黨 5,000,000 元；1936 年，共和黨 9,000,000 元，民主黨 5,000,000 元。 至於兩大黨以外，尚有其他小黨的費用，以及州選舉與地方選舉的費用等，一切從略。 每一議員選舉費用，法律也有規定。參議員不得用過兩萬五千，但個人實際花費多寡不一，有一文不花的，也有花到三萬以上的，大概取決於其在本地的人望，決定花費的多少。其中最要緊的一點，即每黨所花的金錢，或每人所花金錢，總統須向國會呈報，以表明其選舉的合法與純潔。選舉並非僅僅為了當選的光榮，而必須使選舉純潔化。以我所知，1944 年美國總統選舉，美國人民捐助選舉費用每人不得超過五千元。可見，大資本家的捐助，也是要受法律限制的。有一天我在大使館吃晚飯，美國駐華大使赫爾利也在座，還有一位據說是美國進出口銀行瓊斯總裁。赫爾利這人講話有時很粗俗。此時瓊斯總裁之職已被羅斯福免去，赫爾利說：「聽說你在選舉羅斯福總統時，捐過五千美金。不但你如此，聽說你的夫人也捐了五千美金。兩人捐了一萬塊錢，反而被吃了個耳光。」 後來赫爾利覺得自己說話太粗俗，不好意思，又加了一句說：「假使你作總統候選人，我一定投你一票。」 從他這話中也可以看出五千元一人的規定，是大家非遵守不可的。此外，兩黨在競爭時的手段，也必須是公平的。譬如在廣播電台上，羅斯福使用一小時，電台不得拒絕杜威也使用一小時，這是慣例所規定。簡單來說，所謂政黨競爭，離不開法律條文與道德原則。假定執政黨只圖自己勝利，不顧道德法律，無論其一時是否能取得勝利，社會的道德法律都將被破壞殆盡。社會的永久基礎是法律和道德，而不是甲黨或乙黨一時的勝利。 我們再引用英國政治家沙司勃雷侯的話作為結束：「政黨紀律，乃是達到大目的的手段。但是在某種情形、某種領袖之下，政黨紀律可以妨礙其所標榜的大目的。惟有此項大目的，能促成政黨的高貴，並超脫於黨爭之上。此高貴的元素，使一政黨的黨員共同努力，以達到大公無私的目的，大家的心，都是為了這一件大事。假定放棄這一件大目的，那麼這個政黨，不過是一個保持各人地位的合股公司而已。」