中華民國民主憲法十講 · 第七講 司法獨立

孔子曰：「刑不中，則民無所措手足。」 因為生死予奪之權操於國家，倘若標準不一，應生者反死，應予者反奪，那麼法律顛倒，人民心理上的不安可想而知。所以，不論古代專制國家還是現代民主國家，都將料理獄訟視為國家大事，不可不慎重對待。現代所謂司法，不僅限於盜賊殺傷等有關刑名之事，還涉及債權、物權、婚姻以及言論自由、結社自由等民事領域。政府處理某類案件，出入之間、輕重之別，會在全國範圍內產生重大影響。正如《詩經》所說：「鼓鍾於宮，聲聞於外。」 政府處理案件稍有不慎，即便細微之事，也可能引發人民對政府極大的毀譽。我國周代制度規定：「司寇建三典，正月之吉，懸於象魏，使萬民觀之，浹旬而斂。」 漢宣帝擔憂決獄失當，設置廷尉平。如何能做到情理平衡，從古至今都是人們共同的期望。到了唐太宗時，御史李乾祐上奏說：「法令，是陛下在上面制定的，天下臣民在下面遵循，是與天下人共同遵守的，並非陛下獨有。仁軌犯輕罪卻被處以極刑，這違背了統一的法理，臣負責相關職責，不敢奉行詔令。」 古代皇帝集大權於一身，所以不知有司法獨立之制。然而，執法之事應取信於天下，不可逞一時之喜怒，這一點古今相同。現代所謂司法獨立之制，相較於古代專制君主時代對法律的尊重，另有一套詳細辦法。茲解釋其意義如下： 司法獨立是近代立憲國家的基本要件。所謂司法獨立，首先要明確是對哪一機關獨立。在帝王專制時代，一切大權，包括立法、行政、司法，統屬於一人，換句話說，就是一權政治。在這種一權政治下，政治權力無限，人民自由毫無保障。現代國家中，第一，將行政權交給政府，行政權以外的立法權交給議會，又將審判權交給法院，這就是三權分立學說。該學說由法國學者孟德斯鳩看到 18 世紀英國政治情形後首先提出。盧梭說：「人民自由最好最可靠的保障，莫過於將國家三種重要職務，即司法、行政、立法，完全分立；換言之，即三種職務應屬於三個獨立機關。」 自古以來，行政權的重要性眾人皆知，且行政權操於帝王之手，這在東西方都是一樣的。但在現代國家，除行政權外，必定有立法機關行使立法權，法院行使司法權，這三方面應各自獨立，不應互相干涉，此即三權分立。行政權從前在世襲君主手中，而現代法美兩國，則由民選的大總統掌握。至於立法，則由人民選舉代表組成的國會行使此權。至於法官，有時由民眾選舉產生，如美國各州。但法官由民眾選舉並非一種好制度，因為法官若要當選，須仰仗民眾，便無法以獨立精神進行審判。所以各國大多贊成由行政首長（大總統）任命，且任命為終身職。如此，法官地位才能穩固，才能不畏權勢，秉持公正判斷訟案。從上述情形可以看出，司法獨立與三權分立密切相關。 再舉唐太宗的一段故事，來說明帝王專制時代與三權分立制度的不同之處。 「皇上因選人多有詐冒資歷的情況，敕令他們自首，不自首者處死。不久，有詐冒之事被發覺，皇上想處死此人。大理少卿戴胄上奏說：『依據法律，應判處流放。』皇上憤怒地說：『你想遵守法律而讓朕失信嗎？』戴胄回答說：『敕令出於一時的喜怒，法律是國家用來向天下昭示大信的。陛下因憤怒選人多有欺詐，所以想殺他們；既然知道不可以這樣做，又依法斷案，這是容忍小的憤怒而保存大的信用啊。』皇上說：『你能執法，朕還有什麼可擔憂的呢？』戴胄前後多次冒犯皇上尊嚴執法，言辭如泉涌，皇上都聽從了他的意見，天下因此沒有冤獄。」 唐太宗能聽從戴胄的話，在古代被視為帝王的美德。但是，因為從前不是三權分立，所以需要戴胄來勸諫。在現代情形下，情況完全不同。第一，所謂立法權與行政權完全分立，所以一般關於人民權利的法規，乃至所謂六法，如債權、物權、親屬、繼承等法律，一切由立法院制定，政府不能干涉。唐太宗的敕令，即現代的命令，現代的命令需要議會授權，沒有議會授權，命令就是違法的。即便在古代，法律與命令也並非完全混淆，如唐律、大清律例等，是我國古代法典，不是帝王一人所能隨意變更的。但是，帝王能頒布敕令，因為當時沒有議會，所以敕令的權力範圍還是很廣的。倘若上有聖君，下有賢相，他們也並非不知道立法是長久之事，不可隨意變更。所以戴胄以法律與命令的界限向唐太宗進言，唐太宗也無話可說。然而，古代命令與法律的界限較為寬泛，有諫諍之臣，帝王就守法；沒有諫諍之臣，帝王就可能不守法。但現代不行，因為立法與行政的界限很明確。其次再說到司法，在帝王專制時代，司法與行政不分，所以從前有吏、戶、兵、刑、工六部，刑部就是掌管司法的。而且在各省的巡撫、各州縣的知縣，他們既是行政官，同時也是法官。我想大家應該還記得，清末盛宣懷所定商約中，各國要求中國改良司法，其中一項就是法官與行政官必須分開，不能混為一談。但這一行政與司法分立的事情，不但我國向來沒有，即便在外國，也是近年才有的。 當詹姆斯一世時代（1566 - 1625 年），他曾告訴法官說：「你們不可侵犯皇帝的特權，除非與我商議之後，否則請你們不要隨便處理。」 這就說明了司法與行政兩權尚未分立時代的情形。 所謂一權專制政治，也就是立法、行政、司法混合的政治情形，並不限於帝王時代。要知道，一權政治在一黨統治的國家中，其所作所為也與古代專制時代一樣。譬如 1917 年俄國革命之後，其所謂憲法，就是共產黨的黨綱，判決人的罪名，也是用黨化司法來判決。乃至德國、義大利的法西斯主義，對於異黨的生命自由，都可以隨意剝奪，也與帝王專制時代無異。可見，一權政治或說三權混合之政治，最容易剝奪人民自由。所以三權分立或司法獨立的學說，到現在仍有提倡的必要。因為一權政治並不會因為帝王專制被推翻後就不再存在，在一黨專制的國家中，依然可能流行。 美國加教授有一段話： 「許多理論家認為，在君主國家中必須有司法獨立制度，以使人民不受帝王一時喜怒的干涉與壓迫，而且免得法官成為行政部門的工具。這些理論家認為，此種理由不適用於共和國，換言之，共和國不必恐懼司法不能獨立。但是，依歷史所示，共和國中因黨派的專制，因黨派精神的侵犯，同樣需要司法獨立之制，以保護人民權利，這與君主國家中防止帝王的暴虐以保護人民權利是相同的。」 現在我們要講到什麼是司法獨立了。司法獨立的第一個意義是：法律的統治，即人民的有罪無罪，須以法律為依據，依法判決。所謂法庭乃是普通法庭，而非軍事法庭。人民喪失自由或犧牲財產，須先由法庭判決，然後才能執行。否則，僅憑一二人或一派人一時的喜怒，用不合法的手段威嚇或妨礙他人，這種事情既不合法，而且與法治的意義相違背。 英國的法律家最喜歡引用法國文學家伏爾泰的故事來證明司法獨立的好處。伏爾泰自幼聰明，所作詩文尖刻，且善於罵人。他曾做過兩篇罵人的文章，一篇是拉丁文的，一篇是用法文寫成的。他的冤家派了個偵探去誘騙他，後來這個偵探編造了一番話，說他承認是自己做的，於是他就被捕入獄，關在巴士底獄，這是 1717 年的事。隔了八年後，他因文名大噪，成為文藝界領袖。誘因是他與一騎士羅漢氏口角，他還是用尖刻的口吻答覆對方。不久，伏爾泰同蘇利公爵吃飯時，羅漢氏派一群暴徒到飯桌前，把他拉下打了一頓。他後來向羅漢挑戰決鬥，羅漢氏答應了。但決鬥的早晨，伏爾泰被人逮捕，又被送入巴士底獄。他出獄後，便移居英國。英國人常喜歡引用這個故事來證明 16 世紀的法國，毫無法律保障，隨時可能遭受暴力的欺侮與凌辱，這與 18 世紀的英國尊重法律，認為法律有至高無上的權威，大不相同。當時在英國，國家對人民的賞罰，以法律作標準，與法國人之逞一時喜怒加人以罪者，截然不同。或者說，就是一個有法，一個不知有法而已。 其次，法律的至高無上，如上文所言。但是，法律條文即便看起來再好，其是否有效，要看執法之人如何。簡單來說，法庭的判斷能否公平，能否由有學識的人擔任法官，法院能否具備這兩種特質，又取決於以下三件事：一、法官選派；二、法官任期；三、法官俸給。 法官選派：大概不出三種方法： 議會選舉：這與三權分立的原則相違背。況且議會選舉難免受到政黨的操縱，各黨各依其黨派利害選任法官，其結果未必能選賢任能。此法曾在美國各州實行，瑞士聯邦法院也是以議會為選任法官的機關，其他各國很少採用。 人民選舉：美國各州採取此方法，美國以外很少有國家實行。民選方法的缺點在於會使司法官失去獨立性。況且競選並非正直的法官所擅長，與政客相比，法官當選的可能性遠在政客之下。法官的審判，貴在頭腦冷靜、堅持正義，這並非普通民眾所能輕易賞識。美國雖實行此制，但美國法學界並不認可這種制度。 政府任命：以上兩種方法既然都不是選任法官的好方法，所以唯有第三種方法，即政府選派。法官的學識與操守，政府當局自然能夠識別，這絕非一般民眾所能了解。唯有如此，才能使法官的地位超脫於黨爭之上，增進法官地位的尊嚴與獨立性。所以美國所有聯邦法官均由總統任命，只需得到上院的同意即可。從表面上看，法官任命取決於政府，但一經任命之後，其地位仍能保持獨立，所以法官審判不會受政府勢力的左右。 法官任期：歐美各國大多規定法官任期為終身職，即法官行為若無過失（如有違法受賄等事則立刻受審判與免職處分），則一旦任命之後，非政府所能變動。所以美國漢密爾頓氏有句話說：「法官任期終身之制，為現代政治進步中最有價值的一點。在君主國中可以防止君主的專制，在共和國中可以防止議會的侵犯與壓迫。唯有法官終身任職之制，才能促成法律的公平適用。」 漢密爾頓氏更指出：「司法官的終身職，決不至於妨礙行政與立法機關，因法院絕無能力妨礙其他兩部。」 漢密爾頓氏曾說：「行政部不但操賞罰大權，而且握有全國兵權；立法院掌管財政之權，關於人民權利義務的規則，也由它制定。司法院反之，既無兵力又無財權，其所有的只有審判權而已。」 漢密爾頓氏更指出，唯有終身任期之制，才能使法官的經驗學識與日俱增，造就司法官的權威。所以司法官任期長久，可以增進其學識與資歷，自然與三五年為一任期的制度不可同日而語。故美國憲法第三條規定：「最高法院及下級法院的法官，應為終身職，而且其所應得的俸金，在其任期內不容減少。」 法官俸給：關於司法獨立，能鞏固法官獨立地位的，莫過於確定且豐厚的法官俸給。美國漢密爾頓氏有言：「就一般人的性質而言，對於生活的支配權，即等於對於人的意志支配權。」 英國法官金特氏說：「使法官有勇氣有節操，以執行其任務，最重要的是讓法官自知其地位與薪俸的穩固。唯有法官自知所得薪俸穩固，才能在終身任期之外，成為促成司法獨立的第二種方法。而且俸給豐厚，自然能使一般有學識的人投身於司法事業，不至於被其他私人事業的厚利引誘而離去。」 美國憲法第三條規定 「法官所得俸金在其任期內不容減少」，用意即在於此。以上三種方法在歐美各國實行已久，早已收到司法審判公平與廉潔的效果。 假定一國法院能秉公判斷，不曲解法律，不受政府干涉，一般人民自然會感到滿意。私人權利義務的是非曲直能得到公平判斷，這自是法庭應盡的義務。然而，司法獨立的意義尚不止於此，還有更進一層的含義。英美所謂法治，或曰法律統治說，其中包含三項原則。第一原則，承認法律的至高性，即法律不僅適用於人民，同時也適用於政府。人民受法律的支配，政府也不允許以一時的喜怒對人民進行獎賞或處罰。人民的有罪無罪應受普通法庭審判，不容許政府隨意將某案忽而移交軍事法庭，如上海糧貸案的處理方式，就是法治國家所不允許的。這就是法治意義的第一點，在尋常獨立的司法審判中也已有體現。但法治的意義還有第二原則，即無論任何人，都不處於法律之上，不論其官階地位如何，均受普通法律同樣的支配。這一點是英美與歐洲大陸國家最大的不同之處。在英美，無論平民還是行政官吏，都立於同一法律之下。所以，自首相以至普通巡警，倘若有損害人民之舉且為法律所不許，即便其所犯行為源於處理行政職務，也不能免除對人民損害的賠償。但德法等國不然，如官吏因行政所犯的錯誤，此項案件應提交行政法院，非普通法院所能審判。換句話說，行政官吏立於行政法律之下，不立於普通法律之下，如此普通法律的效力不及於行政官吏。而英美人民對於行政官吏加害於人民的行為，可以在普通法院控告。所以，英美的法治效力比大陸國家更勝一籌。 五五憲草第二十二條規定：「凡公務人員違法侵害人民之自由或權利者，除依法律受懲戒外，應負刑事及民事責任，被害人民就其所受損害，並得依法律向國家請求賠償。」 以此條文觀之，就被害人民得請求賠償而言，頗與英美法律觀念有相似之處。惟中國所採用者，乃屬於歐洲大陸各國之法律系統，恐怕人民控告公務員只能在行政法院進行，而不能在普通法院。我國法院有普通法院，也有行政法院，我們不能因有第二十二條之規定，就認為此條中含有採用英美法律觀念而放棄大陸法系之意。 第三原則，法院的審判不僅涉及人民與人民間的訴訟或人民與行政官之間的訴訟，更進一步，法庭還能判定國會之立法是否違法，大總統所決定之事項是否違法。到此地步，可謂法治的意義達到了極致，無以復加。此之謂司法權之至高性（judicial supremacy）。 美國憲法第六條第二款云：「本憲法與依照本憲法所制定之合眾國法律，以及以合眾國之權力所締結或將締結之條約，均為全國之最高法律。即使與任何州之憲法或法律有牴觸，各州法院推事均應遵守之。」 此條所規定的意義，指美國之法律，惟有依照憲法所制定者，才能成為美國之最高法律。後來最高法院法官馬歇爾氏在 1803 年其最著名的判決中有言：「美國憲法中之措辭，承認一種原則，即凡法律與憲法牴觸者應作無效。法院與行政、立法兩方應同受此條文之拘束。」 馬歇爾氏因此更論及美國國會立法權之界限：「美國憲法之地位有二：（一）為美國之最高法，非普通法律所能比擬；（二）若不為最高法，與其他普通法案之地位相同，視法院之所欲，可隨時加以變更。除此兩者以外，絕無其他中間道路。如我們承認憲法為美國之最高法，則立法院之法律如與憲法相違背者，不應視為法律。如我們承認憲法不為最高法，則立法院之立法，不受任何限制，則所謂成文法者，絕無存在理由可言。」 自馬歇爾氏起，便對普通法案加以審查，合於憲法者有效，不合於憲法者無效。雖在最初數十年中，法院不敢對於立法院之法案，判定其違憲並宣告其失效。但在最近十餘年中，國會所立之法被最高法院判決為違憲者，已不止數十次。 我國五五憲草中第一百四十條亦有規定：「法律與憲法牴觸者無效。」 第一百四十一條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」 第一百四十二條規定：「憲法之解釋由司法院為之。」 此兩條規定，頗有將美國最高法院判決普通法律無效之權交付於我國最高法院之意。但我國最高法院之權力能否超過立法院，將其所議決法案判為無效，此事尚在未定之天。國內政治上其他爭端，能否因最高法院之解釋而解決，此亦為未來之事，非今日所能論定。但美國最高法院何以能取得此地位，在最初，美國最高法院僅有一二次判定法律違憲，及馬歇爾氏任院長數十年之後，此項權力才始確定。故美國最高法院此段歷史，為我國熱心制憲事業者所不可不知，因此在論述司法獨立之際一併提及。 美國自南北戰爭以後，最高法院時常根據憲法，拒絕執行國會之重大法案，而每一次成功，又成為下一次之先例，以此其權力乃日益在擴展之中。現將國會法律被最高法院宣告無效者之數目，以每十年一期，表列如下： 時間段 被宣告無效次數 1790 - 1800 0 次 1800 - 1810 1 次 1810 - 1820 0 次 1820 - 1830 0 次 1830 - 1840 0 次 1840 - 1850 0 次 1850 - 1860 1 次 1860 - 1870 4 次 1870 - 1880 9 次 1880 - 1890 5 次 1890 - 1900 5 次 1900 - 1910 9 次 1910 - 1920 7 次 1920 - 1930 19 次