中華民國民主憲法十講 · 第六講 立法權（立法院等）

民主國家中號稱有三權，但三權的地位絕非平等，而是有高下強弱之分。所謂三權即立法、行政、司法。此三權雖分屬於三個機關，但以立法院的地位為最高最強。因為立法院通過預算、制定法規，法院所解釋、行政部門所執行的各種法律，均出自立法院，所以立法權較其他二權更為重要。假如立法院不預先制定法規，法院就沒有東西可解釋，行政部門也沒有依據來執行，因此立法院的地位高於其他兩院。 上文已說過，美、法兩國憲法關於立法院的地位，安排在第一章，也就是這個意思。如法國憲法第一條：「立法權屬於參議院與眾議院。」 美國憲法第一條第一項：「本憲法所授予之立法權，均屬於由參議院與眾議院組成之合眾國國會。」 我國五五憲草中，將國民監督政府的權力分屬兩個機關 —— 一是國民大會，二是立法院。國民大會每三年開會一個月，除選舉及罷免政府人員外，不許行使其他各國國會所行使的權力。其次是立法院，但立法院為中央政府的一部分，不像其他各國國會居於監督機關的地位。第六十四條規定：「立法院有議決法律案、預算案、大赦案、宣戰媾和案之權等等。」 這種規定與美、法兩國憲法第一條中規定立法權的方式是不同的。換句話說，人家的立法院是人民的代表行使主權的機關，我們的立法院是中央政府的一部分，等同於中央政府的附屬機關。正因如此，五五憲草中關於立法權及人民代表機關的規定，是絕對不夠的。所以此次政協會議中有如下規定：「立法院為國家最高立法機關，由選民直接選舉之，其職權約等於各民主國家之議會。」 以上說明了立法院的地位應該如何，下文再分項進行討論。 立法院的組織 各國政治學中常常討論一院制或兩院制的問題，如英國上院代表貴族，下院代表人民；美國上院代表各州，下院代表人民。兩院與一院的問題，似乎已經過去，但這次法國新憲法草案之所以被否決，就是因為採用一院制的緣故。上院被廢止後，天主教進步黨覺得沒有一個第二院來對下院的立法進行再度審查，一切議案通過不免過於倉促，所以法國輿論否決了原草案，未來新草案中恐怕要採用兩院制。 假定有人問我們這次政協憲草修正案是採用一院制還是兩院制？我的答覆是，說是一院制也行，說是兩院制也行。我們根據中山先生五權憲法的意思，仍保留監察院。監察院委員由各省級議會及各民族自治區選舉產生，它的職權是要求各部將有關所定方針及所發命令的文件交給它查察，如有失職違法等事，它可以行使糾正與彈劾之權。在外國，立法院是以立法方式監督行政，現在我們又加上一個監察院，是以查閱各部命令的方法來考察成績、糾彈行政。假定把這兩院像美國一樣放在一起，那麼說我們採用兩院制也無不可。假如說監察院與立法院分開，那麼也可以說我們是採用一院制。況且大法官若干人的任命須經監察院同意，考試院採用委員制也須經監察院同意，這一點類似美國上院的同意權。合起來看，可以把它當作兩院制；分開來看，就是一院制。 2. 選民 所謂選民，就是有選舉權的問題，也就是選民有無財產資格、教育資格，或是否存在男女性別差異等問題。從人權運動興起後，大家相信選舉是每個人應有的權利。孟德斯鳩曾說：「凡為人民，在選舉代議士時，均應享有選舉權；惟其人地位低下、沒有自己意志時，應為例外。」 話雖如此，法國從大革命起，直到 1800 年為止，中間採用財產資格來限制人民選舉權的年份還是不少。如 1814 年的規定：人民須納稅二百法郎者，始得有選舉權，這時採取的還是有限制的選舉權。到了 1840 年，於是採用直接的普遍選舉制度，凡法國年滿二十一歲、享有公民權利者，均得為選民。從 1840 年直至今日，此制度未曾變更。英國到 1830 年為止，選民資格限於有土地財產之人，其土地財產每年鬚生利十先令者，方得享有選舉權。因為英國人最初採用限制選舉，到 1918 年才採用普選制，所以英國選民人數是逐漸增加的。 年代 選民總額 1868 年 1,370,793 1871 年 2,526,423 1906 年 7,266,706 1918 年 - 由上表可見，英國選民數目是逐漸擴張的。英國最怕將選舉權交託給不負責任的百姓，所以最初是以財產作為資格，只有地主、房主、租戶才能充當選民，非此等人即夠不上有選舉權。目前英國所採用的制度，自 1918 年以來的普選制度，已不存在所謂財產限制了。 但作為選民，第一有年齡的限制，或二十一歲或二十五歲起，具體俟將來選舉法中再規定。普選制度已被各國視為天經地義，但我要告訴大家，我們既然相信這種學說，就應該嚴格實行這種學說，不可徒有普選之名，而行濫權之實。如用假冒方法，派人代替投票，或者選民連名字都不會寫，另請旁人填寫，這都是選舉權的濫用，不合於普選的真意。普選制度的真正施行，要具備下列條件： 選民冊的製成：選舉前若干月應將選民冊公布出來，有遺漏者應即加入，不合格者應准許旁人指出。假定有爭議時，應由一公正法官決定。選民名冊的製成，萬不可由一黨包辦，應在各黨監督之下共同製成。 投票的規範：到現場投票者應正確查明，一人一票，不許幾百人來重複投票，冒名頂替之弊應予以防止，更不用說僱人代投。 寫票的要求：投票人必須能自寫選票，寫票方法不妨簡單化，如將被選人名冊統統印好，只要選民去寫個十字也無不可。我們尊重人權，允許有選舉權者一同來投票，但絕不是一個人可投幾張票，或自己不投票僱人頂替。這才是尊重人權、尊重選舉之道。 議員 第三個問題是議員資格如何。英國 1858 年前，惟有每年收入六百鎊或三百鎊，方得被選為人民代表；法國至 1848 年止，納稅達一千法郎者方得為議員。古代之所以採用財產作為代議士的標準，是相信有了財產的才是紳士，才是文雅之人，才能參與國家大事。但這種理論現在已經不能成立，有財產的人不一定就是公忠體國的人，沒有財產的人也不一定是自私自利、不能為國家效力的人。 所謂議員是人民代表，各國都以人口作為代議士的標準，即根據人口多少，選出一名代表。人口多少的標準則看各國人口疏密程度如何。現列舉各國人口標準如下： 美國：每 400,000 人選出一人。 英國：每 62,000 人選出一人。 比利時：每 40,000 人選出一人。 瑞士：每 20,000 人選出一人。 法國：每 10,000 人選出一人。 德國：每 10,000 人選出一人。 加拿大：每 22,600 人選出一人。 我個人曾假定將來我們立法院的人數是四五百人，即每一百萬人選出一人。以四億五千萬人口計，應得立法委員四百五十個。這個標準我在憲草小組中提出過，但尚未確定。拿我們每一百萬人出一人的標準來和別國相比，恐怕同胞心中不免不平，這也是沒辦法的事，乃是受立法院人數所限。我們應知道，立法院是將來中國政治家的養成所，人數不可太多，如人數到千人以上，便成群眾大會，無法細緻討論事情。議會行事需要切實地尋求解決方法、貢獻意見、討論問題，而不是靠一篇大演說博得聽眾鼓掌。到英國國會去看，會覺得他們兩黨存心討論國事，而非在發揮其雄辯。至於美國國會中，上院九十六人，其資格都是當過州長，或在州里當過議員的人，雖然人數不多，但都很有權威。反過來說，下院四百三十五人，已經感覺到出席的人不足額，即便到會的，也來來去去，不像英國國會那樣嚴肅地討論國事。從這種情形來看，我們將來的立法院人數不應超過五百人。拿五百個人分配於四億五千萬人，所以得出每百萬人選一個人的數目，這是一種建議，供全國人士討論。 議員人數大致如上，其選舉方法是直接選舉還是間接選舉，也是一個應討論的問題。我們民國初年的國會，就是採用間接選舉的。為間接選舉辯護的人，是怕多數選民的程度不夠，選不到好人，所以在選民之上加上一層選舉人，由選舉人再選出議員，則所選者較為精當。但就各國經驗而言，間接選舉使選民與議員的關係喪失其直接性，選舉人的數目較為有限，也容易發生操縱或行使賄賂等事。所以英美人士常認為，選民如能有資格選出其選舉人，同時就有資格選出國會議員。因此，此次政協會議中慎重提出立法院由選民直接選舉的規定。 至於國會議員應具備的資格，大致不外三點：第一是年齡，第二是國籍，第三是居住之處。所謂國籍，無非限定由本國人充當國會議員，不許外國勢力滲入。所謂居住之處，即國會議員是否應該為本選舉區居民，還是不必為本選舉區居民。美國制度規定，國會議員須為本州的人民，但不限定本選舉區的居民。英國制度規定，議員須為本州的人民，但不限定本選舉區居民，原本這是法律規定，但現在這一規定已經廢止了。議員只求其聲望、學識足以代表，不必局限於本選舉區居民，這樣可不受本地小利害的束縛，如此國會中便能增加全國性的人才，這也是養成一國政治家的最好方法。年齡一項，如英國限定在二十一歲，即成年人便可當選。也有國家限定下院代表當選須二十五歲，上院須至三十歲，如比、法等國上院議員須四十歲，下院須三十歲。政協會議中對議員被選年齡有一個明白規定，在成年之年與二十五歲之間，取了一個折中的數目，即二十三歲。 現在我們要討論國會選舉區的問題，即大選區制與小選區制的問題。小選區制是一選區一人，大選區制是一選區之內在同一票上選舉若干議員。小選區制亦可名一人一選區制（the single member district plan），大選區制亦可名曰聯名投票制（general ticket method）。美國國會選舉向來以一州為單位，一州應選舉出的議員列在一張名單上，故可稱大選區制度。自 1842 年後，要求將全國分若干選區，而且每區人口數目略相等，所以現在所採用的是 1842 年修改後的制度。 小選區制的好處在於簡單明了，如全國選出五百名議員，全國應分為五百個選區，一選區只選一人，所以選民對所選議員容易認識。一選區只選一人，少數黨人至少在若干選區內亦有當選機會。但小選區制將選舉範圍縮小，其被選議員每易代表本地利害，缺乏全國性的眼光。以法、意兩國情形來看，就犯有此毛病。小選區制更容易引起議員是本選區代表而非國家代表的感覺，換句話說，代表地方利害的人多，代表國家利害的人少。在憲法小組討論之際，哲生先生曾提出立法院議員以一省為一選舉區，即大選區的建議。我們要知道，大選區制有利於大黨，而使少數黨無法當選。所以將來立法院選舉區的問題出現時，恐怕要採用兩種制度合併的辦法，將全省分為大小兩種選區，大城市以內可採用聯名投票制，其他地區採用一選區一人之制，如此可收補偏救弊之效。 （四）議事規則 有了議會，要使議事取得良好效果，必須有完善的議事規則。議事規則與議會關係密切。英、美國會表面上同樣稱作國會，但其議事方法卻大不相同。例如提案，在英國有所謂私人提案與政府提案之分，而在美國，除對私人提案加以限制外，不存在政府提案這一名稱。原因在於英國國會是內閣制下的國會，而美國國會是三權分立下的國會。由此可見，議事規則與國會本身的性質緊密相關。 議事規則並非一紙空文，它有著深遠的歷史淵源。比如議員言論對外不負責任，未經議會同意，政府不得逮捕議員等規定，在我國憲草中國民大會與立法院均有相同表述，各國也都有此項規定，所以大家對此習以為常。但實際上，昔日英王曾有逮捕議員之舉，這與民國初年袁世凱對待國會議員的行徑類似。可見，政府不得逮捕議員以及議員對外不負責任的規定，即便在今日被視為各國通例，依然具有重要意義。再如，英國下議院議長並非下議院議員的領袖，而是如同運動場上的裁判員，作為一個公斷人存在。他的地位要求不應偏袒甲乙兩黨，他的當選並非依賴多數黨的支持。按照英國慣例，新選舉後下議院第一次開會之日，議長的提名由在野黨負責，而非執政的多數黨，以此彰顯公道。除了擔任議員身份外，無論是在全院會議還是委員會中，議長都不參與投票和討論，以表明其不偏不倚的態度。關於議長的這種慣例，源自英國的習慣，並且十分重要。 議事規則中有所謂第一讀、第二讀、第三讀以及各種委員會。委員會分為常任委員會、會期委員會、全院委員會、聯合委員會。若這些委員會運用得當，自然能使議事取得圓滿結果，避免少數人壟斷。反之，若藉口民主，不相信委員會能夠梳理複雜事務，認為每一個議案都要靠五百人在大會上解決，這是不切實際的。在大會場發言時，每人發言不得超過兩次，為了方便大家發言且不受此限制，設有全院委員會（committee of the whole）。全院委員會的人數與下議院議員人數相同，但全院委員會的議長並非原議長，而是另外推選一人。全院委員會在討論預算時最為適用，討論其他問題時，也會採用。所謂第一讀，是指議案初次提出，由提案者說明後，對全案不進行討論，若無問題，此案即正式成立。第二讀是對提案的大原則進行討論，其中細節仍不涉及。第二讀通過後，該議案交付委員會，經委員會討論修正。委員會通過後進入報告階段，即將委員會的討論與修正情況向院中報告。報告階段結束後，最後階段為第三讀，即全院對本案表示贊同或反對。每個議案所歷經的階段不允許在一日內完成，從前一階段到後一階段之間，應間隔若干時日，以表慎重。上文提到政府法案與私人法案的區別，政府法案是內閣決定並由政府提出的，私人法案是指任一議員所提，關於地方上設立鐵路、碼頭或發起工程的法案，這類法案是議員為謀取本地利益而提出的，與國家全局關係不大。所以這類法案自成一類，其討論日期，一個月僅有若干天，不像政府法案具有優先權。以上種種，我提及的目的，無非是讓大家明白，議事規則看似瑣碎，實則與國家大政密切相關，關注政治的人不可不加以留意。只有具備良好的議事規則，民主制度才能取得實際效果，否則，「一 國三公，吾誰適從」 的弊端將難以避免。 以上四點闡述完畢，我還要探討一個問題，即國會議員究竟應是接受指令的代表，還是不受指令的代表。古代有貴族代表、教士代表、平民代表之分，這些代表就是階級代表，代表其本階級的利益，屬於接受指令的代表。1791 年法國憲法規定，議員不是某部分人的代表，而是全國的代表，因此不得有任何指令交給議員。德國魏瑪憲法也規定，國會議員是全體人民的代表，不受某種指令或某種提議的約束。這種規定旨在說明，國會議員不代表某一階級、某一團體或某一地方，而是全國人民的代表。所以議員應依據自己的良心信念，表達對國事的意見。即便本選舉區對他不滿意，行使罷免權，下次不選他，但作為議員，應秉持思想自由，不以個人得失為念。唯有如此，才能成為真正的民族代表，而非地方或某一階級的代言人。 或許有人聽了我的話後會說：「你說得冠冕堂皇，然而事實上議員何嘗不代表階級利益呢？」 美國全國農民聯合會代表農民利益，美國製造家聯合會及商會聯合會代表工商利益，兩個工人團體各代表著六百萬工人。以上各種農、工、商及工人團體，均在華盛頓派有代表人長期駐守。若有一種議案動搖其本階級利益，這些團體就會致函國會，對各議員施加壓力。美國人將此類團體稱為壓力團體（pressure group），他們在議會走廊中穿梭，與各議員交談，深夜還與他們進行秘密交涉。由此可見，上文所說議員代表全民族而非代表階級利益，似乎有些不切實際。從前，我們聽聞唯心主義的政治學者常對人說，國家代表全民族利益。但馬克思主義者則認為，議會中的議員代表著階級利益，這便戳穿了唯心主義者神秘的國家論。不過，我們提出一種折中的學說：國家對外作戰時，政府所提的徵兵法案、軍火擴張法案，這類法案確實符合國民期望，代表全民族利益，而非代表某一階級。至於工業保護、農產品加稅時，對於工業、農業階級的利害各不相同，自然難免會顧及階級利害。所以兩派學說雖相互對立，但因時間、空間的不同，其立論內容也有所差異。但我們可以說，國家危急時，議員確實代表國家利益，和平時期則不免存在各顧其私的情況。但從遵守法令、服從多數的角度而言，無論哪個階級，都必須遵守這一原則，否則，國家本身都難以存在，更遑論階級了。 最後，我要再提出一個問題，即一國政治家如何能在國會中得到鍛煉，使其一代一代傳承下去，成為國家棟樑。容我先說說我在英國國會目睹的現象。英國國會號稱世界國會之母，其歷史已有六百年之久。我們從小就仰慕英國議會（巴力門），希望能一睹其風采。1915 年冬，勞合・喬治擔任英國首相時，一天提出徵兵法案，我經使館介紹，拿到一張入場券去旁聽。只見勞合・喬治坐在政府席上，英國國會的構造並非圓形，而是長方形。在議長座位前，擺放著一張長桌，桌子一端坐著議會的書記及速記人員，桌子置於中間，將政府黨與反對黨的座位隔開。內閣首相坐在座位上，兩腳就擱在長桌上，仿佛躺在沙發上一般，這種情形讓我十分詫異，與我們參政會中大家終日正襟危坐的情形大不相同。去年 12 月，我又到英國國會旁聽一次，看見前外長艾登，他的腳同樣放在書記桌上。從一方面看，英國國會討論時看似不太守規矩，但它議事的嚴肅程度，處處以議事規則為依據，卻是世界上任何國家都難以比擬的。這個國會已有六百多年歷史，有時 11 點半開會，有時 3 點半開會，議長從辦公室走到議場的樣子，從古至今幾乎沒有絲毫變化。每一種規矩，唯有英國人能夠始終遵守，長久不懈，這是因為其國民性 「保守而能恭」。換句話說，歷代習慣由來已久，而奉行習慣的精神始終如一，所以規矩在英國不至於腐化，不至於淪為空文，不至於變得隨意而無關緊要。因此，一種慣例在英國總能保持其功用和活力，這是英國民族性的特點，絕非其他國家能夠企及。正因如此，其議事規則也是世界一切規則之母，其中任何一條文的規定，都經過深思熟慮。規則中有所謂長期規則（standing order）、會期規則（session order），由此可知，有些規則可以長久不變，而有些則須每期更換。這兩種規則，也是從英國經驗中提煉出來的。其各委員會的分配以及各委員會會員的選定，都有一套極為公平的方法，並非僅僅從某一黨勝利的角度出發。英國議事規則的公正，為他人所效法，原因就在於此。我們所羨慕的，是其政治家能夠在國會中一代一代地培養出來。在一戰以前，保守黨代表右派帝國主義，自由黨代表工商界，主張自由貿易。但從 1918 年起，工黨獲得了 12 個議席，每次選舉逐漸增加，到去年選舉時，工黨增加到 394 人。從政治主張來看，工黨代表工人，主張社會主義，與代表資本主義的保守黨、自由黨大不相同。但從英國政治的一場大鬥爭來看，工黨居然能在平穩中上台執政，這就是英國政治的特色，在其他國家並不多見。其之所以如此，得益於英國制度的優良，在於允許反對黨的存在。反對黨即便在野，也能參與實際政治，了解實際政治，以反對黨資格起立發言。他們預備將來有一天自己上台執政，所以他們的發言並非高調，而是負責且具建設性的批評。在這樣的政治氛圍中，今天儘管有執政黨執政，明天負責繼任之人也在預備訓練之中，所以政治家能夠不斷培養出來，原因就在於此。英國青年在劍橋、牛津接受教育，其學生聯合會中設有一種模仿國會的政治討論會，也是一邊代表執政黨，一邊代表反對黨。所以青年時期的訓練，便是國會中政治家的預備。每個對政治有興趣的青年人，大學畢業後先充當某個人的私人秘書，如艾登、張伯倫的私人書記，又如樂襄爵士（前英駐美大使）曾是勞合・喬治的私人秘書。這類私人秘書，就如同李文忠（李鴻章）的薛福成曾在曾文正（曾國藩）幕府中一樣。後輩青年能夠追隨前輩之後，天天獲得政治上的實際經驗，這是培養政治家的最佳方法。假定一國青年僅僅抱著幾本政治學教科書，寫了一兩篇政治學論文，便將其作為知識來源，對於實際政治只會發表高談闊論，那麼青年的政治興趣，若僅通過這一條途徑來激發，自然只能進行宣傳，而無法獲得積極的建設性訓練。我曾說過，所謂訓政，只有從設立議會入手，才能得到真正的訓練。否則，天天談論訓政，而實際上永遠學不到議會中的政治經驗，就如同要學游泳，每天只聽游泳講義，卻不准人投入游泳池中，這種訓練只會使青年走向浮躁，而非走向建設性方向。培養政治家的方法，英國制度最值得參考，即便美國也比不上。 我們總結本篇，摘取要點如下： 一國內須培養良好公民，使其具備辨別善惡的能力，如此公民在選舉時才能善用其參政權利。辦理選舉時，尤其要編制正確的選民冊，力求投票人的真實性，絕不能讓選民冒名頂替或代人填寫，不能只以一人或一派的勝利為目的。 議會候選人大概由各黨各派或各團體推出，但充當代表之人，務必是 「一國之善士」，不可只關注地方利益，尤其不能讓地方上的土豪劣紳相互勾結，將代表公職視為個人謀取功名的途徑。選民程度提高後，自然更容易選出合適的代表，否則，選舉政治必將流於 「朋比為奸」 的惡習。 充當人民代表之人進入議會後，如英國國會中兩黨對立，各以負責的態度，或提出建議，或進行批評，自然能夠解決國家大事，並收到集思廣益的效果。在野黨人明白自己總有一天也會成為執政黨，自然會以負責的態度對政府提出建議，而不會流於專門唱高調責難政府的行為。 除以上所述之外，還有一個最基本的要點尚未提及。究竟中國未來憲法中的立法院，應效仿英國國會，還是美國國會呢？從表面上看，兩國國會同為民主國家的國會，同樣進行立法討論、議決預算或通過條約。但兩國國會的議事方式，在根本上存在差異。美國國會是三權分立下的國會，英國是內閣制下的國會，英美兩國的議事方法有以下幾點不同： 提案方面：英國國會內有政府法案與私人法案之分。政府法案由內閣提出，若不通過，即表示國會對內閣不信任。大體而言，幾十年來政府法案被否決的情況，一百次中至多只有幾次。私人法案由議員以個人資格提出，內容多關於地方利益、地方工程建設。私人議案提出的時間，每星期限定為若干日，其討論時間也限定在某日某點鐘之後。而在美國國會中，同樣對私人法案的提出加以限制，但沒有政府法案這一名稱。任何人提出的議案，無論在朝黨還是在野黨，都具有同等價值。也就是說，美國國會中的議案，按照一般議事規則，根據提出的先後順序，分配在議事日程表上，即便總統認為特別重要的議案，也是由同黨議員以個人資格提出，不被視為政府提案。所以，政府法案這一稱呼在美國並不成立。 議席與發言方面：美國國會內不存在所謂政府議席與反對黨議席，議會中各部部長無法代表政府進行辯護。所提議案，假定民主黨議員為杜魯門辯護，也是以議員資格為之，不像英國部長擁有優先發言權，且有支配議會時間的權力。雖美國國會中也有多數黨領袖與少數黨領袖坐在議員席上，但其任務僅為掌管議事程序，與英國議會中在朝黨與在野黨的地位不同。 財政權力方面：英國議會中有一條極為重要的規則，即關於財政方面，除英國政府自己提出增加支出或增稅的建議外，各議員不得提出此類建議。也就是說，財政上的發動權完全屬於政府，而非議員。美國則不然，除支出方面已由預算局編制支出概算書外，關於收入方面，議會仍有提議減稅或增稅的權力。英國由於財政當局能夠全權編制收支兩方面的預算，所以能夠避免浪費，節省開支。而美國的習慣並非如此，議員可提出增加開支的預算，所以美國議會中的浪費現象，在世界上頗為著名。在下文立憲國財政一章中，對此還會有進一步討論。我們提出以上三點，無非是要說明，我們在行政方面既然採用責任政府制，同樣在國會方面也應採取英國國會的議事規則，如此立法機關與行政機關才能相互配合，發揮成效。這一點在新憲法中我們也已考慮到，將來新憲法公布之日，自見分曉。