中華民國民主憲法十講 · 第五講 行政權（總統與行政院）

此次政治協商會及憲法小組中，有一個爭執問題，即今後憲法中的行政權應如何組織。說得更明白些，就是：「採取總統制還是內閣制？」 討論之中，我曾向朋友說：「各國制憲時都有一個難題。如德國於 1870 年議憲之際，普魯士與德意志的關係如何，換言之，即普魯士王如何能在德意志聯邦中仍居於主要地位，一面普魯士作為德意志聯邦主體，一面在德意志聯邦中把各機關的關鍵權力握在自己手上，這是俾斯麥苦心解決的問題。美國制憲之際，一方面要造成美洲合眾國，另一面各州仍要保持各州之平等地位。不論紐約州占全人數十分之一（除），或內華達州人口不過 77407 人（根據 1920 年統計），但各州所選參議院議員同額，每州兩名。同時各州，不論大小，同樣對總統行政有干預之權。此種制度無非是要使各州仍保持其州權，同時參加美國的聯邦，這是美國憲法上一個難題。日本伊藤博文議憲之際，為保存天皇大權起見，其舊法中第十一、十二、十三條等規定：（一）天皇統率海陸空軍；（二）天皇編制陸海軍並決定常備兵額。天皇這種大權，是與議會政治兩不相容，後來軍事三長官之地位（陸軍大臣、參謀總長、訓練總監）即由天皇行使軍事大權中得來的。彼等的地位可以造成內閣，毀壞內閣，是從這三條文夾縫中建立起來的。日本之所以強大在此，日本之所以戰敗亦在此。雖然在當時伊藤博文匠心獨運，得到解決，但是從這次戰爭來看，結果是不好的，這是日本憲法的難題。這次在政協協會中我們同樣碰到這麼一件事。雖然這問題並未表面化，但國民黨中確有一部分人為擁護蔣主席大權起見，贊成總統制。雖沒有人拿出堅強的理由為總統制辯護，但對於各黨派責任政府制度之主張，常用內閣風潮的話來反對。我們可以說這次協商討論之中分兩派：一派主張責任政府；一派偏於總統制，反對責任政府。第二派的意思即要將總統權限擴大。這種對立陣勢，雖不明顯，但暗流潛伏是很有力的。 我要勸告國人：我們為何不預先摒棄一個對人的觀念，或曰『因人立制』的成見，而要從中國長久發展考慮，應採用何種制度來打算。民國成立已經三十六年，民國元年南京政府本來採用總統制，後來因袁世凱任總統時又採用內閣制，不免有『因人而制』的毛病。每一大人物上台，先要變更條文，總是將條文遷就個人，個人卻不遷就國家根本大法，這實在是件很奇怪的事。要知道條文規定雖然嚴格，但條文的方方面面可靈活運用之處甚多，只要對條文仔細推敲之後，加以靈活運用，自然個人能力本可以發揮，同時也不致破壞國家大法。試看美國上次大戰後，國聯盟約為參議院所反對，終未獲得通過。這次羅斯福與杜魯門遇到外交大問題，每先與參眾兩院內領袖互相協商，並且將兩黨領袖加入美國代表團之中，所以聯合國憲章，便得到參議院多數人擁護。可見憲法條文若能以分析的頭腦研究一番，自能將憲法的遵守與個人的運用兩方面，歸結為一。萬不可逞一時意氣，動輒蹂躪法律，遷就自己。如明白這道理，自然能避免重蹈三十餘年來的覆轍，為國家尋求新出路。 我們應知世界上的制度，沒有絕對好的，原可由自己創造，不必事事步人後塵。關於行政權，世界上有四種制度：（一）美國之總統制；（二）英國之內閣制；（三）瑞士之委員制；（四）蘇俄之人民委員及其最高蘇維埃制。此四種制度之中，瑞士制適宜於中立的小國，不宜於事務繁雜的大國。其部長由各委員自由選擇，其總統每年輪流一次，其議事在七人委員會中常以一致精神行之。此種情形只能見於瑞士，不能見於他國。故此，這種制度決不宜於我國。蘇俄之制，以人民委員會負行政之責，對蘇聯最高蘇維埃負責，在最高蘇維埃休會期內，對最高蘇維埃主席團負責。蘇聯此種制度，其人民委員會任免之權，操之於最高蘇維埃會議，換言之，操之於最高主席團。蘇聯現在只許一黨存在，所以甲倒乙起，不生多大問題。這種制度移植於我國，恐怕也未必能適合實用。所以剩下的，只有英美兩國制度，或者採取英美制度而加以變通，另成一條第三條路。 現在我們對這問題分四段講：（一）五五憲草中的行政制度；（二）美國總統制對於中國的適否；（三）英國內閣制對於中國的適否；（四）如何找到第三條路。 （一）五五憲草中的行政制度 五五憲草中的行政制度，可以說行政權集中於總統一人手上。雖然第五十五條規定：「行政院為中央政府行使行政權之最高機關。」 但行政院各部部長官由總統任免。同時，院長及各部會長官又專對總統一人負責，故院長及各部會首長為總統的僚屬，而非代總統負責的內閣閣員。照五五憲草行政權的規定，僅以總統一人為主體，行政院長及各部部長官，依總統的好惡或留或去。 此項總統權力之所以構成，不僅由於行政院是總統的僚屬，此外還有其他兩項原因。美國的國務卿及其他部長，也是總統僚屬。但以美國總統與五五憲草上的總統來比，則美國總統的權力尚遠不如五五憲草上我國總統的權力。因美國採用三權分立制，總統的用人權，參議院是可以牽制的；關於財政權，眾議院又可牽制。因有此兩項牽制，所以美國總統雖名為行政官長，但在行政立法兩方面常遇到兩院的反對，無法實行自己的意願。五五憲草上的總統，絲毫不受其他機關限制。 從國民大會性質看：五五憲草第四十六條規定：「總統對國民大會負責」。但國民大會每三年召集一次，會期一月，即三十六 個月之中，僅有一月是會期，其他三十五個月是在閉會期中。試問國民大會會期如此短促，有何方法對總統的行政加以牽制或批評呢？即便國民大會每年開會一次，但國民大會既不能討論預算，又不能議決法律，可以說國民大會對於行政無絲毫監督之權。就是年年開會，也談不上監督。所以第四十六條總統對國民大會負責之規定，似乎總統是一個負責的總統，但是三十六 個月中僅有一月開會，除國民大會在三年中有一個月可以發發脾氣外，哪有機會批評總統的所作所為呢？即便國民大會年年開會，因為國民大會無通過法律、議決預算之權，所以也無在實際行政上質問總統之權。 我們看來，第四十六條之規定是一種門面語，雖有可質問總統責任之規定，但除總統犯法以外，恐怕負不了什麼責任，所以這一條是空文。以上是從國民大會之性質上造成總統大權的第一種原因。 2. 從立法院性質看：立法院依中山先生之學說為治權機關，不稱監督機關。就是說立法院與總統、行政院立於同一水平線上，換言之，同樣是中央政府的一部分，而不是對中央政府的監督機關。美國憲法關於國會權力，規定於第一條中，其文曰：「本憲法所授與之立法權，均屬於由參議院與眾議院組成之合眾國國會。」 法國憲法第一條曰：「立法權屬於參議院與眾議院。」 國會乃國民行使主權之具體機關，故應列在第一條，以示正本清源之意。現在五五憲草第六十三條中稱：「立法院為中央政府行使立法權之最高機關。」 可見中央政府的機關，自成為政府中的一部分，而不成人民的代表機關。此其一。第六十四條規定：「立法院有議決預算、法律之權。」 他國憲法中視立法權為國民行使其主權之主要方法，非經國會同意，則法律不成其為法律。依上所言，如美法兩國憲法均將立法權一項規定於第一條中，而五五憲草將立法權看做中央政府的一種職權，將法律案、預算案、大赦案列在一起，與其他國家之以立法權交付國民代表的意義，迥然不同。此其二。他國國會之所以有權，不僅在於立法而已，還在於其能質問政府，監督政府，各部部長並有對國會負責之規定。而五五憲草中但有行政院長及各部部長向總統負責之規定，則政府人員不對立法院負責可知。立法院既不能向部長質問其責任，則立法院除享有日本內閣中法制局之地位外，還有何種地位可言？此其三。更有離奇的一點，第七十二條云：「立法委員於院內之言論及表決，對外不負責任。」 而第六十五條規定：「立法院對國民大會負其責任。」 試問立法委員在立法院中除言論及表決外，別無其他工作，現在偏要他對國民大會負責，實際上就是說國民大會對立法院的言論有認為不當時，可行使其罷免權。立法院頭上設了個上級機關，試問立法委員如何能自居為人民代表，本其良心所言，對政府充分發言呢？此其四。 （一）因五五憲草相關規定致總統權力擴大及修改緣由 因有以上四點，五五憲草中立法院的地位，不能與他國國會相提並論。我們把它當作法制局，原因就在於此。從上文所討論的國民大會、立法院的權限來看，可以說這兩個機關將各國所謂國民監督權分散之後，便成了兩個不發生效用的機關，反而將總統權力極端擴大，人民代表除了舉手贊成外，絕無其他權力可言。以人身來比喻，這是頭重腳輕，或犯了腦充血之症。我們在政協協會中之所以毅然決然要將五五憲草中立法、行政兩項加以徹底修改，原因就在於此。政協協會中政府代表如孫哲生先生，對於現有憲草並不堅持，贊成我們的修正，其態度可佩。立法院中曾有人問他，為何准許人家將五五憲草修改到這種程度。我曾聽到哲生先生說：當時有人質問時，哲生先生答覆：「人家修改得比我們好，自然應該贊成他們。」 哲生先生這種雅量，實在是可佩服的。值政協協會討論根本大法之際，如果政府黨堅持將五五憲草照原樣施行，那恐怕不但不能促進民主，徒然造成總統大權獨攬的局面，將來流弊所及，是不可勝言的。關於這一點，國民黨當中除哲生先生外，還有不少人是與我們有同感的。 （二）美國總統制對於中國的適否 說到美國總統制，我們要聲明一點。美國憲法成於 1789 年，而英國內閣制確定於 19 世紀之後。我提到這話，無非是說美國之所以規定總統制，並非因為英國內閣制不好，而是因為英皇專制的弊端。也就是說，假定美國制定憲法在英國內閣制度成立之後，美國政體是否像今天一樣，也是不可知的。 美國之所以採用總統制，源於美國在邦聯時代中央政府的無能，所以一定要建立有能力的行政機關，從而採用今日的行政制度。美國依現行憲法，有下列各項規定： 美國總統為陸海空軍司令。 締結條約，但須得參議院同意，即參議院三分之二的同意。 任命大使、公使及法官等，但須得參議院的同意。 減刑與大赦之權。 法律的否決權。 每年國會開會時，總統提出咨文，列舉應辦之事項。 注意法律的忠實執行。 任命陸海空武官。 但我們知道美國憲法的基本原則是三權分立，即國會管立法，總統管行政，法院管司法。表面上看，似乎三權劃分很明確，但從實際方面來說，三權是相互制衡的，其相互制衡的情況大致如下： 總統負法律執行之責，而法律的制定屬於國會，因而總統受國會的牽制。 英美兩國中所謂預算，即法律的一種，所以制定預算之權也屬於國會，施行預算的責任雖在總統身上，但在議決時又受了國會的牽制。 辦理外交、議定條約是總統的責任，但條約要經參議院批准，派大使亦須參議院同意，所以在外交方面又受國會的牽制。 任命文武官吏是總統的權力，但各部總次長及將官的任命，須得參議院同意。 從以上各種事實來看，美國憲法雖採用三權分立原則，可是除分權外，制衡原則（Check and Balance）占了重要成份。 我們從一百五六十年的成績來看，可以說美國的總統制是成功的而非失敗的。像傑弗遜收買路易斯安那州，是一件大事；林肯領導南北戰爭，是一件大事；威爾遜應對第一次世界大戰，羅斯福應對第二次世界大戰，均能妥善應付，並未損害國家權威。這都可說是美國總統制的成功之處。但這一制度一旦移植到中國，是否能取得同樣好的效果，實在是一個疑問。 總統任命閣員方面：在總統任命閣員問題上，在美國雖然通過者多，否決者少，即便有一兩個被否決，大家也淡然處之，不以為意，至多另外由總統再提出一人交參議院通過罷了。但像我國民國初年，總統提出閣員名單，為議會所否決時，大家爭論得面紅耳赤，好像這種制度是絕對要不得的。總統因此想出辦法，以次長代理部務，不再提出人選交議會通過，這就是一種破壞憲法的行為。 通過條約方面：以通過條約來說，按照美國憲法，總統所訂條約須得參議院的同意。上次大戰末，巴黎和會中議定了國際聯盟條約，竟遭參議院反對而不能成立。但美國遠在大西洋彼岸，即便不簽字於巴黎和約，在其外交上也不會產生任何影響。假如我國有一中蘇條約提出，國會未獲通過，政府無法執行，那麼我們的友邦蘇聯一定會起而質問並要求實行。所以參議院通過條約的制度，不是我們所能照抄的。 預算編制方面：再說到美國預算編制問題。全部預算分若干委員會處理，如海軍、陸軍、工商及司法等各委員會，彼此各司其職，互不干涉。從 1921 年後，另設一預算局，隸屬於總統之下，將各部支出方面匯總成一種概算書，由總統提交國會。但關於收入方面（即租稅）的決定權，還是在國會而不在總統手上。美國如此富有，稍有浪費，不足為大害。像我們這樣的窮國，將決定支出、決定收入之權交託國會，恐怕不能使我國財政建立在健全的基礎上。 美國總統，自然有其獨立的地位，不受國會牽制的地方。所以美國的總統，可以說是強而有力的。羅斯福在大戰之中，關於擴張軍備、增加工廠，並施行租借法，均能以極敏捷的手段來執行。但這是歐美國家戰時的普遍情形，並非總統制下的特有情形。英國雖採用內閣制，在致力於戰備方面，亦是如此。 現在我要說到美國所謂內閣。總統以下分設各部部長，1789 年華盛頓就職時僅設四部：一是國務院；二是財政部；三是陸軍部；四是總檢察官。後來陸續增加，1798 年設海軍部，1829 年設郵務部，1849 年設內政部，1888 年設農業部，1903 年設工商部。合此九部構成今日的內閣。除各部之外，還有各種委員會，如聯邦貸款管理處、改造財政公司等，其數量甚多，不詳細敘述。 美國總統治下的內閣，雖名義與英國相同，但其性質卻迥然不同。內閣的名稱，不見於美國憲法條文之中，在第二條第二款第一項僅有一語與內閣有關，其文如下：「大總統得令其行政各部部長關於其所轄各部，以書面發表意見。」 其規定之文，如此簡單，內閣的集合體如何，內閣中應設若干部，憲法中毫無規定。 以上所舉各部，因事實上的需要逐漸增加而來。若將美國的內閣與英國的內閣比較一下，其不同之處非常明顯。在美國內閣中，作為內閣總理之人，即為總統自身，國務卿的地位雖高於其他部長，但絕非內閣總理，因為決定政策的大權在總統一人手中，各部部長都無法企及。 內閣各部部長對總統個人負責，並不對國會負責。部長雖能出席於美國國會委員會中的討論，但不出席答覆國會議員的責問。 美國總統每周舉行內閣會議一次，從報紙上可見會議時間或半小時或一小時。因為英式內閣由各部部長大家表示意見，形成總體的集體決議或政策，而美國內閣並非如此，各部部長各自獨立，各部部長各以其意見對總統有所貢獻，並非內閣各部部長的意見匯合而成一種集合體的意見。故蒲徠士在《美國平民政治》中有句話說：「美國所謂內閣，並不以一個全體性的資格來動作。」 換言之，美國內閣不是一個整體，僅是一群人，其中各個人各自對總統負責，去留由總統決定，所以無所謂聯合政策，也無所謂連帶責任。 假定我國憲法上所謂總統制，如上文所言，以三權分立為基礎：第一，總統專管行政，但任命內閣與簽訂條約須得參議院同意；第二，預算上的出入多少由兩院決定；第三，所謂內閣乃僚屬式的內閣，以總統一人的好惡決定去留。此種制度移植到我國，能否帶來福祉，我是深表懷疑的。 （三）英國內閣制對於中國的適否 內閣制發源於英國，後來傳播到法、德、比等國。英國內閣制的精妙之處在於，雖上有英王，但英國人慣於保守，不願將皇帝去掉，僅僅要使英王無權干預政治，而且處於無責任的地位。所以縮小英王權力的方法，在開始時有兩種規定：一是非得議會同意，不得立法；二是非得議會同意，不得徵稅之類。其後將政治上的領導權完全交託於議會，或者說議會所擁戴的人物，也可以說是議會所選舉的人物（議會並非以投票選出，但其人必為多數黨領袖，如同選出一樣）。以這種眼光看英國內閣制，可以說在世襲元首依舊存在之外，另有一個民選元首取而代之。英國內閣的精神，就在於此。僅從內閣總理的地位來說，好像內閣總理就是美國總統，但內閣的內容還不止於此。 英國內閣制有三個特點： 行政與立法的密切聯繫：凡內閣閣員必同時是國會議員，反過來講，非議員不得擔任閣員。內閣的總理或閣員所在的本黨，在議會中是占多數的。但如果閣員自己在選舉時落選了，如去年加拿大自由黨得勝，而總理金氏落選。他的同黨就會讓出一個議席來，使他再去競選，而且他很有把握，極容易當選，然後此人才能充當總理或閣員。正因為閣員就是議員，所以政府的方針提到國會去，極容易通過。而且英國議會中是兩黨對立的，在朝黨一定是議會的多數黨，所以容易得到議會的擁護，行政立法的聯繫當然很圓熟。 內閣的純一性（homogenity）：閣員必出於同一政黨，其政見必須大致相同，不可有歧異之處。換句話說，閣員不可在演說中表示甲閣員與乙閣員有何不同之處。假定在內閣中，甲乙兩閣員政見真有不同，這兩者不同的最後決定權屬於內閣總理。但有一種公開的問題，閣員不妨表示其彼此不同之處。如第一次歐戰之前，發生婦女參政問題，當時自由黨內閣因該問題第一次發生，所以內閣中並無決定的政策，於是在議會中用試驗方式討論一番，甲閣員贊成，乙閣員反對，而反對黨中亦有人贊成有人反對。在這種情形下，閣員意見可以任意參差，但這是極少數的例外，就大體而言，閣員的意見還是要一致的。 閣員的連帶責任：所謂連帶責任就是內閣共同進退，進則同進，退則同退。甲閣員所做之事原本與乙閣員無關係，但甲閣員的錯誤會影響其他閣員，因為內閣所負的責任是連帶的。英國學者、政治家摩勒氏（Morley）說明內閣的連帶責任如下：「就原則言之，各部之重要政策，由全部內閣共同負責，進則同進，退則同退。外交部一件失敗的公事，可以將財政部長帶下台；一個愚蠢的陸軍部長的錯誤，又可以把一個好內政部長趕走。因為內閣對君主或議會來說是一個單位，內閣將其政見提到君主與國會前，如同一人的政見一樣。他們提出他們的政見，在君主面前、在上議院、在眾議院裡面，都好像一個單獨的整體（a single whole），內閣的特徵，就是聯合而不可分的責任。」 以上三種特點的背後，還有一種基礎事實，即英國國會中，除去短期的例會之外，是兩黨對立的。一方是多數黨，另一方是少數黨。多數黨在朝執政，少數黨在議會中居於批評地位。正因為如此，多數黨在朝的地位穩固，不致時時發生動搖，不像歐洲大陸上德、法等國內閣的情形。因為執政的政黨自身是多數黨，而且內部意見一致，自然不會授人以可乘之機。所以英國政府一旦上台，必能維持其地位至少四五年之久。至於大陸上的國家如德、法兩國，國會中的政黨是小黨林立的，所以組閣問題發生時，必須各小黨互相聯合，然後才能組成政府。假定某黨閣員有意見不同之處，這個內閣就要垮台，所以這種內閣是不易長久的，長則半年，短則一月或數日。我們要知道，英國的內閣之所以與大陸上各國不同，不在於內閣制度本身，而在於兩黨對立或小黨林立的問題。 現在我還要把 「責任政治」 四字解釋一番。英法兩國同樣採用內閣制，從內閣壽命來看，長短截然不同，有如天壤之別，但其責任內閣之制是一樣的。 總統或英王處於不負責的地位，也就是說政府一切行動由內閣負責。 內閣負責的根源在於，政府所發命令須內閣總理或有關之部副署，副署之人，即為負責之人。 議會對政府認為不滿時，即舉行不信任投票，通過時則有關之部或全內閣因此辭職。 原來這種制度是國會為防止帝王專制而想出的辦法，因為國家不能天天將皇帝革命，於是將皇帝行政的責任，寄於內閣身上。政府的錯誤不歸罪於皇帝，而歸罪於內閣。現在的國家，大多已廢除皇帝，代之以民選總統。但總統有一定任期，而議員與內閣的衝突隨時可能發生，所以在民選總統之下，仍舊保持責任內閣之制，以便國會的意思隨時得以發揮。而內閣的存留與否，完全看議會對它的信任程度。所以責任內閣制，又與信任投票制有連帶關係。政協協會中關於責任內閣有規定，同時也規定了信任投票制。但議會一旦實行議會投票制，自然容易引起內閣風潮。我認為責任內閣制與信任投票制，應該分作兩件事來看。責任內閣的精神，在於政府有了錯誤，議會可以起而質問。如其錯誤不可饒恕，則閣員便應辭職。信任投票制的要點，在於議員表示不信任後，內閣立即辭職，這是議會倒閣最厲害的武器。在我看來，責任內閣是民主政治的基本精神。如果不採用內閣制，同時又不採用美國的三權分立制，總統或內閣就可以獨斷專行、為所欲為，這就是專制而非民主了。正因為如此，責任內閣制必須保留，而信任投票制的尖銳性，不妨加以緩和。倘若因為信任投票制容易引發內閣風潮，因而排斥責任內閣，那就不免因噎廢食了。所以我的意思是，責任內閣仍應保留，而信任投票的行使，自應參以一種緩和之劑。這件事一直在我腦海中盤旋，下段再詳細說明。 （一）如何尋求第三條路 上文說到政協協會中有兩派人，一派主張內閣制或責任政府制，一派主張美國式或中國式的總統制。主張總統制的人，怕小黨林立、閣潮迭起，導致政府無法辦事，認為若像美國一樣採用總統制，不受議會幹涉，國家大事總統便能放手去做。這派人之所以有此主張，是以法國閣潮為考量對象的。我認為，這派人希望行政高效，各部部長能長期任職，總統行動不受議會幹涉，自然有他們的理由。但是要知道，美國總統制的由來，是鑒於 1789 年以前 「邦聯」 時代中央政府的懦弱無能，所以懲前毖後，要有一個享受獨立地位的政府，賦予其行政權力，使之負起行政責任，加強邦聯的團結。因為當時美國的癥結如此，所以開了這樣一張藥方。我們要問，當時美國所患的病症，是不是我們現在所患的病症；美國所用的藥方，我們是否也能適用。 十餘年的局面是國民黨一黨統治的局面。這十餘年中經歷內亂、抗戰，是非常困難的時期。茲舉蔣主席在廬山夏令營收訓話詞如下： 「自九一八事變以後，我們中國天災人禍，連年不斷，內憂外患，交迫而來，迄於民國二十一年，國家民族的危機達於極點。其實國內人士大多數對於民族復興的前途或革命事業的成功，都喪失了自信心，以為國家危機已無可挽救。正當這樣國家存亡危急、人心萎靡不振的時候，我們在民國二十二年夏季，創辦廬山訓練團，從此每年一次，召集軍政幹部，研究國民革命的形勢，討論對內對外的大政方針，勵志養氣，自強不息，準備與國內外一切反動侵略勢力以及假革命、反革命者作總決戰。最後到了民國二十六年暑期，日寇侵略中國日益加劇，逼迫我們走到最後關頭，忍無可忍，乃決定對日發動全面戰爭。於是本黨領導軍民，集中力量，再接再厲，愈挫愈奮，苦戰八年。到了今天，卒能達到驅逐敵寇、光復國土的目的。」 這種抗戰的功績，自然是大家公認的。但是憲法是國家的百年大計，我們不能存有對人立法的觀念。應該設想總統的地位應如何，不應認為今後擔任總統的人永遠和蔣主席一樣。況且抗戰時期的所作所為，不一定能作為平時憲政走上正軌以後的表率。我們大家既然熱心於中華民國的法治，既然提到法治，我想人人都希望民意得到發揮，行政得以改善，政府各機關職責分明。八年苦戰雖然勝利，但是法治的情況如何呢？第一，所謂五權憲法能發揮其效用嗎？第二，主席與行政院長雖有通過預算之權，但立法院監督財政的效果在哪裡？第三，行政院長與各部部長，是憑主席的意願任免的，應該把所謂總統制的效用發揮出來，但是行政方面只見大家愁眉苦臉，沒有一個人覺得能舒展自己的抱負。第四，行政院長，好像他國的內閣總理，但他自己覺得抱負長期不能施展，感到不快。同時，在同一政府中，如財政部部長、經濟部部長，又能發揮他們的想法、實行他們的政策嗎？第五，目前行政院及中央各部部長，絕對不是決策之人，因為部長之上有院長，有國民政府主席，換言之，他們是屬員，而不是決策者。屬員式的部長，還能適用於今後憲法時代嗎？第六，目前財政金融政策，是主席決定嗎？行政院長決定嗎？財政部部長決定嗎？誰也弄不清楚。這些種種情形，就是我們目前所犯的病症。假定我們不以現有的病症為對象，而偏偏以法國式的閣潮迭起作為我們的考量對象，實在是 「藥不對症」。 我們既然認為目前病症如此，所以我們認為今後行政機構方面，應如下設置： 總統：我們不贊成採用總統制，因為不願意像美國一樣將行政大權完全交付總統手中。我們也不贊成像法國一樣規定大總統不負責任。大總統既然經過國民大會選舉，他是國家元首，統帥陸海空軍，而且能任命文武官吏，所以他在政治上不僅是擺樣子的元首，而是一個負擔國家責任的人物。但是，我們為求總統行事穩妥，為使他受到全國人民愛戴起見，須得有人對他的命令、處分加以副署，而因副署之故，產生責任。所以除總統外，另有負責的政府。 行政院：依政協協會之決議，其要點如下： 行政院為國家最高行政機關：行政院長由總統提名，經立法院同意任命之，行政院對立法院負責。 立法院對行政院的不信任處理：如立法院對行政院全體不信任時，行政院或辭職，或提請總統解散立法院，但同一次行政院長不得再提請解散立法院。 這一段規定行政院為行政最高機關，與下一條 「總統召集各院院長會商不必明文規定」 有相關聯之處，應加以解釋。號稱政府的機關，只能有一層樓，不能有兩層樓。我的意思是，當部長的人聚在一起開行政會議，這個會議就是決策的地方。既執行事務，又有決策之權，那麼有權力的人，就要負責任。假如當部長的人沒有決策權，只是從旁人那裡接受命令，或者他的提案拿到國民政府或最高國防委員會被人修改，他就可以對人說：「我原來提案如何，他們將它修改了，現在出了錯誤，這我不能負責。」 可見部長之上，不能有上級機關再來修正。如果上級機關可以修改，他就有藉口說這事他不能負責。可見決策與執行應該合併一處，不能分開，這就是我所說的一層樓不能有兩層樓的意思。這個一層樓的政府，就是行政院，並不與其他四院再構成國民政府。簡單地說，行政院就是政府。 這個行政院須對立法院負責，因為在憲政政治下的政府，必須是負責的政府。它做得好，議會擁護它；它做不好，議會可以質問它的責任，也就是說，或叫它改換政策，或撤換原來的部長，另以新部長代之。我們的意思只要國會對於政府的過失或失職，有可以糾正的方法，並不想時刻造成閣潮，引起政府更迭。所以政協協會決議中原有一條：如立法院對行政院全體不信任時，則行政院或辭職，或提請總統解散立法院。讀者注意，這裡用的是 「行政院全體」 五個字，就是說不信任投票，這無非是限制不信任投票的使用，以免閣潮發生。後來二中全會不滿不信任投票方法，要求憲法小組修改，小組中經過多次協商之後，也就同意放棄了不信任投票之制，但並不是放棄了責任政府之制。 歐洲國家採用不信任投票之制，假定不信任投票通過，內閣應立即辭職。所以憲法上留下所謂信任或不信任字樣，就是議會時刻有倒閣之權。現在去掉了信任或不信任字樣，就是議會立刻倒閣之權沒有了，但並不能說因此行政院對國會就不負責任。因為議會與行政院之間尚有別的方式，可以發生彼此的衝突。當時經過協商之後，曾經政府提出一種方式來解決行政院與立法院的衝突如下： 立法院對行政院政策的處理：立法院對於行政院重要政策不贊同，得以決議移請行政院變更之。行政院經總統之核可，對於立法院之決議得移請其複議，複議時，如經立法委員三分之二維持原決議，該決議行政院長應予以接受或辭職。 行政院對立法院法律案的處理：行政院對於立法院通過之法律案（包括預算案、條約案），得經總統核可，移請立法院複議。複議時，如出席委員三分之二維持原案，該法案行政院長應予以執行或辭職。 我們對這種所謂責任政府制，將其特點扼要地說明如下： 用人權方面：我們沒有採行英美式的內閣制，各部部長不須同時為國會議員。總統用人權較為寬廣，因為內閣閣員不必是議員，總統進而可在議會之外選人。由此可見，我們的內閣與議會制度下的內閣迥然不同。未來的總統，其用人權比英王及法國總統寬廣得多。如果總統選一位非國會議員擔任部長，只要得到行政院長同意，此人便可擔任部長。 連帶責任方面：協商會議中說明行政院須對立法院負責，但我們沒有按照大陸各憲政國家的慣例，特別要求連帶責任的特別規定。英法內閣往往因一位部長的錯誤牽累其他部長，如上文摩勒氏所說。我們避免此種規定的用意，無非是希望不因一位閣員的辭職，牽動全部內閣。 不信任投票方面：至於放棄不信任制度的理由，上文已說過，這是國會倒閣最厲害的武器。我們為遷就國民黨二中全會的要求，共產黨與民主同盟首先同意，青年黨原本主張責任內閣制，故關於此點曾有保留的聲明。後來在野黨派特別感到內閣動搖有害無益，大家便不再堅持信任投票制度。 決議與複議方面：立法院對於行政院的重要政策不同意時，得以決議移請行政院變更，但總統對立法院的決議得移請複議。如出席立法委員三分之二維持原決議，該決議行政院長應予以接受或辭職。假定此項決議得不到立法委員三分之二維持原案，則行政院辭職問題自然不致發生。 綜合以上四點而言，各在野黨對於政府黨做出了如此讓步，由此可見。此種內閣制絕非英法式的內閣制，而是一種修正式的內閣制。換句話說，我們採取了美國總統制下行政權穩固的長處，而不忘掉民主國家中責任政府的精神。我們了解歐美民主制度已有數十年之久，但我們這次不甘心像小孩一樣亦步亦趨，而願意拿出一些創造的精神來。我們希望國民黨平心靜氣，來考量憲法小組中已有規定而未完全解決的責任政府制。假定在野黨做出如此讓步而成立的政府責任制，國民黨仍不肯同意，我們實在不知道政府想要的是何種行政制度了。