中華民國民主憲法十講 · 第四講 國民大會問題

我們知道，世界上民主政治有兩種：一種是代議制度的民主政治，如英美；另一種是人民直接參與的民主政治，即人民以創製、複決等方式參加的民主政治，如瑞士。中山先生不滿足於代議政治，想要採用直接民主政治。所以他在《民權主義》演講中有一段話： 「關於民權一方面的方法，世界上有了一些什麼最新式的發明呢？第一個是選舉權。現在世界上所謂的民權國家，普遍地指實行這一個民權。專行這一個民權，在政治之中是不是夠用呢？專行這一個民權，好比是最初次的舊機器，只有把機器推到最前進的力，沒有拉回來的力。現在新式的方法，除了選舉權之外，第二個就是罷免權。人民有了這個權，對於政府中的一切官吏，一面可以放出去，一面又可以調回來，來去都可以由人民自由。這好比是新式的機器，一推一拉，都可以由機器自動。國家除了官吏之外，還有什麼重要東西呢？其次的就是法律。所謂有了治人，還要有治法。人民要有什麼權，才可以管理法律呢？如果大家看到了一種法律，以為是很有利於人民的，便要有一種權自己決定出來，交到政府去執行。關於這種權叫做創製權，這就是第三個民權。若是大家看到了從前的舊法律，以為是很不利於人民的，便要有一種權自己去修改。修改好了之後，便要政府執行修改的新法律，廢止從前的舊法律。關於這種權叫做複決權，這就是第四個民權。人民有了這四個權，才算是充分的民權，能夠實行這四個權，才算是徹底的直接民權。從前沒有充分民權的時候，人民選舉了官吏、議員之後，便不能夠再問，這種民權是間接民權。間接民權就是代議政體，用代議士去管理政府，不能直接去管理政府。要人民能夠直接管理政府，便要人民能夠實行這四個民權。人民能夠實行這四個民權，才叫做全民政治。」 中山先生深知代議制的不足，想用直接民權的民主政治來彌補代議制度的缺陷。關於這種政制，或者也可名曰 「公民投票」 的民主政治，再有一個名詞叫 「直接立法」 的民主政治，其意義相同。中山先生知道代議政治中，政府與人民之間有議會、議員介於其間，所以民意不能直接表現出來，因為有黨派操縱與資本家利用議會。中山先生為要免去這種毛病，所以極力倡導直接民權的民主政治，所以再三說明四種政權的重要性，原因就在於此。 但是，這種直接民權的發源地是歐洲的瑞士。瑞士國家共分二十五州，全國面積約一萬六千平方哩，人口不過四百餘萬（此為 1925 年的統計）。與中國相比，中國面積約四百萬平方里，人口以四萬萬計算，從地理面積上說，我們比他們大二百五十倍，從人口來說，多過一百倍。而且瑞士人口中，其都城蘇黎世不過五十四萬餘，而伯爾尼不過六十九萬餘。拿上海一個城市來比，上海比蘇黎世大過十倍，比伯爾尼大過七倍。從人口比較之中，就可以看出瑞士所採取的制度，我們是否適用，真是一個大問題。況且瑞士從十三世紀後，便是採取直接民主制的國家，所以它在歷史上的依據已有六七百年之久。我們除民國以外，歷史上很少採取選舉制度。可見直接民權制在我國確實難以適用。 中山先生政治經驗豐富，自然明白此中道理。所以他在《五權憲法》一講中，指出各縣以下應行使直接民權，至於中央政治機構之中，在五院之上設一國民大會，此國民大會由每縣選舉一人為代表組織而成。國民大會代表，既然是由各縣人民選出，國民大會便等同於英國的國會，簡單來說，是代議政治而不是直接民權。後來立法院著手制定《五五憲草》之際，想把四項權力運用在代議方式的國民大會中，所以規定國民大會的職權有六種，其中四項是與直接民權有關的，所謂四項直接民權如下： 選舉：選總統、副總統、立法院院長、監察院院長、立法委員、監察委員。 罷免：罷免總統、副總統、立法、司法、監察、考試各院院長、立法委員、監察委員。 創製法律 複決法律 此項代議式的國民大會，行使這四項權力，與國民自身直接行使四項權力，是大不相同的。因為在直接方式行使之下，是真正的直接民權，現在在代議政治的基礎上運用四權，為正名起見，名之曰間接方式的直接民權。 從《五五憲草》中國民大會的四項職權，引發了四個問題： 直接民權之所以稱為直接民權，在於公民自身能夠行使這種權力，所以直接民權的性質在瑞士及美國各州中是如何行使的，應該先弄明白。 直接民權由國民大會行使，是否仍能保持直接民權的優點。 《五五憲草》之中，既有立法院，如何能在總統與五院之上，另設一國民大會，作為總統與五院對之負責的機關。 中山先生既承認代議方式的立法院，同時又想採用直接民權，換句話說，直接民權與代議制度如何能在今後憲法中雙軌並進。 現在本演講中要答覆以上四點。 第一問題 直接民權的制度與代議政治相對立。就瑞士各州而言，可以說先有直接民權，而後有代議制度。瑞士各州有所謂公民大會（Laudsgemeinde），即每一公民對於本地方的大事，自行參加集會。但瑞士各州人數，除前文所列，多不過七十萬，少則十餘萬，再少則一兩萬人。所以州公民大會，或選舉官員，或修改法律，極容易舉行。所謂直接立法之事，不外以下幾種： 創製：即動議要求某種法律。 複決：將已擬定的法案，交人民表決。 罷免：在瑞士不常見，美國各州則採用之。 選舉權：即在代議制度的國家，也是人民必有的權利，原本不能與直接民權相提並論，只是人民得選舉官員，與代議制下選舉議員，稍有不同之處而已。 茲舉瑞士憲法第八十九條如下：「聯邦法律如有三萬投票人或八州提出要求投票之際，此項法律即須提交公民承認或否決。前項原則，對聯邦決議案之有一般適用性無緊急性者，亦適用之。」 此條文規定，當有三萬投票人或八州要求對法律進行投票複決時，聯邦政府應將此法律提交公民投票。這表明代議制度的立法院，對法律沒有最後決定權，公民可以提出此項法律應交公民通過或否決的要求。 關於創製一項 於 1906 年瑞士憲法中，亦有追加條文，姑從略。 美國各州直接採取立法之制，始於 19 世紀中葉，至 20 世紀初，各州關於創製複決的規定，就其相同者而言，大致如下： 創製權：人民自己保留一種權力，提出關於動議法律或憲法修正的請願，並將此類法案或修正案於總選舉之際付之表決，要求通過或否決。此項保留之權利，名曰創製權。創製請願，應包括提法案的全文，為發生效力起見，須經本州若干萬選民簽名。創製動議須向立法院秘書長備案，此項問題應在備案後 4 個月內第一次選舉時投票表決。 複決權：人民保留權力，以請願方式要求議會將所通過的法案交與選民投票表決。此項保留權力，名曰複決。關於立法院通過法案的複決，請願應在立法院閉院後 90 日之內，向立法院秘書長備案，且為發生效力起見，須經本州選民若干萬人簽名。某種法案經人民請願交付複決者，應在備案後 30 日內首次本州選舉時，交付選民投票表決。 罷免權：所謂罷免權，是彈劾的代用方法。州長、立法院及其他行政官吏，如其行為不令人滿意，則其選民中若干萬人簽名同意，可將行政當局予以罷免。此項罷免方法，自然能使行政人員對責任有所警覺。但其手續繁重，美國人一般認為，不如立法院以三分之二通過罷免，即行政人員應即辭職，更為直接痛快。 茲舉直接民權制度之下人民投票的若干比例，以見此制的運用情況。1894 年，瑞士人民提出關於勞動權的創製動議，原發起人簽名者共 52387 人，投票結果贊成者 75880 人，反對者 38289 人，其他各州亦多持反對態度。1894 年，瑞士聯邦派要求中央政府將關稅收入按每人兩法郎的標準，將該項收入交還各州。此項關稅問題的創製，簽字人共 67828 人，投票結果，贊成者 45462 人，另有 8 個半州支持；反對者 350639 人，另有 13 個半州反對。1894 年，關於聯邦參議員的比例選舉問題，創製發起人 65300 人，投票結果，贊成者 169000 人，反對者 245000 人。此項問題，隔 15 年後，再次提交人民投票，但又被否決。關於疾病及災害保險問題，已於 1890 年經聯邦的法院通過，到 1900 年經人民投票，反被否決。12 年之後，又提出第二次草案交人民投票，政府深知人民心理，因而將若干條款內容予以變通後，獲得通過。上文略舉數例，以見人民直接立法之不易。良法美意，未必能為人民所理解，故一種法案要得到人民接受，極為困難。從美國、瑞士的情形來看，直接民權是人民意思的直接表示，其相較於代議政治，優點自不待言。但立法問題，內容複雜，甲事、乙事、丙事及其他千百種事項相互關聯，僅提出一二事交與人民投票，人民未必能了解其各方相互關聯之處，因而直接民意的多數表示，未必即為最恰當的處置。不過，人民直接立法，能使國會議員有所警惕，使議會的所作所為有人裁決，此為直接民權的優點之一。人民既直接參與立法，通過直接參加表決，可接受一種政治教育，此為優點之二。民意直接參與立法，政府與人民隔閡自會減少，故人民直接立法可減少人民對政府的怨恨，甚至可能防止革命，此為優點之三。 第二問題 如上文所言，直接民權的原意，應由人民直接行使。中山先生深知，以中國人口之眾多，直接民權在中央政治中難以施行。瑞士是一個 400 多萬人口的國家，大致與上海一個城市的人口相當，要求按戶投票表示贊否，此事並非不可行。但中國全國人口有 4 億之多，欲將瑞士之制施行於向來不知選舉為何事的中國，絕難辦到，這一點中山先生深知。所以對於我國中央政府採用直接民權這一層，他絕口不提。但《五五憲草》起草者，每每認為，此種直接民權雖不能行於中央政治，但未嘗不應略施其意，將其運用於國民大會之中。所以《五五憲草》中規定國民大會得行使創製、複決、罷免等權。即民國十九年《中華民國約法草案》中，關於國民大會職權，亦有如下規定： 對於立法院所制定之法律，認為不當時，得提出修正案於立法院。 得提出法律於立法院。 我們認為，代議政治與直接民權兩種制度，各有其優點。如英國以代議制度見長，瑞士則以直接民權見長。若認為代議制度有所不足，則應將創製、複決之權交予全國一般人民，萬一不行，也應交給全國的縣鄉議會（即政治協商會議中所提出的無形國民大會）。倘若真能如此，等到將來人民程度提高之日，此項權力應從縣鄉議會收回，仍由選民直接行使。如 19 年臨時法及《五五憲法草案》所規定的，國民大會雖由人民普選產生，但實際上等同於代議制的英國國會。正因如此，國民大會的議會政治，與英國議會的議會政治相同。誠如中山先生所倡導的直接民權，唯有將此項民權置於直接基礎之上，才能符合直接民權的原意。現在卻不然，將原本應由人民直接行使的創製、複決等權，交託給代議式的國民大會，這自然與直接民權的原意不符。況且僅有此四權的國民大會，無法與英國國會相抗衡。這種國民大會所行使的權利，絕不能與真正的直接民權相比，反而會成為真正代議政治的妨礙。 第三問題 依《五五憲草》規定，國民大會行使四權，這是政權；立法院通過法案、議決預算，這是治權。所謂政權與治權是否分得開，乃是政治哲學上一大問題。譬如，國民大會有創製權，即公民若干萬人聯署，可要求立法院提出某項法案，此為創製權。這兩項權力，從立法權的性質而言，與代議政治上的立法權，確實有直接、間接的不同，但其對於法案贊否的權力卻是一致的。現在一定要將其分別命名為政權與治權，或許在哲學上可以成為問題，但在實際政治中，不應以此種微妙的區別，就認定其為可實行且不生流弊的標準學說。我們都知道，各國憲法中僅有 「國家主權屬於國家全體」 這一表述。此項主權，或表現於代議政治的立法，或表現於選舉，或表現於創製複決，歸根結底，都不過是公民對政府所行使的監督權而已。我們認為，中山先生的間接民權與直接民權學說，是政治上的兩種制度，也是今後制定憲法的實際問題。 我們現在來說說《五五憲草》中國民大會與立法院的問題。 《五五憲草》第三十條規定：國民代表任期六年。第三十一條規定：國民大會每三年召集一次，為期一月，必要時得延長一月。依此規定，六年之內，國民大會開會兩次，每次一月，即便延長，也不得超過一月。如此，每 36 個月之中，會期少則一月，多則二月，其餘 34 個月中，國民大會無事可做。況且國民大會主要職權，原本限於選舉，其他創製、複決兩權，依此憲草規定，還處於他日 「以法律規定」 的未知狀態。國民大會的職權，可說與各國的議會截然不同，對於平日政治，很難產生任何影響。雖原草案中有總統對國民大會負責的規定，其他五院也有對國民大會負責的規定，但國民大會既無通過法律、預算議決之權，怎能憑藉此規定，就享有他國議會對政府所施加的限制呢？《五五憲草》提出總統及五院對國民大會負責的規定，此項負責究竟是什麼意思呢？如果所負的責任僅限於違法情形，國民大會追究其責任的方式，唯有罷免這一途徑，那麼此項權力就等同於英美憲法中的彈劾，與議會政治中所謂的制衡與信任並無關係。所謂對國民大會負責的規定，僅在違法時進行彈劾，絕對不足以憑藉預算與法案來行使其監督權。我們認為，行政機關如總統與行政院長應對人民或國民大會負責，這自然是理所當然的事。但立法院委員、司法機關也有對國民大會負責的規定，我們實在不知這種負責該如何落實。試問，英國國會議員除了因常選落選決定人民對他們的好惡外，絕不允許另一機關來責問他們的責任。所以這種負責方式，只會給國民大會擾亂立法院的機會，並非使各機關各得其所的好辦法。至於總統對國民大會負責，以我們上文預測，將來恐怕僅局限於罷免或彈劾一項。此類事情，我們自然希望不會發生，萬一發生，即便法律上沒有此項負責的規定，立法院或國民大會自然也會起而質問總統的責任。所以《五五憲草》第四十六條的規定，在我們看來，也不會在政治上產生大的作用，因為國民大會的職權限於罷免、選舉，雖有負責的規定，總統自然也不會將其視為可怕之事。由此說來，依憲草所規定，國民大會雖可質問總統、立法司法機關的責任，看似權力頗廣，但實際上卻是空虛的。 再則立法院與國大的關係 依《五五憲草》六十七條的規定：「立法委員由各省、蒙古、西藏及僑居國外國民選出之國民代表，舉行預選，依左列名額，各提出候選人名單於國民大會選舉之。」 明白一點來說，立法委員的選舉是間接的間接，或名曰二重間接。就是說，國民選國大代表，國大代表按六十七條之規定，分省選各省應得的立法委員人數。即便本條中規定立法委員人數不以國民代表為限，但我們可以斷定，此類立法委員背後既無選民，又無選舉區，僅有分省的國大代表選出其心目中的朋友而已。試問，此等立法委員有何資格代表民意？ 其次，立法院的職權，既限於通過法律、議決預算等權，名曰治權，那麼立法院的地位如同政府的附屬品，哪裡算得上監督機關呢？ 我們認為，國民大會的性質，應側重直接民權。即便暫時不能以全體選民構成國民大會，至少應將此項直接民權，推廣於全國的鄉議會，所以政協會議中決定無形國大之制，其用意就在於此。唯有如此，才可將國大置於直接民權的基礎上，自成一個系統。至於立法委員直接由人民選出，其所行使的職權與各民主國的國會相等，這樣立法院才能代表民意，不致成為政府的附屬機關。國大與立法院兩個機關係統分明，自能各盡其責。 然而現在並非如此，立法委員既不能代表民意，行使各國國會應有的職權，同時所謂的國大，36 個月中有 2 個月開會，又無方法干涉政府的行政。名義上兩方面均為選舉機關，似乎各有所事，實際上這疊床架屋的兩個機關，深究起來，內容空空如也。在這二三十年之內，中國倘若能將代議政治徹底施行，自足以糾正目前政治上的弊病，即便不提倡創製、複決兩權，也無不可。奈何代議政治尚未徹底施行，偏偏要提倡創製、複決等權。今天國大要求立法院將某項法案交複決，明天又提出立法原則，要求立法院制定法案，這種作風，徒然引起人民心中立法院能力不足的感覺。在立法院初創之際，偏偏有人批評它，說它不對。試問，立法院的地位，如何能有鞏固的一日？所以，在立法院之上，再加一個如同國民大會的太上國會，我們堅決認為不可。 如政協會議的規定，立法院代表由人民選出，那麼立法院與國大代表對於人民的關係完全相同，即同為代議關係。倘若國民品質優良，也可完全信任立法院代表，不必將創製、複決兩權賦予同為代議機關的國民大會。假定人民品質不優良，既有立法院，又加上國民大會，即便託付以創製、複決兩權，其不能代表民意的情況也是一樣的。這種疊床架屋的制度，說到底，不過是累贅而已。 在我國現狀之下，關於中央政治既然不能採取直接民權制度，那就應以代議制度為滿足，先充實立法院，使立法院得以完成其任務。依《五五憲草》的規定，好像既不信任立法院，同時又要另一個代議機關的國民大會來行使直接民權，無論在邏輯上還是在事實上，都說不過去。我們認為，與其如《五五憲草》所規定，將立法院弄成一個間接又間接的代議機關，不如將立法院改由人民選舉產生，使它直接能代表民意。國民大會應該放棄創製、罷免、複決等權，換句話說，放棄直接民權，其任務暫以選舉總統為限。總之，直接民權與代議政治不可混為一談。古人所謂 「離則兩美，合則兩傷」，對於這兩個問題，這句話很適用。 第四問題 中國今後憲法中是否應該同時採用代議制度與直接民權？以中山先生的偉大，早已看到代議政治之外，須以直接民權來補救。這個前提我們是贊成的。惟其如此，我們認為直接民權應該按照直接民權的原意來進行，就是說四權應由人民直接行使，不能交與國大代表來間接行使。所謂代議制度應照代議制度的原意來進行，不可由代議制度的國大來行使直接民權，更不可由間接又間接的立法院來行使代議制度的民權。 所以依政協會議關於修正憲草的決定，規定立法院代表依照普選方式由人民直接選出，所行使者為各國國會的職權。直接民權的制度，我們認為應留給國民，為他日之用。等待選民冊調查清楚明確之後，或人民知識水準提高之日，或各縣中先行行使四權成效卓著之日，可逐漸將四權交予選民，以符合直接民權之實。此事應在憲法上留有餘地，以便將來憲法上人民得有行使四權的機會。立法院如前文所言，應由人民按普選制度選出，行使各國國會應有的職權。如此，代議制度與直接民權可以並存而不相妨礙。 以上四種答覆完畢，我們可以進而討論關於未來憲法中國大問題的討論。 《五五憲草》的規定，國民大會由各縣所選舉的代表組織而成，行使直接民權中的四權，而其代表名額不過二千餘人。在瑞士，創製權一項的提議，須經三萬人簽字，然後交付公民投票，其投票人數亦在二三十萬左右。奈何我國將此人民所享有的直接民權交在二千人之手，豈不與直接民權的意義大相違背？故創製、罷免等權，萬不可授之今日之國民大會，此其一。 國民大會如授之以創製、複決兩權，如 19 年約法所規定： 對於立法院所制定之法律，認為不當時，得提出修正案於立法院。 得提出法律於立法院。 那麼國民大會的關係，要變為一種太上國會。對於立法院所做之事，可以批評其對與不對，對於立法院所不做的事，又可提出來要它補充。其結果必致降低立法院的信用，引起人民心目中立法院是否應重新選舉的觀念。立法院的威信既不能確立，而國大所提出的法案，又須交立法院通過，試問，如此智慮不周、威信不立的立法院，如何能完成任務，以滿足國大的期望？此其二。 政府中人顧慮所謂國大，如政協會議修正憲草所規定，成為無形的國大，即合全國的省議會、縣議會代表在各縣各地分地投票，選舉總統。選舉完畢之後，將選票一併送至南京開票。此為政協會議所提出的所謂無形國大。但二中全會之後，政府要求改無形國大為有形國大，於是政協憲草小組中決定國民大會在總統選舉之日召集，此為國大的職權之一。修改憲法的權力，亦為國大所當行使，此為國大的職權之二。但除此選舉總統、修改憲法之外，國大並無其他職權。換句話說，國大任期與總統同，總統期滿之年，即國大召集之年，除此之外，國大無其他會期。此其三。 我們認為國大的地位如此，則國大等於一選舉機關，與美國的參眾兩院相等人數合組而成的總統選舉人會略相類似。此僅為國大目前的地位，將來人民程度提高之日，總統或四權行使，由四億人直接辦理亦無不可。換句話說，合四億人而成國民大會，此為我們對於直接民權的理想。