中華民國民主憲法十講 · 第二講 吾國憲政何以至今沒有確立？

從民國成立以來，所謂憲法、約法，或草案，已經不止一次。明白一點來說，說三四次，或者說七八次，也未嘗不可。所謂憲法，既然已經頒布多次，何以條文自條文，政治自政治，好像有了憲法，也不過是一種具文。即就憲法以外的其他法律來說，如預算法、審計法規或出版法，真能一條條照法律的原意實行，不偏私、不虛設、不濫用權力去執行，在我們國家實在是一件不常見的事。所以令人懷疑起來，好像中華民國是不是有實行憲法的能力，這變成一件大家擔心的事了。 就民國初年來說，有所謂臨時約法，民國三年袁世凱頒布所謂《中華民國約法》，後來又變為洪憲帝制，直到北方政府消滅之日為止。關於憲法草案，有天壇憲草，有曹錕憲法，均是一種虛擬而未實行的文件。民國政府成立後，有民國十九年《中華民國約法草案》，有民國二十年《訓政時期約法》。但就該約法中國家主要機關國府主席的權力來說，本來規定國民政府主席有提請各院院長之權，但後來在修正國府組織法時，又改為主席不負政治責任的規定。 從以上各次憲法或約法的翻來覆去來說，其中制度如民國初年南京政府時，本為總統制，及袁世凱被選總統時，又改為內閣制。二十年六月《訓政時期約法》頒布，與二十年二月國民政府修正組織法的頒布，相差不過六個月，但是在約法中無國民政府不負實際政治責任的規定，到了十二月修正國民政府組織法，又說出主席不負實際責任的話，與元年之由總統制變為內閣制，如出一轍。我們有了三十五六 年的經驗，知道我們對於憲法的條文或某種制度，有一種議而不決、決而不遵行的習慣。這實在是國民對於憲政施行犯了一種大毛病，我們不能不把它當作一種政治上的疾病，而加以診斷。 現在我要拿出一個題目來，同諸位講一講，這題目叫心態（mental attitude）與心習（mental habit）。講了這個題目後，才能對這疾病如何治療，開出一張藥方。 我們知道人一方面是血肉之軀，另一方面有性靈，如理解力、記憶力之類。所以人生是合肉體與心靈兩面構成的，在他每天應付環境之中，就養成了習慣或心態。譬如有人說早起，有人晚起，有人節儉，有人奢華，有人勤勞，有人懶惰，這都是一種習慣。不但個人如此，同時個人所處的社會也是如此。社會裡面多數人中往往發現一種共同習慣。譬如外國人開會，各個個人都能遵守時間，至多不過差幾分鐘；而我們中國人開會可以遲到，短則半小時，長則一小時，也不以為奇。中國人喜歡打麻將，可以四圈、八圈、十二圈，終日在牌桌上消磨時間，金錢輸贏的數目很大；外國人雖然也有撲克牌戲，但是時間總在星期六晚，消遣時間雖也花去一兩個小時，錢的輸贏卻很小。再舉一種習慣說，外國人最喜歡旅行，因為旅行可以修養身心、增長見聞，而中國人則對旅行視為畏途。再則，英美人對於做官不視為功名利祿之途，而我國人視此為唯一發財的途徑。由此可見，社會環境之中，可以產生多數人的習慣。我們從以上所說的道理，將我國人視憲法為具文，作為一種習慣而研究其所以然之故，分以下幾種原因加以說明： 第一、帝制思想。我們讀《漢高祖本紀》，知道漢高祖過咸陽，看見秦始皇的威風，喟然嘆曰：「嗟乎！大丈夫當如是也。」 即項羽既亡，高祖做了皇帝，他置酒未央前殿，對太上皇說：「始大人常以臣無賴，不能治產業，不如仲力，今某之業所就，孰與仲多？」 這段回答語中，明白說出中國人的思想，都拿國家當作私產。買田地是置私產，貴為天子，富有四海，也不過是私權的擴大而已。我們不要認為這種思想到了現在已經沒有，不然！何以有洪憲帝制、宣統復辟呢？這種帝制思想，假如你對英美人說，他們總以為是離奇的說法，絕對不能理解。而在我國四萬萬 人腦筋中，我們時常還聽見 「真命天子」 之說，可見帝王思想實在是民主政治的最大障礙。 第二、割據一方。如漢高祖和光武帝等歷代帝王都抱有一種 「帝制自為」 的意思，這是不必說了。但到了分崩離析時，雖不能作一統天下的雄圖，未嘗沒有人有割據一方的思想。西漢末年，竇融據河西，自稱五郡大將軍，起兵時告訴他的兄弟說：「天下安危未可知，河西殷富，帶河為固，張掖屬國，精兵萬騎，一旦緩急，杜絕河津，足以自守，此遺種處也。」 後來有張玄勸竇融說：「當各據土宇，與隴（隗囂）、蜀（公孫述）合從，高可如六國，下不失尉佗。」 此種說法最能代表割據思想。馬援曾替隗囂去看公孫述，回來向隗囂說：「子陽井底蛙耳。」 此無異說，此人只能坐井觀天，看不到國家全局。其他漢末、唐末及宋元末年類乎隗囂、公孫述與竇融的人，多得不可勝數，現在不必細說。民國時代如張作霖，如後來的孫傳芳、盧永祥，又何嘗不是受割據一方思想的影響呢？ 第三、越軌無能。我國人向來處於帝王專制之下，既不知有國家，更不知法律為團體生活之所必需，反而時常以處於法外為自己的本領。譬如一般人點電燈要出錢，某甲點電燈不花錢，他還要向人炫耀。有人在肉價限制時買不到肉，某甲不但不遵守法律上肉價限制，而且能多買到肉。旁人拿不到護照，某甲偏能拿到護照出國。一般人買不到飛機票，他能想法子買到飛機票且比旁人快。這種事情，都是說國家即便有法令，人民以不遵守為得意，因為我們法律本來不公道，就算本來公道，一般人民也以不守法而自鳴得意。或者這是古代封建時期特權階級的殘餘風氣，但是時至今日還未能根除，而存在於一般土豪劣紳思想之中。 第四、舞文弄法。國家法律之所以頒布，必有一種不得已的理由，才會有這種法律。所以法律的施行必須公平。人民看到法律施行是公平的，自然也認為守法是當然的義務。但是我們聽見國民口頭常有幾句話：如視法律如弁髦，是一紙空文，官樣文章，敷衍塞責。這種話無非是說不把法令當一回事，而且能想出一種妙法，把法律的嚴肅性躲避了過去。表面上看來，好像並沒有違法，實際上已經將法律上的原意加以伸縮變通了，也就是不照法律辦事。譬如說：米糧定額分配，每人一石，但是填報戶口時，不管家裡是否有五個人，一律填寫五口，這就是舞文弄法的一端。以徵兵法來說，政府徵兵應以徵兵法為根據，但是除鄉下苦人可以隨便拉夫外，貴人子弟，除了志願參加青年軍外，有幾人應徵入伍的？這便是違法的一端，但是輿論很少起來責備政府。其他如 「工資」「農貸」，真正窮人未必能得到貸款，能奔走權門的人，反而得到便利。再舉一兩個例，如政府明令不許人民囤積居奇，而戰爭期內所有富戶或銀行，哪一個不是靠囤積貨物抬高物價？但是政府視若無睹，也不敢打開倉庫調查囤積貨物。政府徵收的所得稅、利得稅，無論銀行、公司、工廠，哪一家不準備兩種賬簿？一本是真正的出入盈虧，一本則專為應付稅務用的。這種欺騙行為，大家都知道，但是大家存心讓它過去。這種種都可見我國人藐視法律的心理。 第五、治亂循環。我們在孔夫子時代就已有人存政舉、人亡政息的話。有了好人，如漢文帝、漢武帝、唐太宗、明太祖之類，人民便可暫時享到幸福；反過來到漢靈帝、桓帝，唐朝末年宣宗、懿宗，宋末徽宗、欽宗，那就到了小人用事、不可收拾的時代。由此可見，這個國家從來沒有一種很好的政治制度，能使第一代好人所創，即使到了第二第三代也能照樣延續下去。《三國演義》上說：「天下大勢，合久必分，分久必合。」 或者說，治亂循環四字，最能表示中國人對政治上的看法。在人存政舉、人亡政息的現象之中，我們可以說中國政治是沒有制度基礎的（institutional basis）。譬如一個公司、一個大學的第一代開創者，創立得很好的法規，後起者依樣葫蘆亦能照樣做下去。但是我們國家缺少制度的基礎，從來沒有開會的習慣，所以一個人死 後，後來者就無從繼續下去了。所謂制度的基礎有三個意義：一、法規確立；二、合議辦事；三、傳統。此三種意義，求之於英國議會、天主教會與歐洲自中古迄今之大學制度，便可瞭然於心，無待細說。 第六、人民愚昧 最後還有一點，是多數人的愚昧與窮苦。我想大家閉上眼睛一想，就可知道全國號稱四萬萬 人，但其中相當有飯吃的有多少，能識字的又有幾人。我們要是在路旁看見鄉下人與婦女在垃圾中撿東西，就可以知道人民謀生之路如何，人力浪費又如何了。同時又看見不識字的婦女，拿了家信，一定要找測字先生替她解釋或寫回信。這種情形，絕非少數，而是全國兩三萬萬 人共有的。這就是幾千年來愚民政策的結果。他們既不知道自己的人格，更不知道憲法上給予他們種種基本權利，自然想不到他們有選舉人資格，可以投一票來決定在野黨、在朝黨 的進退。試問人民在這種狀態中，如何能行使公民權利，擔當國家的責任呢！ 受世界潮流影響致領導革命的人舉棋不定 除以上六種原因外，還有一種情況，不關一般社會情形，而是受歐戰以來世界潮流的影響，即領導革命的人舉棋不定。民國初年，大家的思想，是走向英美的民主政治，所注重的是憲法、議會、政黨、責任內閣與地方自治等事，這些便成為革新政治的目標。及蘇俄革命與德意兩國法西斯主義橫行之日，我們的政治又走向世界革命、無產階級獨裁，乃至一黨獨裁的路上去了。自己的認識也忽東忽西起來，這也是造成國內政治混亂的一個原因。 以上七種原因，希望在朝黨、在野黨反省一番。假定認為這六七種毛病影響我國前途甚大，應尋求所以治療之法。 以上七種情形，可以說是我們對民國以來憲政不能確立的原因已經解釋一番了。或者有人拿社會學來解釋，說我們還沒有脫離封建時代，或者說未脫離農業時代，所以不免有帝王思想與土豪劣紳等情況。這種政治上與經濟上相聯的關係，在這演講中也無法細論。現在將以上情形歸納起來，求一個藥方，以治療病根。 我們明白了以上七種情形，表面上似乎很複雜，但是國家的治亂興衰，不外乎兩種人：一種治者，一種被治者。這兩種人如能了解其地位及權利義務所在，不怕國家不上軌道，不怕人民不能安居樂業。 一、治者的地位 治者手握大權，決定政策，頒布法令，賞罰進退天下人物，他的地位是很高的。但是他不過是一副大機器中一個發動機而已。他的地位是在全付機器若干連環中的一環，並不能把國家的事當作一己家事，如前段中所講漢高祖所想像的那樣。假定他是黨領袖或一國總統，應先得到黨與民眾的擁護，也就是說他的事業在於謀求黨與國家的發展。在二者有衝突的時候，應該先國家而後黨。他在執行職務時，第一，應該遵守國家基本大法 —— 憲法；第二，應忠實執行一切法規，如預算法、徵兵法等，處處應依法行事，不可稍有逾越。我們看見美國歷代總統，有的是庸人，有的是非常人，所以他們的政策，有高明與不高明之分，但他們看待憲法與法律，是神聖不可侵犯的，這態度是各人一致的。就是在與敵黨競爭時，也不敢因為要奪取政權，把道德的規矩一切破壞得毫無顧忌。美國廣播電台系私人企業，要用電台作政治廣播，要花幾百萬美金。羅斯福與杜威競爭時，如羅斯福講了一小時，那就不能不讓杜威也講一個鐘頭，以表示對於彼此雙方是同樣公平的。惟其雙方能公平競賽，所以政治競爭中，也有道德規矩存在。假如甲黨為求勝利之故，置道德法律於不顧，他黨亦復如此，這樣一個國家除了成無法無天之外，還有何可說。 二、被治者的地位 國內四萬萬 人，不管高至領袖，低至乞丐，都是國家的主人翁。因為從主權屬於國民來說，他們都是國家主人翁。我常聽見國內人民說人民程度不夠，要知道人民程度夠與不夠，完全看人民有無衣食、有無知識。有了衣食，才有知識，有了知識，自然有廉恥之心。假定國家年年內亂，人民求安居而不得，自然無教無養。可見人民程度夠與不夠，全看國家有無教養。假定國家天天在內亂之中，人民程度永遠不會夠的，可見人民程度的提高，在於教養的普及，而教養的普及，又要看國內和平是否確立。簡單來說，人民程度夠與不夠，責任在治者身上，不在被治者身上。（第一）要有衣食，所謂 「衣食足而後知榮辱」；（第二）要讓他有教育，「既富矣，又何加焉？曰：教之」。 但是從現代民主國家來說，教養兩端還是不夠。現代國家人民有參與政治的權利，須辨別哪個人應該選，哪個人不應該選，所以他得有參與政治的熱心，或行使公民權利的能力。人民不應但居於袖手旁觀地位，因為他知道從旁批評，會養成他 「看人挑擔不吃力」 的習慣。所以政府一定要使熱心政治的人到會議里去當議員，親耳聽見政府報告，與實際情形相接觸。同時允許他做反對黨，使他批評政府的時候，同時須拿出自己的政見、自己的辦法來，就是說你上台時如何做法，應該預先說出來給人知道。這樣他對國家政治自然養成他的責任心（sense of responsibility）。這 「責任心」 三字，不單單說參加政治而已，而是說你來上台時這個擔子如何挑法，國人也預先可以知道一點。國會肯拿這樣的地位給反對黨，自然反對黨不敢放之高論，專做不負責任的批評或專以搗亂為事。朝黨、野黨輪流執政，自然全國人擔當國事的責任心，由此養成了。 現在我已把治者與被治者應有的職掌略加說明。有了以上良好的治者與被治者，假定沒有好制度，民主政治還是不能長久的。所以還有三點應加以說明，也是我們所謂對症下藥的一部分。 三、良好制度的關鍵要素 （一）基本事項的調查 所謂基本事項，分人口與土地。這兩件事說起來，好像極普通，各國都每五年或十年有一次人口統計或調查，土地測量也是現在國家所極為注重的。我們姑且從反面來說，就是假定沒有人口土地調查，其弊病是如何。沒有這兩種調查，現代國家的民主政治是無法施行的。我在美國到它縣政府去看，最重要的兩件事：一、人口調查；二、土地調查。一個人出生、婚嫁及死亡，每個人要報告並詳細記錄下來。土地調查，各人田地多少，房產多少，地界及土地上的用途，如畜牧、耕種等事，無不明白記載。我們想想，在我們這裡每縣每城，某甲、某乙、某丙、某丁來來去去，能有確實調查嗎？除非某地發生盜命案，才來查什麼人謀財害命外，平時什麼人知道各個人的家世如何、財產如何呢！我們拿徵兵條例來說，國家要征去三千萬、五千萬人，怎麼知道某人的確姓張，某人的確姓李呢！假定姓張的自己不願當兵，出了點錢來買了姓李的冒名頂替，國家又怎麼管得著呢！一個兵士在戰場死去，依陸軍慣例，幾天以後，沒有不通告他家屬的。但是我們抗戰八年，一個兵士死去，陸軍會打電報給他的家屬嗎？恐怕沒有這回事。簡單來說，全國幾萬萬 人姓名不準確。就狹義來說，是指田產界限而言，但是個人在土地上有牛羊多少，每年收穫多少，也應該記得很明白。美國太平洋學會在熱泉開會時，我到縣政府去看他們土地調查，其管理員跟我說：你所住的旅館，田地產業多少，每年盈利多少，稅多少，土地調查便能告訴你。試問國家平日有這樣的調查，人民資產瞭然在目，如何能有逃避租稅或其他不法行為呢！這是第一點。 （二）公開 現代民主政治最大要點，就是公開。所謂公開，就是不管行政、司法、立法，一切都可讓人民知道，不像帝皇時代，皇帝深居宮中，靠太監或大臣傳達命令，而在傳達命令中便有擅作威福、狐假虎威等事。但是在民主國家中，這些現象都不見了，就因為一切公開之故。所謂 「公開」 兩字，除了議事、審判有記錄，政府發布公告有記錄外，還有一個意義就是：任何事情，不許有第二人可以假託命令，如從前大臣或太監假傳聖旨之類，這樣就沒有了能有居間作弄的行為了。所謂 「公開」 的好處，就是發動人的意思和執行人的意思，一切擺在公眾之前，無法播弄是非，顛倒黑白。第一種公開，是行政的公開，總統或皇帝意思如何，非經過內閣閣員副署命令發不出來，這種命令，是經過討論、審查而後發出的，而且有人附署的。所以政府命令是無法由其他人播弄的。政府命令所以每年、每月、每日有公報，公家私人均可保存一份，可以此為憑來與政府爭論辯論。其次，議會的公開，議事准許全國人民旁聽，而且所議之事都在議事錄中，如何通過以及贊成、否決之票數多少，統統向外宣布。再其次，司法的公開，案件審判時原告如何，被告如何，判決如何，判決理由書，法官必須做一長篇文章，說明判決之故。以上三種行政、立法、司法的公開，就是民主政治的特色。再舉各部部務來說，美國財政收支數目，每天有報告一張，如同銀行結賬一樣，試問金錢公開到此程度，更有何人能作弊呢？ （三）制度基礎 現代的民主政治基礎，決不是建築在一個人身上。國家大政至少分在三個機關手上：（一）立法；（二）行政；（三）司法。因為有三個機關分擔國事，所以既能互相牽制，又能互相合作。既經由三個機關分擔國事，所以國事的處理不只靠一兩個人，而是靠制度的。立法院通過並頒行全國的法律，行政部執行這種法律，司法部是根據法律判決民刑訴訟。就好比一個銀行，下有股東大會，上有董事會，又有常務董事會，許多事情有的提交董事會，有的提交股東大會，股東大會、董事會、經理的權限，各有明白的規定，所以現代銀行的基礎，也是在制度基礎上，不是像錢莊那樣在一個人身上的。或者說現代的大學，有校董會、教授會、各院院長、各系主任，所以現代大學也與從前私人開門受徒截然不同，就是因為一個以制度為基礎，一個以個人為基礎。銀行與錢莊之不同，大學與 「門館」 之不同，也就是帝皇專制與今日民主政治之不同。 以上把中華民國憲政不能成立的原因，及今後補救方法，在於改造治者與被治者的資格，已說過了。簡單說一句，在於養成新的心理態度，然後可以有新的政治。今後憲政基礎，即在於此。 我還要忠告國內朝野人士，如大家誠有把中華民國造成民主國的理想，第一件事，要識大體，去小意氣，方才能把國家的利益放在第一位，把黨的利益放在第二位，而後四萬萬 人民乃真正成為主人翁，不單單充當黨的工具。誠能如此，不怕國家不安定，不怕民主不能實現。