中華民國民主憲法十講 · 第一講 國家為什麼要憲法？

目前國中人士，不管在朝在野，都處在一個極煩悶的心理狀態中。在野的人覺得生意做不成，工廠開不成；種田的人，覺得下了多少種子和多少人工，明年的收穫能否抵償，也不敢說。亦有因內亂騷擾，乃至離鄉背井的。至於有知識的人，到了研究機關，試驗儀器不完備；到了圖書館，世界上新書一本都沒有；或者教書先生薪水不夠用，要靠尊師運動捐款，才能維持他的生活。所以，在野的士農工商不滿意現狀，是很普遍的。 反過來說，難道在朝的人認為政治局面滿意嗎？我們知道他們也不滿意，甚至有人認為要不得。目前的內戰如何結束，軍事如何整理，財政金融如何安定，他們也未嘗不知道應該改良，應該除舊布新，但是如何能達到這個目的？是不是目前的法律不對，制度不對，或是用人的方法不對呢？他們未嘗不在苦心思索著。 從清末起，我們有了革命運動，大家以為革命以後總可以得到一個好政府。但是經過二三十年的內戰，八年的抗戰，使我們認識，所謂革命運動離不了武力，離不了戰爭，乃至離不了混亂，恐怕我們在革命運動中所要達到的目的，還是離題很遠。朝野上下口中所常說的是 「建國」，革命的目的本來在 「建國」，何以現在偏偏要在革命兩字以外，提出建國的標語來？可見革命的心理背景與建國的心理背景是有不同之處。 第一，革命是破壞，建國是靠有思想有經驗的建設。第二，革命是靠奮不顧身的精神，而建國是靠冷靜的頭腦。第三，革命是靠武力與戰爭，而建國是靠和平與法治。以上三種不同之處既然明白，所以建國的重點應該放在理智上，而不放在情感上；應該在和平方面，不是戰爭方面；應該放在理性方面，不是放在暴力方面；應該放在法治方面，不是混亂方面。我這一次發起演講的目的，就在於此。這種演講就是要造成建國時代的新政治哲學，或者說要造成建國時代的新心理態度。 我們現在心目中人人所想望的，就是要建立一個現代國家。但是所謂現代國家的要點何在？我們不必遠溯至文藝復興時代，姑且從人權運動說起。所謂近代國家，就是一個民主國家，對內工商業發達，注意科學研究，乃至軍備充實；對外保持其主權之獨立，領土之完整，且能與各大國相周旋。至於政府機構方面，一定有內閣、議會與選舉制度。這都是現代國家的特色，亦即近代國家應具備的種種特點。此種現代國家之特點，萌芽於英倫，至法國革命後而大成於歐洲。鴉片戰爭後，歐洲國家踏進我們國土，我們最初所認識的是船堅炮利，最後乃知道近代國家的基礎在立憲政治，在民主政治，在以人權為基礎的政治。 歐洲人權運動，我們現在無法詳細講；但是諸君應該聽見 過幾個歐洲政治哲學家，如盧梭、洛克、孟德斯鳩的名字。他們各人的學說與貢獻各不相同，但是他們有他們的共同點。 第一，人與人之平等，不論是皇帝、貴族還是平民，他們既是人，應該是平等的。換句話說，就是人格之尊重。 第二，各個人有他不可拋棄的權利。譬如說，任何人除了犯法不能隨便拘捕，這就是人身自由；任何人有他發言批評的權利，這就是言論自由；任何人有信仰宗教的權利，不能只相信天主教的是好人，相信基督教或無神論者就是壞人，這就是所謂信仰自由。各人既有了他政治上、宗教上的信仰，要把他的思想見之於行事，就不能不集合若干人來實現他的思想，於是有集會結社的自由。這種種自由，假定政府可以隨便剝奪了去，譬如說人民不管他犯罪不犯罪，可以隨便拘禁，乃至人民要講話、要辦報，政府可以隨便禁止，這種種權利的剝奪，就等於 「天皇聖明，臣罪當誅」 的專制政治。明顯一點來說，就拿人身自由來說，假定政府能隨便拘人投入獄中，那麼等於一切人皆喪失自由，誰敢再來對政府有所批評或有所爭執。從這一點來說，可以看出人權運動實在是民主政治最重要的基礎，因為沒 有人權，就沒有民主政治了。這種人權當時名之日天賦人權，但很有些人不以為然，認為人民權利，都是從歷史上來的，決沒有無端從天上掉下來的。這權利是天賦的，還是歷史演進而來的，在歐洲已有一場爭辯，我們不必在此多說了。但是沒有人 權，就沒有民主政治，所以歐洲各國的憲法上沒有不規定人民權利如何如何的條文，可見人權保障，實在是民主政治的基礎。 第三，政府之設立，是為了保護人民的生命財產。一個國家最低限度的責任，就是在保護人民的生命，使人人有飯吃，有衣穿，乃至安居樂業。任何國家不論怎麼喜歡革命，不能永久在殺人放火的狀態中。因為殺人放火的結果，就是戰爭，就是混亂，所以革命運動雖以武力開始，但歸結於和平與法治，然後才能保護人民的生命財產。 第四，政府既有保護人民生命財產的責任，所以它行使權力，是有限制的，是受憲法限制的。譬如說三權分立，政府管行政，議會管立法，法院管司法，便是權力的限制。政府所提的法案，須經過議會同意；如其政府在內政外交上犯了錯誤，它就應該辭職；政府與議會有意見不合之時，政府與議會的是非，便要決之於總選舉時的人民公意。 以上四 點，就是人權運動時代各國政治學者所提出的共同要求，到了十九世紀，規定於憲法之中，成為具體的表現。 歐洲這段人權運動歷史，其影響所及，莫過 於英法美三國。但三國所受影響，略有不同之處。我把美國《獨立宣言》上幾句話列如下： 「人類生而平等，自其出生之時，賦之以若干種不許移讓之權利。第一為生命；第二為自由；第三為幸福之追求。為鞏固此種種權利計，所以設立政府。政府之所有正當權利，是從被統治者的同意而來。假定任何政府違背以上各項目的，其人民便有權利變更或廢止此項政府，另立新政府。根據本文中所舉之各項原則，期達到人民之安全與幸福。」 美國根據這段宣言，一直向前走，雖國內發生了南北戰爭，只能說是將《獨立宣言》擴展到奴隸身上，決不是違背宣言的。至於法國革命，也受人 權運動的影響而起，但是它忽而革命，忽而帝制，忽而反對帝制再造共和，所以它經過許多曲折，不像美國的民主是直線的。至於英國，它的尊重人權，從《大憲章》時代，即已開始，譬如任何人不得任意加以逮捕，任何人應受公平審判，在《大憲章》中早已規定。英國的一切制度，是有其歷史的根據，而不是受思潮激盪的影響，但是英國的立憲政治，人人知道受洛克、邊沁的影響很大，但只能說英國憲政因有人權運動，而更加證明其路線之正確，不能說英國憲政由人權運動而發生。歐美這段人權運動歷史，在我看來還是值得加以研究，重新認識，再來提倡一番的。 國家為什麼要有憲法？解答這一問題，須先問我們要國家是幹什麼的。 我們可以答覆 「要國家是幹什麼」 這一問題如下： （第一）國家的目的是在維持人民的生存，所以要保障他們的安全。譬如說：有一群人聚在一起，就要問他們怎麼住，怎麼吃，怎麼行動。衣食住是靠生產、靠買賣得來，不能靠搶劫得來的。他們自己一批人要吃要穿，不能從人家搶來，同時他們自己的東西，也不願意被人家搶去。所以一個國家有農工商及交通等事業，同時又有軍隊與警察，無非是在維護人民的生命與安全。 （第二）人民所以要國家，是在保障人民的自由。一個國家有了幾千萬、幾萬萬的人口，你想吃得好，我也想吃得好，你想住得好，我也想住得好，你想種種享受，我也想種種享受，所以彼此之間不免有爭執與不平。國家要使此等互相爭執之人民能相安起見，一定要有方法保障人民的自由與權利，然後能使他們彼此相安。譬如說：有了土地財產權，怎麼確立；有了債務，如何還本付利。總而言之，各有各的權利。要使他們彼此不相侵犯，不但限於物質方面，同時要在言論思想上有發展，所以有言 論自由、思想自由，乃至社會上有稀奇古怪的人士，他發了奇怪的議論，只要他不妨礙安寧與背叛國家，各國都不加禁止的。這無非是要使個人有自由發展的緣故。 （第三）造成一種法律的秩序。從第二項保障人民自由或人民權利來說，就可以知道一國內債權、物權、親屬、繼承等法是幹什麼用的了。因人民的土地、債權等事，是很複雜的，哪一塊土地是你的，哪一塊土地是我的，債務到什麼時候終止，都要有極詳細的條文規定。因血統、姻親的關係，所以又不能沒有親屬、繼承等法。一部《六法全書》，無非要解決這種種問題。但是物權、債權、親屬法都是私法，它所規定的是人與人之間的關係。此外還有一種法律，不是規定私人之間的關係，而是規定國家與人民之間的關係，同時規定國家中甲機關與乙機關之間的關係，譬如政府與議會以及政府與司法的關係如何。這兩大類：第一，國家與人民之間的關係；第二，國家中各機關相互的關係，是屬於公法或憲法的範圍，因為它所管的，是國家的公共權力如何行使。所以憲法簡單來說，是規定 public powers 如何行使到人民身上去，及其與立法、行政、司法相互間之關係。所以憲法是公法的一種。 現在我更具體地說一說：憲法乃是一張文書，其目的在於規定政府權力如何分配於各機關，以達到保護人民安全與人民自由的目的。 第一，國家與人民的關係：沒有國家是一件很可怕的事情。因為沒有國家，從對外而言，就是沒有國家來保護人民，人民就成了亡國之民，如如今的德國便處於這種狀態。從對內而言，就是國內沒有秩序，陷入混亂。但是有了國家，亦是件極其危險的事，因為國家手上有兵權、有警察、有法院，它就可以隨便逮捕人民，又可以借國家的名義強制人民服從它，或者徵收人民財產，或者要求人民獻出生命，比如對外戰爭時的戰時徵兵之類。國家權力既然如此之大，所以憲法上第一件事就是要防止國家的專擅，防止國家濫用權力。因此，憲法的第一章一定要規定人民的基本權利，也就是上文所說的人身自由、言論自由、集會結社自由、信仰自由等事項。其中尤以人身自由最為基本，假定人身自由一旦喪失，其他集會結社自由也就無從談起，所以人身自由便是其他一切自由的基礎。如果人身自由沒有保障，無論憲法的規定多麼完善，都不過是一句空話。所以《五五憲草》第九條規定：人民有身體的自由，非依法律不得逮捕、拘禁、審問或處罰。人民因犯罪嫌疑被逮捕拘禁，其執行機關應即將逮捕拘禁原因，告知本人及其親屬，並至遲於二十四小時內移送至該管法院審問，本人或他人亦得申請該管法院於二十四小時內向執行機關提審。之所以如此規定，無非因為人身自由是其他各種自由的基礎。政治協商會議中關於人民基本權利也有若干項規定，其用意也無非在於倘若人身自由及人民權利不能保障，那麼這個國家一定就是專制獨裁。自從歐洲法西斯主義流行之後，出現了諸如集中營、蓋世太保（格殺打撲）、不許反對黨存在、所謂肅清危險思想等情況，更可見人民基本權利一章成為憲法中重要部分的原因。在這一段，我們可以順便說一說徵兵與租稅兩件大事。照英國制度，有 「不出代議士不納租」 一句格言。這話就是說國家向人民拿錢財，人民便須先問拿了錢作什麼用，拿的錢數目多少，拿了錢做什麼，這也就是一種國家權力與人民的關係，此其一。到戰爭時期，自然人民應該當兵，但是當兵應以年齡為標準，人民的當兵義務應該平等，不可以說長官的兒子可以免役，平民的子弟便隨便被拉去充軍。以上種種，是憲法的第一部分，即國家對人民的關係。 第二，憲法所規定的是國家權力如何確立與如何限制。一個國家離不開立法、司法、行政三種權力，或者如中山先生再加上考試、監察兩種。這三種權力，各有其組織、執掌與界限。第一，國會由議會組成，議會由人民選舉產生，議會裡的議案如何通過，這是立法院的組織及其執掌。第二，行政方面有內閣，內閣下有各部，內閣之中有管部或不管部部長，內閣對議會的責任如何，及議會如何能使內閣進退，此為行政權問題。第三，司法的特點在於獨立審判，即不能聽從行政方面的喜怒。起訴或不起訴，加刑或減刑，應該由司法官根據法律條文公平判斷。為使司法官能獨立審判，所以法官是終身職，他的進退升降，不是憑行政官的喜怒而調動的。 以上兩部分，乃是構成憲法的重要部分。其餘憲法中的重要問題，在十次演講中再詳細說明，暫時不提了。 現在我在這一次演講中還有最後一點要聲明，就是憲法本身之所以能存續，並非僅靠一張紙片上的文字就足夠，而是要靠國民時刻不斷地關注，這樣憲法的習慣才能養成，憲法的基礎才能確立。我們舉一個明顯的例子來說：美國是所謂剛性憲法的國家，英國是柔性憲法的國家。所謂柔性憲法，就是它關於國家權力如何行使等內容，都靠普通立法就可通過，而且這種立法散見於歷史之中，如《大憲章》是 1215 年產生的，《權利法案》是 1689 年產生的，《人身保護狀》是 1679 年產生的，《權利請願案》是 1628 年產生的，《解決法案》是 1701 年成立的，英國未曾將這些法律分類集合起來成為一篇像美國那樣的憲法，此即所謂柔性憲法，也就是說可以隨時變通修改，與普通立法一樣。反之，所謂剛性憲法，則在一篇文章里將人民權利、大總統、內閣等問題一切加以規定，而且這個憲法的修改一定要經過憲法會議的通過，如何提議、如何決定都有一定手續，而且憲法解釋之權，屬於大理院。合憲違憲問題是美國有而英國沒有的事，這也是由於剛性憲法而產生的。因為有這種種手續的限制，而且這種種手續都歸在一篇文章里，所以名為剛性憲法。我們要知道，有了憲法，國家也並不一定就能走上和平的途徑。法國革命之後，忽而皇帝，忽而君主，忽而共和，就可以證明一篇憲法的條文是靠不住的。要憲法靠得住，就要看人民對憲政的警覺性如何。譬如說有人被政府逮捕了，人民一定要用一種方法使他被釋放出來，或者使政府下一次不敢非法逮捕。人民有了這種警覺性，政府自然不敢非法逮捕人民。再譬如說憲法規定人民有言論自由，而政府隨便封閉報紙，倘若人民因為害怕提出這問題之後，政府便來為難自己，便不敢說話，這樣的言論自由是無法保障的。所以人民或訴諸輿論，或訴諸法律，使政府不敢封閉報紙或停止郵遞的權力，然後人民言論自由才有真正保障。再譬如說，政府每年應有一個預算，無論軍事費、民事費，都應該公開，假定表面上雖然有所謂預算，而實際上不公開，人民也可訴諸輿論和法律。假定人民對自己的權利及政府的不法橫行，一切淡然處之、不以為意，人民的心理如此，憲法是決不會有保障的。所以我願意奉告諸位一句話，就是：「你們對自己的權利有警覺性，自然就有憲法」，否則若是你們自己沒有膽量維護自己的權利，那麼儘管有一篇美麗的憲法，也就是孟子所謂 「徒法不能以自行」 了。我對諸位說：人民對於自己權利的警覺性，乃是憲政的第一塊基石。