中國政治制度史綱 · 第七編 明代
第一章 中央政府組織概況
《明史》卷七二《職官志序》：「自洪武十三年罷丞相不設，析中書省之政歸六部，以尚書任天下事，侍郎貳之，而殿閣大學士只備顧問。帝方自操威柄，學士鮮所參決。其糾劾則責之都察院，章奏則達之通政司，平反則參之大理寺，是亦漢九卿之遺意也。分大都督府為五，而徵調隸於兵部。外設都、布、按三司，分隸兵、刑、錢穀，其考核則聽於府、部。」
第二章 輔政制度——內閣
閣本古藏之所，其後廣之為樓觀之通名，如石渠、天一、麒麟之類，或以藏書，或以繪像，或以為登臨之地。東漢官曹始有稱台閣者（《日知錄》卷二四閣下條）。宋代始以殿閣之名付予近侍。明初因之。成祖即位，始見有內閣之名。
一、內閣制度形成之背景
太祖為吳王時本如元制置中書省，以左右相國為之長，先尚右，後尚左。洪武元年改為左右丞相，或居內輔政，或統軍征伐。其居內負行政責任者先後有李善長、汪廣洋、胡惟庸三人，權利甚大。十三年正月誅胡惟庸後，「革去中書省，陞六部」，仿古六卿之制，俾各司所事。更置五軍都督府，以分領軍衛，使「權不專於一司」。並創為祖訓云：
以後子孫做皇帝時，並不許立相。臣下敢有奏請設立者，文武群臣即時劾奏，將犯人淩遲，全家處死。
太祖廢宰相的目的無非欲防止大臣專權，而自理萬機，以期政治安定，但事實殊不可能。因為天下事太多，無法皆躬親處理，《春秋夢余錄》卷二五云：
洪武十七年九月，給事中張文輔言，自十四日至二一日，八日之間，內外諸司奏札，凡一千一百六十件，計三千二百九十一事。
如此繁多之事務，皇帝一人勢必無法處理，必得有人幫助，有如後世之秘書。內閣猶如皇帝之秘書處，內閣學士就是皇帝的秘書。
二、內閣學士之名稱與兼官
（1）名稱。
內閣者，內庭殿閣之謂。洪武十五年，始仿宋制置殿閣大學士，有中極殿（舊名華蓋殿）、建極殿（舊名謹身殿）、文華殿、武英殿、文淵閣、東閣諸名，置學士或大學士，以其皆內庭，故總稱為內閣大學士、大學士。
（2）學士兼官。
大學士僅五品之職，地位甚卑，因為協助皇帝辦事而職權漸重，遂加六部尚書、侍郎，高至三師。加侍郎為第三品，加尚書為第二品，加三師則為第一品，地位遂尊。朝會時，位在其他尚書之上。官銜既高，又常以經筵講官為之，是帝師或太子師也。內閣之位乃既尊且親。
三、內閣之選任
《明史·職官志序》：「天順二年（英宗世）後，纂修專選進士。由是非進士不入翰林，非翰林不入內閣。……明代宰輔一百七十餘人，由翰林者十九。」
是內閣有一定的資格，而其遷升亦稍有軌跡可尋。大抵明代中葉例以尚書侍郎升尚書入閣，但已任尚書之官，則少得入閣。正德初劉瑾用事，遂破例以尚書入閣，自後尚書入閣占明代大學士一百七十餘人中之過半數。
至於任用之方式，明初多出特簡，即由皇帝直接任命。成祖及宣、仁諸朝皆如此。中葉以後多由會推（一謂廷推），甚少例外，此為一好的制度。惟後來內閣中產生首輔掌握朝政大權，會推大學士徒具虛名，實由首輔以操縱，蓋「主持者止一二人，余皆不敢言，言即取禍」。好的制度遂被破壞，熹宗天啟以後魏忠賢竊權，會推之權又落入寺宦之手，其事更壞。崇禎帝又操「枚卜」方式，乃由大臣推薦內外候選人數員，皇帝向蒼天焚香叩拜後，卜點得中者即任之，晚年又用考選之法，然不能持之以公，非有成見，即為人所利用。
四、內閣的職權與首輔
（1）職權。
內閣學士本備顧問而已，有時皇帝口授旨意命學士代筆起草文書。後來皇帝或年幼或無能，依賴日殷，其權漸重，尤要者為「票擬批答」權。凡大政事，皇帝在諸殿閣與大學士商議。而一般公文（奏章）則由大學士用紙條擬具意見，附貼在公文上，謂之票擬。公文連票擬送入宮中，由皇帝親自審定。如同意票擬中之辦法，即將紙條（朱批）撕去，親用紅筆照票擬意見批下，名為批紅（亦稱朱批）。批紅髮出即為諭旨。就票擬而言，異同於宋代宰相，但宋代皇帝不親批，明代皇帝要親批，就不一定與票擬意見完全相同。（票擬即為批答而設，沈任遠《明清政治制度》分為兩事，謂「票擬是草擬詔敕旨，批答是批答奏章」，顯誤。）
廖道南《殿閣詞林記》：洪武中，革去中書省，分任「九卿衙門，中外章奏皆上徹御覽。每斷大事決大疑，臣下惟面奏取旨。……故洪武中批答，皆御前傳旨當筆。……永樂、洪熙（仁宗）二朝，每召內閣造膝密議，人不得與聞，雖倚毗之意甚專，然批答出自御筆，未嘗委之他人也。至宣德（宣宗）時，始令內閣楊士奇輩……於凡中外奏章，許用小票墨書貼各疏面而進，謂之條旨。中易紅書批出，御筆親書。及遇大事，猶命大臣面議。議既定，傳旨處分，不待批答。自後始專命內閣條旨。然中每依違或徑由中出。……及天順（英宗）復辟，每事與內閣面議，然後批行。弘治（孝宗）末年總攬乾綱，內閣條旨，多孝廟御書。事涉重大者，厪宣問，幾復國初之舊。……今之建議者徒知批答當依內閣所條，而不知有面議傳旨故事」。
《春明夢余錄》卷二三：
祖宗舊規，視朝回宮之後，即奏事一次；至申時，又奏一次。內侍官先設御案，請上文書，即退出門外。待御覽畢，發內閣擬票，此其常也。……票後再行呈覽，果系停當，然後發行。
大抵內閣權力與日俱增，成祖時，內閣不專制諸司，不侵犯六部職權，諸部司奏章，亦不相關白。「世宗中葉以後，夏言、嚴嵩迭相用事，遂赫然為真宰相，壓制六卿」（《百官志》），「六卿皆稟受內閣風旨而後行」（《雙溪雜記》）。張居正為首輔，更視六部為曹郎矣。
（2）首輔。
內閣學士甚多，職權無明確劃分，亦無重輕之別。自宣德到正統初年三楊（楊士奇、楊榮、楊溥）同時執政，無所謂首輔。或稱士奇為元輔，亦僅因其資歷較深、地位較高而已，職權並無差別。明代首輔大抵始於天順間之李賢，賢以吏部侍郎領吏部尚書，其後遂為首輔故事。吏部尚書於明稱為冢宰，為六部之首，掌用人之權，地位又較其他閣臣為尊，遂為首輔專權之始。趙翼云：「大事皆首輔主持，此揆以下，不敢與較。」故權勢迥然不侔，如夏言為首輔，嚴嵩至不敢與分席。迨嵩為首輔，徐階所以事之者，亦如嵩之事言。至張居正為首輔，次輔呂調陽恂恂如屬吏。居正以母喪，吏封章奏就第票擬。於是首輔儼然如古代之宰相。內閣研商政務，美其名曰取之公議，實則取決於首輔一人，餘人唯唯，無敢可否。票擬之權唯首輔有之。
五、內閣之性質與缺點，及其與宦官擅權之關係
（1）內閣之性質。
就現代行政學言，所謂行政官署者，在一定之行政事務範圍內，有其權限。在其權限內有決定之權，並有表示於外部之權（如今日之部長有此權，而次長則無此權）。明代內閣大學士不但地位不崇，不是當宰相之位，且其本職只是侍從備顧問而已。後來獲取「票擬」之權，亦只是在幕後協助皇帝處理國政，本身不能有所決定，亦不能向外發布公文。故內閣不是行政官署，大學士亦非行政官，為百分之百的秘書之職，非宰相之職。趙爾巽云：「明內閣主擬旨，承旨撰敕，其在唐、宋，特『知制誥』之職。以王命所出入，密勿獻替，遂號為宰相。」（《清史稿·列傳》卷八九傳論）是也。
（2）缺點。
內閣既僅為真正之秘書機關，無宰相之名，亦無宰相之位，亦無宰相之責，但皇帝信任時，又確有宰相之權力。楊繼盛疏曰：「（嚴）嵩無丞相之名，而有丞相之權；有丞相之權，而無丞相之責。」（《明史紀事本末》卷五四）可謂極為中肯。有宰相之權而無宰相之責，故事壞則諉過他人；無宰相之名位而有宰相之權，故朝臣不能信服，自己亦不能自安而須交結宦官以自固。
（3）內閣與宦官擅權之關係——內閣所竊奪之大權，又為內宦所竊奪。
前條已雲內閣無宰相之名位，故必須結納內宦以自固。不僅如此，內閣事實上亦無權決定政事，事事皆須皇帝負責批紅。皇帝太忙，或太懶，有時也可能根本不想見大臣，常常多年不見群臣。
「帝（神宗）不見群臣二十有五年矣。」（《明史》卷二四四《王之寀傳》）
大學士沈一貫奏云：「七載於茲，不睹天顏。」（《神宗實錄》卷三五四）
所以內閣票擬也都經宦官傳遞，皇帝也常委宦官批紅，能批紅就無異於真皇帝，以故宦勢大張，卒致政治黑暗為歷代之最。萬斯同曰：「明廢中書而後無善政。」是也。
《明史·職官志序》：
內閣之擬票，不得不決於內監之批紅，而相權轉歸之寺人。於是朝廷之紀綱，賢士大夫之進退，悉顛倒於其手，伴食者承意指之不暇，間有賢輔，卒蒿目而不能救。
《明史》卷一八一《李東陽傳》，東陽為首輔，劉瑾誅，東陽上疏自列曰：「臣備員禁近，與瑾職掌相關。凡調旨撰敕，或被駁再三，或徑自改竄，或持回私室，假手他人，或遞出謄黃，逼令落橐，真假混淆，無從別白。臣雖委曲匡持，期於少濟，而因循隱忍，所損亦多。」
同卷《劉健傳》，武宗時健為首輔，時中官用事，健疏云：「邇者旨從中下，略不與聞，有所擬議，竟從改易。」
六、本章結論
（1）內閣一詞，顧名思義，即為內庭之職。蓋太祖猜忌，不欲行政大權操於宰相，故廢去丞相，自以皇帝身份直接統領政府各政務分行機關（如六部、都察院、大理寺、通政司等），是集自古以來皇權、相權於一身，其日常政務之繁可以想見。此則非超人之才能與非常之體力不能肩負。皇帝世襲，才能、體力大抵每況愈下，其勢不能不毗倚近侍之臣為之代勞，於是而有內閣之擅專，更進而演為宦官之竊權。
（2）內閣者指內庭之殿閣學士而言，本為皇帝侍從，備顧問而已，其位本為五品小官。太祖、成祖等有為之君，於奏章有所制定後，口授學士筆書之，故職甚輕，略如唐代知制誥之職。其後毗倚之意漸濃。宣宗宣德間，始令內閣楊士奇等於中外奏章，用小紙墨書，貼於奏章，進呈皇帝，謂之條旨，一曰票擬。皇帝以朱筆批出，謂之朱批（批紅），即為上諭。自此內閣有先草擬意見之權。皇帝既無能，又事繁，勢必即多遵循票擬之意見，於是內閣之權始重。乃加兼侍郎、尚書等銜，以尊其位；又以皇室老師之經筵講官為之，以親其任。既尊且親，又有票擬之權，遂儼然如前代宰相之位。及有首輔，內閣此項最重要之職權即為首輔所專有，次輔以下不能與，於是內閣之權又集中到首輔一人，權勢極隆。
（3）真正宰相機關係行政官署，於政務有一定之決定權，並可發布之於外（對外行文）。而明代內閣，始終只是在幕後代皇帝私人出主意，一切公文都以皇帝名義發布出來，與內閣無關，故內閣只是政務之輔助機關。更具體地說，有如近代的秘書機關，不是主體的行政官署。內閣大學士絕對的只是皇帝秘書，不是行政首長的宰相。
（4）內閣只是秘書之職，無宰相之名與位，而竊宰相之權，故朝臣不能信服，內閣大學士為自固其權勢，不能不內結宦官應其意旨。且內閣票擬，不必面見皇帝，皇帝偷懶，率性不朝百官，不見大臣，於是宦官居間，得上下其手，有時皇帝更叫他們代為批紅。因為宦官不但控制內閣之票擬權，而且竊奪皇帝之權，宰制朝政。於是政治遂走上不可收拾之黑暗境地。
（5）黃宗羲《明夷待訪錄·置相篇》云：「有明之無善治，自高皇帝罷丞相始也。」此謂明代政治之敗壞導源於太祖廢宰相。萬斯同亦有同樣意見，是也。太祖廢丞相，同時亦鑄鐵碑垂訓，內臣不得讀書，不得干政。後代遵訓不置宰相，是過遵弊政不知改之失，而又不遵訓抑制宦官，更加重此一弊政之惡劣影響，是註定要演為一大悲劇，造成中國史上最可怖之黑暗時代。
第三章 中央政務分職機關
就中央政務之分職而言，明代制度為又一型式。其特點有四：其一，六部兼具政務官、事務官兩種性質，即擬定政策而執行之，略如漢之九卿，但仍有寺卿，承望於六部如唐制。惟此種情形，亦承南宋及元代演變而成熟。其二，司法審判獨立，其大理寺為最高審判機關，不屬於六部之刑部。其三，宋元豐改制，御史台察院，監察御史六人，分察六曹及百司之事，然其職不重，其效似未顯。明置六科給事中，分察六部。雖承宋制遺意，然績效大顯，實前代所無。其四，宋置通進司、通進銀台司，以司公文出納，但地位不崇。明特置通政司，地位與六部、大理寺、都察院相等，專受章奏，此亦為前朝所無。茲就六部、大理寺、通政司、都察院及六科給事中，分述其制如次。
一、六部
（1）吏部。
尚書一人，正二品；左右侍郎各一人，正三品。掌天下官吏選授、封勛、考課之政令。其屬有司務廳及文選、驗封、稽勛、考功四清吏司，廳置司務二人，司各置郎中、員外郎、主事各一人。
吏部為六部之長，官升至吏部尚書已到頂點，顧憲成謂之：「內閣者，翰林之結局；冢宰者，各衙門之結局。」故「表率百僚，進退庶官」，「其禮數殊異，無與並者」。因而所選特慎。
（2）戶部。
尚書、侍郎同吏部。掌天下戶口、田賦之政令。其屬有司務廳、照磨所及十三司（省）清吏司，每司置郎中、員外郎各一人，主事二人。其「十三司各掌其分省（司）之事，兼領所分兩直隸貢賦及諸司衛所祿俸，邊鎮糧餉，並各倉場、鹽課、鈔關」。所轄有：寶鈔提舉司、抄紙局、印鈔局、寶鈔廣會庫、廣積庫、贓罰庫、甲乙丙丁戊字五庫、廣盈庫、承運庫、外承運庫等庫倉。司置提舉，庫倉各置大使，品皆甚低。
按：各司清吏司，《志》雲「條為四科，一曰民科，一曰度支，一曰金科，一曰倉科……」蓋各清吏司皆分四科，則今日之「部」、「司」、「科」之組織系統已開始於明。
（3）禮部。
尚書、侍郎如吏部。掌天下禮儀、祭祀、宴饗、貢舉之政令。其屬有司務廳及儀制、祠祭、主客、精膳四清吏司，各司亦置郎中、員外郎、主事等員。所轄有鑄印局大使。
按：太常寺，卿一人，「掌祭祀禮儀之事，……以聽於禮部」。光祿寺，「掌祭享、宴勞、酒醴、膳羞之事，……以聽於禮部」。鴻臚寺，「掌朝會賓客吉凶儀禮之事」，蓋要聽於禮部也。
（4）兵部。
尚書、侍郎如吏部。掌天下武衛官軍選授、簡練之政令。其屬有司務廳及武選、職方、車駕、武庫四清吏司，各置郎中、員外郎及主事。所轄有：會同館（郵傳）、大通關大使。
按：太僕寺卿「掌牧馬之政令，以聽於兵部」。
（5）刑部。
尚書、侍郎如吏部。掌天下刑名及徒隸、勾覆、關禁之政令。其屬有司務廳、照磨所、司獄司及十三司（省）清吏司。十三司各置郎中、員外郎，「各掌其分省（司）及兼領所分京府直隸之刑名」。
（6）工部。
尚書、侍郎同吏部。掌天下百官（工）、山澤之政令。其屬有司務廳及營膳、虞衡、都水、屯田四清吏司，各置郎中、員外郎、主事等員。所轄有：營膳所、文思院、皮作局、鞍轡局、寶源局、顏料局、軍器局、節慎庫、織染所、雜造局及盧溝橋、通州、白河各抽分竹木局、柴炭局，局各置大使。
二、大理寺
卿一人（正三品），左右少卿各一人，左右寺丞各一人，其屬有司務廳等。「卿掌審讞、平反、刑獄之政令」，「左右寺分理京畿及十三布政司刑名之事」。「凡刑部、都察院、五軍斷事官所推問獄訟，皆移案牘，引囚徒詣寺詳讞」。「猶不愜，則請下九卿會訊，曰圓審。已評允而招由未明，移再訊，曰追駁。屢駁不合，則請旨發落，曰制決。凡獄既具，未經本寺評允，諸司毋得發遣」。
三、通政司
通政使一人（正三品），左右通政各一人。《明史》卷七三《職官志二》云：
通政司，掌受內外章疏敷奏、封駁之事。凡四方陳情建言，申訴冤滯，或告不法等事，於底簿內謄寫訴告緣由，齎狀奏聞。凡天下臣民實封入遞，即於公廳啟視，節寫副本，然後奏聞。即五軍、六部、都察院等衙門，有事關機密重大者，其入奏仍用本司印信。……凡在外之題本、奏本，在京之奏本，並受之，於早朝匯而進之。有徑自封進者，則參駁。午朝則引奏臣民之言事者，有機密則不時入奏。有違誤則籍而匯請。
按：通政使司，以洪武十年置，其諭曰：「壅蔽於言者，禍亂之萌。專恣於事者，權奸之漸。故必有喉舌之司，以通上下之情，以達天下之政……今以是職命卿等，官以通政為名，政猶水也，欲其常通無壅遏之患。卿其審命令以正百司，達幽隱以通庶務。當執奏者勿忌避，當駁正者勿阿隨，當敷陳者勿隱蔽，當引見者勿留難。無巧言以取容，無苛察以邀功，無讒間以欺罔。」洪武十四年，又令：「本司職專出納，與內外諸司俱無文移，有徑行本司者以違制論。」二十六年又令：「凡有帝命，必當詳審，覆奏允當，然後施行。」
《圖書集成》卷三六五云：
洪武、永樂間，實封自御前開拆，故奸臣有事即露，無倖免者。自天順間有投匿名書言朝廷事者，於是始有關防。然其時但拘留進本人，在官候旨，旨出即縱之，未嘗窺見其所奏事也。後不知始於何年，乃有拆封類進及副本備照之說。一有訐奏左右內臣及勛戚大臣者，本未進而機已泄，被奏者往往經營倖免，原奏者多以虛言受禍。祖宗關防奸黨、通達下情之意，至是無復存矣，可勝嘆哉！
是明初所有臣民奏章皆由通政司轉呈，初步拆封，後乃於公廳啟視，命寫副本，然後奏聞。此一轉變影響明代政治者極大。（參看陶希聖、沈任遠《明清政治制度》P104引《清文獻通考》卷八二）
四、都察院
置左右都御史各一人（正二品），左右副都御史各一人（正三品），左右僉都御史各一人（正四品）。後不全設，多以其名銜加於外出之御史。下設十三道監察御史一百一十人（正七品）。御史威權甚重，百官畏伏，其巡按各司，稱為代天子巡狩。任用甚慎，犯罪加三等，有贓從重論。
五、五軍都督府
大都督府本前代樞密院，初置大都督一人，吳元年，罷大都督，以左右都督為長官。洪武十三年改都督府為五軍都督府，分領在京各衛所及在外各都司、衛所。五府者即左、右、中、前、後五軍都督府，每府置左右都督各一人，正一品；都督同知、都督僉事各二人，從一品。《春明夢余錄》云：
明以兵部掌兵政，而統軍旅、專征伐，則歸之五軍都督府。兵部有出兵之令，而無統兵之權；五軍有統兵之權，而無出兵之令。主將屬於五府，而兵又總於兵營。合之則呼吸相通，分之則犬牙相制。
六、六科給事中
吏、戶、禮、兵、刑、工六科各置都給事中一人（正七品），左右給事中各一人（從七品）。給事中各科員額不同（四人至十人不等），「六科掌侍從規諫、補闕、拾遺、稽察六部百司之事。凡制敕宣行，大事覆奏，小事署而頒之；有失，封還執奏」。其各科都給事中掌本科之印，故有掌科之稱。
吏科：會吏部引選官員，參與內外官考績。
戶科：監光祿寺歲入金谷、甲字等十庫錢鈔雜物，糾田土隱佔、侵奪諸事。
禮科：監訂禮部儀制，核贈諡之典。
兵科：引選武官，如吏科之制。
刑科：查報罪囚數目，定期奏御。
工科：閱試軍器局，與御史巡視節慎庫，與各科稽查寶源局。
「凡大事廷議，大臣廷推，大獄廷鞫，六掌科皆預焉」。凡「內官傳旨，必覆奏，復得旨而後行」。「主德闕違，朝政失得，百官賢佞，各科或單疏專達，或公疏聯署奏聞」。
《日知錄》九「封駁」條：
明代雖罷門下省長官，而獨存六科給事中，以掌封駁之任。旨必下科，其有不便，給事中駁正到部，謂之科參，（原註：若曰抄出駁之，抄出寢之，是也。）六部之官無敢抗科參而自行者，故給事中之品卑，而權特重。
按：六科略如中古時代之諫官，而兼有稽察之權，故其職掌與都察院御史頗相近似。沈任遠曰：「給事中與御史均以諫諍監察為職。前者為科官、言官，後者為道官、察官，二者職務相類似，故常科道並稱。御史偏重察事，以一般行政為對象；給事中以拾遺補闕、封駁奏章為主，偏重言事。」
第四章 地方行政制度
明代就元之行省稍有劃分，京師（今河北、熱河、察哈爾）與南京（今江蘇、安徽）直隸於中央之六部成為北直隸、南直隸。兩京之外，分為十三布政使司，通常亦稱為省，曰山東、山西、河南、陝西（兼有今甘肅）、四川、江西、湖廣（今兩湖）、浙江、福建、廣東、廣西、雲南、貴州，今之省區大略定於此時。以省（司）轄府，或兼轄少數直隸州；府轄縣及屬州。凡州皆無倚郭縣，故亦為最低級之行政區劃，惟或別領縣或不領耳。而縣又以府轄者為多，州轄者較少。故為省（司）、府（或直隸州）、縣（或屬州）三級制，雖參有二級、四級，而比例甚少。茲作簡表如下：
明又於各府、州、縣置衛及所，以統軍；邊疆或不置府、州、縣，僅置衛、所，兼治民事，是亦變相之行政區劃也。又西南各省有蠻夷處，置宣慰、安撫長官等司，統隸情形略與府、州、縣為比。
明制以六部、五軍都督府及都察院分掌政治、軍事與監察，為中央政府最重要機關，京師、南京直隸屬於中央，即由此三者管轄。其十三省（司）各置承宣布政使、都指揮使及提刑按察使，各為一司，合稱三司，以承望於中央之部、府、院。蓋鑒於元代行省之權太大，故仿宋制，不置元首性之地方長官，而置三司並立，以分其任。但大事則三司會議以聽於部（六部）、府（五軍都督府）、院（都察院），故雖分職，而實相關通。
布政司，一稱藩司。統府、州、縣民、財二政，尤以財政為主。其官有左右布政使各一員，從二品；左右參政、參議，無定員。其屬有經歷司，收發文移；照磨所，磨勘（檢核）卷宗；又有理問所、司獄司及倉庫等職。此司始置，與六部均重，布政使入為尚書；侍郎、副都御史每出為布政使。宣德、正統年間猶然，自後無之。蓋布政使司本為改行中書省而設，故初期司使地位甚隆也。
都指揮司，簡稱都司。統衛、所，掌軍事，以隸於五府，而聽於兵部。其官有都指揮使一員，正二品；同知二員，僉事四員。其屬有經歷司、斷事司、司獄司及倉庫、草場等職。十三省外，又置遼東、大寧、萬全三都司；而陝西、山西、福建、湖廣、四川又各置行都司，以分都司之職。
按察司，一稱臬司。掌司法、驛所，兼監察之任。其官有按察使一員，正三品；副使、僉事無定員。其屬有經歷司、照磨所、司獄司。
布政司之參政、參議與按察司之副使、僉事，皆分司諸道。道有三類：一為掌全省（司）某一事項之道。如督糧道各一員，以參政或參議領之；如提督學道、清軍道、驛傳道皆各一員（或清軍兼驛傳），以副使或簽事領之；又有屯田、水利、鹽法、管河等道，或置或否。二為分區佐理之道。其由參政、參議領之，屬布政司者，謂之守道；其由副使、簽事領之，屬按察司者，謂之巡道。每省（司）守道、巡道各若干。（守道、巡道區域或同或否。）代表本司長官監臨本道區內之府州。此實為布、按兩司之分司，亦為司與府州間之承轉機關。三為分區而專掌一事之道。此以整飭兵備道為最多，少如湖南僅辰沅一道，多如陝西十二道；或專立，或以守道、巡道兼充，無定製。京師、南京兩直隸區，置道如十三省之制，然無布、按兩司，故系衛於旁近諸省（司）之兩司。
明代前期，兩直隸 十三省（司）之行政機構大抵如上所述。按察司雖兼監察之任，然究以刑獄為重。中央對於地方之監察，則有都察院遣派於各省之巡撫御史，官位甚微，而職權極大，考察地方大臣及府、州、縣官，而舉劾之，大事奏裁，小事主斷，時稱其職位「代天子巡狩」。其制蓋猶西漢中葉刺史，而權又過之。
中葉以後，又有督（總督）撫（巡撫）之制。總督之職偏於軍事，且終明世未形成定製，今不論。巡撫先亦因事而設，且多以御史任之，故奉使之性質居多。其後漸地方官化，諸省（司）各置一員，（十三省外尚有十餘員，轄區不及一省。）以御史銜兼提督（或贊理）軍務，掌全省軍民財刑諸政，三司行政皆報撫（巡撫）、按（巡按御史），於是巡撫儼然為都、布、按三司之長官。此與宋代制度演變之趨勢略同。蓋權分無力，突有事變不能應付，終不能不有一人總其成也。
府置知府一員（順天、應天兩京府之長官曰尹），掌統全府之政事。同知（兩京府置府丞、治中）、通判無定員，分掌糧儲、農田、水利、清軍、巡捕、牧馬諸事。推官一人掌司法。其屬有經歷司、照磨所、司獄司等職。
州置知州一員，掌統全州之政事。同知、判官無定員。其屬有吏目一人。
縣置知縣一員，掌統全縣之政事。縣丞、主簿各一人（京縣丞、簿名額稍多），分掌糧、馬、巡捕事。其屬有典史一人，典文移出納，如無丞、簿則兼理之。
諸府、州、縣又於關津要害處置巡檢司，詰奸捕盜；置驛丞，掌郵傳；又有稅課、司局、倉庫、醫學等職。其儒學，則府有教授，州有學正，縣有教諭，皆置訓導以佐之。
第五章 仕途
一、三途並用
明人及《明史》皆稱仕進三途並用。《明史》卷六九《選舉志一》云：
選舉之法，大略有四：曰學校，曰科目，曰薦舉，曰銓選。學校以教育之，科目以登進之，薦舉以旁招之，銓選以布列之，天下人才盡於是矣。明制，科目為盛，卿相皆由此出，學校則儲才以應科目者也。其徑由學校通籍者，亦科目之亞也，外此則雜流矣。然進士、舉貢、雜流三途並用，雖有畸重，無偏廢也。薦舉盛於國初，後因專用科目而罷。銓選則入官之始，舍此蔑由焉。
是謂進士、舉貢、雜流三途，而國初又有薦舉一途也。同書卷七一《選舉志三》云：
選人自進士、舉人、貢生外，有官生、恩生、功生、監生、儒士，又有吏員、承差、知印、書算、篆書、譯字、通事諸雜流。進士為一途，舉貢等為一途，吏員等為一途，所謂三途並用也。
此所謂三途，與前條同，惟不敘國初薦舉之制。
按：進士乃科舉會試登第者；舉人謂各省鄉試錄取送會試。落第而留學國子監者，亦稱舉監；貢生乃府州選府州學生送國子監習業者，亦稱貢監；官生乃高級官員蔭任子弟為國子生；恩生因特恩為國子生。貢生以下大抵皆為國子監生，惟來源各異。吏員以下皆小吏雜流。據此而言，進士獨為一途；舉貢等乃兼括一切國子監生而言，即監生為一途；吏員兼括一切流雜而言，為一途。而薦舉乃在三途之外。而《日知錄》卷一五云：
國初之制謂之三途並用，薦舉一途也，進士、監生一途也，吏員一途也。或以科（進士）與貢（貢生等，即指國子監生）為二途，非也。（此據沈任遠《明清政治制度》所引，檢顧書，未得此條。）
是謂明初之制，進士與國監生為一途，薦舉、吏員各為一途。按：明初人才，以薦舉入仕為盛。且嘗罷科舉，專用薦舉。洪武十七年，「復行科舉，而薦舉之法並行不廢」。「由布衣而登大僚者，不可勝數」。自當視為仕進之一途。吏員雜流亦頗能遷任高級官吏，其為一途亦自無疑。明初，國子監生出任高級官吏者極眾：「洪武二十年，盡擢監生劉政、龍鐔等六十四人為行省布政、按察兩使及參政、參議、副使、僉事等官，其為四方大吏者蓋無算也。」史稱「其時，布列中外者，太學生最盛」。故此途之重要性決不在進士科目之下。且舉、貢監生亦由考試而得，而進士亦多由學校出身，性質相近，故得合視為一途也。是以論明代初年，自當以顧說為正。其後進士科目日益重，舉監、貢監日益輕，官生、恩生等更等而下之，吏員流雜亦然，而薦舉一途更就廢絕，故《選舉志》以進士、監生、吏員為三途也。途雖有三，而進士科目幾成獨占之局。此種情形愈後而愈甚。《選舉志一》云：
太祖雖間行科舉（指進士），而監生與薦舉人才參用者居多，故其時布列中外者，太學生最盛。一再傳之後，進士日益重，薦舉遂廢，而舉貢日益輕。……眾情所趨向專在甲科（進士），宦途升沉，定於謁選之日。監生不獲上第，即奮自鏃礪，不能有成，積重之勢然也。
此已見前後仕途盛衰之大略。茲續錄數條如次：
葉向高曰：
國家取士之途，蓋三變雲。往在洪永間，天造草昧，士各以所長奮，毋問所從來。時蓋有其人而無其格。宣、正、成、弘之世，文教大興，士品乃定。諸服大僚備肺腑者，彬彬然多制科（進士）之選矣。而負奇蘊珍之失，亦間緣他途以起，上之人不為厄也。時蓋有其格而未嘗限其人。嘉、隆以來制科益盛，縉紳大夫十九其人。其以科貢外者，即有長材異能，多束於資，不得表現。時蓋格愈嚴而人始病。（沈任遠《明清政治制度》引）
《日知錄》卷一六「科目」條註：
趙氏曰：有明一代最重進士，凡京朝官清要之職，舉人皆不得與。即同一外選也，繁要之缺，必待甲科（進士），而乙科（舉人）僅得遙遠簡小之缺。其升調之法，亦各不同。甲科為縣令者，撫按之卓薦，部院之行取，必首及焉，不數年即得御史、部曹等職。而乙科沉淪外僚，但就常調而已。積習相沿，牢不可破……《明史》邱橓疏云：「今薦則先進士，而舉監非有憑藉者不與焉。劾則先舉監，而進士縱有訾議者罕及焉。於是同一官也，不敢接席而坐，比肩而立。」賈三近疏言：「撫按諸臣遇州縣長吏，率重甲科而輕鄉舉。同一寬也，在進士則為撫字，在舉人則為姑息。同一嚴也，在進士則為精明，在舉人則為苛戾。是以為舉人者，非頭童齒豁不就選。」此可以見當時風尚矣。
二、進士科第
（1）考試階次：
A. 鄉試：各省考試，子、卯、午、酉年八月舉行，中者曰舉人，第一名為解元。
B. 會試：明年，即丑、辰、未、戌年二月會集京師試之，第一名為會元。
C. 殿試：會試及格，三月由皇帝親策於廷，及格者曰進士，分為三甲。
（2）進士三甲：
A. 一甲三人：狀元、榜眼、探花，賜「進士及第」。
B. 二甲若干人：賜「進士出身」，第一名曰傳臚。
C. 三甲若干人：賜「同進士出身」，第一名亦曰傳臚。
（3）試題內容：專取朱注「四書」及《易》、《詩》、《書》、《春秋》、《禮記》「五經」命題。永樂間頒四書五經大全，廢註疏不用。
答題者須代古人語氣為之，體用排偶，謂之八股，通謂之制義。
（4）嚴格監試：此自宋以來，日見嚴格。彌封、謄錄（墨卷即原考卷，書手謄錄者曰朱卷）、搜檢、監門、考官入院、鎖門。每生有軍吏一人守之，謂之號軍。每場以一日為度，晚未納卷，給燭三枚。
（5）錄取名額：
A. 鄉試所取舉人名額，各省有定限，看《續文獻通考》卷三五。
B. 廷試錄取進士名額，初無定數，少者三十二人，多至四百七十二人。
憲宗成化後率取三百名，得因特恩，增五十人或百人。
C. 南北名額人分配。《選舉志二》：
洪熙元年，仁宗命楊士奇等定取士之額，南人十六，北人十四。宣德、正統間，分為南北中卷。以百人為率，則南取五十五名，北取三十五名，中取十名。南卷，應天及蘇松諸府，浙江、江西、福建、湖廣、廣東；北卷，順天、山東、山西、河南、陝西；中卷，四川、廣西、雲南、貴州及鳳陽、廬州二府，滁、徐、和三州也。
（6）進士敘官：洪武十八年選進士入翰林院。在院曰庶吉士，在六部、都察院、通政司等衙門者曰觀政進士。後來非進士不入翰林，非翰林不入內閣。
（7）科舉之弊：
A. 考試內容限制太狹，使人囿於所習，多取腐儒，難得通才。且因太狹而易擬題傳習，他書一切不觀。（看《日知錄》卷一六「擬題」條、「十八房」條。）
B. 八股文體用排偶，重形式無內容，如同文字遊戲。首曰破題，次曰承題，次起講、次領題，次提比，次中比，次束比，終落下或大結。
三、任用
（1）任用方式。
「任官之事，文歸吏部，武歸兵部，而吏部職掌尤重。吏部凡四司，而文選（司）掌銓選，考功（司）掌考察，其職尤要。」（《明史·選舉志三》）
文選清吏司「掌官吏班秩遷升、改調之事。……凡文官之品九，品有正從，為級一十八，不及九品曰未入流。凡選，每歲有大選，有急選，有遠方選，有歲貢就教選，間有揀選，有舉人乞恩選。選人咸登資簿，厘其流品，平其銓注，而序遷之」。（《明史·職官志一》）
任用方式甚多，最要者有「特旨」「推升」「常選」。皇帝「特旨」多為高級大官；「推升」亦然；「常選」為中下級官吏。
A. 推升。
「內閣大學士、吏部尚書，由廷推，或奉特旨。侍郎以下及祭酒，吏部會同三品以上廷推。太常卿以下，部推。通參以下，吏部於弘政門會選。……在外官，惟督撫廷推，九卿共之，吏部主之。布按員缺，三品以上官會舉，監司則序遷。」（《明史·選舉志三》）
B. 常選。
「在外府、州、縣正佐，在內大小九卿之屬員，皆常選官。選授遷除，一由吏部。其初用拈鬮法，至萬曆間變為掣籤。」（同上）
（2）任用限制。
A. 前述進士、舉貢前途，判若天淵，即資格限制顯著。其後限格日嚴，只論資格，不論人才，流弊極大。
B. 籍貫限制：
甲，浙江、江西兩省人，蘇州、松江兩府人，不得任戶部官。
乙，同一籍貫往往不得在同一機關任職，此當指同機關之要缺而言。
丙，地方官自巡撫布按以下，乃至甚卑末之職，皆不用本籍人，惟學官例外。
沈任遠《明清政治制度》：「萬曆時，高拱上疏：『國家用人不得官於本省。惟有民社之任者則然耳，若夫學、倉、驛遞、閘壩等官，其官甚卑，其家甚貧，一授遠地，或棄官不赴，或去任而不能歸，零丁萬狀，其情可矜。宜照教官例，酌量近地銓補。』《日知錄》卷八載：『今定令，教授等官不選本郡（府州），典史以上不選同省。』」