中國政治制度史綱 · 第八編 清代
第一章 中央政府組織概況
清初左都御史與六部合稱七卿，加理藩院合稱八衙門。大理卿與六部、通政司亦通稱九卿。
清代中央政府組織上與明制不同處：
A. 形成軍機處，為內閣核心機關。
B. 六科給事中移隸都察院。
C. 廢五軍都督府，以八旗都統統旗兵。
D. 增置理藩院。
E. 特置內務府。
用人特點：理藩院尚書皆以滿人、蒙古人為之。其餘各機關兵官除八旗都統外，皆滿人、漢人各一員，屬官亦滿漢並列。
第二章 由親王議政到專制極權
一、清初之合議政體與議政大臣
清初建國於關外，其政體本於八旗兵制。八旗兵制初設四旗，以旗色為別，曰黃，曰紅，曰藍，曰白；後增四旗，參用其色而鑲之（幅之黃、白、藍者，鑲紅緣；幅之紅者，鑲白緣），共為八旗。八旗旗主稱為八固山王。大事由八固山王合議，故類似於合議政體。而推擇一個有才德能受諫者為此合議組織之「主席」，即為汗。此本由部落社會推選部族酋長之制承襲而來。
太祖之世，八固山王中，其強者為四大貝勒，較弱者為四小貝勒。太宗皇太極即汗位時，大貝勒代善（帝長兄），二貝勒阿敏（帝叔舒爾哈齊之子，帝堂兄），三貝勒莽古爾泰（帝兄）參議政事。凡朝會，三個貝勒列坐左右。此正見四人聯合統治，非定於一尊。後來太宗各個剷除，合議制度遂告解體。太宗始即帝位，國號大清。然部族勢力仍極強。及順治即位，多爾袞以攝政王當政，親王權勢之強可知。然多爾袞政治才能極高，致力集中政權之政策（如罷諸王貝勒管理部院事務），使後世皇帝專製得到不少便利。順治親政繼續推行多爾袞政策，但亦有所改變，皇權得以更加鞏固。順治前議政大臣多選自武職，順治時雖然仍有議政大臣，但自順治始滿蒙大學士及尚書等文臣亦得與議政大臣之選，且其任用權操之於君主，故與初期大不相同。至雍正創建軍機處，皇帝權力更加集中，逐步推行其專制制度，達到中國歷史上君主專制之最高點。
二、清代專制
明代廢宰相，由皇帝兼任，直統諸政務分職機關，在制度上講，仍可謂是正常的，只是皇帝兼宰相之任，精神體力不能負荷，發生很多毛病。清代則更進一步，表現在行政上有很多不合理不合法制的現象。
（1）皇帝「寄信上諭」由軍機大臣承皇帝意旨擬定後，不經相關部、院大臣過目，直接送到受命人（其發出雖由兵部，但兵部不能看）。
（2）各部尚書滿漢各一人，皆向皇帝論事，侍郎亦直接向皇帝論本部事，不受尚書節制。結果各部、院長官不能辦事，一切聽皇帝指揮。
（3）除中央之部、院長官與地方之督、撫、藩、臬外，他人不能專折言事，翰林院亦不例外，庶民更無上言之可能。以視明代之廣開言路大不相同。
（4）任官引見——大臣任命由皇帝個人決定，吏部不知道，亦無「廷推」之制。下級官員由吏部授任，但須引見，表示出於皇恩授予。
（5）給事中雖有其官，但已無封駁權。
（6）府、州、縣學明倫堂置臥碑，規定：
A. 生員不得言事；
B. 不得立盟結社；
C. 不得刊刻文字。
此即禁止言論自由、結社自由、出版自由。
乾隆《書程頤論經筵札子後》云：「使為宰相者居然以天下之治亂為己任而目無其君，此尤大不可也。」（此節取自錢穆先生《歷代政治得失》）
第三章 軍機處
沈任遠曰：
滿清入關後，仍以內閣總理政務。內閣大學士官至一品，位尊權重。自雍正七年（1729）設立軍機房，後改為軍機處，內閣大權漸為所奪，內閣雖仍掌票擬，但重要大事均由軍機大臣承旨處理。在內閣、軍機處之外，有時逢幼主即位，設置攝政王，如順治時的多爾袞、宣統時的載灃；或者另選輔佐大臣，如順治時的議政王大臣、康熙時的輔政大臣、乾隆時的總理王大臣、同治時的贊襄王大臣，權力均在內閣或軍機處之上。不過這都是臨時設置，不是常制。日常總理政務的，還是內閣與軍機處，而軍機處的地位尤為重要。
趙翼《軍機處述》：
軍機處本內閣之分局，國初如前明舊制，機務出納悉關內閣。其軍事付議政王大臣議奏。康熙中，諭旨或有令南書房翰林撰擬，是時南書房最為親切地，如唐翰林學士掌內製也。雍正年間，用兵西北兩路，以內閣在太和門外，儤直者多，慮漏泄事機，始設軍需房於隆宗門內，選內閣中書之謹密者入直繕寫。後名軍機處。地近宮廷，便於宣召。為軍機大臣者，皆親信重臣，於是承旨出政皆於此矣。（《清朝續文獻通考》卷一一八）
按：太和門為紫禁城內首重正門，門外非內庭深岩邃密之地。隆宗門位保和殿之後側，乃城中禁門，非奏事人待旨及皇帝宣召，雖王公大臣不許私入。（傅宗懋書引《嘯亭雜錄》卷四）
《清史·列傳》卷七五：雍正八年，大學士張廷玉直軍機。「廷玉定規制，諸臣陳奏，常事用疏，自通政司上，下內閣擬旨。要事用折，自奏事處上，下軍機處擬旨，親御朱筆批發。自是內閣權移於軍機處，大學士必充軍機大臣始得預政事，日必召見，入對承旨平章政事，參與機密」。（沈任遠《明清政治制度》P47引）
《清朝續文獻通考》卷一一八：
世祖章皇帝視政之初，即日至票本房，大學士在御前票擬。康熙中，雖有南書房擬旨之例，乃機事仍屬內閣。雍正以來，本章歸內閣，機務及用兵，皆軍機大臣承旨，天子無日不與大臣相見。
王昶《軍機處題名記》：
其職掌在恭擬上諭，及內外臣工所奏有旨敕議者，審其可否以聞；又外臣章奏，書為副以藏之。蓋本朝諭旨、誥命，其別有四：凡批內外臣工題本常事謂之旨；頒將軍、總督、巡撫、學政、提督、總兵官、榷稅使，謂之敕，皆由內閣擬撰以進。凡南、北郊時享、祝版，及祭告山川予大臣死事者祭葬之文，與夫后妃、宗室、王公封冊，皆由翰林院撰擬以進。然惟軍機處恭擬上諭為至要。上諭亦有二：巡幸、上陵、經筵、蠲賑，及內臣自侍郎以上，外臣自總兵、知府以上，黜陟、調補暨曉諭中外，謂之明發上諭（廷寄）。誥誡臣工，指授兵略，查核政事，責問刑罰之不當者，謂之寄信上諭（廷寄）。明發交內閣，以次交於部科。寄信密封交兵部用馬遞。其內外臣工所奏事經軍機大臣定議取旨，密封遞送亦如之。然內而六部各卿寺暨九門提督、內務府太監之敬事房，外而十五省……迄於四裔諸屬國，有事無不綜匯。且內閣翰林院撰擬有弗當，又下軍機處審定。故所任最為嚴密繁鉅。（《清朝續文獻通考》卷一一八）
按：「明發上諭」、「寄信上諭」（又稱「廷寄」），皆由軍機處起草。後者事涉機密，未便公開，不但由軍機處撰擬，且由軍機處寄發。又參看同書同卷引趙翼《軍機處述》「廷寄諭旨」事甚詳。
清代各衙門皆有章則，惟軍機處則無，蓋皇帝之機要秘書處，一切奉命行事，無固定職掌也。軍機處組織極簡單，僅軍機大臣及軍機章京。軍機大臣於滿漢大學士、尚書、侍郎、京堂內特簡，無定員，但要在三人至十人間，以四至七人為最經常。其用人，滿漢雖有差別，但滿多於漢的情形並不嚴重，但實權則多在滿人。章京為大臣之部屬，亦滿漢各半。下級各職員亦多由內閣調充。
第四章
（本章因原稿本無，尋覓無著，暫付闕如。倘日後覓得，再行補入。見諒。）
第五章 地方行政制度
清初的地方行政制度全承明制，其後稍有變革，然大體不失明代後期之體系。茲略述如次。
清初入關，省制皆因明舊，惟以直隸為省，又改南直隸為江南省。康熙初，割陝西置甘肅，分江南為江蘇、安徽，分湖廣為湖北、湖南，是為本部十八省。光緒間置新疆省，而東北三省亦改制如本部，凡二十二省。其他內外蒙古、西藏、青海皆為特別區。以省轄府及直隸州、直隸廳，府轄縣及州、廳，直隸廳領縣、州，直隸州亦領縣。統隸情形亦與明略同，惟府屬之州不別領縣（末年府又無倚郭縣），又有廳之名目耳。
省之設官，以巡撫統布、按兩司，官員如明制。康熙帝損布政使一員，以一事權。布司之參政、參議與按司之副使、僉事本亦分領守道、巡道及糧鹽、督學、驛傳、兵備各道如明制，雍正間省督學道，置提督學政直屬中央，以重學官。乾隆十八年省參政參議、副使僉事等銜，定諸道員為正四品，使專其任。巡撫在明末已地方官化，至清益成定製（非省區之巡撫並廢不置），為行省之真正長官。然總督之制亦逐漸形成，其轄區多為兩省，如閩浙、湖廣、兩廣、雲貴、陝甘（末葉兼轄新疆）五總督是也；有轄一省者，如直隸、四川兩總督是也；有轄三省者，如兩江、東三省兩總督是也。轄一省者例兼巡撫，轄兩省、三省者或兼所治省之巡撫，或不兼。總督本掌軍事，而有節制巡撫之權；巡撫本掌吏治，而亦常兼提督軍務，職權幾不能分，結果總督所駐省之巡撫僅守虛名而無實權，即分省者，軍民諸政亦聽總督主裁。客觀形勢雖如此，然巡撫亦多不甘徒擁虛名，故中葉以後督、撫爭權不和更時有之，郭嵩燾、薛福成論其弊詳矣。同治元年，始諭與總督分省之巡撫主裁軍民諸政，而同省之督、撫仍權職不分，爭端時起。自明初各省置布政司統府、州、縣，其後置巡撫，而布司失權，除財政外幾等於巡撫與府、州間之承轉機關。清又以總督專制地方，巡撫亦失其權，徒使公文又多一層承轉耳。
清代地方行政組織系統圖
府置知府一員，從四品。其佐官有同知（正五品）、通判（正六品），或一兩人、或三四人，亦有不置者，分掌糧運、捕盜、屯田、水利、江防、海防、清軍、理事、治農、牧馬諸事，因事立名，分駐佐理，亦有與知府同治者，推其性質略如布政司之有參政、參議分守各道以佐布政使也。知府屬官略同明制，惟無推官。
縣有知縣一員，正七品。其佐官有縣丞（正八品）、主簿（正九品）各若干人，分駐各地，分掌糧馬、徵稅、戶籍、巡捕、河防諸事，比府之同知、通判。其屬官有典史一人（未入流），掌稽檢獄囚，如無丞簿，則兼領其事。有巡檢，詰奸捕盜，凡關津要害皆置之。有驛丞，掌郵傳迎送。有閘官掌瀦泄，稅課司典商稅，河泊所收魚稅。知縣、典史為常員，余視事之繁簡而省置。
府之同知、通判有以撫民、理事為名專管一地區者稱為廳（據《地誌》多在邊疆或有蠻夷之地），廳之地位與州、縣同，然亦有直隸於省者，制同直隸州，稱為直隸廳。凡廳亦量置經歷、照磨、司獄、巡檢一兩員，亦有不置者。
直隸州知州一員，正五品，職與知府同，惟無倚郭縣，故知州兼具知府、知縣兩重身份。其佐官有州同（從六品）、州判（從七品），其性質職掌如府之同知、通判。其屬有吏目掌司奸盜、察獄囚、典簿錄，又有巡檢、驛丞等官。普通之州（屬州）不領縣，此大別於明制者。知州從五品，職與知縣全同。佐官亦有州同、州判，職如縣丞、主簿。屬官亦有吏目，職如典史，巡檢、驛丞以下並與縣同。知州、吏目為常員，余亦省置如縣。
凡府、州、縣皆置儒學之官，並如明制，廳亦比府置教授、訓導。其職蓋亦隸府、州、縣而聽於提督學政。
清代地方行政組織為中國舊式制度之最後形式，茲亦作組織系統圖如上。
光緒末至宣統年間，大改地方行政組織。清自中葉以後，布、按兩司就法制言，雖仍直隸於中央，然事實上漸演變為督、撫之僚屬，而督、撫又以事權衝突，爭衡不睦。故此次改革即針對此種情形而加以調整：凡巡撫之與總督同省者裁之，俾總督專主省政；凡巡撫之與總督分省者仍主裁省政，所謂總督隸轄不過行文關白而已。於是主省政者非總督即巡撫，專權統一，免督、撫不和貽誤政事之弊。又以法制承認督、撫為全省元首性之長官，諸司諸道皆其僚屬。其時各省總督或巡撫最重要之直屬機關為三司二道：曰布政使司，或稱度支使司，掌財政；曰提學使司，改提督學政置之，掌教育；曰提法使司，改按察使司置之，掌司法行政，並監督各級審判廳、檢察廳及監獄等。曰勸業道，掌農工商礦及驛傳交通；曰巡警道，掌巡警保安。又或置民政使司、交涉使司，非通制也。司、道皆置公所，分若干科，置科長、科員分理眾務。現在省制之規模實始於此。諸縣知縣以下置警務長及視學、勸業、典獄、主計等員各一人。府、州、廳之制其分職大略同於省、縣。
附 中國地方行政制度 第九節 約論
中國歷代地方行政區劃與組織粗述如上。今略加議論，兼及秩祿與人才選用。
（一）行政區及行政權
綜觀上述歷代地方行政區劃有三點值得注意：
第一，歷代多為三級制，或參以二級，或參以四級，有同時參以二級、四級者；惟秦漢為郡、縣二級制，且無參差，區劃等級最簡明，上下行政易於貫徹，少承轉之弊。
第二，無論等級與名稱如何變動，但恆以縣為最低級行政區，二千餘年迄今不變，惟宋以後間參以軍、監、州、廳之名而已。縣之數額通常在一千至一千五六百之間，幅員大小亦少變動。
第三，縣之幅員雖少變動，而上層區劃則變動極大。少而大者如漢末之州、魏晉南北朝之都督區、宋之路、元明清之省，皆僅十餘單位；多而小者如隋之州（郡）約近二百，唐前期之州（郡）數逾三百，惟漢代郡國通常在一百上下，最為得中，秦郡四十餘亦未為太大。政區過小，則財薄力弱，不能保安興業。政區過大，弊端尤顯，若分其權任如宋制，則專權不一，政事留滯；若總其事權於一人，則易啟跋扈之端，如漢之州牧、魏晉南北朝之都督、元之省平章事、清之督撫，皆其顯例。故合而觀之，當以秦漢郡制最為得中。蓋其時郡守之行政權最為完整，至有「州郡記如霹靂，得詔書但掛壁」之諺。事權統一，賢者能展其長才，無所牽制，故能有高度之行政效率；然亦惟郡區不太小，民力財力足供郡守運用以保安興業，邊郡遇有外忤且可獨當一面。亦惟郡縣不太大，故雖事權極專而不足為亂；迨州牧之制形成，而割據之患起矣。
（二）組織
歷代各級地方政府大抵採取「元首性之長官制」，惟最高層地方政府偶有例外，如宋之路分漕、憲、倉、帥四司，明之省分都、布、按三司，是也。此非佳制，不足法式。至於佐官組織，漢代分職最細，唐代分職甚簡，但皆屬於分曹分職一類型，與現代行政組織為近。自唐中葉節度觀察之制興，其佐官有副使、支使、判官、推官等名目。兩宋承之，以京朝官權知地方長官事，其屬官亦為使職，權宜分判眾務，而此等使職之名號與分判之職務無相當之聯繫性。其後因循，遂為定製，雖分職厘務，而組織機構則不分科曹，使人觀其官名不能略知其職掌，此又一類型也（清代幕賓頗亦分科，然非正式組織）。此種無明確分科之組織，實為中國地方行政制度史上之一退化現象，清末改革，始稍事廢革。
（三）秩祿
秦漢時代各級地方政府，上自首長下迄屬佐小吏，皆有一定而正式之俸祿。其後制度日壞，至清代，除首長與有品級之主要佐官外，概無正式俸祿。以縣為例，知縣七品，每年奉銀四十五兩；主簿、巡檢九品，每年奉銀三十三兩餘；典史未入流，每年奉銀三十一兩餘；此外一切役吏皆無正式俸祿，幕賓由知縣私聘，更不待言。知縣每年奉銀四十五兩，每兩約合抗戰前十二元，即每月四十五元，以付幕賓尚且不敷，家用何以維持，且辦公諸費、役使開支都無正式銀款。在此種情形下，各縣自辟財源，搜括民脂，成為公開之秘密。賢者不以為恥，貪者剝削無度，役吏更以敲詐為應有之權利，官吏均成豪富，平民不堪其苦。此為極大之弊政，亦中國地方行政制度史上之一退化現象也。
（四）人才運用
歷代地方吏治當以兩漢最為優良，此千古定論，無人否認者。余嘗推求其故，除行政權完整、行政區得中及組織完備、俸祿有定等優點外，尤要者當為人才運用制度之優良。漢代人才運用制度之優良，可由官吏升遷之途徑與地方官吏籍貫之限制兩方面觀察之。
先言升遷途徑：漢代最重地方官，除少數特殊關係外，不經地方官吏，不能官至公卿。大抵士人必先仕於本郡、縣為掾史小吏，獲鄉譽後，由郡國守相舉為孝廉，或由州刺史舉為茂才，皆至中央任郎吏，習律令，觀國光，然後復出為縣令、長、丞、尉。縣令可直遷刺史守相，或再入為大夫、議郎、侍郎等職，再出為郡國守相，擢高第為九卿，亦有由守相直遷三公者。此種遷升制度有足稱者：官吏任職，出入內外，外試庶政，熟察民情；內觀國光，諳習製程。可使政令與民情之隔膜大為減少。又下吏與宰輔雖地位懸絕，而階品不繁。庸才溺職無顯著之成績者不易幸進，而高才異等有顯著之成績者，遷升至速。多有郡縣小吏舉孝廉為郎吏，十餘年間四五遷而至公卿執國政者，故賢者能盡其才，無下滯之弊。且下吏既為達官之初階，是以鄉亭小吏，倘能奮發，即有公卿之望，故有遠志者必自近始，人才布於四方。群以績效自見，品操自勵。漢世嗇夫亭長有治績卓然遠近稱美，名顯吏冊者，不知凡幾，其故在此。漢世地方吏治之優良亦以此為最大原因，非偶然也。後世達官與小吏為截然之兩途，一為小吏，便為士大夫所不齒，且永淪下僚，罕有能升進者，故意志消沉，貪婪自棄；不僅小吏也，即州縣長官亦幾無宦達柄政之希望。而達官皆自高級科第出身，對於政事民情毫無所知。且達官既必由科舉出身，故賢士目光群聚中央，鄙夷鄉里，地方根本無人才可用。在此種上暗下奸而地方又無人才之情形下，欲求吏治優良豈可得耶？
至於籍貫限制，考其法規可得四條：
（1）中央任命之各級長官、監察官不用本籍人（州刺史不用本州人；郡守國相等不用本郡國人；縣令、長、丞、尉不但不用本縣人，且不用本郡國人）。惟西漢之司隸校尉、京兆尹、長安令丞尉不在此限。
（2）後漢中葉以後，又有「不得相對監臨法」及「三互法」。
（3）監官、長官自辟用之屬吏必用本籍人。惟京畿郡縣可例外。
（4）郡（國）督郵分部督察屬縣，用本郡（國）人，但不用所督諸縣之人；州之部郡從事，用本州人，但不用所部之郡人。觀此四條，一言以蔽之曰：長官、監察官必避本籍，屬吏必用本籍，其他則由此推申耳，惟京畿不在此限。自武帝以後，此項法規執行極為嚴格，絕不通融，對於吏治之影響亦極大。蓋人情比周，鄉黨尤然，當官擇吏，每先鄉里，此古今之同病也。今嚴制以來，使長官、監察官單車蒞任，不能任用私人。然此猶消極者。常情自私好利，其次好名，既不能任用私人，則擇吏較能有客觀標準，樂選賢能，與共圖治。而長官對於屬吏有絕對任免權，故能絕對控制，決不因吏非親信而有所掣肘。且郡縣制度本為中央集權下之產物，長官由中央任命他郡之人，尤見中央集權之形式；然一府之吏數百人乃至千人皆本籍人，而能與長官合作無間，故長官得諳習物情，因地敷治，責績下吏，垂拱總成，以中央集權之形式，宏地方自治之實效。凡此種種足以促成吏治之優良。南北朝以後，此種良法美意完全破除，或由長官任用私人，或由中央一概任用他籍之人，對於本地政情毫不了解，此對於地方吏治勢必有不良之影響，自不待言。凡此種種，皆足說明漢代地方吏治之優美所以卓絕千古，非偶然也。
（嚴耕望《中國地方行政制度》，
《中國政治思想與制度史論集》，一九五三）