中國政治制度史綱 · 第五編 宋代
宋代制度幾項特應注意之重要現象：
（1）各機關雖有正官，但多不治本機關事，而以他官主判，故時人不以官為榮，而以職使與差遣為重。此為唐代以來演變之趨勢，至宋更甚。故多有官為南方州刺史，而其實際工作則在北方或在宮廷中任職。
（2）集權政策。以下層機構分權之方式，達成上層機構集權之目的——分割地方最高行政單位（路）之職權（分司分權，如路分四司：漕、倉、帥、憲。使地方權力分割了），又以中書、樞密院等機構分權（相權三分），達成皇帝集權。
（3）政治上皇帝雖集大權於一身，但皇帝與大小臣僚接近，有群臣輪對之制（輪流與皇帝討論政事），群臣得盡所欲言，而祖訓不殺諫言，不殺大臣，亦促使士氣高漲，對皇權產生制衡作用。
第一章 宰執制度
一、宰相名稱之演變
兩宋時代宰相名稱凡五變，前後可稱為六期。
（1）神宗元豐以前：（相）平章事、（副）參知政事。
徐度《卻掃編》云：
國朝中書宰相、參知政事，多不過五員，兩相則三參，三相則兩參。
（2）元豐新制：（相）左右僕射兼門下、中書侍郎，（副）中書侍郎、門下侍郎、左丞、右丞（左右丞，尚書省副長官）。
（3）徽宗政和中：（相）太宰、少宰，（副）中書侍郎、門下侍郎及左右丞。
（4）欽宗靖康中：（相）左僕射、右僕射，（副）中書侍郎、門下侍郎及左右丞。
（5）高宗建炎中至孝宗乾道：（相）左僕射平章事、右僕射平章事，（副）參知政事。
（6）孝宗乾道末至宋亡：（相）左丞相、右丞相，（副）參知政事。
大體言之，平章事時間最長（一百二十餘年），左右丞相次之（一百零數年）。
二、相權之削弱
（1）一切稟承皇帝意旨行事。
王曾《筆錄》：
舊制：宰相上殿，命坐。有軍國大事，則議之，常從容賜茶而罷。自余號令除拜，刑賞廢置，事無巨細，熟狀（定稿）擬定，進入。上于禁中親覽，批紙尾，用御寶，可其奏，謂之印畫，降出（發出）奉行而已。由唐室歷五代，不改其制。國初，范質、王溥、魏仁浦在相位，自以前朝相，且憚太祖英睿，請具札子，面取進止。朝退，各疏其所得聖旨，同署字以志之。盡稟承之方，免差誤之失，帝從之。自是御奏浸多。……於今遂為定式。
按：王曾於仁宗朝為相，所言當可信。是宋代相權大弱，不如唐代遠甚，而中央大權集於皇帝一身。唐代皇帝對宰相很尊敬，見到宰相，即使於馬上或車上，亦下而見之。又唐代政事堂在中書省，宋代中書政事堂在禁中（宮中），與王曾《筆錄》合而觀之，宋代宰相絕對的只是皇帝秘書長之職。
（2）台（御史台）諫（諫官）官對於相權之箝制。
唐代，諫官本為宰相兩府——中書省（右諫議）、門下省（左諫議）之屬官（如門下省有左諫議大夫、左拾遺、左補闕，中書省有右諫議大夫、右拾遺、右補闕），職在諫阻皇帝，實為宰相用以代言阻撓皇帝之行事者。台官雖非宰相之屬官，但亦由宰相任用或推薦，其職在監察中下級官吏。
宋代台官諫官由皇帝任命，而且宰相不得推薦人選。諫官不諫皇帝，而箝制宰相；台官亦往往與宰相為敵，至謂「台諫所以糾大臣之越法者」。（章惇語，見《宋史·選舉志》）形成台諫與宰相對立之形勢。此輩多新進後生，地位不高，銳於言事，「以立異為心，以利口為能」。（《通考》卷五〇）
王岩叟居台諫官，司馬光稱其言事「至於再三，或累數十章，必行其言而後已」。（《王岩叟傳》）
劉沆為相，慨然上言，「台諫官用事，朝廷命令之出，事無當否，悉論之，必勝而後已」。
「仁宗時，有宰相奉行台諫風旨之譏。」（《陳宓傳》）
故北宋無權相，而南宋則有。
三、相權之分割
漢、唐時代宰相之權雖強弱因時不同，但民政、軍政、財政及其他一切行政權，宰相無不綜攬，故行政權力可謂很完整。至宋則不然，宰相之權至少分為三分，中書宰相主民政，樞密院主軍政，三司主財政，幾可謂三權分立制。
《宋史》卷一六一《職官志》一：「尚書、門下並列於外，又別置中書禁中，是為政事堂，與樞密對掌大政。天下財賦，內庭諸司，中外筦庫，悉隸三司。」
《宋史》卷五《太宗紀》二，淳化元年十一月「辛酉，詔中外所上書疏及面奏制可者，並下中書、樞密、三司，申覆頒行」。
《宋史》卷一七九《食貨志》，仁宗至和中，范鎮言：「古者冢宰制國用。今中書主民，樞密主兵，三司主財，各不相知。故財已匱，而樞密益兵不已；民已困，而三司取財不已；中書視民之困，而不知使樞密減兵，三司寬財者，制國用之職不在中書也。」
下列為幾個分割相權的機關：
（1）樞密院。
A. 淵源。承唐樞密使之制，本為宦官之職，梁改稱「崇政院」，以士人為之。後唐復舊名。十國中如南唐、後蜀亦有此制。宋即承唐、五代而來。
B. 置使員額。宋初置樞密使及副使。後（約神宗時）或改置「知院事」、「同知院事」，或同時並置。資淺者又有直學士及簽書院事等名目。
C. 職權。唐後期已侵宰相之權。唐末楊復恭等已於宰相堂狀後帖黃，指揮公事。五代士人為使，皆皇帝親信，權過宰相。唐愍帝至目宰相為粥飯僧（無實權），無所用心。《王建立傳》謂樞密使以頭子易將相，足見威權之盛。至宋，則文、武分權，樞密使位在宰相下。
中書、樞密之職權關係或可作以下之臆測：
D. 後期或使宰相通議兵事，或使宰相領樞密院。
《涑水記聞》卷一〇「丁度」條：
國朝故事，中書制民政，樞密專兵謀。及趙元昊逆命，朝廷事多。度建言，古之號令皆出於一。今二府分兵民之政，若措置異同，則下無適從，非為國體。於是始詔軍旅重務，二府通議。
《宋史》卷一六二《職官志》：
宋初循唐五代之制，置樞密院，與中書對持文武二柄，號為二府。……慶曆中，二邊用兵，知制誥富弼建言，邊事系國安危，不當專委樞密。仁宗以為然，即詔中書同議。諫官張方平亦言中書宜知兵事，乃以宰相呂夷簡、章得象併兼樞密使。熙寧初，滕甫言，中書、樞密議邊事，多不合。趙明與西人戰，中書賞功，而密院降約束；郭逵修堡柵，密院方詰之，而中書已下褒詔。願大臣凡戰守除帥，議同而後下。神宗善之。
又云：
元豐五年，降改官制（依《唐六典》為依歸，將宋官制改為唐官制）。議者欲廢樞密院歸兵部。帝曰祖宗不以兵柄歸有司，故專命官以統之，互相維制，何可廢也。
又云：
紹興七年，詔樞密本兵之地，事權宜重，可依故事置樞密使，以宰相張浚兼之。其後或兼或否。至開禧（寧宗）以宰臣兼使，遂為永制。
按：開禧下距宋亡尚七十餘年。
（2）三司。
A. 淵源。唐代三司，判度支（運用稅收）、判戶部（管賦稅）、鹽鐵轉運使（管賦稅以外之收入），為三個使司。唐末已偶委一人專制三司。梁又置建昌宮使、租庸使等名目，但非恆制。後唐長興元年，以張延郎充三司使，為宋制三司為一使之始。
B. 使額。置三司使一人，又有副使、鹽鐵使、度支使、戶部使及三部副使。元豐官制行，「罷三司，並職戶部」。
C. 三司職權。《宋史·職官志》：
天下財賦，內庭諸司，中外筦庫，悉隸三司；中書但掌冊文覆奏考帳。
三司之職，國初沿五代之制，置使以總國計。應四方貢賦之入，朝廷不預，一歸三司，通管鹽鐵、度支、戶部，號曰計省。位亞執政，號曰計相（財權方面的宰相）。其恩數廩祿（薪水）與參（參知政事）樞（樞密使）同。……掌邦國財用之大計，總鹽鐵戶部度支之事，以經天下財賦，而均其出入焉。
（3）審官院、審刑院。
《涑水記聞》卷三：
李受曰，淳化中，趙韓王（趙普）出鎮，太宗患中書權太重，且事眾，宰相不能悉領理。向敏中時為諫官，上言，請分中書吏部置審官院，刑房置審刑院，初皆以兩制重臣領之。」「大理寺常畏事審刑院小屬吏。凡有事，審刑院用頭子（本為樞密院下公文之公叫頭子）下大理寺，大理寺申狀。
《宋史》卷一六八《楊億傳》疏云：
若辨論官材歸於相府，即審官之司可廢矣。詳評刑辟屬於司寇，即審刑之署可去矣。
《宋朝事實》卷九《職官門》原註：
太宗用趙普議置考課院、審官院，以分中書之權。
按：元豐官制行，「銓注之法悉歸選部，以審官東院為尚書左選，審官西院為尚書右選」。「罷審刑糾察歸於刑部」。（《宋史》一五八《選舉志》四）神宗元豐改制，把任用權、司法權、財權都歸回宰相。
四、北宋中葉相權之漸重
神宗元豐改制，宰相之權漸重，此於上節已分別附見。今條其要點如下：
（1）三司所掌散於六部諸寺監，即仍歸中書宰相統屬。
（2）審官院歸入吏部，即文武官吏任用權仍歸吏部。
（3）罷審刑院，歸其職於刑部。
（4）台諫演變為宰相對付政敵之工具。陳宓（寧宗時）云：「仁宗時有宰相奉行台諫風旨之譏，今又有台諫不敢違中書之誚。」（《宋史》卷四〇八本傳）
（5）元豐改制惟兵權仍在樞密院，但每由宰相兼領樞使，南宋中葉則例由宰相兼領。
五、北宋末及南宋權臣之出現
《文獻通考·職官》三：
自宋元祐（哲宗年號）以後，文潞公、呂申公相繼以平章軍國重事序宰臣上，而宰相之上復有貴官自此始。……文、呂以碩德老臣為之，宜也；自此例一開，於是蔡京、王黼相繼以太師總知三省事，三日一朝，赴都堂治事。以至於韓侂胄、賈似道擅權專政之久者皆欲效之，蓋卑宰相而不屑為，而必求加於相以自附於文、呂，則宋中葉以後所謂平章者如此。
李心傳《建炎以來朝野雜記》甲集卷一〇《官制一》：
蔡京以太師總領三省，號公（此乃三公之公，見其地位高於一般宰相）相。
《宋會要輯稿》職官一之四三，李邦彥疏論云：「公相領三省，則權侔人主，非所當也。」宣和七年四月手詔廢公相制云：「仰惟神考，正名百官，……眷言三省稽決政事，……凡命令之出，所以審議行者必由此焉。故嘗有詔曰，中書揆而議之，門下審而覆之，尚書承而行之，有不當者，自可論奏。事無巨細遍經三省，無出一己，使擅其權。屬政和初建議者，遂以尚書令仆之名易之公相，凡三省之務悉總治之，後復以公相廳為都廳而領三省，則初未之革。使神考垂裕不刊之典，奪於權臣自營之私。朕……嘗謂……居三公論道之位而總領三省眾務，使宰相承弼殆成備員，殊失所以紹述憲章之意。可於尚書省復置尚書令，虛而不除，三公止系階官，更不總領三省。……三省並依元豐成憲，毋復更紊。」
《宋史》四七四《韓侂胄傳》，以知閤門事，協助趙汝愚立寧宗，以提舉神祐觀專國，累遷至太保太師。以童子師陳自強為相。「凡所欲為，宰執惕息，不敢為異，陳自強至印空名敕札授之，惟所欲用，三省不預知也。……開禧改元……除平章國事……三日一朝，因至都堂，序班丞相之上，三省印並納其第。……自置機速房於私第，甚者假作御筆，升黜將帥，事關機要，未嘗奏稟，人莫敢言」。
李心傳《建炎以來朝野雜記》乙集一五《官制》一《平章軍國事條》：
開禧元年初置，以命韓侂胄。邊事起，尚書省印亦納於其第，宰相僅比參知政事，不復知印矣。
《宋史·賈似道傳》：
初太師平章軍國重事。……吏於文書就第署，……宰執充位，署紙尾而已。
第二章 中央政務分職機關
卿監事權漸有歸併入六部者，此開元代六部兼政務、事務兩層職權之漸。茲據《宋史·職官志》所記並置情形如次；
光祿寺——中興後廢併入禮部。
衛尉寺——中興後廢併入工部。
太僕寺——中興後廢併入兵部。
鴻臚寺——中興後廢併入禮部。
司農寺——建炎三年廢併入戶部之倉部。紹興四年復置。
太府寺——建炎中廢併入戶部之金部。紹興四年復置。
國子監——建炎三年廢併入禮部。紹興十二年復置。
將作監——建炎三年廢併入工部。紹興十一年復置。其後復有變動。
軍器監——建炎三年廢併入工部，後有變動。
據此而言，惟太常寺、大理寺、崇政寺未嘗並省入六部。
第三章 地方行政制度
宋代政治常以下層分權之方式，達成上層集權之目的，地方行政制即為一例。
一、行政區劃
（1）宋初州、縣二級制。
收節度使所領之支郡（即州）直隸中央，於是有節度州、刺史州之名，不相統屬，故地方行政回復為州、縣二級制。
（2）太宗末年以後，路、府州、縣三級制。
太宗淳化四年始法唐制，分天下為十道，後四年改制為十五路，因轉運使有路之名。神宗元豐間增分為二十三路。南宋保存十六路。
（3）軍、監。
北朝已有軍，為軍事而設。唐代廣置軍名，只統兵不知民事。宋代承之，但治軍事兼知民事，成為一地方行政單位，多領縣如下州之比，亦偶有如縣之比者。監為冶鐵、冶銅、鑄錢、煎鹽等業務機關，而兼治附近民事，多屬於州如縣之比，亦偶有領縣，如州之比者。
（4）府州、軍、監、縣之數額。
府州、軍、監三百餘，州最多軍最少，監六十餘，縣一千二百餘。
二、路之置官
宋代鑒於唐末、五代方鎮之禍，故諸路不置元首性之長官而置數司分領眾務。
（1）漕司（漕運）。
唐轉運使非地方官。宋初置各路轉運使掌本路漕運與財賦。太宗以後，凡一路之邊防、盜賊、刑訟、錢穀、按察之任，無不綜攬，儼然為一路之長官。後分其權置憲、倉兩司，而財權亦為帥司所侵，故漕司之權大削。
（2）憲司。
刑獄本由轉運使兼理。真宗置提點刑獄公事一職，別為一司，兼察官吏，旋又兼勸農使。凡錢穀、盜賊、保甲、軍器、河渠諸務皆兼理之，權勢益重，浸在漕司之上。
（3）倉司。
常平（平衡百姓生活，豐年積穀，災時救之）、茶鹽本亦由轉運使兼理。神宗置提舉常平司，掌常平、義倉、坊場（交易場所，政府抽稅）、水利之法，兼察官吏賢否。又置提舉茶鹽司，專掌茶鹽事。南宋高宗合二為一，謂之倉司。
（4）帥司。
北宋中葉以後，各路又置安撫使。河東、陝西、嶺南諸路為經略安撫使，兼馬步軍都總管；余路為安撫使兼都總管，或兼兵馬鈐轄等名目。初時其權不重，後兼知治所之府或州事，且兼掌一路之軍民財刑諸政，侵漕、憲諸司之權，頗類唐之節度使。至南宋遂有帥司之稱。
各所司職責分別不明顯，故不易專權。大抵北宋路之諸司官與府州長官地位相去不遠，故宰相罷任而外出典州府者猶不以諸司為長官。南宋不然，帥、漕、憲、倉四司漸為府州之長，而帥司地位特隆，有臨駕漕、憲、倉三司而為一路長官之勢。又或合數路為一道，置宣撫制置二使以統之，地方之權漸重，遠非北宋之比。蓋地方事權太分，則虛弱不能有為，外患日亟，勢不能不有所更張也。
三、府州軍監及縣之置官
（1）府、州、軍、監官佐：
A. 知事 諸府州雖有節度、刺史之官，以優勛臣軍將，但留於京師，不理府州事；而另委中央文官權知府州事，稱為知府事、知州事。軍、監亦同（其本官高者則曰判府、州、軍、監事）。該府、州、軍、監之賦役、錢穀、刑訟之事，兵民之政皆總之。此即府、州、軍、監之真正長官。
B. 通判 通判之制始於五代，宋代承之。普遍推行，蓋恐知事之權太專，故置通判一員（大府州兩員），與知事均禮，多由朝廷特命。凡兵、民、財、刑諸政，皆須通判簽署方能行下，又有刺察官吏之權，故或稱為監州。
C. 佐官 知事、通判以下有推官、判官（唐時多管財政）等幕職，又有錄事、戶曹、司法、司理等參軍。錄事總眾務，糾諸曹；戶曹掌戶籍、賦稅、倉儲；司法掌議法、斷刑；司理掌訟獄、勘鞫。又有教授掌教學官、諸生，巡檢掌訓治兵甲、巡捕盜賊。
（2）縣官佐。
宋初，縣置令。後亦以朝官京官權知縣事，如府州之制，職與漢、唐縣全同。其佐官，大縣有丞、主簿、尉。事簡者不置丞；大簡者不置主簿，以尉兼之，亦有置巡檢者。
四、結論
綜上以觀，宋代行政區劃與唐無大差異，而行政組織與運用則大有不同。蓋宋室君臣鑒於唐末、五代藩鎮權重，故對於地方行政採取絕對控制政策。其方法：
（1）最高級地方行政區劃之路，不置元首性之長官，而以帥、漕、憲、倉諸司，分掌眾務，不相統屬，且各司職掌之劃分交互錯雜不清晰，俾互相牽制不能自專。
（2）上自諸路使司，下至縣知事，皆以中央文官（朝官、京官）權充，以便中央直接控制。
（3）猶懼知事官權太專，又置通判，以資牽制與監視。
由於以此控制，地方官絕對不能強梁為患，然就行政而言，實非一良好制度。蓋互相牽制過甚，政事推行不易，只好因循苟且，不能有所建樹。宋之積弱，此為一大原因。
第四章 科舉
宋代科舉大體仍承唐制，但亦頗有不同，茲擇要條列如次。
（1）制科在宋不重要。因為進士科已是殿試，皇帝不須另舉行制舉取士。
（2）殿試。省（尚書省）試之後，再舉行殿試。唐亦曾舉行殿試，為武后載初元年二月，策問貢士於洛城殿數日方了，殿前試士自此始。然《通考》云：「武后所試諸路貢士，蓋為後世之省試，非省試之外再有殿試也。」至宋開寶六年，李昉知貢舉，時人以為不公。上乃召見下第之人，擇其一百九十五人，與已錄取者，親試於講武殿。自此，省試後舉行殿試，遂為常制。
（3）嚴格考試，憑卷錄取。故有糊名、謄錄（卷子先找人謄寫，再交評卷人評閱）等制，後世遵之。
《老學庵筆記》：「本朝進士，初亦如唐制，兼采時望。真宗時，周安惠公始建糊名法，一切以程文為去留。」
（4）舉行年次：唐代原則上每年舉行。宋代不然，往往三四年或五年一下詔貢舉。仁宗以間隔太久，詔間歲一舉，但解額減半。英宗詔三歲一舉，天下解額取未行間歲之前四分之三。
（5）解額與錄取人數。解額大增，錄取人數亦遠較唐代為多。
太宗太平興國二年，諸道解送五千二百餘人，取五百餘人，十分取一。時上初即位，廣仕進之路。
太宗淳化三年，貢士萬七千餘人，取進士三百餘人，諸科八百餘人。
真宗咸平元年，貢院言「自來兩京及諸道州府解送舉人將近二萬」。
真宗咸平三年，親試舉人，得進士四百零九人，諸色四百三十餘人。又試老於舉場者九百餘人（錄取數），共一千八百餘人。
仁宗世，定取四百人。
寧宗嘉泰二年，楊炳言：「四方士子云集京師。慶元二年之數二萬八千餘人。今歲三萬九千餘人。」
嘉定中，章穎疏：「諸路每三歲科舉，大郡至萬餘人，小郡亦不下數千人。」
解額規定，各路府州不同。南宋末年解額，見日本棘栗蓭所藏《宋地理圖》拓本。
（6）進士等第。太宗太平興國八年試進士，始分三甲取人。真宗定進士條制，考第之制，凡五等（臨軒唱第）。
第一第二等，賜進士及第。第三等，賜進士出身。第四第五等，賜同進士出身。但《夢粱錄》卷三，謂第一名狀元及第，第二名榜眼，第三名探花。狀元以下，第一甲舉人，賜進士及第；第二甲賜進士出身；第三至第五甲，並賜同進士出身。大約前後亦有更改。
（7）授官。唐中進士，只有出身，宋則即可授官。大抵初期授官甚高，可得通判及知縣。後乃漸低，看《宋史·選舉志》卷一。
（8）考試內容。
A. 北宋前期：四場：一詩賦，二論，三策，四帖經。分場考試，次第定去留，故詩賦最重。仁宗時，李淑以分考不能通加詳校，甚不公平。請先策，次論，次詩賦，次帖經，並試四場，通校工拙。議未決。慶曆中，歐陽修、范仲淹皆主先策論，後詩賦，然舉不能易。
B. 神宗熙寧以後：熙寧二年議更貢舉法。四年，罷詩賦、帖經，而以經義、策論試進士，此為王安石的主張。
王云：「少壯時正當講求天下正理，乃閉門學作詩賦，及其入官，世事皆所不習，此乃科法敗壞，致人才不及古。」
蘇東坡謂：「自文章言之，則策論為有用，詩賦為無用；自政事言之，則詩賦、策論均無用。」
王安石頒其私人所著《三經新義》於學官（《周禮新義》為安石自著，《詩》、《書新義》為王雱、呂惠卿所著），以個人之章句立天下之軌範，束縛思想，大為時賢所不滿。此後雖有改革，但經義為重則未改，惟社會重詩賦則如故。
C. 南宋時代：高宗建炎二年，復詩賦與經義並用之制，終宋之世未改。
宋代政治上人才大部分為科舉所出（考試得來），時代愈後，平民經考試出身為政者愈多。