中國政治制度史綱 · 第二編 秦漢時代
第一章 皇帝
一、皇帝制度之形成
殷商部落聯盟國家，周代封建國家，君主皆稱為王，下統諸侯。東周王政已衰，諸侯力征，競相稱王，更進而稱帝。
（1）列國稱王。
春秋時代，諸侯列國爭霸，尚以「尊王」為號召。蓋其時諸侯國土仍小，力量不大，尚仰賴周王在名義上之支持，以便號令其他諸侯，而維持國際均勢，故除南方蠻族之楚國外，尚無稱王野心。經過兩百多年之兼併鬥爭，存國蓋少，諸侯益強，周王之地位益低，大家不但在事實上不尊重周王，即在心理上亦脫離周王為共主的觀念。較強諸侯皆欲打破均勢，吞併他國，統一天下，所以皆不再「尊王」，而有「稱王」之野心。
但此種野心也是逐步表現出來，戰國初年尚表面尊王，如三家分晉、田氏篡齊，尚須請求周王的承認。秦國變法圖強，大敗魏國，尚向周王獻捷，受封為伯，又率諸侯朝天子於逢澤（今開封東南）。此尚見秦國仍欲利用周王以便號召他國。
齊國為東方大國。魏分晉得中部，自視為晉之正統，在戰國初年，於三晉中亦最強，此時為秦所敗，秦得稱霸。魏乃聯絡東方強國之齊，會於徐州，互相承認為王（周烈王三十五年），使秦不能假借周王為號召。因此，秦國也只得稱王（周烈王四十四年，秦惠王十三年）。兩年後，魏國犀首約魏、趙、韓、燕、中山五國相王，於是中國境內除周王外，秦、齊、楚、魏、趙、韓、燕、中山八國皆為王。
自後百年間為秦、齊、楚爭天下之局，秦采連橫的外交政策，齊、楚采合縱的外交政策；而一般人心理上也要求統一，各派思想家多有統一的理論，最著名的是陰陽家的「五德終始」說，作為天下統一換代的歷史定命論。此本為齊國統一天下作宣傳，受命告天的封禪說亦出於齊。封禪說特別推尊泰山，即隱寓齊國為受命中心之意。
（2）秦、齊稱西、東帝。
戰國後期，楚國漸衰，秦、齊並強，當時各國都已稱王，故「王」號已不夠響亮。秦、齊乃於周赧王二十七年相議稱帝，秦昭襄王稱「西帝」，齊湣王稱「東帝」，欲以平分天下，旋仍復為王。大約因為既要統一，分帝仍是不通，且可能遭其他各國反對。
（3）帝秦議。
秦、齊稱帝後二年，即周赧王二十九年，秦取魏安邑與河內，但齊國滅宋，聲勢更甚。又二年樂毅以燕、秦、趙、魏、韓之師入齊，至臨淄，齊湣王東走莒（近海濱）。自此齊勢大衰，不能與秦相抗，國際均勢遂失。
周赧王五十五年，秦破趙於長平，坑趙卒四十五萬，進圍趙都邯鄲，秦勢大盛。時人擬議，東方放棄抵抗，向秦投降，三晉更自動尊秦為帝，但齊人魯仲連強烈反對。大約齊國雖衰，尚未忘過去數百年之光榮歷史，故不服氣。
（4）秦國以武力統一。
秦國不獲東方各國共尊為帝，乃繼續以武力蠶食六國。至秦王政二十六年盡滅六國，統一天下，遂自製名號為皇帝。漢承之迄清二千年不改。（參看雷海宗《皇帝制度之成立》，《清華學報》9卷4期；韓復智《中國通史論文選輯》上冊）
二、皇帝位號
《史記·秦始皇紀》：
二十六年……秦初並天下，令丞相御史曰：「……天下大定。今名號不更，無以稱成功，傳後世。其議帝號。」丞相（王）綰、御史大夫（馮）劫、廷尉斯等皆曰：「昔者五帝地方千里，其外侯服夷服，諸侯或朝或否，天子不能制。今陛下……平定天下，海內為郡縣，法令由一統，自上古以來未嘗有，五帝所不及。臣等謹與博士議曰：『古有天皇，有地皇，有泰皇，泰皇最貴。』臣等昧死上尊號，王為『泰皇』。」……王曰：「去『泰』著『皇』，采上古帝位號，號曰『皇帝』。」
按：蔡邕《獨斷》雲，秦始皇以為德兼三皇、功過五帝，故並以為號。漢承之。《獨斷》云：
漢天子正號曰「皇帝」，自稱曰「朕」，臣民稱之曰「陛下」，其言曰「制詔」，史官記事曰「上」。車馬衣服器械百物曰「乘輿」，其所在曰「行在所」，所居曰「禁中」，後曰「省中」。印曰「璽」。所至曰「幸」，所進曰「御」。其命令，一曰「策書」，二曰「制書」，三曰「詔書」，四曰「戒書」。
三、皇帝權力及其限制
行政、立法、司法、考選、監察之權集於一身。一個真正盡職之皇帝極為辛勞，如始皇本人。
傳承既久，皇帝權力亦有相當限制，但為無形的，亦為相對的。
（1）前主所著為律，不得違；但非絕對限制性。
（2）朝議制度。此制對於皇權多少有一定的限制作用。召集權在皇帝或其他掌權者，如太后及其他內朝領袖。議事範圍極廣，例如：
A. 君主廢立。
B. 大封拜。
C. 重大法案。
參議人員無固定限制，總由皇帝詔敕決定，或指定主持人。會議結果報呈皇帝選擇決定。參議者可各抒所見，若與眾不同，亦可就少數意見與多數意見一同奏上。故漢世朝議本身並不能有所決定，只是向皇帝提供意見，由君主或當權者選擇決定，然而對於皇帝權力多少有些影響。
（3）天譴。
儒家所謂「屈民伸君，屈君伸天」，這是儒家欲以天意限制君權。儒家以為君主行政不對人民負責，但須對天負責；而「天視自我民視」，故歸根結底，行政善惡仍由人民的觀感反應出來。天帝對君主行政的善惡，可以「祥瑞」與「災異」分別表示賞罰。當人民遭遇困苦起而叛亂推翻君主，也是因為天看見皇帝終不改悟，而「不復譴告，更命有德」。
以災異為君主之過失所致，此說最初倡言最力者為董仲舒，彼於武帝時對策說：
國家將有失道之敗，而天乃先出災害以譴告之，……以此見天心之仁愛人君而欲止其亂也。自非大亡（無）道之世者，天盡欲扶持而全安之。（本傳）
此後持此說者甚多，宣帝也說：「皇天見異，以戒朕躬。」谷永更警告說：「終不改寤，惡洽變備，不復譴告，更命有德。」（本傳）
皇帝為保全君位，避免災異，惟有從勤政愛民著手。如有過失招致災異，就當下詔罪己，舉賢良，求改失，赦罪犯，免官吏，後來皇帝又把責任推到輔佐天子的三公身上，有災異則免三公。
四、皇位繼承
始皇未預立太子。漢代通常預立皇子為太子，以嫡長為原則。太子既立，不輕易更動，叔孫通曰：「太子天下之本，本一搖，天下震動。」太子居東宮，置官屬師傅以下，組織頗龐大，如一小朝廷。
五、後宮制度
後宮與皇太后宮。
（1）太后宮。嫡長制有缺點，嫡長子死，則立長孫，但往往年幼，不能治事，則太后乘機攬權。
秦宣太后（昭王時代）；
漢呂太后；
後漢臨朝者更多。《後漢書·皇后紀》：
皇統屢絕（無子也），權歸女主，外立者四帝（註：安、質、桓、靈），臨朝者六後（註：章帝竇太后、和帝鄧太后、安帝閻太后、順帝梁太后、桓帝竇太后、靈帝何太后）。
臨朝聽政儀式：帝與後同朝群臣，事實上全由太后作主。蔡邕《獨斷》云：
秦漢以來，少帝即位，後代而攝政，稱皇太后詔，不言制。……後攝政，則後臨前殿，朝群臣。後東面，少帝西面。群臣奏事上書，皆為兩通，一詣太后，一詣少帝。
太后即使不臨朝，亦頗干預政治。如《田蚡傳》：景帝時，御史大夫趙綰請毋奏事東宮（此時太后居東宮）。竇太后大怒，乃罷逐趙綰、王臧，而免丞相竇嬰、太尉田蚡。
若皇帝崩而無嗣，太后更有策立皇帝之權。如廢昌邑王，立宣帝，即由朝臣奏太后行之。安帝之立亦由太后策命。
太后宮名長信，或名長樂（長信宮是長樂宮內之一宮殿），宮置官，其長官原為詹事，後稱少府；亦有衛尉。
（2）後宮。皇后、夫人以下甚多，並置官屬。
六、因皇帝制度而產生之三種特殊勢力
（1）宗室。
血緣關係親近，而在實際政治上往往頗疏遠。
A. 秦之先世，宗室（即前編所謂公族）勢力本強，大庶長執政，往往廢立君主。
B. 商鞅變法剝奪宗室特權，終秦之世，宗室無勢力，皇室孤立無援而亡。
C. 漢初懲秦之弊，大封同姓，以藩漢室。但在中央僅初期得勢，稍後並不得勢。
D. 吳楚七國亂後，對於宗室限制益嚴。《光武十王傳》稱自漢興以來宗室子弟無得在公卿位者。又宗室不得典三河。
（2）外戚。
因後宮、太后宮而產生兩種人，第一是外戚，第二是宦官。外戚如秦之穰侯，漢初之諸呂，昭、宣之霍氏，西漢末年之王氏，西漢終亡於王氏。光武雖禁外戚，不得與政，然東漢仍有竇氏、梁氏等，外戚勢力仍強。蓋太后臨朝，惟恃父兄輔政。
（3）宦官。
宦官為皇帝后妃之奴僕，出入禁中，最能與皇帝接近，故得用事。如秦之趙高，漢宣、元時中書令弘恭、石顯，東漢宮中悉用宦者。自和帝時鄭眾等參議誅竇憲後，漸預政事，終至宦官擅權，有黨錮之後，漢以衰亡。
東漢外戚、宦官之爭，實際上即皇帝與太后之爭，而基本原因是東漢皇帝多短壽，致多幼主與外立者。
第二章 輔政制度
一、丞相制
秦有丞相、太尉、御史大夫，或稱三權分立，其實不然。太尉雖秦官，但實際職權無考，用人亦無考；以漢初例之，蓋亦不是常置之官，不得與丞相併列。御史大夫則上卿之秩，號為丞相之副（此亦不妥），更不得與丞相比隆，故秦及西漢（至少前期）應稱為丞相制時代。
（1）丞相之名稱。
《秦紀》武王二年，初置丞相，左右各一人，但有時只一人。始皇時又為左右丞相。
如《始皇紀》：
三十七年十月癸丑，始皇出遊，左丞相（李）斯從，右丞相（馮）去疾守。
《李斯傳》：
二世拜趙高為中丞相。
《始皇紀》稱高為丞相。蓋一官，以其宦者，故加「中」為稱。
漢初置丞相一人，掌承天子，助理萬機，高祖十一年更名相國。
孝惠、高后時置右、左丞相，此可能與高祖臨終時評論王陵、陳平之才性有關，以陳平輔助王陵。秦尚左，而漢尚右，右尊於左。
文帝時，右丞相周勃病免，陳平專為丞相，只一人。
武帝以劉屈氂為左丞相，分丞相府為二，以待天下遠方之選，但終未除人。
（2）丞相之任用。
A. 秦用客卿為相。
B. 漢初丞相必以列侯為之。公孫弘非列侯，拜相即封為平津侯，「其以為故事」。東漢初年始不封侯。
C. 例由御史大夫遷任。哀帝時，朱博奏言：
故事，選郡國守相高第為中二千石，選中二千石為御史大夫，任職者為丞相。（《漢書·朱博傳》）
（3）丞相職權。（看周道濟《漢唐宰相制度》）
《漢書·百官表》：「丞相……金印紫綬，掌丞天子，助理萬機。」此即無所不管。
《後漢書·楊秉傳》：
漢世故事，三公之職無所不統。
《史記·范雎傳》：
范雎既相秦……天下之事，皆決於相君。（見參考資料一 ）
《漢書·黃霸傳》：
太尉官罷久矣，丞相兼之。
《後漢書·陳忠傳》：
疏曰：「漢典舊事，丞相所請，靡有不聽。」
A. 就權力行使之方式而言：
甲：朝議領導權。
乙：被諮詢權。
丙：諫諍權。周亞夫諫封皇后兄王信事即為例。
丁：封駁權與不平署權。此皆較一般諍諫為積極有效。封駁權乃書面上之「作為」，如哀帝令益封董賢，丞相王嘉「封還詔書」。不平署乃書面上之「不作為」，如桓帝詔郡國逮捕黨人，「案經三府，太尉陳蕃……不肯平署」，此當為西漢丞相之舊權。
戊：奉行權。其意發自君上，丞相承而行之。此觀詔書下達之情形，可知一切詔書皆由丞相奉而行之。（見參考資料二 ）
己：奏行權。其意發自臣下，君下「可」而行之。此權不待言，朝廷大事，群臣集體奏議，必以丞相領銜。例見《三王世家》。又《霍光傳》，光定策廢昌邑王，逼群臣從其議，但在正式奏上太后時，仍以丞相楊敞領銜，光次之，下為諸將軍、御史大夫、列侯、諸卿。
B. 就權力所及之事項言：一切大政皆參決。特舉其人事行政方面之權力。
甲：用人權——任命與推薦（後之吏部之權）。
《荀子·王霸》已言相職在度百官功過，行賞罰。陳平亦云宰相之職：「使卿大夫各得任其職焉。」
衛宏《漢舊儀》云：
舊制，令六百石以上尚書調拜遷；四百石長相，至二百石，丞相調除。
據此，可見中上級官吏皆由尚書（皇帝秘書處）任命，丞相能直接任命的權力很有限，但推薦權則甚大。如《田蚡傳》：
當是時，丞相入奏事，坐語移日，所言皆聽。薦人或起家至二千石，權移主上。上乃曰：「君除吏已盡未？吾亦欲除吏！」
乙：懲罰權。
一般而言，高級官吏有過，當先奏請，然後懲罰，但重大情節，可先罰後奏。如《劉屈氂傳》：戾太子敗出城，司直田仁部不閉城門，屈氂欲斬仁。御史大夫暴勝之謂丞相曰：「司直吏二千石，當先請，奈何斬之！」上聞之，責大夫曰：「司直縱反者，丞相斬之，法也，大夫何以擅止之！」勝之惶恐自殺。又《晁錯傳》：錯為內史（九卿之一），有罪，丞相申屠嘉奏請誅之，未准。「罷朝，因怒謂長史曰，吾當先斬以聞。乃先請，固誤」。《灌夫傳》：丞相田蚡言：「灌夫家潁川，橫甚，民苦之，請案之。上曰，此丞相事，何請？」
丙：主計（記簿：戶口、財政收支、囚犯、建築等）考課權。
《張蒼傳》：
明習天下圖書計籍，以列侯居相府，領主郡國上計者。
《丙吉傳》：
歲竟，丞相課其殿最，奏行賞罰。
（4）丞相地位之尊崇。
A. 秩萬石，金印紫綬。
太尉雖與丞相相同，但不常置。
御史大夫僅中二千石，銀印青綬。
B. 位列侯。
C. 皇帝待以殊禮：在輿為下，御坐則起（皇帝遇到丞相時，乘車要下車，坐著要起立，以示對丞相敬禮）；疾病視之數，死則臨吊之，廢宗廟之祭，公卿以下皆會葬。
因為地位太崇，形成「將相不辱」、「不對理陳冤」之習慣。丞相不接受審判。若丞相真有罪，則會送丞相牛、酒，以示丞相應自殺。
（5）相府僚佐。
長史、司直以下諸曹掾屬組織頗龐大，得開閣養士（還可招賢）。
（6）丞相制總論。
秦始皇時，「天下事無大小皆決於上，上至以衡石量書，日夜有呈，不中呈，不得休息」。可見一切政事由皇帝自行處理。
漢代前期則不然。漢代制度可稱為「集權的信託制度」。皇帝雖掌握國家最高權力，但一般政務原則上完全交付丞相，由丞相全權處理；丞相又將地方政務交付郡國守相全權處理。此種信託制度，蓋淵源於高祖之任蕭何。高祖與何早有深刻的了解。高祖統兵征伐，何恆居守，支援前方，無不集權，而且忠誠可信。
高祖為雄才大略之主，對於瑣務，可能也無興趣，既有老朋友老僚屬可以信任，所以一切委其集權。惠帝生性寬厚，更加信賴蕭何。曹參繼之，呂后、文、景，皆遵為章。其時黃老思想盛行，更不會有所更張。至武帝時，此制始改。此種制度似約與近代責任內閣制略相當，惟此制並無理論基礎，更無法律基礎，只是由於特殊關係而形成，遇到自己想管事的君主如武帝，便遭到破壞。（參看勞干《漢代政治組織的特質及其功能》）
二、三公制
（1）丞相制下之太尉與御史大夫。
秦及漢初，實無三公之制，惟古有三公，故得泛稱丞相、太尉、御史大夫為三公。
A. 太尉。
秦世似稱國尉，亦不常見。漢初置廢不常。見置時間前後合計不過二十年。
高祖二年，盧綰為太尉。五年，為燕王，罷太尉官。（《漢書·百官公卿表》，下同）
高祖十一年，周勃為太尉，後官省。
高后四年，周勃為太尉。
孝文元年，勃為相，灌嬰為太尉。
孝文三年，嬰為丞相，罷太尉官。
孝景三年，置太尉官，中尉周亞夫為之。七年，遷為丞相，罷太尉官。
孝武建元元年，置太尉官，田蚡為之。二年免，罷太尉官。
以後不見置。
B. 御史大夫（實乃皇帝之秘書長，故奉皇帝之旨「下」丞相）。
《漢書·百官公卿表》：
御史大夫，秦官，位上卿，銀印青綬，掌副丞相。
《朱博傳》亦稱御史大夫為上卿。應劭曰：「侍御史之率，故稱大夫。」《茂陵傳》謂秩中二千石。
可以考見西漢前期御史大夫之性質史料：
《高祖紀》十一年求賢詔：「御史大夫昌下相國，相國下諸侯王……」
《周昌傳》高祖欲廢太子立戚姬子如意，御史大夫周昌不奉詔：「臣期期不奉詔。」
《漢舊儀》：「御史、衛尉寺在宮中，御史大夫寺司馬門內。」
《薛宣傳》，谷永曰：「御史大夫，內承本朝之風化，外佐丞相，總理天下。」
《史記》褚補《三王世家》，元狩六年封王之制，詔書曰：「御史大夫湯下丞相，丞相下中二千石，二千石下郡太守諸侯相。」
《居延漢簡》卷一：「□□（御史）大夫廣明下丞相，承書從事下當用者，如詔書。」
綜合所有史料看來，御史大夫實為皇帝的秘書長，猶稍後之尚書令。（參看《中國地方行政制度史》甲部）
（2）三公制。
丞相制出自法家。西漢中葉儒家漸得勢，好以古議今，改丞相制為三公制，亦儒家勝利之一端。
A. 成帝末綏和元年——丞相、大司馬、大司空。
《朱博傳》何武奏稱：「古者民朴事約，國之輔佐必得賢聖，然猶則天三光，備三公官，各有分職。今末俗之弊，政事繁多，宰相之材不能及古，而丞相獨兼三公之事，所以久廢而不治也。宜建三公官，定卿大夫之任，分職授政，以考功效。」於是上賜曲陽侯王根大司馬印綏，置官屬（本有大司馬，無印綬官屬，為內朝官）；以御史大夫何武為大司空，封列侯，皆增秩與丞相相等，以備三公之官（可見之前無三公，皆托古也）。
B. 哀帝建平二年恢復丞相獨相制。朱博等議，以為漢家自有制度，自天子之號下至佐吏皆非承襲古制，而獨改三公，無益於治，故復舊制。
C. 元壽二年——大司馬、大司徒、大司空。
D. 光武帝建武二十七年，大司徒、大司空兩府皆去「大」字，又改大司馬為太尉（以王莽由大司馬篡位），三公並為宰相，而太尉為尊，並廢封侯之制。
E. 獻帝建安十三年罷三公官，復置丞相、御史大夫官，行丞相制，以便曹操專政。
（3）三公分職。
東漢三公分職：
《續百官志》注引《韓詩外傳》：
司馬主天，司空主土，司徒主人。
《續百官志》：
太尉公一人，掌四方兵事功課，歲盡即奏其殿最而行賞罰。……凡國有大造大疑，則與司徒司空通而論之。國有過事，則與二公通諫爭之。（注引《漢官目錄》：「太常、光祿、衛尉三卿，太尉所部。」）
又：
司徒公一人，掌人民事，凡教民孝悌、遜順、謙儉、養生送死之事，則議其制，建其度，凡四方民事功課，歲盡則奏其殿最而行賞罰。……凡國有大疑大事，與太尉同。（注引《漢官目錄》：「太僕、廷尉、大鴻臚三卿，司徒所部。」）
又：
司空公一人，掌水土事。凡營城起邑浚溝洫、修墳防之事，則議其利，建其功。凡四方水土功課，歲盡則奏其殿最而行賞罰。……凡國有大造大疑，諫諍與太尉同。（注引《漢官目錄》：「宗正、大司農、少府三卿，司空所部。」）
三、內朝與尚書
（1）內朝。
A. 內朝官及內外之別。
秦及漢初，無所謂「內朝」、「外朝」。有之自武帝始。自大司馬、大將軍、左右前後等將軍、侍中、給事中、左右曹、（中）常侍、散騎、諸吏，皆為「中朝」，即「內朝」，多為加官；丞相以下諸卿、諸令丞皆為「外朝」。尚書在西漢亦為內朝，後漸變為外朝。「外朝」蓋因「內朝」之名而相對稱之。
B. 內朝官之起源與演變（內外朝之形成）。
武帝不甚任大臣而其時政事繁多，不能不召集一批人（顧問團）以自助，常議事於內廷，且以難外廷公卿，是為漢代內朝之開端。當時諸將軍尚不得預聞政事；內朝官僅有侍中、常侍、左右曹、給事中、諸吏、尚書等職，而天子即為內朝之領袖。及武帝臨崩，以外戚霍光為大司馬大將軍輔少主，遂成為內朝之領袖，於是前後左右將軍、車騎驃騎將軍、衛將軍等，亦相繼為內朝官之一分子。內朝系統形成後，漢代中央行政制度大變，內朝主決策，外朝主執行。丞相由全朝領袖，退居外朝領袖，丞相府由最高決策機關，退居最高執行機關。
此種轉變當另有一背景，即漢初政治為功臣貴族集團所把持，丞相為這一集團之當然領袖。至武帝時代，這一班功臣已老死殆盡，這一集團之勢力已削弱，丞相必由功臣列侯出任之傳統已無法維持；而武帝又為一雄才大略之主，極欲打破丞相掌權之傳統，遂乘機收攬政權。不意臨終立幼主，不得不付霍光以輔政大權，於是內朝之權凌駕外朝之上，終成王莽篡奪之謀。（見參考資料三 ）
東漢之制，大體承西漢之舊，所不同者，皇帝新立，例置太傅、錄尚書事，薨則不復置。
西漢中期，中朝官大體已為外戚與宦官所把持；東漢尤甚，勞干云：
從西漢晚期開始直到東漢，都成為外戚及宦官專政局面，不論外戚或宦官，都是屬於內朝。外戚當政，都加上將軍的名義；宦官當政，也大都是中常侍。
C. 內朝官侵奪外朝官之權力。
內朝官對於外朝官，自始即是一種箝制力量，參考資料三所引《嚴助傳》所記，不過其開始。自霍光秉政，更見內朝壓制外朝，如昭帝元始中，廷尉少府治桑弘羊故吏吳反事，丞相田千秋召二千石博士會公車門，議問吳法。千秋封上眾議，大將軍霍光以千秋擅召中二千石以下，內外異言，遂下少府、廷尉獄。朝廷皆恐丞相坐之。（《杜延年傳》。參見參考資料四 ）
又《王嘉傳》，嘉為丞相，奏薦故廷尉梁相，尚書劾奏嘉迷國罔上，「下將軍中朝者議」，皆以為嘉應迷國不道法。詔假謁者節，召丞相詣廷尉詔獄。
上列資料皆見外朝長官受制於內朝之證。及外朝由丞相制變為三公制，內外權力更失平衡。
（2）尚書。
A. 萌芽。戰國時代有「掌書」、「主書」之職，蓋即秦、漢尚書之任。
B. 秦及西漢尚書權力之發展。尚書本為少府小吏，在殿中主發書，故曰尚書，亦稱中台，實亦中朝官之一種。
《漢官儀》：
秦代，少府遣吏四人在殿中，主發書，故號尚書，尚猶主也。漢因秦置之，故尚書為中台，謁者為外台，御史為憲台，謂之三台。
因為掌書與皇帝接近，易得皇帝信任，職權漸漸崇大，組織亦漸擴大而制度化，進而漸漸代替御史大夫為皇帝的秘書機關（三公制行後，御史大夫更為大司馬，脫離皇帝秘書之地位，尚書更可乘機代替御史大夫成為皇帝秘書之職），故常代表皇帝行事。
天子責問丞相，則使尚書；丞相對詔，則尚書受辭。（《黃霸傳》）
代皇帝選第二千石。（《馮野王傳》）
地方官奏事，稱為對尚書。（《陳遵傳》）
「故事，諸上書者，皆為二封，署其一曰副。領尚書者，先發副封，所言不善，屏去不奏。」此更握先察奏章之權。「相復因許伯白，去副封防雍蔽。宣帝善之，詔相給事中，皆從其議。霍氏殺許後之謀始得上聞。」（《漢書·魏相傳》）
元帝用宦者石顯為中書令（中尚書令），以中人無外黨，委以政事。「事無大小，因顯白決，貴幸傾朝，百僚皆敬事顯」。
C. 東漢事歸台閣（台閣即指尚書台）。
仲長統《昌言》：
光武皇帝慍數世之失權，忿強臣之竊命，矯枉過直，政不任下，雖置三公，事歸台閣。自此以來，三公之職，備員而已。
《後漢書·李固傳》：
今陛下之有尚書，猶天之有北斗也。斗為天喉舌，尚書亦為陛下喉舌。……尚書出納王命，賦政四海，權尊執重，責之所歸。
所謂事歸台閣，本指天子自理，但天子不能經常如光武之能幹，故台閣中之尚書便能攬權，國事處理皆歸尚書。尚書無宰相之名，而有宰相之實；三公有宰相之名，而無宰相之實。故《漢書解詁》云：「士之權貴，不過尚書。」
D. 四項重要權力。下列諸權，西漢之漸獲得，東漢更制度化。
第一：頒下詔書，受百官奏章。石刻中屢見其例。
第二：審查奏章。明帝永平二年明詔某些奏章，尚書可抑而不省。（此可參看前引《魏相傳》）
第三：選署官吏權。《陳寵傳》：
今之三公，雖當其名，而無其實。選舉誅賞，一由尚書。
第四：主大計。
E. 尚書組織之發展。
秦時只以少府四吏給事殿中。漢初當無大異。武帝正式置尚書四員，成帝加一為五員。
《漢舊儀》：
尚書四員，武帝置。成帝加一為五：侍曹尚書，主丞相御史事；二千石曹尚書，主刺史二千石事；民曹尚書，主庶民上書事；主客曹尚書，主外國四夷事；三公曹尚書（此成帝置），主斷獄事。
東漢之制，據《續百官志》，只就前述之制分主客為南北二曹，共為六曹。而《晉書·職官志》述東漢事云：「光武以三公曹主歲盡考課諸州郡事；改常侍曹為吏部曹，主選舉祠祀事；民曹，主繕修功作鹽池園苑事；客曹，主護駕、羌胡朝賀事；二千石曹，主詞訟事；中都官曹，主水火盜賊事。」此與《續百官志》大異，不知為何演變也。
而觀《晉志》所記六曹分職與西漢分職大異。其主要不同，在分職之原則。《漢儀》、《續志》所顯示之分職原則乃就奏事者之身份而分之；《晉志》所顯示之分職原則乃就政事之類別而分之。而此種新分法又自成帝置「三公曹」始。尚書諸曹前後分職原則之差異，正顯示尚書之職由掌受章奏進而掌理政事之過程。
尚書諸曹之上有尚書令為之長，僕射佐之，又有左右丞。其增置演變不詳。令仆與六曹尚書，統稱八座。西漢尚書令秩僅六百石；東漢，令千石。僕射尚書皆六百石，丞與郎則四百石。
F. 領尚書事。
尚書職親近皇帝，但位不尊。西漢權臣利其權，故領其事，如霍光為大司馬大將軍輔政，而領尚書事，是也。其他內朝輔政諸臣亦類多「領」、「平」尚書事或曰「視」尚書事，何人任職亦無一定製度。至東漢漸制度化，每帝即位，輒置太傅錄尚書事，薨輒省。又太尉常錄尚書事，司徒偶錄之。而最重要者，西漢領尚書事者多為內朝官，高級外朝官絕無領之者；東漢則皆由外朝官領錄之。蓋尚書台本為內朝機構，東漢尚書職在綜理政務，實已宰相化，故轉為外朝也。因此錄尚書事者反不如西漢之重要矣。至曹操輔政加「錄尚書事」，自此又成為權力的表征。如魏之曹爽、司馬師、司馬昭，蜀之諸葛亮、蔣琬、費禕、姜維，晉之賈充、東海王越、王導、桓溫、謝安、劉裕等皆加「錄尚書事」，以統政事。
第三章 中央政務分職機關——諸卿寺
漢代中央政務分行機關，通常稱為「九卿」，按《周禮·考工記》匠人：「外有九室，九卿朝焉。」註：「六卿、三孤為九卿。」是古有「九卿」之稱，即《周禮》六卿，加少師、少傅、少保為九卿也。而秦及漢初實無「九卿」之名。《朱買臣傳》：「征入為主爵都尉，列於九卿。」時在武帝世。又《王尊傳》，為京兆尹「備位九卿」。《朱博傳》：「罷刺史更置州牧，秩真二千石，位次九卿。」是在武帝以後。大抵「九卿」之稱，似武帝時及其以後始見史傳。
西漢所謂「九卿」，為數實不止九，大約凡秩中二千石者皆卿也。「九」蓋數之極，猶言「諸」耳。真正九卿制度蓋與三公制同時成立。茲就秩中二千石，稱為卿者，分列如下：
（1）太常。
位居諸卿之首，以列侯居之。其後漸卑。《漢書》卷一九上《百官公卿表》：
奉常，秦官。掌宗廟禮儀。有丞，景帝中六年更名太常。屬官有太樂、太祝、太宰、太史、太卜、太醫六令丞。又均官、都水兩長丞，又諸廟寢園食官令長丞，有廱太宰、太祝、令丞，五畤各一尉。又博士及諸陵縣皆屬焉。（全部屬員二千餘人）
太常居九卿之首，而職掌宗廟禮儀，此仍為古代神權政治之延續，另方面仍見其為家臣性質。古代教育學術本在卜祝之手，故此時教育學術官司亦統於太常。
（2）郎中令（為皇帝親兵。源自戰國，多為大臣子弟為之）→光祿勛。
郎中令即廊中令。武帝太初元年，更名光祿勛。掌宮殿掖門戶。屬官有大夫、郎、謁者、期門、羽林，皆無定員。此為皇帝的侍衛長，故居宮中，稱為「內卿」。秦及漢代初年，此職在政治上極重要，後演變行政人員訓練機關。故東漢郎中令之權不及西漢。
（3）衛尉。
景帝時曾更名中大夫令。掌宮門衛屯兵，故衛尉亦在宮內。屬官有公車司馬、衛士、旅賁三令、丞及其他屯衛官。衛尉專指未央宮衛尉，常置。其他宮不常置衛，且其衛尉官號書明宮名，如太后所居之長樂宮，有太后時置衛，官名長樂衛尉。
（4）太僕。
掌輿馬，大駕則執馭。屬官有車府令丞及大廄、未央、家馬、駿馬等六廄令丞，以及邊郡六牧師苑令丞。西北邊凡苑三十六所，養馬三十萬匹。此因掌天子車馬而推及國家馬政。
（5）廷尉。
廷尉，秦官，景帝更名大理，武帝建元四年復名廷尉，掌刑獄。凡郡國讞疑罪，皆處當（相當於某條法律）以報。廷尉為掌國政之官，然觀其名稱，本亦人主宮廷之職。廷尉執法為天下之平，已下廷尉，雖天子亦不當干涉。（見參考資料五 ）
廷尉猶今最高法院兼司法行政部，既掌司法行政，又就刑案作最後審判，然有時亦奏上皇帝親決。特別大獄，又有會審之制。
（6）典客→大行令→大鴻臚。
典客，秦官，掌諸歸義蠻夷及諸侯。景帝中六年更名大行令，武帝太初元年更名大鴻臚。屬官有行人（太初元年更名大行令）、譯官、別火三令丞，及郡邸長丞。
舊有典屬國，後並職於大鴻臚。
（7）宗正。
秦官，掌皇帝親屬。序王國嫡庶之次及諸宗室親屬遠近，例以宗正為之。
（8）治粟內史→大農令→大司農。
治粟內史，秦官。景帝後元年更名大農令，武帝太初元年更名大司農。掌諸錢穀金帛諸貨幣。郡國四時上月旦見錢穀簿，邊郡諸官請調度者，皆為報給，損多益寡，取相給足。其職署如今之財政部、經濟部。
其屬官有太倉、均輸、平準、都內（主錢財儲備）、籍田、斡官、鐵市，分置令或長。又郡國諸倉、農監、都水六十五官（鹽官、鐵官，當在內）各置長丞，皆屬之。
（9）少府。
掌山海池澤之稅及市租，以供皇室用度。
顏師古曰：「大司農供軍國之用，少府以養天子。」此見漢宮中、府中之財政用度分得很清楚。
少府屬官特多，諸凡宮中一切生活如食、衣、文書、娛樂、醫藥、奴婢、喪葬皆有專官掌理，歸少府統轄，故少府實為皇室的管家，「少府」之名亦對「大府」而言。
以上九者東漢之九卿，蓋西漢三公制實行後已如此。
（10）中尉→執金吾。
中尉，秦官，掌徼循（巡）京師（宮外）。武帝太初元年更名執金吾。吾猶御也。
應劭曰：「執金革以御非常。屬官有武庫等令丞。」
按：長安宮廷防衛森嚴，皇帝殿閣由郎中令防衛；殿外宮內，由衛尉防衛；宮外長安城，由執金吾防衛。
（11）內史。
後分為左、右內史，右內史更名京兆尹，左內史更名左馮翊。
（12）主爵都尉→右扶風。
內史掌京師畿內，主爵掌列侯，更名為京兆尹、左馮翊、右扶風之後，稱為三輔，分掌畿內數十縣，既為中央官，又為地方官，但皆位列於九卿。
（13）卿制總論。
A. 秦、漢之卿本多由君主家臣發展而來。即就所謂九卿者而論，除「廷尉」、「大司農」、「大鴻臚」所掌為國家政務外，其「太常」、「光祿勛」、「衛尉」、「太僕」、「宗正」、「少府」六卿皆天子家臣。有或兼長國政，有或演變為掌國政之職耳。
B. 漢代諸卿大多各統領若干署。署置令或長，故令之名為卿下之低級長官。然前列諸卿在秦及漢初亦往往稱為「令」，如「光祿勛」曰「郎中令」；「衛尉」曰「中大夫令」；「大司農」曰「大農令」；「大鴻臚」曰「大行令」，則以「卿」統「令」之整齊制度當是較後之事制。按：中大夫令之定名衛尉在景帝世，而郎中、大農、大行三令之更名皆在武帝太初元年，則以「卿」統「令」之系統化，當是武帝末年事，而「卿」名確定亦在武帝末年。署名之確定及其隸屬關係之確定，亦大抵如此。
C. 漢代前期雖已有「九卿」之名，然卿數實非為「九」。考之載籍，稱為卿者至少十四個。大抵九卿制度正式成立當與「三公」制度同時。
D. 漢諸卿之職，上承君相分掌政務，諸凡政策之擬定與執行，皆是其職，故地位極崇，屬官組織亦龐大。
第四章 地方行政制度
［詳《中國地方行制度史》第一、二冊《秦漢地方行政制度》］
注意要點：
（1）地方行政結構。
漢初制度一切承襲秦，惟統治地方的政策，為適應當時客觀形勢，採取郡縣與封建雙軌並行制度：
景帝、武帝以後，封建王國名存實亡，王國行政權全操於中央任命之國相，故名為封建王國，實與一般郡無異，故此時表面上仍為郡與國雙軌制，實際上已為單軌制，與秦相同。
中央政府——郡（王國）——縣
（2）漢代地方行政制度之優點：
A. 地方長官在其轄境有完整且強有力的軍政權，可獨斷獨行，不受任何牽制，故行政效率極高。且郡國一百有多，各郡國地方不大，其強固的軍政權力不會形成對中央的威脅。
B. 郡、縣長官一定要用他郡人，但其屬吏一定要用本郡本縣人，故長官對於屬吏雖有絕對控制權，但不能任用私人，屬吏雖自治本鄉，但須絕對服從長官命令。
C. 登仕之途徑，主要的是由地方長官就屬吏中或轄境之平民中選拔優秀分子，送到中央。只有在地方上表現其能力與德行，才能以求上進之機會，故人才得以分布在四方，地方行政亦得以辦得好。不像後代，人才集中到中央，一為地方小吏，便無出路機會，行政辦事亦沒有積極性。
D. 地方自治的精神為歷代所不及。
第五章 任用制度
一、秩祿與印綬
（1）秩祿表：
漢吏祿甚薄，低級官員之俸祿，不足以給養妻子，詳見崔寔《政論》。仲長統以為本秦之舊，薄吏祿以給軍用。
（2）印綬。
天子用璽，傳國璽以和氏璧為之。
金璽祿綬——諸侯國王。
金印紫綬——丞相（相國祿綬）、太尉、三公、上將軍。
銀印青綬——御史大夫以下至比二千石。
銅印墨綬——千石至比六百石。
銅印黃綬——五百石至比二百石
散官，加官，及大夫、博士、議郎、郎中等皆無印綬。
二、任用種類與任用限制（從略）
三、仕途
（1）蔭任。
《漢舊儀》：「吏二千石以上視事滿三年，得保同產（即兄弟）若（或）子一人為郎。」
《王吉傳》疏稱：「今使俗吏得任子弟，率多驕驁，不通古今……宜明選求賢，除任子之令。」
哀帝即位，除任子之令。其後雖有任子者，但硬性規定任子之權，已不復見。
（2）貲選。
《漢儀注》：「訾五百萬，得常侍郎。」按：錢五百萬即金五百斤，漢世十金為中家之產，故五百萬極富有者。
（3）地方定期察舉之一：郡國舉孝廉。
A. 孝廉制之起源：《漢舊儀》：「高后選孝悌為郎。」此為選孝悌之始見。《循吏文翁傳》：「以郡縣察舉，景帝末年為蜀郡守。……選郡縣小吏開敏有材者，以為右職，用次察舉，官有至郡守刺史者。」知漢初已有郡縣察舉之制。
B. 孝廉制之確立：蓋於武帝建元元年。
《漢書·董仲舒傳·對策》曰：
夫長吏多出於郎中、中郎。吏二千石子弟選郎吏，又以富訾，未必賢也。……臣愚以為使諸列侯、郡守、二千石各擇其吏民之賢者，歲貢各二人，以給宿衛。且以觀大臣之能，所貢賢者有賞，所貢不肖者有罰。夫如是，諸侯吏二千石皆盡心於求賢，天下之士可得而官使也。
數年以後，元光元年（武帝即位第七年）始詔郡國貢孝廉各一人。班固曰：「州郡舉茂才孝廉，皆自仲舒發之。」
C. 孝廉制之內容：
甲：察舉者之資格——郡守、王國相。順帝詔曰：「其令郡國守相視事未滿歲者，一切得舉孝廉吏。」是強制，視事未滿歲者不得舉人。
乙：被舉者之資格——前後標準有異。本為「孝」、「廉」兩科。孝舉民，廉察吏。後並為一科，兼察吏與民。東漢大約只察舉吏，至和帝時，左雄又奏限年四十以上。
丙：察舉人數——武帝元光元年詔，本為每郡國各一人，不知何時增為兩人。東漢和帝以為不均，從丁鴻議，以戶口為率，每二十萬口舉一人；不滿二十萬，二歲一人；不滿十萬，三歲一人。稍後邊郡（幽、並、涼）例外，口十萬以上，歲亦舉一人；不滿十萬二歲一人；五萬以下，三歲一人。
丁：除官——孝廉到中央，例除郎中，稱為孝廉郎，碑刻中所見之郎，十之八九皆由孝廉出身。
（4）地方定期察舉制之二：州舉茂才。
武帝元封四年令諸州各舉秀才一人，似為特舉，非歲舉。東漢避光武帝諱，改稱茂才（魏復曰秀才），為歲舉，即定期察舉。地位較孝廉為高，多得為縣令。
按：《續百官志》注引《漢官目錄》所記光武帝建武十二年詔書，三公、九卿、軍將與司隸州牧同得舉茂才，且得舉廉吏。因三公、九卿、軍將人數不多，似亦非強制，故其察舉不如郡國守相及州刺史察舉之大有影響。
（5）博士弟子甲科：此為武帝時丞相公孫弘所奏定。
《史記·儒林傳》：
弘奏曰：「為博士官置弟子五十人，復其身。太常擇民年十八以上，儀狀端正者，補博士弟子。郡國縣道邑有好文學、敬長上、肅政教、順鄉里、出入不悖所聞者，令相長丞上屬所二千石（郡守、國相），二千石謹察可者，當與計偕，詣太常，得受業如弟子。一歲皆輒試，能通一藝以上，補文學掌故缺；其高弟可以為郎中者，太常籍奏。」制曰：「可。」
《漢舊儀》云：
太常博士弟子試射策，中甲科補郎，中乙科補掌故。
（6）公府（相府）掾。
武帝時丞相公孫弘開東閣辟士，《漢舊儀》上云：
丞相設四科之辟，以博選異德名士，稱才量能，不宜者還故官。第一科曰德行高妙，志節清白。二科曰學通行修，經中博士。三科曰明曉法令，足以決疑，能案章覆問，文中御史。四科曰剛毅多略，遭事不惑，明足以照奸，勇足以決斷，才任三輔劇令。……第一科補西曹南閣祭酒，二科補議曹，三科補四辭八奏，四科補賊決。
按：所補皆為丞相府諸曹屬吏，稱為公府掾。府掾外放，或期月而掌州郡，或數歲而至公卿。此類人升官較快，因曾於丞相府辦事，故此亦為一重要仕途。
（7）詔舉：不定期選舉。
由皇帝下詔舉之，既無定期，亦無一定科目，何人有選舉權亦隨時不同，全由詔書隨時決定。科目雖無一定，但多少可作歸類，有：
A. 賢良方正，直言極諫。
B. 文學茂材。
C. 勇武知兵法。
D. 德行。
E. 其他——因事立名。
詔舉多因災異或因臨時需要而下詔選舉。選舉者之資格，自丞相、御史大夫以下至州郡長官皆有之，或臨時遣中央官吏出巡，因而選舉人才，被舉者到中央，或由皇帝親自第試。
（8）結論。
漢代仕途，主要者不外上列七徑。第一種「蔭任」，蓋為古代貴族制之遺存。第二種「貲選」，當為戰國以來所興起，可視為資產階級、新興貴族之特權。此二者便利達官富豪子弟之進身，自非合理之制度。「孝廉」、「茂才」、「射策甲科」、「公府」四途，則為一般文吏儒生努力進身之階，而大抵皆創始於武帝之世。「詔舉」，漢初已行之，其定製亦在武帝以後，為平民及低級官員仕進之顯途。自此以後，「蔭任」、「貲選」兩途漸見衰替，而「孝廉」以下諸途，逐漸昌盛，遂使漢代政治本質起重大變化。
蓋自戰國以來，政權已逐漸開放，漢祖崛起草莽，政府陣容，可謂徹底平民化。此實曠古未有之新面。然彼輩既純樸農工，於政治設施茫然不解，更無新理想可言，故一切法制，悉承秦舊，「蔭任」、「貲選」蓋其類耳。是以功臣封侯食采，子弟平流湧進，而不知隨時向民間吸收新因素，增加新血輪，致政府與民間日逐懸隔，在上人材日稀，在下民情隔膜。上下不能連貫，有僵化為新貴族之趨向。逮「孝廉」、「茂才」、「射策」、「公府」之制行，遂使民間優秀分子有進身之階，而政府亦可隨時與民間接觸，吸收新空氣，增加新血輪，俾能新陳代謝，永遠保持有朝氣之新生命，而政府之社會基礎，亦因之而鞏固。此等制度，使文人主政之力，為他代所不能比。且「孝廉」、「茂才」來自四方，雖邊遠荒裔，皆可自達，觀光京師，向心朝化。漢世始自列國歸於一統，又復開拓疆土，倍於舊壤，皆賴此類制度，凝聚四方之向心力，增強國家統一基礎，政府有縱的社會基礎，有橫的地理基礎，漢世所以能統一控制四百年，此為一重要因素；而中國二千年統一政府，亦於焉植基。
本編約述
（1）秦代政制大體為戰國制度之集結，而作進一步之行政集中。可謂法家思想發揮到極高點。
（2）漢初政制除了適應客觀環境實行郡縣、封建雙軌制之外，一切制度皆承秦之舊，惟政令則反秦之弊。因為政令反秦之弊，故制度形式雖與秦不異，但統治狀況實甚鬆懈，此與當時社會情況，黃老思想，以及朝廷當政者之素質皆有關係。
（3）秦代實行中央集權，而中央權力又集中在皇帝。漢高祖統一天下不久即棄世，不及收攬政權，而功臣集團勢力龐大，丞相為此集團之領袖，故對於國政有極大之處理權力。同時對於地方亦採取放任政策，封建王國固保持其半獨立狀態；即郡守亦多為功臣出任，對於郡政可自由處理，中央常不干涉。
（4）後來朝廷漸採集權政策，逐漸削弱地方行政權。到武帝時代，功臣集團之勢力已衰，武帝又為雄才大略之主，遂得乘機收攬政權，在中央形成內朝，控制政府，使外朝丞相九卿漸退處於執行內朝所定政策之地位。在地方，建立刺史監察郡國之州制。這樣又傾向於中央集權，且權力集中到皇帝，不在丞相。
（5）權力集中到皇帝，勢必常常走上大權旁落之地步。武帝以後權力常掌握在內朝大臣之手，而有外戚、宦官之禍。
（6）武帝收攬政權，對於漢廷而言，可謂為一大失策，然武帝對於政制，亦有其重大優異之創建，最主要者為建立平民入仕之途徑。漢初，入仕之重要途徑有二，一為蔭任，二為貲選，這樣長久下去，便會僵化為貴族政治。武帝創建郡察孝廉，州舉茂才，及博士弟子射策甲科等制度，開平民知識分子入仕之坦途，因此促成社會之靈動性（social mobility）。後來隋唐進士科舉亦是沿此方向發展，使中國社會不能產生固定的貴族階級，此與印度、日本、歐洲社會大有不同。且孝廉、茂才皆地方推薦而來，全國百餘郡國，無論其在中原或邊疆，無論居民之為華夏民族，或邊裔少數民族，亦無論其經濟文化發展之高低，一律一視同仁，皆以戶口多少為比例。推薦人才到中央為郎官，在首都觀摩數年，然後分派在中央或地方（不到本籍）任職，這樣增加了地方四裔對中央的向心力。秦漢時代中國第一次走上統一之途，能維持四百年之久，此一制度盡了相當的功能。中國經此長久的統一局面，已凝成為不可分之一體，自後政治上縱然時或有離心的叛亂出現，但最後終歸統一，得此制度影響甚大。換言之，中國二千年來世界性國家之局面，為曠世所未有，此一具有闊大胸襟不分夷夏一視同仁之制度，實有其歷史性的影響作用。
附錄：參考資料
（一）《史記》卷五六《陳丞相世家》：
孝文帝乃以絳侯（周）勃為右丞相，位次第一；平徙為左丞相（原為右丞相），位次第二。……居頃之，孝文皇帝既益明習國家事，朝而問右丞相勃曰：「天下一歲決獄幾何？」勃謝曰：「不知。」問：「天下一歲錢穀出入幾何？」勃又謝不知。汗出沾背，愧不能對。於是上亦問左丞相平。平曰：「有主者。」上曰：「主者謂誰？」平曰：「陛下即問決獄，責廷尉；問錢穀，責治粟內史。」上曰：「苟各有主者，而君所主何事也？」平謝曰：「主臣！（張晏曰，若今人謝曰惶恐）陛下不知其駑下，使待罪宰相。宰相者，上佐天子理陰陽、順四時，下育萬物之宜；外鎮撫四夷、諸侯，內親附百姓，使卿大夫各得任其職焉。」孝文帝乃稱善。右丞相大慚。出而讓陳平曰：「君獨不素教我對！」陳平笑曰：「君居其位，不知其任邪？且陛下即問長安中盜賊數，君欲彊對邪？」於是絳侯自知其能不如平遠矣。居頃之，絳侯謝病請免相，陳平專為一丞相。
（二）褚補《三王世家》：
元狩六年封王之制：「御史大夫湯下丞相，丞相下中二千石，二千石下（此下字衍）郡太守、諸侯相。」
居延簡：
□□（御史）大夫廣明下丞相，丞相義下中二千石、二千石、郡太守、諸侯相。
又簡：
丞相相下車騎將軍、將軍、中二千石、二千石、郡太守、諸侯相。
《漢書》卷五九《張安世傳》：宣帝時，安世拜大司馬車騎將軍，領尚書事。「職典樞機，以謹慎周密自著，外內無間。每定大政，已決，輒移病出。聞有詔令，乃驚，使吏之丞相府問焉。自朝廷大臣莫知其與議也」。
（三）《漢書》卷六四上《嚴助傳》：
郡舉賢良，對策百餘人，武帝善助對，繇是獨擢助為中大夫。後得朱買臣、吾丘壽王、司馬相如、主父偃、徐樂、嚴安、東方朔、枚皋、膠倉、終軍、嚴蔥奇等，並在左右。是時征伐四夷，開置邊郡，軍旅數發，內改制度，朝廷多事，婁舉賢良文學之士。公孫弘起徒步，數年至丞相，開東閣，延賢人與謀議，朝覲奏事，因言國家便宜。上令助等與大臣辯論，中外相應以義理之文，大臣數詘。
《漢書》卷七七《劉輔傳》引孟康曰：
中朝，內朝也。大司馬左右前後將軍、侍中、常侍、散騎、諸吏為中朝。丞相以下至六百石為外朝也。
錢大昕《三史拾遺》：
《漢書》稱中朝官或稱中朝者，或稱朝者，其文非一，惟孟康此注最為分明……給事中亦中朝官，孟康所舉不無遺漏矣。（耕望按：左右曹亦中朝官下缺漢也在中朝官之列。）然中外朝之分，漢初蓋未之有，武帝始以嚴助、主父偃輩入直承明，與參謀議，而秩尚卑。衛青、霍去病雖貴幸，亦未乾丞相御史職事。至昭、宣之世，大將軍權兼中外，又置前後左右將軍，在內朝預聞政事，而由庶僚加侍中、給事中者，皆自托為腹心之臣矣。此西京朝局之變，史家未言明之，讀者可推撿而得也。
（四）《漢書》卷六六《楊敞傳》：
為丞相。……大將軍（霍）光與車騎將軍張安世謀欲廢（昌邑）王更立。議既定，使大司農田延年報敞。敞驚懼，不知所言，汗出洽背，徒唯唯而已。延年起至更衣，敞夫人遽從東箱（廂）謂敞曰：「此國大事，今大將軍議已定，使九卿來報君侯，君侯不疾應，與大將軍同心，猶與無決，先事誅矣。」延年從更衣還，敞、夫人與延年參語許諾，請奉大將軍教令，遂共廢昌邑王。
（五）《漢書》卷五〇《張釋之傳》：
民驚乘輿，文帝以付廷尉論之，釋之處以罰金。帝怒，釋之曰：「法者，天子所與天下公共也。今法如是，更重之，是法不信於民也。且方其時，上使使誅之則已。今已下廷尉，廷尉，天下之平也，壹傾，天下用法者皆為之輕重，民安所錯其手足？」釋之曰法者天子所與天下公共也。
《漢書》卷二三《刑法志》：
高皇帝七年制詔御史：「獄之疑者，吏或不敢決。有罪者，久而不論；無罪者，久系不決。自今以來，縣道官獄疑者，冬讞所屬二千石官（即指郡國長官）。二千石官以其罪名當，報之。所不能決者，皆移廷尉；廷尉亦當，報之。廷尉所不能決，謹具為奏，傅（附也）所當比律令，以聞。」
（六）《漢書》卷十九上《百官表》：
少府，屬官有尚書、符節、太醫（先屬太常）、太官（主膳食）、湯官（主餅餌）、導官（擇米）、樂府、若盧（主收藏兵器有獄）、考工室、左弋、居室（佐弋射）、甘泉居室、左右司空、東織、西織、東園匠十六官令丞。又胞人（庖人）、都水、均官（蓋本主市價）三長丞，又上林中十池監，又中書謁者、黃門、鉤盾（主園囿）、尚方（作禁器刀劍）、御府（主天子衣服）、永巷（主宮婢）、內者（禁中布張諸物）、宦者八官令丞。諸僕射、署長、中黃門皆屬焉。