中國政治二千年 · 第五章 無形政府之二——書吏
在舊式官署掌簿書案牘的事務的人員通稱曰書吏、吏胥，或單稱曰吏，俗稱曰書辦。其在宗人府、內閣、文淵閣、翰林院等供職的叫做供事。在各部院衙門的叫做經承。在外省奉職督撫、學政、監政、各倉、各監督等衙門的叫做書吏。在海關奉職的叫做庫書。奉職於司道府縣以下的叫做典吏。名稱雖因衙門而異，其職務則相同。以今語解釋之，書吏等於現在的科員、事務員等。不過科員在法律上是有固定地位的，且有固定的薪俸，而書吏就不一定有法律上的地位或薪俸。
秦漢時代有所謂刀筆吏。《史記·蕭相國世家》：「蕭相國何於秦時為刀筆吏，碌碌未有奇節。」《注》云：「刀所以削書也，古者用簡牘，故吏皆以刀筆自隨也。」漢初功臣以刀筆吏起家的不僅蕭何一個人。當時的刀筆吏雖然在政府里的地位很低，但不是像後來書吏之不齒於社會。刀筆吏如果有能力才學，還有做大官的機會。例如趙禹以小吏為令史，咸宣以佐吏為河東太守，魏相以郡卒吏舉孝廉，王吉以郡吏舉孝廉為郎，尹齊以刀筆吏稍遷至御史，尹賞以郡吏為樓煩長，趙廣漢以郡吏舉茂材（均見《漢書》本傳）。這種例子多不勝舉。且刀筆吏也不是完全沒有知識的，漢武帝時卒吏皆須通一藝以上。就是唐高祖時，曾詔諸司史考滿者，令試一經。元時小吏還可以至宰執台諫。錢大昕說：「元時士人皆樂為吏，而吏亦知自重。」明初吏員尚有累官至卿貳者。到中葉以後，吏的地位才日漸微賤，「士大夫之於吏，以奴隸使之，盜賊待之，而吏遂無所用。」
吏的地位日益微賤，但其把持操縱的力量反愈見闊大。但吏之作奸，由來已有好久了。顧炎武《日知錄·吏胥條》：
唐鄭餘慶為相，有主書滑渙，久司中書簿籍，與內官典樞密劉光琦，相倚為奸。每宰相議事，與光琦異同者，令渙往請必得，四方書幣貲貨，充集其門，弟泳官至刺史。及餘慶再入中書，與同僚集議，渙指陳是非，餘慶怒叱之。未幾罷為太子賓客，其年八月，渙贓污發，賜死。憲宗聞餘慶叱渙事，甚重之。久之，復拜尚書左僕射。（《唐書》本傳——原注）韋處厚為相，有湯銖者，為中書小胥，其所掌謂之孔目房。宰相遇休假，有內狀出，即召銖至廷英門付之，送知印宰相。由是稍以機權自張，廣納財賄。處厚惡之，謂：「此是半裝滑渙矣！」乃以事逐之。（《冊府元龜》——原注）夫身為大臣，而有甘臨之憂，系遁之疾，則今之君子，有愧於唐賢多矣。
可知在唐代書吏已經可以把持時政，廣納財貨。這種風氣至明清更是積重難返。《明太祖實錄》至謂：「吏胥心術已壞，不許應試。」但其權勢之盛，又莫盛於明清。馮桂芬在他的《校邠廬抗議·易吏胥議篇》內說：
州縣曰可，吏曰不可，斯不可矣，猶其小者也。卿貳督撫曰可，部吏曰不可，斯不可矣，猶其小者也。天子曰可，部吏曰不可，其不可者亦半焉。
書吏之權大可想而知了。其衣食居處，亦極為奢華。馮氏謂吏戶兵工四部，每部不下千人之多，「其渠數十人，車馬宮室衣服妻妾之奉，埒於王侯，內外交結，隱語郵書，往來旁午，輦金暮夜，蹤跡詭密，莫能得其贓私都數。嘗與一紹興人擬議，吏部四司，歲約三百萬，兵部官少而費更大，戶部有鹽漕，工部有河工，計四部歲不下千萬。外省大小衙門，人數尤眾，婪贓更多，更不啻千萬。究銀所自來，國家之帑藏居其三，吾民之脂膏居其七。今天下之亂，誰為之？亦官與吏耳。而吏視官為甚。」
清末有粵人黃小配者作了一本小說，叫做《廿載繁華夢》，敘述粵海關一個書吏豪奢的故事。據作者的自序，這本書是根據於事實的。書中的主人翁周庸祐在海關上做了庫書。這位周庫書要討鄧家的小姐做老婆，就請了一位姓劉的媒婆給他說親。劉婆和鄧三娘的談話頗有趣，我們錄出一段以見海關上書吏的聲勢和舞弊的方法。
劉婆道：「此人來往的是絕大官紳，同事的是當朝二品。萬歲爺的庫房，都由他手上管去，說來只怕唬壞娘子，娘子且壯著膽兒聽聽：就是大坑村姓周喚做庸祐的便是。」鄧家三娘聽得，登時皺起蛾眉，睜開鳳眼，罵一聲道：「哎喲！媽媽哪裡說？這周庸祐我聽說是個少年無賴，你如何瞞我？」劉婆道：「三娘又錯了，俗語說：寧欺白須公，莫欺少年窮。他自從舅父抬舉他到庫書里辦事，因張制台要拿他舅父查辦，他舅父逃去，就把一個庫書讓過他，轉眼三年，已自不同。娘子卻把一篇書讀到老來，豈不可笑？」三娘道：「原來這樣。但不知這個庫書有怎麼好處？」劉婆道：「老身聽人說，海關里有兩個冊房，填注出進的款項：一個是造真冊的，一個是造假冊的。真冊的自然是海關大臣和庫書知見；假冊的就拿來虛報皇上。看來一個天字第一號優缺的海關，都要憑著庫書舞弄。年中進項，准由庫書經手，就是一二百萬，任他拿來拿去，不是放人生息，即挪移經商買賣，海關大員，卻不敢多管。還有一宗要緊的，每年海關，兌金進京，那庫書就預早高抬金價，或串同幾家大大的金鋪子，瞞卻價錢，加高一兩換不等。因此這一點緣故，那庫書年中進項，不下二十萬兩銀子了。再上幾年，怕王公還賽他不過。三娘試想，這個門戶，可不是一頭好親事嗎？」
這是小說家言，雖不能視為實情，然也不完全是空中樓閣，而無事實的根據的。
最奇怪的是書吏的進退，與政府毫無關係。書吏是自成系統，而有一種世襲的色彩。書吏之成為世襲，由來已久，至少宋時已經是如此。南宋政論家葉適說過：「今天下官無封建而吏有封建。」顧炎武曾在他《郡縣論》里引葉氏的話而加以引申：「州縣之敝，吏胥窟其中，父以是傳子，兄以是傳弟，而尤桀黠者，則進而院司之書吏，以掣州縣之權，上之人明知其為天下之大害而不能去也。」黃宗羲在《明夷待訪錄》也說：「其一人麗於法，後而繼一人焉，則其子若弟也，不然則傳其衣缽者也。」宋明兩代，書吏世襲制度，於此可見。
書吏既視其事務為私有財產，自然也可以善價出售。黃宗羲謂「京師權要之吏，頂首皆數千金。」清季鄭觀應氏在他的《盛世危言》里也說：「今日書吏之權，已積重難返，內而六部衙門，外而督撫司道，下而府廳州縣以及鹽務稅關，皆有缺主，每缺或萬金或數千金不等，營私賣缺，與本官無須見面。」如果書吏舞弊，為上官察覺，按法嚴懲，但於事實也是沒有裨補的。就是能革除幾個奸吏，而繼其事者仍然是他們的親屬或同黨。況且把持一切的缺主，往往不在署內辦事而在外邊指揮，其結果是防不勝防，辦不勝辦。
前清的書吏的任期原有規定。《大清會典》規定胥吏五年一更換，部院的書吏任滿時，勒回原籍，不得滯留京師，因為恐怕他們曾在衙門，易於夤緣作惡。《大清會典》對於假冒、缺主、朋充、濫役等流弊，都有嚴厲的禁令。雍正元年《上諭》說：
募設書辦不過令其繕寫文書，收貯檔案，但書辦五年方滿，為日已久，熟於作弊，甚至於已經考滿，復改換姓名，竄入別部，奸弊叢生。更有一種缺主名色，子孫世業，遂成積蠹。五年考滿之後，各部院司官查明勒令回籍聽選，如有逗留不歸者，飭令五城司坊官稽查遣逐。
這道《上諭》的用意就是要厲行《會典》所載的禁令。嘉慶、道光以後，吏治廢弛，書吏之為害愈烈。嘉慶時《上諭》：
今吏部京兆相爭一事，任書吏之顛倒是非，變幻例案，各堂官受其愚弄，冥然罔覺，其所爭之情節與其所為之弊竇，毫無干涉，良可慨嘆！一部如此，推而至於五部：如堂司如此庸碌，書吏如此狡猾，上無道揆，下無法守，太阿倒持，群小放肆，國事尚可問乎？經朕訓諭之後，尚不知悛改，是激朕之怒，必欲朕受薄待大臣之名。朕寧受此名，曷敢廢法，必挽回乃止，其勿悔！
但此種《上諭》終未能挽回頹風。道光九年《上諭》：
據御史姜梅之奏摺，近來役滿書吏回籍者不過十之一二，又或者欲免回籍，尚未滿五年之定期前，故意辭職，仍留京中，或者冒入大興、宛平二縣之籍，名為捐納候選，僭留於京者，與衙門之書吏，串通線索，詐欺取財……
由此可見書吏之能巧免禁令了。
州縣的書吏為害尤烈。胡林翼《札各州縣革除錢漕弊政》里說：
查湖北近年錢漕，征解多不足額，各州縣因循怠玩，任聽奸書蠹役等，把持舞弊，私收入己，而上下兩忙錢糧，及南漕正額，置之不顧。甚有昏庸州縣，形同木偶，徵收大權，一寄諸總書冊里書之手，書辦曰散失無存，官亦曰散失無存，於是聽其顛倒戶名，而不知道完欠之為誰矣。書辦曰板券繁重難稽，官亦曰板券繁重難稽，於是聽其改用活券，而不知道催比之何據矣。
書吏不能革除的原因甚多，其中最重要者為官吏不習政事，不得不假手於此般書蠹；（二）案例過繁，不易稽查，書吏掌管檔案，可以上下其手。蓋以科甲出身的官吏，所長者為八股時文，至於以捐納出身者，更不知政務為何事了。其尤惡劣者，則與書吏串通舞弊。檔案在書吏的手握中，更可以舞文弄法了。「同一律也有律外之例，同一例也有例外之案，其間影射百端，瞬息千變。猶是一事，有賄者從，無賄者駁，混淆黑白，顛倒是非，為所欲為，莫之能制」。
剷除書吏的根本辦法，按清代人的看法，是引用士人司書吏的職務。黃宗羲以為「六部院寺之吏，請以進國之觀政者為之，次及任子，次及國學之應仕者，滿調則出官州縣，或歷部院屬官，不能者落職。郡縣之吏，各設六曹，請以弟子員之當廩食者充之，滿調則升之其學，或即補六部院寺之吏，不能終身不聽出仕。郡之經歷、照磨、知事；縣之丞、簿、典史，悉行汰去。行省之法，一如郡縣。」以士人做書吏的職務，自可除去許多弊端，已有事實上的證明。胡林翼在湖北辦理軍隊，所設的厘局就不用書吏而用士人。在清代的官署中，惟有軍機處不設吏，以軍機章京治文書，蘇拉僅供奔走之役，故流弊較少。但書吏有了很久的歷史，改革頗非易事。到光緒二十七年（一九〇一）慈禧太后由西安回京，看見各部院的案卷，大半已為義和團及聯軍所焚毀，以為改革的時機到了。是年四月十三日《上諭》說：
京師為天下之根本，六部為天下政事之根本，《六部則例》本極詳明，行之既久，書吏窟穴其中，漁利舞文，往往舍例引案，上下其手。今當變通政治之初，亟應首先賴部務為正本清源之道，非盡去胥吏，掃除案卷，專用司員辦公不可。茲值京師兵燹之後，各部署案，不過十存四五，著即一併銷毀，以示廓清弊竇，銳意自強之意。自此次銷毀以後，各部堂官，務督飭各司員，躬親部務，各視事之繁簡，另募書手若干名，專備鈔繕文牘之用，不準擬辦稿件，積壓文書，並著堂司各官，妥定簡明無弊章程，通限兩個月，咨送政務處大臣，詳核具奏，候旨頒行。夫胥吏盜權，人人所知，亦人人所恨，而積久不去者，其故有二：一則司員不習公事，奉吏如師；一則貪劣之員，勾結蠹書，分財舞弊。殊不知例為舊有，案乃新增，彼依案卷為護符，視書吏如手足者，動以無卷可稽為詞，試思我朝入關之初，究有何案可援？列聖勵精圖治，亦何嘗拘守成案？朕之棄案用例，正以仰法列祖振舉庶務，磨礪人才之意，各部司員，務當勤奮辦公，其能事者，力任怨勞；新進者專心學習。但患不能，不患不知。朝廷求才若渴，破除成格，務合振刷精神，剔除積習，修明百度，以副朕懷，有厚望焉！（見光緒《新法令》卷一）
二日後又有《上諭》重申前令，並謂案卷除銷毀外，其關「考察及舊例所無，隨時新增成案，應由各部堂官，派出司員，逐一查明，分別開單咨送政務處覆核，其應存者一併纂入《則例》，以歸劃一而杜兩歧；其應去者即一律銷除，務使肅清弊竇，損益得中，俾中外昭然共守，不至再蹈從前積習。」至於地方各官署的書吏，在四月十六日《上諭》內說：
惟聞各省院司書吏，亦多與部吏溝通，其各府州縣衙門書吏，又往勾通省吏，舞文弄法，朋比為奸，若非大加整頓，不能弊絕風清。至差役索擾，尤為地方之害，其上司之承差，則藉公需索州縣，州縣之差役，更百般擾害閭閻……著各該督撫，通飭所屬，將例行檔案，一併清厘，妥定章程，仿照部章，刪繁就簡。嗣無論大小衙門，事必躬親，書吏專供鈔繕，不准假以事權，嚴禁把持積壓，串通牟利諸弊。其各衙門額設書吏，均分別裁汰，差役尤當痛加裁革，以期除弊安民，毋得因循徇隱。仍由該督撫將整頓章程，咨明政務處大臣，匯核具奏，其認真與敷衍，不難按牘而知也。
從這些諭旨上看來，當時對於書吏的取締辦法有四種步驟：（一）將從前的檔案銷毀，以廓清積弊；（二）其應保存的例案，一併纂入各部《則例》，以歸劃一而杜兩歧；（三）飭各部院及督撫妥擬簡明無弊章程，以規定辦理文書的程序；（四）各衙門堂官司員務必躬親政務，至書吏專備鈔繕，不得擬辦稿件，積壓文書。然書吏制度，不是幾道諭旨能一舉而廓清的。其結果是改立名目，而書吏實質並沒有基本改變。
民國成立，各官署最初因襲了前清的組織。民國三年所頒布的各種官署《組織條例》，規定各機關分設若干科，酌設科長、科員若干人，至於科長、科員的意義何在，他們的職權如何，都無暇顧及。到現在各級政府的組織可以說已經確立，科長、科員的職權資格，也有明白的規定。以前世襲式的書吏，已經在正式的組織中不存在了。像以前書吏弄文舞弊的事實也可以說是銷毀了。但我們沒有分級負責的習慣，政府一切設施，都由長官負責。而實際上處理公務的人還是科員，所以有人說我們的政治是科員政治，仍然不能完全擺脫書吏政治的臭味。
在內地各省的縣政府，依然有不少舊式書吏窟穴其中。記得五年前，作者在河北各縣調查行政，發現經手徵收舊賦的人員還都是前清遺留下來的書吏。當時作者就很奇怪，並以此事詢之地方當局，據云：「關於田賦，政府並無征冊，所有徵冊皆在此輩手中，如果政府不用他們，則錢糧就無法徵收了。」因此，明知其弊而不能改。這就是胡林翼所說：「奸書蠹役輩之伎倆，特以官與民隔絕，官欲自征，而冊籍無存，必恃若輩為勾致；民欲自納，而券票罔據，轉視若輩為可憑。」所以胡氏當時就主張清丈及自封投櫃等辦法。現在我們要除去縣政府書吏的把持，亦惟有實行土地測量或土地陳報了。