中國政治二千年 · 第四章 無形政府之一——幕僚
舊時的官廳內部組織至為簡陋，而清明兩代尤甚。秦漢時代對於官廳內部的中下級幹部似甚注意。我們看一看漢朝的官制就知道當時對於佐治人員有比較完備的設置。上自三公九卿，下至太守縣令，都有相當數目的掾屬，輔助長官處理政務。當時的掾屬，都由長官自辟。且各郡縣的曹掾，除三輔縣得兼用他郡人外，皆用本郡人。宋代地方佐治人員已經減少。到了明清官廳的內部組織實在是簡陋不堪，而地方的官廳差不多可以說沒有法定的佐治人員。例如總督「綜治軍民，統轄文武，考核官吏，修飭封疆」，巡撫「宣布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考群吏之治」，或主兩省或主一省的行政，地位何等重要，事務何等繁雜，而法律上所承認的，只有總督、巡撫兩個大員，並沒有任何佐治人員的設置。布政使司，兼有現時民、財兩廳的職務，在布政使的下邊，設有經歷、理問、都事、照磨、庫大使等佐治人員。但這些人員在一個省內並不全設，即全設也不是真正作事的。按察使「掌全省刑名按劾之事，振揚風紀，澄清吏治。」其職權超現在的高等法院院長而過之，其下邊法定的助理人員，和布政使衙門同樣簡陋，自然不能勝任而愉快的。各道除道員外，僅有庫大使或庫倉大使一人，「掌庫藏倉庾」。府有知府為其長官，而有同知、通判、經歷、照磨、司獄、宣課司大使、倉大使等官為之輔佐，似較完備，但這些官也不是完全設置的。知縣為親民之官，其輔助官有縣丞、主簿、巡檢、典史、驛丞等。縣丞主簿「分掌糧馬徵稅、戶籍巡捕之事」，典史掌監獄，巡檢掌「緝捕盜賊，盤詰奸偽」，設在各州縣關津要害的地方。驛丞「典郵傳迎送」，這些人都有特定的職務，而不能辦理一般的政務。在這種情形下，地方各衙門一般政務的處理，只有在法律以外想法子了。
法律以外的救濟方法，就是幕僚的羅致。
幕僚制度的成立，遠在明清之前。顧名思義，「幕」的起源或與軍事有關係。幕字原來的意義，就是軍旅出征所用的帳幕。因此，將軍開府，亦稱幕府。《後漢書·班固傳》：「竊見幕府新開，廣延群英。」這是班固上東平王蒼書中的兩句話，當時蒼為驃騎將軍。由此而知漢代將軍已經開了「廣延群英」的風氣。所有將帥所用的參謀記室均稱之為幕僚、幕客、幕友，或簡稱為幕。魏晉以後，四方多難，軍人往往兼理民政，開府治事，廷攬文士的風氣，尤為盛行。唐代的節度使對於文人學士的羅致，尤是不遺餘力。韓愈的《文集》中《送石處士序》及《送溫處士序》就是送這兩位先生赴河陽節度使烏公幕下的贈言。其言曰：
東都，固士大夫之冀北也，恃才能深藏而不市者，洛之北涯曰石生，其南涯曰溫生。大夫烏公以鉞鎮河陽之三月，以石生為才，以禮為羅，羅而致之幕下。未數月也，以溫生為才，於是以石生為媒，以禮為羅，又羅而致之幕下。
當時將帥羅致賢士的風氣，於是可知其大概。蓋「南面而聽天下，其所託重而恃力者，惟相與將耳。相為天子得人於朝廷，將為天子得文武士於幕下」。
五代方鎮亦極講究廷攬文士。趙翼《廿二史札記》：
五代之初，各方鎮猶重掌書記之官：蓋群雄割據，各務爭勝，雖書檄往來，亦恥居人下。覘國者，於此觀其國之能得士與否。一時遂各延致名士，以光幕府。
在將帥幕下的名士，都是方鎮的私人。這些方鎮又都兼理民政，事實上，法律以內和法律以外的佐治人員，有時不免相混。宋代的地方官，多以文人為之，但其時地方官署的佐治人員較以前減少，故在普通地方行政官署里，非法定的幕僚人員，遂日益重要。
後世的幕僚可以分為兩大類。一類是將帥及其他大官的幕府，一類是地方官署的幕友。這兩種在性質上有很大的差別。前者是比較一般性的，後者是很專門化的。前者包括許多文人學士，輔助長官撰擬文書或運籌帷幄。作這一類幕的人並不以幕為終身職業，不過一時沒有相當位置，暫在一個大員的幕中幫忙，遇有機緣，自己即出而做官。近代大員幕僚之盛，當推曾國藩為第一。薛福成《敘曾文正公幕府賓僚》云：
竊計公督師開府，前後二十年，凡從公治軍書，涉艱難，遇事贊畫者，閎偉則太子太傅大學士肅毅伯合肥李公，禮部侍郎出使英吉利總理各國事務大臣長沙郭公嵩燾筠仙，兵部侍郎巡撫陝西長沙劉公鎔霞軒，雲南按察使平江李元度次青。明練則四品卿銜內閣侍讀長沙郭昆燾意城，候補道長沙何應祺鏡海，武岡鄧輔綸彌之，歙程恒生尚齋，主事甘晉子大，直隸清河道溧陽陳鼐作梅，河南河北道奉新許振禕仙屏，四品卿銜吏部員外郎嘉興錢應溥子密，候補道長洲蔣嘉蓴卿，定遠凌煥曉嵐。淵雅則知和州直隸州長沙方翊元子白，江蘇按察使中江李鴻裔眉生，四品卿銜刑部主事歙柯鉞筱泉，候補道黟程鴻詔伯，候選知府湖陽方駿謨元征，江蘇知縣漵浦向師棣伯常，出使日本記名道遵義黎庶昌蓴甫，知冀州直隸州桐城吳汝綸摯甫。右二十二人李公功最高。公之志業，李公實繼之。郭公、劉公與公交最深，所議皆天下大計。凡以他事從公，邂逅入幕，或驟致大用者，或甫入旋出，散之四方者，雄略則太子太保大學士恪靖侯長沙左公，兵部尚書衡陽彭公玉麟雪琴，前布倫托海辦事大臣漢軍李雲麟雨蒼，權福建布政使護巡撫事益陽周開錫壽珊，候補直隸州贈太常寺卿雲騎尉長沙羅萱伯宜，安徽布政使權巡撫事新建吳坤修竹莊，甘肅甘涼道合肥李鶴章季荃。碩德則兵部尚書總督兩江開縣李公宗羲雨亭，兵部尚書總督湖廣合肥李公瀚章筱泉，前兵部侍郎總督東河河道南昌梅啟照筱岩，前兵部侍郎巡撫安徽衡陽唐訓方義渠，都察院左副都御史吳川陳蘭彬荔秋，兵部侍郎巡撫山東桂陽陳士傑俊臣，光祿寺少卿江夏王家壁孝鳳。清才則太僕寺卿瑞安孫衣言琴西，監察御史烏程周學浚縵雲，前知建昌府江陰何蓮舫，候補直隸州湖口高心夔碧湄。雋辯則候選道陽湖周騰虎韜甫，前湖南布政使劍州李榕申甫，兵部侍郎巡撫廣東望江倪文豹蔚岑，前山西冀寧道東湖王定安鼎丞。右二十二人左公功最高，李雲麟聞公下士，徒步數千里從公，皆才氣邁眾，練習兵事，而受知於公最先。
這已經是一個很足驚人的名單了。此外宿學名士尚不可勝數。曾氏對於其幕僚，除責以文書公事外，又加以陶鑄，故出幕以後，無不聲績隆起，為時棟樑。李鴻章以故人子弟的資格入幕，後來曾氏密保其「才大心細，勁氣內斂，可勝巡撫之任」，遂一躍而署江蘇巡撫，歷次遷升，勛名幾與曾氏相埒。這是第一類的幕。
第二類的是專門化，職業化的幕。
這一種的幕友可以分為五個名目：（一）刑名；（二）錢穀；（三）征比；（四）掛號；（五）書啟。在這五者之中，以前兩個為最重要。汪輝祖的《佐治藥言》說：「刑名錢穀，實總其要，官之考倚之，民之身家屬之，居是席者，直須以官事為己事，無分畛域，知無不言，言無不盡而後可。」蓋其責任重大，不能不較其他各幕友多盡言責了。
所謂刑名就是現在所謂之司法，錢穀就是現在的財政，這兩件事是地方官中最重要的職務。如果能把這兩件事做好，上可以得上司的重視，下可以得百姓的歡心，衡之以我國舊時的政治標準，就算是一等好官了。因此作地方官的人對於這兩席幕府，特別重視，不惜以重金聘請。
作刑名錢穀的人，需要專門的知識，所以要在名師指導之下，經過很長期的訓練。在很年青的時候就要拜老師做學徒的生活，放棄別的事業，而專心致志於此道。學成以後，先由師傅的推薦，在一個地方政府里服務，游幕遂成為他的終身職業。所以汪輝祖說：
吾輩以圖名未就，轉而治生，惟習幕一途，與讀書為近，故從事者多。……一經入幕，便無他途可謀……故親友之從余習幕者，余必先察其才識，如不足以造就刑錢，則四五月之內，即令歸習他務。蓋課徒可以進業，貿易可以生財，作幕二字，不知誤盡幾許才人。量而後入，擇術者不可不自審也。
學幕要先察其才識，足見學幕也不是一件容易的事。汪輝祖個人是一時的名幕，據他自述，他在二十二三歲時即初學幕。當時他已經作了秀才，在他的舅父的衙門內掌書記。後來又漸漸地轉到刑名一途上。前後作了三十四年的刑名幕友，所經過的主人凡十六人。
幕友為長官的賓客，以厚禮相遇，不是像佐雜與長官有統屬的關係。幕友所得報酬，不是薪給而是束脩，束脩不能出自公帑，以招請者的私財中支給之。因其繫於私請，不得與有法律規定的官吏相提並論。但一個地方官對於幕友束脩所費的數目，亦極可觀。一個知縣，每年可以費到千兩以上，一個知府可以費到三四千兩以上。幕友所得束脩的數目，往往超過本官的年俸。這是因為從前的地方的衙門，都是取包辦主義，一個縣所應解國庫的賦稅，有一定的額數，凡是超過這個額數的款子，都是屬於長官的私收入。這一種收入及別的陋規的收入，為數甚巨，所以地方官有力量出巨金羅致幕友。
因為幕友與長官是賓主的關係，所以為長官者對於幕友要有相當的禮貌。汪輝祖在《佐治藥言》的《就館宜慎》條下說：
主賓相得，未有不以道義親者，薰蕕強合，必不可久。與其急不暇擇，所主非人，席不暖而遽去之，不若於未就之前，先為慎重，則彼我同心，自無掣肘之患，愈久而愈固，異己者不得而問之。
在《公事不宜遷就》條下又說：
賓之佐主，所辦無非公事，端貴和衷商酌，不可稍介以私。私之為言必己有不肖之心也；持論本是，而以主人意見不同，稍有遷就，便是私心用事。
在《勿過受主人情》條下又說：
合則留，不合則去，是處館要義。然有不能即去者，不僅戀館之謂也，平日過受主人之情，往往一時卻情不得。歲脩無論多寡，餼廩稱事，總是分內所應得。此外多取主人分毫，便是情分。受非分之情，或不得不辦非分之事。故主賓雖甚相得，與受必須分明，即探支歲脩，亦宜有節，探支過度，則遇有不合，勢不得潔身而去矣。
這都是為幕友說法的。至於長官對幕友應持如何態度？汪氏在《學治臆說》里說：
刑名錢穀，動系考成，盡人而知，其當重矣！抑知賦繁之地，漏催捺閣，及大頭小尾諸弊，實皆征比核之。而詞訟案牘，刑錢多不上緊，全在號友稽查催辦，至書啟庸拙疏怠，亦足貽笑招尤，無一可以易視。惜小費者，率計較於歲脩之多寡，第其人不自愛重，往往隨緣曲就。如心地光明，才學諳練之士，歲脩外別無染指，非餼廩足稱，必不久安其席。與其省費誤公，貽悔於後，何如隆禮厚幣，擇友於初？
幕友輔助長官，處理其職分以內的各種事務。就刑名來說，聽訟是長官的事，至於「權事理之緩急，計道里之遠近，催差集審，則幕友之責也。」長官聽訟以後，就各造的供詞，按照律例的規定，而擬判斷，也是幕友的責任。如系重要的案子，則須上報，由幕僚撰擬報告。如果報告為上司所駁詰，則須仔細研究，再擬報告。這都是主管責任以內的事。此外幕友須檢點書吏。從前幕友所處的地位，有點像現在的科長，書吏像現在的科員，所以幕友對於書吏，有指導監督的責任。汪輝祖說：
衙門必有六房書吏，刑名掌在刑書，錢穀掌在戶書，非無諳習之人，而惟幕友是倚者，幕友之道，所以佐官而檢吏也。諺云：「清官難逃猾吏手，」蓋官統群吏，而群吏各以其精力相與乘官之隙，官之為事甚繁，勢不能一一而察之。惟幕友則各有專司，可以察吏之弊。
汪氏是乾隆時代的名幕，他所說的自然是理想幕友所當作的事及應有的態度。至於不肖的幕友不但不檢點書吏，而且還要與書吏狼狽為奸。汪氏自己在長洲縣幕中遇見一位嘉興人李鬍子，教導他一些納賄的秘訣，並且勸他乘機弄幾個錢，他沒有答應。恰好他回省鄉試去了，別人代館，聽了這位李鬍子的話，果然出了岔子，被巡撫訪問查辦。沒有多時，因幕友徇情納賄的事情多了，吏部定下新章，不准延請本省幕友。足見幕友作弊的事是很平常的。不過當清代最盛的時候，幕友的風氣還未大壞，汪氏說：
嗟乎，幕道難言矣！往餘年二十二三，初習幕學，其時司刑名錢穀者，儼然以賓師自處，自曉至暮，常據几案治文書，無博弈之娛，無應酬之費，遇公事授引律義，反覆辯論，間遇上官駁飭，亦能自申其說。為之主者，敬事惟命，禮貌衰，論議忤，輒辭去。偶有一二不自重之人，群焉指而訕笑之，未有唯阿從事者。至餘年三十七八時猶然。已而稍稍委蛇，又數年以守正為迂闊矣！江河日下，砥柱為難，甚至苞苴關說，狼狽黨援，端方之操，什無二三。
由此觀之，在汪氏中年以後，幕道已壞了。嘉道以後，每況愈下，做幕友絕少自重之人。而且他們廣結黨羽，立門戶，也不是隨便可以加入。學刑名幕的人，以紹興人為最多，最有力量，遂有「紹興師爺」的名稱。紹興師爺遍天下，幾乎沒有一省沒有他們的足跡。他們門戶之見又極深，凡是不屬於他們系統以內的，就很不容易得館。因為如此，所以做官的人也樂於羅致他們，用他們的好處是他們與上級官署的師爺們通聲氣，有聯絡，他們所辦的案子，呈報上去，不致被上級官署批駁。所以一省之中州縣的幕友總是由院司的幕友推薦，為他們的徒子徒孫包辦了。出了一件案子，從上至下，總是一手遮天。前清末年吏治之黑暗，大半是由於此。
清末推行新官制，表面上把幕僚制度廢止了。但到現在文官制度還沒有確立，我們政府仍然沒有完全脫離幕僚制度的遺蹟。