中國政治二千年 · 第三章　有形政府之二——地方

秦始皇廢封建而置郡縣為中國近代地方制度的濫觴。郡縣並不始於始皇，在始皇以前數百年已經有了郡縣的名稱，尤其是在始皇自己的秦國。但春秋戰國時代的郡縣與國邑相錯處，不是真正的郡縣制，到始皇統一天下後，郡縣始為基本的地方區域。漢初雖曾裂地以王功臣，但皆不旋踵而被夷滅，同姓諸侯自七國之亂以後亦名存而實亡，國內的行政由天子所派的傅相代其處理。故漢代的地方制度雖名為郡國制，其實與秦的郡縣制初無二致。 秦漢的地方制度有以下各種特色： （一）郡守的權限很大，可以直達天子。天子對於郡守亦極為重視，璽書慰勞，增秩賜金，其優異者或入為卿相。宣帝每拜郡守「輒親見問，觀其所繇，退而察其行，以質其言，有名實不相應，必知其所以然，常稱曰：『庶民所以安其田裡而無嘆息愁恨之心者，政平訟理也，與我共此者，其惟良二千石乎！』」太守在其職權以內，可以「便宜行事」，就是說可以自由處理政務而不受無謂的干涉。所以當時有幾個郡守，如龔遂之治渤海，文翁之治蜀，確有很足稱讚的成績。縣的令長，於郡守雖為屬吏，然亦能自行其意，不為上官所奪。 （二）秦漢最重卿官，卿官都是地方人士所任，有亭長、三老、有秩、嗇夫、游徼等名稱，有的掌教化，有的主聽訟，有的收賦稅，有的治盜賊。漢高祖就是由泗上亭長出身。三老的地位很高，皇帝時有賜帛的事實。嗇夫也常有政績的表現，例如爰延為外黃鄉嗇夫，「仁化大行，民但聞嗇夫不知郡縣」。（《後漢書》本傳）朱邑由舒桐鄉嗇夫官至大司農，當他病重將死的時候，對他的兒子說：「我故為桐鄉吏，其民愛我，必葬我桐鄉。」於此可見漢代鄉官對於地方人民關係的密切。 （三）漢代在郡縣之上有州，但州並非地方區域。州或者可以說是中央的監察區。州的長官是刺史（後又改稱州牧），他的官秩（六百石）遠在郡守（二千石）之下。他的職務是以六條問事，就是周行郡國，考察地方上有無豪強怙勢，地方官有無侵漁百姓、刑罰猥亂、阿私蔽賢、子弟請託、骫法納賕的情事。六條之外不察。唐代戴叔倫說：「漢置十三部刺史以察天下非法，通籍殿中，乘傳奏事，居靡定處，權不牧人。」由此觀之，刺史顯然不是地方官。刺史有點像現在監察院在地方上的監察使，監察使不是地方官，監察區也不能算是地方區域。有些人認為漢代的地方制度為三級制，其實是差誤的。不過在後漢末年，四方多事，選重臣以居州牧之位，州牧之權遂重。當時的州牧擁兵自固，目無朝廷，不但開後世三級制度的先河，且儼然是唐五代時代的藩鎮了。 兩漢中央對於地方取集權制，但到後來大權為州牧所剝奪，集權是有名而無實。唐代也取集權制，而後來有藩鎮的跋扈，地方政權幾非中央所能過問。宋朝大削地方之權，地方遂微弱了。到元朝設行中書省於全國，實行地方分權制，是為中國地方制度之一大變革。行中書省是中央總攬國政的中書省在地方上的分設機關，與現時軍事委員會在各地設委員長行營是一個意思。省本是官署的名稱而不是地方區域，但行中書省的權限甚大，一切地方政務均受其指揮監督，儼然與中央分權而治。明代確定省為最大的地方區域，明清的督撫與中央各官署無隸屬的關係，除特別要事須奏請皇帝勅裁外，地方事務由督撫獨斷專行。 民國初年的地方區域有省、道、縣三級，國民政府廢道之一級，由省直接統縣，但自設行政督察專員以來，又恢復三級制了。北京政府雖取中央集權制，而軍閥割據，政令不出國門，哪裡還能談到集權？國民政府的初期中央能直接指揮的省份寥寥無幾。到抗戰前夕，統一的政局才漸行實現。 以上把中國地方政府的沿革略事申述，現在可以討論幾個問題： （一）區域問題。地方政府區域究宜如何劃分，實是一個很複雜而且艱巨的問題。各國地方區域的劃分大都根據於歷史、地理、交通等原素。但在西洋各國科學發達，這些原素已經不足為標準了。拉斯基（Laski）教授說： 科學發達使歷史的疆界廢而無用，因為市上的溝渠與水管的敷設，縱橫上下，無不如意，已非歷史疆界所能限制。地理的標準也不中用了，因為一橋之架，可通兩岸；一洞之鑿，可貫崇山峻岭。以雲運輸地帶，在我們的交通工具與羅馬時代還差不多的時候非不適用，在今日火車、飛機大通之世，如以運輸地帶為標準，則布來頓（Brighton）將為倫敦的外郊，紐海芬（New Haven）亦不過將為紐約的一區。（Grammar of Politics ，p．414） 中國交通尚甚困難，現代式的設施尚寡，在地方區域劃分上所遇到的問題，與西洋各國較有不同。我們行省的劃分在當日也曾經過很精密的考慮。我們把歷史的疆界打破了，現在的省區很少適合於任何一時代的歷史疆界。我們也把地理的形勢打破了，因為「就地形上說，浙江的杭嘉湖、江蘇的蘇松太，本是一個區域，行政區域把蘇松太併入江南而成江蘇，杭嘉湖併入浙東，不僅政治上有聯絡之功，而且經濟上有調劑之效。四川夔府棧道，內有一夫當關之險，但從湖北迤南，即可直衝萬縣；而漢中卻又是陝西管轄。武漢雖掌握長江的中樞，然下不能管安慶，上不能領岳州。此種例子，指不勝屈。」（蔣百里：《從國防經濟學上觀察中國人的問題》）這都是有意的割裂，使天然的區域分為數個不大合天然形勢的區域，其目的無非是政治經濟的聯絡與調劑，及打破中國人的鄉土觀念。中國的鄉土觀念本極濃厚，如果行政區域完全以歷史疆界及地理形勢為標準，更容易養成偏狹的地方思想。把不同風俗習慣和不同自然區域的人民放在一個行政區域內，我們的先民已經很精密地預備下統一的步驟。 中國現行省區遼闊，久為研究地方政治者之所詬病，所以很多年來就有主張縮小省區。至應如何縮小，勢非有極縝密的研究，不能得到圓滿的效果。如果貿然從事，輕易更張，萬難滿足我們的期望。 地方區域的劃分，不但要顧到目前的便利，而且要顧到將來發展的需要。以我國現在情形論，不但省區過於龐大，就是縣區亦何嘗不龐大？就時間的距離說，中央與各省間的距離比較省與各縣間的距離為小，而省縣間的距離比較縣與各區鄉鎮間之距離為小。這話初看起來似甚奇怪，其實並不奇怪。中央與各省間多有電話、電報或其他現代的交通設備，所以緊急政令的來往不過數小時，而省與縣間的設備就差得遠了。至於縣與區、鄉、鎮間的交通設備，更為簡陋，故縣政府的緊急公務，非數日的時間不能達到民眾。由此觀之，區域之大小不足慮，最重要者是現代式交通工具的敷設。現代地方政府的任務甚繁，在這些任務內經濟事業的發展，尤其是所謂公用事業，占很重要的地位。這些事業的發展需要充足的財力，充足的財力勢非小區域所能供給的。就是有充足的財力，也難合經濟的原則。我們因為交通的困難，故對於區域的遼闊，感覺格外敏銳。將來交通發達，我們的看法就會根本改變。這並不是反對省區的縮小，但我們要知道地方區域的劃分是一個比較複雜的問題。目前的便利固然不可以不注意，將來的需要亦不可不預為籌劃。 （二）職權問題。中央與省，省與縣間的職權如何劃分也是一個極重要的問題。從《省政府組織法》上，我們很難確定省政府的地位。省政府是中央在地方上所設的行政組織抑為地方政府？何種政務省是代表中央處理的，何種政務省可以自由處理？在現在都沒有明白規定。中央與省政府間的界限沒有劃分清楚，所以執行政務時不免要發生若干無謂的糾紛和摩擦。縣政府，按《縣組織法》的規定，「在省政府指揮監督之下處理全縣行政」。在中國傳統的觀念，監督指揮便是干涉，不論其所干涉者是合理或不合理。省政府以上級機關的地位事事要過問，縣政府只是省政府的附庸，本身絕無自由處理任何政務的餘地。省縣的關係儼然是主僕的關係，以致縣長之賢能者無以展其才，庸劣者奉行故事而已。「守令親民之官，而近日之尤無權者莫過於守令。守令無權，而民之疾苦不聞於上，安望其致太平而延國命乎？」（顧炎武語） 我們以為中央與省，省與縣間的職權應該有明白的規定。有若干行政事項是屬於中央的，省政府處於代表執行的地位，故須秉承中央的意志而處理之。有若干事項是屬於省政府的，在這些事項的範圍內，省政府居於主動地位，可以自由處理。還有若干事項是屬於縣政府的，縣政府可以自由處理。省政府及縣政府對於這些事項應該製成計劃及實施方案，呈請中央或省政府備案。中央對於省政府的計劃及方案，省政府對於縣政府的計劃及方案，應該切實審核，經過審核以後，省政府及縣政府可以按照固定的步驟以推行之。中央對於省政府，省政府對於縣政府的指揮監督不取干涉的方式而取指導的方式。中央與省政府比之，當然中央的專門人才多；而省政府與縣政府比之，當然省政府的專門人才多。中央的專門人才可以綜合各省的經驗，省政府的專門人才可以綜合各縣的經驗，對於省或縣的行政有所建議。這些建議並不是命令而是友誼的諮詢，其目的在幫助下級政府推進其本身能力所不逮的工作，或代其解決技術上的各種問題。所謂監督指揮是合作互助式的監督指揮，以期得到雙重的效果：（1）各省各縣能有平均的發展，（2）省縣政府可以養成自動處理政務的精神，而收因地制宜的效能。 合理化的職權劃分必須建築在合理化的財力分配的基石上。現時中央與省間的財務關係已經有了相當的調整，惟省與縣間的財務關係尚欠合理。所有固定的財源皆為省政府所占據，而縣政府只有在省稅附加或其他零星雜捐上做打算。附加稅早已超過飽和狀態，而為中央嚴令所限制及廢除。縣政之能有起色與否端賴經費之能增加與否。要增加經費必先設法開源，開源的初步工作是重新整頓省、縣稅收及其合理的分配，使縣有獨立固定的財源，具富有彈性的收入制度，以便自由適應一縣的支出。 （三）地方自治。中國提倡地方自治已經有了三十多年的歷史，然而始終沒有甚麼成績可以表現。《建國大綱》規定縣為自治單位，但以我國人民知識之低，經濟之落後，完成縣自治實在是一樁至艱巨之工作。我們一方面要努力使縣自治早日完成，一方面還須確定地方自治程序，以收最大的效果。張佛泉先生以為，地方自治應該先從城市做起。他說： 民治在中國是個新的東西，而幾乎所有的好東西都是始自城市行的。而自治這樣繁複的新生活自然也沒有希望從鄉下人開其端倪。由新市民漸漸求出自治的方法來，作出好的成績來，然後可以向外推廣。這個推廣的程序不見得一定遲緩，只要上了軌道，便可以與時日的增長一直推廣下去。（《今日評論》一卷十九期） 我們以為張先生的說法是很有見地的。我們過去的毛病是把自治看得太容易，鄉村城市一齊舉辦，馬上可以推行全國，結果是欲速不達。其實，如果我們看一看外國地方自治辦法，我們就可以恍然大悟了。英國的地方自治是全世界所艷稱的。英國的地方區有縣（County）、縣市（County Borough）、市（Municipal Borough）、市區（Urban District）、鄉區（Rural District）及鄉（Parish），其系統有如下表： 縣是最大的地方區域，縣下有市、市區及鄉區三個單位。但市雖在縣之下，而其自治的範圍比縣本身還要大。市有《市憲》（Charter），是個獨立的法人。同是區而市區自治範圍比鄉區大。縣市的自治範圍又超市及市區而過之。在英國各級地方政府中以縣市的自治權為最完備。所以我們可以說，英國地方自治範圍之大小以其地方之為城市與否為標準。這不但是因為城市人民的知識比較鄉村為高，而且因為城市的人口稠密，所需要的新事業也多，這些事業與人民的日常生活有切實的利害，容易引起他們的興趣和責任心。 除第一個問題外，其餘的兩個問題是中國古時所未有的。古時政府是消極無為的政府，所以職權分配的問題根本就不會發生。地方在以前沒有本身的稅收，所以財務分配的問題也不會發生。秦漢時代雖最重鄉官，但鄉官的性質與現代的自治究有不同。因此我們特別把這幾個問題提出，加以簡單的討論。至於地方政府宜如何組織，在我們看來還是次要的問題，因為如果我們對於以上三個問題有辦法，則組織問題自可迎刃而解了。 最後我們希望中央對於地方的法令不要強求一致。以中國之大，風俗人情，經濟環境，多有不同，若悉繩之以嚴格一致的法制，勢必扞格難入。