中國政治二千年 · 第二章 有形政府之一——中央
在秦漢時代輔弼君主、總領庶政的有丞相（或稱相國）。我們從《史記·陳丞相世家》里可以看出在漢初丞相的職權：
孝文皇帝既益明習國家事，朝而問右丞相勃曰：「天下一歲決獄幾何？」勃謝曰：「不知。」問：「一歲錢穀出入幾何？」勃又謝不知，汗出沾背，愧不能對。於是上亦問左丞相平，平曰：「有主者。」上曰：「主者為誰？」平曰：「陛下即問決獄，責廷尉；問錢穀，責治粟內史。」上曰：「苟皆有主者，而君所主者何事也？」平謝曰：「宰相者上佐天子，理陰陽，順四時，下育萬物之官，外鎮撫四夷諸侯，內附親百姓，使卿大夫各得任其職焉。」孝文帝乃稱善。右丞相大慚，出而讓陳平曰：「君獨不素教我對？」陳平笑曰：「君居其位不知其任耶？且陛下即問長安中盜賊數，君欲強對耶？」
由此觀之，當時的丞相好似現時各國的首相（Prime Minister），不直接處理各部的政務，但對行政的各部門有總攬指導的責任。
秦漢以後，中樞之任不一定由法定機關執掌，也不一定要由法定的官吏執行，究竟誰秉國鈞，君主隨時可以決定。因此，居宰相之位的，未必有宰相的實權，有實權的未必居宰相之位。所以後漢在法律上有三公為宰相之任，但實際上「事歸台閣」，就是說大政均為與皇帝比較親近的尚書奪去了。尚書原是九卿少府的屬官，秩位甚卑，本來的職務不過在殿中主發文書而已。唐代行三省制，尚書、中書、門下三省為政治中樞，三省的長官就是宰相。但到後來，如果不帶「同中書門下三品」或「同平章事」的頭銜的三省長官，不能參加機密，而所謂「知政事」、「參知政事」、「參預朝政」等員，卻有宰相的實質。明代有左右丞相，但自洪武十二年左丞相胡惟庸擅權被誅以後，大權歸六部。後來設內閣大學士，而其權遂絕對不能比擬從前的丞相了。至於清代的內閣不過是撰擬詔令批答，其職務等於現在的秘書廳，非復宰相之任。雍正年間西北用兵，設軍機處。軍機大臣與君主接近，參贊機務，故大政出於軍機處而不出於內閣。由此看來，秦漢以後中樞之政，隨時由君主指派人員負責，實在沒有一個固定的制度。
中樞之政所以不能有固定的制度的原因，是君主不敢以大權授人。宰相的秩位尊崇，如再授以大權，恐怕尾大不掉，危及王室。所以宰相之位往往是設而不除。但這種辦法不但不足以阻遏「亂臣賊子」的陰謀，而且足以引起他們對於王室的覬覦。例如，東漢不設丞相，到建安年間特置之以處曹操；魏也不設丞相，到正始年間特置以處司馬師、司馬昭。魏以後中書監實為宰相之任，而其秩僅三品，至於所謂黃鉞大將軍，大丞相等一二品大員，則不敢輕於授人。但在宋、齊、梁、陳的季世，都有權臣強居其位以為將來篡奪之階。這些事實，適足以證明僅在人事上做工夫而忽略了制度的危險。馬端臨說得好：
夫中書既為宰相之任，則升其秩可也；丞相既不為宰相之任，而常為嬗代之階，則廢其名字可也……夫高官極品，不以處輔佐之臣，而又存其名字，使亂臣亂子遞相承襲，以為竊大物之漸，非所以昭德塞違，明示百官也。（《文獻通考·職官考》）
馬氏對於歷代君主不尊重製度的流弊說得非常透徹。各國的政治制度，特別是對於世界政治上有重要貢獻的制度，很少是由於人力的悉心規劃，大部分是歷史演化的結果。英國的內閣制度不是政治學家所艷稱的政治制度麼？英國內閣出於「樞密院」。「樞密院」是君主的顧問機關，後來因為人數過多，不夠機密，故擇其中比較可信任者四五人，入直襄贊，委以心腹至意，是為內閣。此四五人者皆君主的私人，非國會所能控制。經過若干時期，內閣才由君主的個人的顧問機關而變為對國會負責的機關。中國的社會背景與英國不同，中國的宰輔制度亦絕不能變成英國式的責任內閣，但如果有自由發展的機會，至少可以維持其原來的尊嚴，或者可以有進一步的發展，輔導君主，使其不至於獨斷孤行。黃宗羲謂：
天子傳子，宰相不傳子，天子之子不皆賢，尚賴宰相傳賢足以補救，則天子亦不失傳賢之意，宰相既罷，天子之子一不賢，更無與為賢者也。（《明夷待訪錄·置相篇》）
但後代「君驕臣諂」，君驕所以不敢以大權授人，臣諂所以不敢行其所當行的職權。清高祖《書程頤〈論經筵札子〉後》有幾句話很足以代表一般君主的態度：
夫用宰相者，非人君其誰為之？使為人君者……惟以天下之治亂，付之宰相，己不過問，幸而所用若韓范，猶不免有上殿之爭；設不幸而所用若王呂，天下豈有不亂者，此不可也。且使為宰相者，居然以天下之治亂為己任，而目無其君，此尤大不可也。
宰相以天下為己任就算目無其君，然則為宰相者還有甚麼事可作呢？因為宰相不敢以天下為己任，所以像明朝的張居正就被人認為目無朝廷。中國的宰輔制度不能成為一種健全的政治制度的癥結就在此。
至前清末季，大勢已去，始採取西洋式的內閣以維繫人心，中國歷代所行的宰輔制度，遂從此結束了。
民國以後，也未能在制度化的坦途上走，所以忽而法國式的責任內閣制，忽而美國式的總統制，變更紛紜，莫不以應付人事為主。
至於事務的組織，自秦漢以至清末，國家與宮廷間的界限往往不甚嚴格，所謂「宮中府中共為一體」就是這個意思。蓋皇帝既視天下為私產，國家與宮廷自然是沒有性質上的分別。漢代的中央行政均在九卿或九寺，如果我們把九卿的執掌分析一下，就可以發見他們所處理的事務大部分是與皇帝個人或宮廷生活有關係的。例如太常寺最重的職務是當祭祀的時候，奏其禮儀（太常也管教育），太僕寺掌皇帝的車馬，少府寺掌皇帝的私財，光祿寺掌宮殿掖門戶，衛尉寺掌宮闕以內的護衛，宗正寺掌皇族事務。惟有大理（司法）、司農（財政）、大鴻臚（諸侯及歸義蠻夷）等寺的執掌是超出於宮廷以外的。
後世政府行政的部門增多，原來組織已不能勝任愉快，於是或提高原有機關某一部分的職權，使其漸趨獨立，或另設新機關，但原來的組織並不因此而廢止。九卿到隋唐以後已經是不重要了，國家的行政差不多都集中在六部，然太常、光祿、太僕、大理等寺一直存在到滿清的末年。滿清雖沒有宗正寺，而卻有宗人府及內務府等機關以處理宮廷及皇族的事務。在性質上這些機關並不得視為特殊的組織，而是與國務機關站在同等地位。即正式的國務機關有時亦兼管宮廷的事務。
到隋唐的時候，國家的行政已經集中於尚書省的六部，所謂「文昌天府，眾務淵藪，內外所折衷，遠近所稟承」者也。自此以後六部遂為中央行政組織的典型。以現代的眼光看來，六部雖較以前的九寺為進步，然其職務尚不過是關於官吏之任免黜陟（吏部），兵財之充實（兵部及戶部），宮殿城壘之修築（工部），貢舉之舉行（禮部），及罪囚之裁判（刑部）而已，對於人民的福利，並未顧及。中國的政治理論自來是取消極無為主義，老百姓所要求於政府者是一個休養生息的機會，而不是興利造福。在心理上中國人認政府為一種「不可避免的禍害」（a necessary evil），不做事的政府就是最好的政府。這也難怪他們，因為過去的經驗告訴他們，如果政府要雷厲風行地做事，老百姓不但得不到甚好處，而且要受許多無謂的騷擾。所以我們最高的政治理想是「政簡刑清」，政府最大的使命是保境安民。實際上中國史政府能真正負起保境安民的責任的時候並不很多。
國家行政到清末已非原有六部所能賅備了，於是添設了幾個新的機關，如外務部、民政部、學部、農工商部、郵傳部等。外務部是光緒二十七年由以前的「總理各國事務衙門」改組而成的。總理各國事務衙門成立於咸豐十年，是為中國有專辦外交機關之始。惟總理衙門的王大臣多系兼差，未能殫心職守，故改為外務部，以專責成。這是比較以前的兼攝合議制度為進步了。光緒二十九年設商部，在素視商業為末務的中國，這不得不謂之一件大事。三十二年九月中央的機構又經過一次重要的調整，「外務部、吏部均著照舊；巡警為民政之一端，著改為民政部；戶部著改為度支部，以財政處併入；禮部著以太常、光祿、鴻臚三寺併入；學部仍舊；兵部改為陸軍部，以練兵處，太僕寺併入；應行設立之海軍部及軍咨府未設以前，均暫歸陸軍部辦理；刑部著改為法部，責任司法；大理寺著改為大理院，專掌審判；工部著併入商部，改為農工商部；輪船、鐵路、電線、郵政，應設專司，著名為郵傳部」。（光緒丙午《上諭》）
經過這一次的改組與調整，中央行政機構漸趨現代化。現時的中央行政機構，名稱雖略有變動，而大體仍不出光緒三十二年的輪廓。
新設各部的內部組織亦與以前六部的組織略有不同。從來六部的積弊，在於一切案件皆歸下僚之任意處理，而在新設各部里，上官須親自處理事務，以免書吏的把持。但在事實上這一點並未做到。以前的六部均有「清吏司」分掌各種事務，在新設各機關里均設「司」，而各司的職權亦有比較明白的規定。例如民政部設五司：民治司「掌稽核地方行政，地方自治，編審戶口，整飭風俗禮教，核辦保息、荒政、移民、僑民各事項」；警政司「掌核辦行政警察、司法警察、高等警察，及教練警察各事項」；疆理司「掌核議地方區劃，統計土地面積，稽核官民土地收放買賣，核辦測繪，審訂圖志各事項」；營繕司「掌督理本部直轄土木工程，稽核京外官辦土木工程及經費報銷，並保存古蹟，調查祠廟各事項」；衛生司「掌核辦防疫衛生，檢查醫藥，設置醫院各事項」。這些司的執掌內所包括的事項差不多與現在的內政部完全相同。其他諸部亦各就其事務的繁簡酌設若干司，其中司的數目比較多的為度支及陸軍兩部。就分司的方法來說，新的組織也比舊的組織為系統化、合理化。例如，以前戶部的「清吏司」是按地域分的，故有山東清吏司、江南清吏司、湖廣清吏司等等。戶部改為度支部後，按職掌的性質分司，故有田賦、漕倉、稅課、筦榷、通阜、庫藏、廉俸、軍餉、制用、會計等司。在司的底下又分科，科有科長、科員等職員。舉凡現時各部會內部組織的形式在那時已燦然大備了。
清代自咸豐年間就開始模仿西洋，推行所謂「新政」，其目的在鞏固國防（當時人叫做「富強」）。第一步的工作是訓練新式的軍隊。由訓練軍隊而建築機器製造廠，由機器製造廠而感覺技術人材的需要，故設立武備學堂及派遣留學生，這都是強的工作。但僅僅在這些工作上努力還是不夠，所以又從事於新的交通事業，如輪船、電報、鐵路等，最後才注意到經濟、教育等等。最初舉辦這些新事業的時候，往往是由幾個大臣如曾國藩、李鴻章等全權辦理，而在中央並沒有統籌的機關及行政的機構。到光緒三十二年才把這些事業的行政一律地歸納到新設的各部裡邊。
新的組織自然比舊的完備了。但有一事我們不能不注意的，是在添加新組織的過程中，原來的文官制度被破壞了。原來官吏的任用，有一定的方法，升遷有一定的程序。到太平天國的時候，曾國藩等感覺人才缺乏，官吏腐敗，不得不破格用人，於是保舉的風氣大行。當時的保舉尚稱嚴格，故由保舉中得到不少出類拔萃的人才。捐納的制度亦在那個時候大盛，於是仕途愈濫，但升遷的程序還沒有完全破壞。到光緒年間舉辦各種新政，引用了許多新的人才，不論資格，不遵程序，能說幾句外國話的如梁敦彥、梁如浩一流的人物，居然飛黃騰達，一躍而為大員。從此以後，官吏任用就紊亂了。