中國通史（第十一卷） · 第十二章　憲政

第一節　清末「預備立憲」 清廷「仿行憲政」始於光緒三十一年（1905）派遣五大臣出洋考察，到宣統三年（1911）爆發武昌起義為止，前後進行7年時間，大致分為光緒末年和宣統年間兩個階段。在這兩個階段中，主要圍繞立憲派對憲政的要求和清廷對立憲的預備為中心進行的。 第一階段：光緒三十一年至三十四年（1905—1908） 1.預備立憲詔旨的頒布。 光緒三十一年六月（1905年7月），清廷下詔派載澤、戴鴻慈、徐世昌、端方、紹英等五大臣，「分赴東西洋各國考求一切政治，以期擇善而從」①。後改派李盛鐸、尚其享替代徐、紹二人出國。五大臣從11月出發，經過半年多時間，走遍英、美、法、日、俄等國，光緒三十二年（1906）先後回國。他們向慈禧太后密陳，「欲防革命，舍立憲無他」，實行「憲政」，可使「皇位永固」、「外患漸輕」、「內亂可弭」；並且指出：「今日宣布立憲，不過明示宗旨為立憲之預備，至於實行之期，原可寬立年限」①。這個假立憲建議，頗為慈禧太后賞識，她立即召開御前會議討論，眾人一致認為這是一個鞏固皇權、延緩統治的好辦法，清廷決定「仿行憲政」。 七月十三日（9月1日），清廷正式頒布「預備仿行憲政」諭旨。主要內容是：（1）「大權統一於朝廷，庶政公諸輿論」，這是清廷立憲的原則；（2）由於目前規制未備，民智未開，先從改革官制入手，同時興辦各項有關事宜，作為預備立憲的基礎；（3）待數年後預備立憲粗具規模，再定立憲實行期限。 2.立憲團體的成立。 清廷預備立憲詔書頒布後，立憲派奔走相告，額手稱慶。為了促進憲政，在海外的康有為把保皇會改為國民憲政會。光緒三十三年（1907），梁啓超在日本東京成立「政聞社」，在宣言中提出四大政綱：（1）實行國會制度建設責任政府；（2）釐訂法律鞏固司法權之獨立；（3）確立地方自治正中央地方之權限；（4）慎重外交保持對等權利。並宣稱：「政聞社所指之方法，常以秩序的行動，為正當之要求，其對於皇室，絕無干犯尊嚴之心，其對於國家，絕無擾紊治安之舉！」②表示決心同清廷合作推行憲政。不久，政聞社遷往上海。由於觸怒了清朝統治集團，光緒三十四年（1908）被清廷下令查封。 與政聞社成立的同時，國內立憲黨人也加緊活動。光緒三十二年（1906），①《光緒三十一年六月十四日派載澤等分赴東西洋考察政治諭》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，中華書局1979年版，第1頁。 ①載澤：《奏請宣布立憲密折》，《辛亥革命》第4冊，上海人民出版社1957年版，第28—29頁。②《政聞社宣言》，張枏、王忍之編：《辛亥革命前十年間時論選集》第2卷下冊，三聯書店1963年版，第1060—1062、1064頁。 江浙一帶的紳商鄭孝胥、張謇、湯壽潛、朱福詵等聯合組織「預備立憲公會」。隨後，湯化龍等在湖北成立「憲政籌備會」，譚延闓等在湖南成立「憲政公會」，丘逢甲等在廣東成立「自治會」。他們認為，實行君主立憲，「可以安上全下，國猶可國」①；並且斷言：「吾國自強、不自強之機，則斷然取決於立憲」，「憲政必立，而吾國必強」，「憲政必不立，而吾國必亡」②。立憲團體的成立，成為清末憲政運動的推動力量。 3.《憲法大綱》的頒布。 清廷預備立憲詔旨頒布後，開始進行籌備憲政。光緒三十二年（1906），派載澤等編纂官制；光緒三十三年（1907），改考察政治館為憲政編查館；後又派汪大燮、達壽、于式枚等赴日、英、德等國考察憲政；派溥倫、孫家鼐等設資政院；下令各省籌設咨議局及預備設各府州縣議事會等。在上述籌備中，首先從改革官制入手。在改革官制中，清朝統治者採取加強皇權，削弱各省督撫權力的方針，從而加深了統治階級內部的矛盾，也引起資產階級上層的不滿。政聞社領導人徐佛蘇給梁啓超信中指出：「政界事反動復反動，竭數月之改革，迄今仍是本來面目。軍機處之名亦尚不改動，禮部仍存留並立，可嘆，政界之難望，今可決斷，公一腔熱血，空灑雲天，誠傷心之事也。」①上海《南方日報》發表文章抨擊官制改革說：自從「法令既定，詔敕所頒，一仍專制政體之例，有其絕對之效力，竊恐日言預備，而立憲之基，終無由是；日言爾人以共守，而無確切之證明，則立憲專制之別，卒無由定」②。為了緩和統治階級內部矛盾，平息立憲派的不滿，消弭革命風暴，清廷不得不責成憲政編查館草擬《議院選舉法》和《憲法大綱》。立憲派雖覺得有了指望，但又嫌步子太慢，於是加緊展開促進憲政的活動。以張謇為首的立憲派，一面以預備立憲公會名義約請各省派代表齊集北京聯合上書，請求清廷速開國會制定憲法；另一面聯絡清廷封疆大吏，敦促政府從速立憲。 這時，以孫中山為首的革命黨人連續發動多次起義，各地人民反清鬥爭如火如荼，立憲派要求憲政聲浪越來越高，加之清廷大員深恐民情激昂，釀成革命，也先後上書奏請立憲。清朝統治者不能不正視「國勢阽危，人心浮動，內憂外患，岌岌堪虞」的現實③，被迫宣布實行憲政計劃，並讓憲政編查館加速釐訂《憲法大綱》，聲明在第九年（即1916年）將頒布憲法，於1917年召開國會，實施憲政。 光緒三十四年八月一日（1908年8月27日），清廷正式頒布《憲法大綱》，同時公布「逐年籌備事宜清單」④。大綱共計23條，分為「君上大權」和「臣民權利義務」兩部分。《憲法大綱》開宗明義寫道：「大清皇帝統治大清帝國，萬世一系，永永尊戴」，「君上神聖尊嚴，不可侵犯」。規定賦予皇帝的權力為：（1）欽定頒行法律及發交議案之權；（2）召集、開閉、停展及解散議院之權；（3）設官制祿及黜陟百司之權；（4）統率陸海軍及①張孝若：《南通張季直先生傳記·附年譜年表》卷下，中華書局1930年版，第58頁。②《論立憲與外交之關係》，張枏、王忍之編：《辛亥革命前十年間時論選集》第2卷下冊，第576、577頁。 ①《梁任公先生年譜長編》，第214頁。 ②《東方雜誌》第3年臨時增刊，《憲政初綱》，第8頁。 ③《清朝續文獻通考》卷394，《憲政》二。 ④籌備事宜清單共計92項。見故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第61—67頁。編定軍制之權；（5）宣告戒嚴、發命令及使發命令之權；（6）爵賞及恩赦之權；（7）總攬司法之權；（8）宣戰、講和、訂立條約及派遣使臣與認受使臣之權；（9）遇有緊急之事，得發代法律之詔令及以詔令限制臣民之自由等權力。對臣民權利義務，名義上允許有言論、著作、出版、集會、結社等權利和自由，實際上除當兵、納稅義務外，對權利都作了種種限制，甚至規定皇帝有權隨時頒布詔令，予以剝奪。 《憲法大綱》雖以日本明治維新時期頒布的憲法為藍本，但它刪去了日本憲法中對天皇權力限制的條款。在編纂結構上「首列（君上）大權事項，以明君為臣綱之義。次列臣民權利義務事項，以示民為邦本之義，雖君民上下同處於法律範圍之內，而大權仍統於朝廷」①。所以，大綱自始至終貫穿著「君為臣綱」、「皇權至高無上」的中心內容，它與封建君主專制的體制沒有什麼不同，只是用成文憲法的形式加以確認，使之披上一件「合法」的外衣，以示立憲政治。 第二階段：光緒三十四年至宣統三年八月（1908—1911年10月） 在《憲法大綱》頒布不久，光緒帝、慈禧太后先後死去，不滿三歲的溥儀「入承大統」，光緒之弟、溥儀之父醇親王載灃監國，為攝政王。預備立憲進入第二階段。載灃監國攝政後，重申繼續進行預備立憲。 1.咨議局的成立。 宣統帝繼位後，依照9年預備清單，在次年成立各省咨議局。還在光緒三十三年（1907），清廷就下詔籌設咨議局。光緒三十四年（1908），公布《咨議局章程》、《咨議局議員選舉章程》。宣統元年（1909），明令各省一律成立咨議局。於是各省紛紛籌辦，到是年八月，除新疆外，各省先後宣告成立咨議局。 按照《咨議局章程》規定，咨議局是「為各省採取輿論之地，以指陳通省利弊，籌計地方治安為宗旨的」機構。其職權為：（1）議決本省應興應革事件；（2）議決本省歲出歲入預決算、稅法、公債及擔任義務的增加；（3）議決本省單行章程規則的增刪和修改以及權利的存廢；（4）選舉資政院議員，申復資政院、督撫諮詢事件；（5）公斷和解本省自治會的爭議事件；（6）收受自治會或人民陳請建議事件等①。從上述職權看來，咨議局似乎具備了地方議會的雛形，但在實際運作中，清廷從來沒有把它當成議會。第一，清廷只把它視作各省議員指陳通省利弊的輿論機構。當時兼管咨議局籌辦事務的首席軍機大臣奕指出：「咨議局僅代表一省之輿論，尚非國家議院之比」。「咨議局之設..性質既與聯邦議會不同，亦與地方自治有別，實介於二者之間，而為一時權宜之計，將來開設議院時，..其各省咨議局或改省議會或改為自治議會，..固不以今日之咨議局當之也」①。表明它是一個過渡性臨時機構。第二，明確規定各省督撫對咨議局有控制權。按規定，咨議局對督撫僅有建議權而無監督權，因此所定的議案「採納與否，憑諸督撫」，只有經過督撫同意，才能生效。如雙方意見不一致，則督撫將全案「咨送資①《大清法規大全·憲政部》4。 ①《咨議局章程》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》下冊，第670、676頁。①奕劻：《遵旨議復考察憲政大臣于式枚奏請咨議局章程折》1909年9月，憲政編查館印行單行本。政院，以待決定」，而資政院議事均須請旨裁奪，其可否裁奪之權仍在君上。不僅如此，各省督撫還有監督咨議局選舉及會議之權，如咨議局「議事有逾越權限，不受督撫勸告者」，督撫可令其停會；又如咨議局所議事件有「輕蔑朝廷情形」、「妨害國家治安者」，督撫得奏請解散②。咨議局對督撫的違法行為既不能提出質問，又不能進行彈劾，只能呈請資政院核辦。所以，從督撫對咨議局權限來看，尤如長官控制部下，本省一切大政方針，任憑督撫說了算，咨議局不過空發一通議論而已。第三，對議員規定嚴格的選舉條件。按規定各省議員人數，「以各該省學額總數百分之五為準」，但「寧、蘇兩處漕糧最重，而學額較少」，另分別給江寧增加9名，江蘇增加23名。議員產生方法，採用複選法，對選舉人和被選人資格加以嚴格限制。選舉人除規定屬本省籍男子年滿25歲以上外，還須具備下列條件之一：（1）在本省辦理學務及其他公益事務滿三年以上並著有成績；（2）在本國或外國中學堂及與中學同等或中學以上的學堂畢業並有文憑；（3）舉貢生員以上的出身；（4）擔任過七品以上文官、五品以上武官而未被參革；（5）在本省擁有5000元以上的營業資本或不動產。此外，非本省籍年滿25歲以上的男子，必須在本省居住10年以上並擁有10000元以上的營業資本或不動產。被選舉人除上述條件外，還須年滿30歲以上的男子，屬本省籍貫或寄居10年以上。從上述條件限制看，勞動人民的選舉權和被選舉權完全被剝奪，但對資產階級有利，許多立憲派人士當選為議員，他們中的頭面人物大都當上了議長。第四，在實際運作上，各地方督撫採取限制的態度，往往通過的議案提交督撫後，「如泥入海，消息杳然」①。江蘇咨議局開會56天，議決議案46件，經兩江總督和江蘇巡撫審核，得到答覆的僅是無關緊要的7件。對於彈劾督撫的奏章，清廷以處分官員乃朝廷大權，咨議局不得干預而加以拒絕。更有甚者，督撫根本不通過咨議局擅自行事。如宣統二年（1910），湖南發行公債，事前不交咨議局討論，就直接奏請度支部發行，就是一個顯著例子。 從上述幾個方面，清楚地看出咨議局不具備地方議會的性質，它是清朝地方督撫控制下用以點綴所謂民主的輿論機構。雖然如此，它的成立，一面為資產階級和一切要求改革的人們提供了一個講壇，他們議論時政，揭露清廷的腐敗無能，加速了憲政的步伐；另一面，客觀上為提高人們的民主思想覺悟，促進革命運動的發展起了推進作用。 2.資政院的設立。 資政院是清廷仿效西方議會模式而加以改頭換面的全國性輿論機構，是西方資產階級代議制在中國最早的嘗試。 光緒三十三年（1907），清廷頒布諭旨籌設資政院，並派溥倫、孫家鼐為正副總裁進行籌備。宣統二年九月（1910年10月）在北京正式成立，到宣統三年八月（1911年10月）武昌起義爆發後，前後召開兩次常年會，通過《十九信條》，選出袁世凱為內閣總理大臣。 成立資政院的目的，在《資政院院章》總綱中寫道：「以取決公論，預立上下議院基礎為宗旨」①。而在《院章》編纂大臣的奏摺中說：「國民義務以納稅為大宗，現在財政困難，舉行新政何一不資民力，若無疏通輿論之地，②《咨議局章程》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》下冊，第677、681頁。①《各省咨議局議案紀略》，《東方雜誌》第6年第13號。 ①《資政院院章》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立案檔案史料》下冊，第630頁。則抗糧鬧捐之風，何自而絕？」可見，成立資政院的真實目的並不在於「預立上下議院基礎」，而在於擴大財政收入，彌補虧空，疏通上下輿論，制止抗糧抗捐風潮，維持封建統治秩序。在院的組成上，除議員外，設正副總裁、秘書長、秘書官，內置秘書廳，廳下設機要、議事、速記、庶務四科及附設圖書館。但《院章》規定，總裁「以王大臣著有勳勞通達治體者」，副總裁「以三品以上大員著有才望學識者」，由皇帝特旨簡充；秘書長由正副總裁「遴保相當人員，請旨簡放」；秘書官由正副總裁「遴員奏補」，分管各科事務。在議員產生上，《院章》規定，分為「欽選」和「民選」兩種，各100名。「欽選」100名中，宗室王公世爵為16名，滿漢世爵為12名，外藩王公世爵為14名，宗室覺羅為6名，各部院衙門官為32名，碩學通儒為10名，納稅多額者為10名。「民選」10O名中，由各省咨議局議員中按10∶1比例互選產生，經督撫核准後，方能有效。在職權上，《院章》規定，主要討論奉旨特交事件，國家歲出歲入預算事件，稅法及公債事件，新定法律及嗣後修改（憲法不在此限）事件，人民陳請（但必須瓞具說帖，並取具同鄉議員保結）事件。在行政關係上，行政部門不對資政院負責，資政院對行政長官的質問須經正副總裁同意才能行使。行政部門若有侵奪資政院權限或違背法律，資政院亦無直接糾彈或更有效的加以阻止，只能請旨裁奪。在立法上，資政院無權制定或修改憲法等。 從上述規定看，資政院還不是正式的議院，只是作為議院成立前的雛形。這個雛形名義上是清廷的「輿論」、「民意」機構，實際上是皇族統治者玩弄立憲的裝飾品。但它的成立，畢竟擴大了立憲派和要求實施憲政的人們的活動地盤。 3.國會請願活動。 各省立憲派在清廷預備立憲期間先後多次發動速開國會請願活動，以促成憲政的實現。隨著各省咨議局的成立，他們利用咨議局這個合法機構的名義，首先由江蘇咨議局議長張謇帶頭聯合13省咨議局議員組成「國會請願聯合會」，又同各省政團、商會、海外華僑代表組織「國會請願代表團」，於宣統元年十二月、二年五月（1910年1月、6月）兩次向清廷請願，並以孫洪伊為代表向都察院遞交請願書，要求「速開國會，組織責任內閣」，「頒布議院法及選舉法，以期一年內召集國會」①。清廷以「財政困難，災情遍地」為由加以拒絕。宣統二年九月（1910年10月），資政院在京開幕。他們又上書資政院，提議設立責任內閣，召開國會，同時呼籲各省當政大員給予支持。為了壯大聲勢，又在許多城市發起請願運動。各省督撫鑒於實權逐漸削弱，且召開國會呼聲愈來愈高，由雲貴總督李經羲串通程德全、錫良等人，取得18省督撫的同意，也聯電清廷，主張召開國會，速組責任內閣。資政院在立憲黨人的活動和哀求下，先後通過「請開國會案」和「陳請速開國會具奏案」，請求清廷在宣統三年（1911）召開國會。清廷懾於各地請願和資政院以及地方督撫的壓力，被迫於十月三日（11月14日）宣布將預備立憲期限縮短為五年，並聲稱：「此次縮定期限，系採取各督撫等奏草，又由王室大臣等悉心謀議，請旨定奪，洵屬斟酌妥協折衷所當。緩之固無可緩，急亦無可再急，應即作為確定年限，一經宣布，乃不能再議更。」同時下令：「現經降旨以宣統五年（1913）為開設議院之期，所有各省代表人等，著民政部①《東方雜誌》第7年第1號《文件一》，第15—17頁。 及各省督撫剴切曉諭，令其即日散歸，各安職業，靜候朝廷詳定一切，次弟施行」①。企圖以此來緩和內外矛盾，維持封建統治秩序。 對清廷宣布縮短預備期限，立憲派以為立憲有了指望，紛紛返回本省，但湖北的湯化龍、湖南的譚延闓、四川的蒲殿俊等卻堅持即開國會的主張，並試圖在京再次進行請願。東三省也有許多代表到達北京。清廷命令將東三省代表押解回原籍，又將試圖再次請願的天津學界請願同志會會長溫世霖「發戍新疆，交地方官嚴加管束」。至此，國會請願活動消沉下去。 4.《重大信條十九條》的頒布。 清廷發布縮短預備立憲期限諭旨後，宣統三年四月（1911年5月）首先公布《新內閣官制》。按照新官制組成的內閣，是以皇族為主導地位的內閣，人們稱之為「皇族內閣」。 「皇族內閣」的成立，表明清廷無意實行君主立憲政治，從而暴露了皇族集權的用心，引起立憲派的強烈不滿。但他們還沒有絕望，又以各省咨議局聯合會名義上書力爭，說：「以皇族組織內閣，不合君主立憲公例，請另簡大員，組織內閣」①。但得到回答是：「黜陟百司，系皇上大權，議員不得妄加干涉。」②立憲派紛紛感到失望，一部分人開始轉向革命陣營。 辛亥革命爆發，以攝政王載灃為首的清朝統治集團慌了手腳，趕忙下「罪己詔」，取消現行內閣章程，改組內閣，頒布《重大信條十九條》（簡稱《十九信條》）。 《十九信條》按其內容來說，比《憲法大綱》有很大變化。（1）對皇帝權力作了較大的限制。其中雖仍稱「大清帝國皇統萬世不易」，「皇帝神聖不可侵犯」，但對實際權力作了種種限制，如規定：「皇帝之權，以憲法所規定者為限」，而憲法則由資政院制定；「皇帝繼承順序，於憲法規定之」；「皇族不得為總理大臣及其他國務大臣並各省行政長官」；「皇室經費之制定及增減，由國會議決」；「皇室大典不得與憲法相牴觸」等。從而限制了皇帝的立法權和行政權，使皇帝權力較《憲法大綱》大為縮小。（2）大大提高了未來國會的權力。《十九信條》規定立法權屬於國會，「憲法由資政院起草議決，由皇帝頒布之」；「憲法改正提案權屬於國會」。同時規定國會有監督行政權，「官制官規以法律定之」，「總理大臣由國會公舉，皇帝任命」，如果「總理大臣受國會彈劾時，非解散國會，即內閣辭職」。國會有權決定國家預決算和皇室經費制定及增減，並規定國會對國家軍事和外交活動有參與權；對陸海軍調動「須依國會議決之特別條件，此外不得調遣」；對國際條約「非經國會議決，不得締結」，「但宣戰、媾和，不在國會期中者，由國會追認」①。根據這些規定，國會權力大為擴大，皇帝權力大為縮小。《十九信條》與《憲法大綱》相比，兩者之間有較大的差異。第一，兩者所處情況不同。《憲法大綱》草於君權未衰、民權未張之日，而《十九信條》成於革命興起、民氣橫溢之秋。前者充分體現君主至上，後者貶抑君權，伸張民權。第二，兩者實行的政體不同。《憲法大綱》採取日本式的二元君主立憲模式，君主在立法和行政上擁有極大的權力，而《十九信條》則採取①《宣統政紀》卷45。 ①《咨議局聯合會第二次呈請代奏皇族不宜總理內閣折》，《時報》宣統三年六月初三日。②《宣統政紀》卷36。 ①《重大信條十九條》，《清朝續文獻通考》卷400，《憲政》八。 英國式的虛君共和制，實行議會政治，責任內閣。第三，兩者所起作用不同。《憲法大綱》僅作為將來制憲的原則，其本身並無法律效力，制定時也未經過一定的法律程序，而《十九信條》則不然，它是在國會未開前，由代行國會職權的資政院經過一定程序制定，然後由皇帝公布，具有一種法律效力，可以說具有臨時憲法的性質。但在人民權利上，《十九信條》與《憲法大綱》一樣隻字未提，這就清楚地反映出兩者在本質上是一樣的。 《十九信條》的頒布，是清末階級鬥爭激化的產物。它充分證明「革命無疑是天下最權威的東西」②，能夠奪得和平請願所得不到的東西，能夠迫使敵人作出讓步。清廷正是懾於武昌起義後迅速匯合的革命洪流，不得不拋出《十九信條》，以求免於滅頂之災。 《十九信條》頒布後，資政院規定代行國會權力，選出袁世凱為內閣總理大臣，組成新內閣代替「皇族內閣」，企圖以此來挽救清朝的命運。然而，革命的洪流勢不可擋，1912年2月12日，清帝被迫宣布退位。中國二千多年的封建專制制度也隨之告終。 ②《論權威》，《馬克思恩格斯全集》第18卷，第344頁。 第二節　民國初年的憲政 武昌起義與《鄂州約法》的頒布武昌起義勝利後，迫切需要組織新政權來領導革命鬥爭。八月二十日（10月11日），起義的第二天，缺乏政治經驗的革命黨人邀請湖北咨議局議員和地方紳商舉行會議，決定成立軍政府，推舉軍政府都督。會上，領導起義的「各軍領袖，僉以資望淺，謙讓未遑」①，咨議局議員劉賡藻趁機提出：「統領黎元洪現在城內，若合適，當尋覓之。」結果，推出與革命無關的原湖北新軍協統黎元洪為都督、咨議局議長湯化龍為民政部長。 湖北軍政府成立後，宣布改國號為中華民國，改年號為黃帝紀元4609年，發布《告全國父老書》，號召推翻清朝統治。八月二十六日（10月17日），公布由湯化龍起草的《中華民國軍政府條例》。條例共六章二十條，基本內容為：（1）軍政府下設軍令、軍務、參謀、政事四部，直接「受都督之指揮命令」；（2）軍政府發布命令，任免文武官員，「均屬都督大權」；（3）一切軍政要務，「由都督召集臨時參議會或顧問會議決施行」；（4）都督兼總司令，握有絕對軍事指揮權；（5）將政務部權限擴大，改為政事部，下設外交、內務、司法、交通、文書、財政、編制等七局。 按照這個條例規定，完全把革命黨人和發動起義人員排擠出政權以外，因而遭到革命黨人的強烈反對。九月初四日（10月25日），軍政府不得不再次開會，重新《改訂暫行條例》，增加軍事參議會來限制都督的權力，設立稽查員稽查各部門，取消政事部，改原來的各局為部，直轄都督。這樣，湯化龍得到一個沒有實權的閒職，從而加強了革命黨人的力量，初步改變了舊官僚、立憲派把持政權的局面。 湖北軍政府成立不久，同盟會領導人宋教仁從上海到達武昌。居正、孫武、劉公等人立即同宋教仁商議制定約法，作為中華民國中央政府成立前的臨時根本辦法。於是，由宋教仁連夜起草，經過討論後，由軍政府頒布，取名《鄂州約法》。 《鄂州約法》分總綱、人民、都督、政務委員、議會、法司、補則七章六十條①。它以資產階級民主、自由、平等思想和三權分立學說為指導原則，描繪了一幅以總統制為藍本的資產階級共和國方案。其主要內容為：（1）規定政權體制由都督及任命的政務委員會、議會（約法施行三個月建立）、法司三者構成，即採取行政、立法、司法三權分立的原則。（2）規定都督由人民公舉，任期三年，連選連任，一次為限。其職權包括：總攬政務，制定並公布法律（在議會未開以前），對外宣戰、講和，統治水陸軍，依法任命官員，宣布戒嚴、大赦、特赦、減刑及復權，並對議會負責。但發布命令、條例，須經國務員副署，方能生效。（3）規定議會由人民選舉議員組成。其主要職責為：制定法律，議定條約，審理預決算，向政務委員提出條件、質詢和彈劾等權力。（4）規定人民享有言論、集會、結社、信教、通訊、遷徙等自由，以及選舉都督、議員、任官、考試、選舉與被選舉、保有財產、著作等權利，同時還有納稅、當兵的義務。 ①張難先：《湖北革命知之錄》，第266頁。 ①見楊玉如編：《辛亥革命先著記》，科學出版社1957年版，第232—236頁。《鄂州約法》是中國資產階級擬定的第一部帶有憲法性質的法律，是我國法制史上第一次公開承認人民權利的文件，它以基本法的形式從根本上否定了清朝封建君主專制制度和立憲派主張的君主立憲制度，確定了資產階級的民主共和制度。雖然這部約法在當時急劇變化形勢下未能實施，但它的制定充分表明，資產階級革命派要在中國建立資產階級民主政治的強烈願望。「各省都督代表聯合會」的召開與《臨時政府組織大綱》的制訂武昌起義和湖北軍政府的成立，推動了全國革命形勢迅速發展，湖南、陝西、山西、雲南、貴州、江蘇、浙江、安徽、山東、四川等省先後宣布獨立，並相繼成立軍政府（或都督府），清皇朝開始全面崩潰。形勢的發展，迫切需要建立一個統一的中央政府作為領導全國革命鬥爭的中心。建立全國性政權的活動，分別在武漢和上海兩地進行。 11月9日，黎元洪以首義都督的名義致電各省，請派代表赴鄂共商組織臨時中央政府。11日，同盟會中部總會所在地上海也以蘇督程德全、浙督湯壽潛、滬督陳其美的名義通電各省，提出由「各省舊咨議局」和「各省現時都督府」各派代表一人到滬討論籌組臨時中央政府。15日，上海、江蘇、浙江、福建等省代表在上海舉行第一次會議，為「各省都督代表聯合會」。由於武漢方面堅持代表會應在武漢召開，上海方面只好決定代表聯合會遷往武昌開會。11月30日，11省共23位代表在漢口英租界舉行第一次會議，推譚人鳳為議長，決定先行起草《臨時政府組織大綱》，選舉雷奮、馬君武、王正廷為起草員。會議開到12月4日，傳來了江浙聯軍在12月2日攻克南京，於是代表會決定以南京為中央臨時政府所在地，各省代表即日動身去南京繼續開會。 《臨時政府組織大綱》是宣統三年十月十二日（1911年12月2日）起草，十三日各省都督代表聯合會在武漢通過，1912年1月2日在南京重訂。這是辛亥革命後頒布的成立中央政府的第一部法規。 《臨時政府組織大綱》共二十一條，它的基本精神是以國家共和體制為基調，採取總統制為政權制度原則，以參議院為立法機構。在參議院未成立前由各省都督代表聯合會代行職權，並選舉臨時大總統。但其具體內容缺乏民主精神，主要表現在：（1）對於普通國民的權利與義務，《大綱》未作任何規定；（2）對立法機關參議院的組成，《大綱》規定議員不是由人民選舉產生，而是由各省都督派遣。 上述規定，顯然存在很大的缺陷。造成缺陷的主要原因是：（1）由於當時處在戰爭環境，迫切需要成立臨時中央政府以作號召，很難做到讓人民自由選舉；（2）當時把重點放在改變國體，推翻封建專制，建立民主共和之上，加之代表會的代表雖以革命派為主，畢竟魚龍混雜，很少考慮到人民的權利與義務。因此，它很不完備，故名《組織大綱》，而且還是「臨時」的。所以，它是一部權宜性的重要臨時法規，未稱作憲法。 臨時參議院的成立和《中華民國臨時約法》的公布1911年11月25日，遠在海外的孫中山回到上海。12月29日，孫中山被遷往南京繼續開會的各省都督代表聯合會選為臨時大總統。1912年1月1日，孫中山從上海到南京就職，宣告中華民國正式成立，改紀年為民國元年。根據《修訂大綱》的規定，3日，增補黎元洪為副總統，組成臨時政府。南京臨時政府的成立，標誌著資產階級民主共和制度的誕生，封建帝制的終結。正如孫中山所說：這是「我國有史以來所未有之變局，吾民破天荒之創舉也」①。 南京臨時政府成立後，按照《組織大綱》規定，1月3日通電各省都督府派人來南京組織臨時參議院，代替各省都督代表聯合會。到28日開第一次會議時，實際到達的計有江西、湖北、湖南、福建、安徽、江蘇、浙江、四川、廣東、雲南各3人，山西、廣西、貴州、山東、河南各2人，陝西、奉天、直隸各1人，共計43人②。其中同盟會33人，立憲派8人，其他2人。會議選舉林森、王正廷為正副議長，李肇甫為全院委員會委員長，宣告臨時參議院正式成立。臨時參議院的職權，主要有議決暫行法律，臨時政府預決算、稅法、幣制、公債發行，臨時大總統交議事件，以及答覆臨時大總統諮詢事件，檢查臨時政府出納，對臨時大總統行使宣戰、媾和、締結條約、制定官制官規、任免國務員和外交使節等同意權。同時還有對行政的監督權，但對總統的彈劾無明文規定。在行使上述權力需要進行投票時，各省3人中只有一票表決權。 臨時參議院成立後，在憲政建設方面，除先後批准和公布諸如《中華民國臨時政府中央行政各部及其權限》、《各部官制通則》、《南京府官制》外，最重要的就是著手制定「約法」。 在臨時參議院成立時，南北和議正在進行之中，眼看革命政權將落入袁世凱手中，制定「約法」就是為了防範袁世凱的專權野心，使剛剛建立的民主共和制度不致遭到破壞，確保中國走上民主憲政的軌道。但是，《臨時政府組織大綱》僅僅是政府組織法，不能完全約束袁世凱。孫中山希望制定一部約法束縛袁世凱的手腳。他說：「北方將士以袁世凱為首領，與予議和，夫北方將士與革命相拒之漢陽，明明為反對民國者，今雖服從民國，安能保其心之無他？故予奉臨時約法而使服從。蓋以服從臨時約法為服從民國之證據，予憂慮其不足信，故心令袁世凱宣誓遵守約法，矢忠不二，然後許其和議。故臨時約法者，南北統一之條件，而民國所由構成也！」①在孫中山主持下，臨時參議院召開會議討論約法問題。會議決定組織編輯委員會進行起草，由法制局局長宋教仁主持。約法草稿經過33天的討論，作了兩次修改，到3月8日提交臨時參議院審議通過。11日，孫中山以臨時大總統名義公布，定名為《中華民國臨時約法》。 《中華民國臨時約法》分為總綱、人民、參議院、臨時大總統副總統、國務員、法院、附則7章56條。它的指導思想是孫中山的民權學說。其主要內容：第一，以「國民革命」的手段推翻作為「惡劣政府之根本」的清朝封建君主專制制度，代之以「自由、平等、博愛」的資產階級民主共和制度。規定了國家的性質，確認辛亥革命的積極成果。第二，肯定了資產階級民主共和國的政治體制和三權分立的組織原則。規定國家政權由參議院、臨時大總統、副總統、國務員和法院組成。第三，採取了資產階級憲法中的民主自①《孫中山全集》第2卷，中華書局1982年版，第399頁。 ②《臨時政府成立記》，《東方雜誌》1912年第11號。 ①孫中山：《中國之革命》，《中山叢書》1927年版，第31頁。 由原則，確認了私有財產得到保護。規定「人民有保有財產及營業之自由」。第四，在國家體制上，採取內閣制。規定大總統頒布命令需要由國務總理副署，才能生效。第五，約法修改須經議員三分之二以上或總統提議經由議員五分之四以上出席，出席人數四分之三的決議，方能增改①。 《中華民國臨時約法》的頒布，在中國歷史上是一件有意義的創舉。從上述內容看，它是一部具有資產階級共和國憲法性質的文獻，是近代中國憲政運動的重要成果，是孫中山共和國方案和民權思想在法律上的體現。儘管這部約法「是不完全的，有缺點，是資產階級性的，但它帶有革命性、民主性」②，在中國憲政史上占有重要地位。 ①《中華民國臨時約法》，陳茹玄：《中國憲法史》，世界書局1933年版，附錄。②毛澤東：《關於中華民國共和國憲法草案》，《毛澤東著作選讀》，人民出版社1986年版，第708頁。 第三節　袁世凱時期的憲政 從臨時參議院北遷到第一屆國會 1913年3月，袁世凱竊取臨時大總統後，隨即在北京建立北洋軍閥政權。4月1日，孫中山公布《參議院法》。5日，決定臨時參議院遷往北京。29日，舉行開院儀式。5月1日，重選吳景廉、湯化龍為正副議長，宣告北京臨時參議院成立。 北京臨時參議院與南京臨時參議院相比，有許多不同的地方。（1）代表地域廣泛。南京臨時參議院主要由反清獨立各省派代表組成，北京臨時參議院則由全國24省派議員組成。（2）議員人數增多。按照《臨時約法》規定，各省由3人增至5人，實際到達為113人（西藏未派），約為原來43人的3倍。（3）組織較完備。除原有院內的全院委員會外，增設法制、財政、庶政、請願、懲罰等委員會。其中最重要的變化是：增加了袁世凱控制的北方各省議員，以及袁世凱政府成立後贊成「共和」省份的議員，而這些「議員」又大都是一些官僚、政客，加之革命黨人這時採取不反對袁世凱，只圖用資產階級民主制度對他加以某些限制的方針，因而這時的臨時參議院改變了原來成立時的性質，成為袁世凱政府的御用工具。 北京臨時參議院成立後，按照《中華民國臨時約法》第53條「約法施行後，限十個月內，由臨時大總統召集國會，其國會之組織及選舉法，由參議院定之」的規定，陸續制訂《中華民國國會組織法》、《參議院議員選舉法》、《眾議院議員選舉法》，於1912年8月10日公布。 這三種法律均屬於組織國會的基本法，也是國會組成的依據。《國會組織法》規定：國會採取兩院制，即由眾議院和參議院組成。同時規定眾議院議員的法定人數為596名，由各省及蒙、藏、青海分別選出，任期3年，屆滿重選；參議院議員的法定人數為274名，由各省議會與蒙、藏、青海、中央學會及華僑選舉會分別選出，任期6年，每兩年改選三分之一。兩院議員共為870名，由此構成國會。 《眾議院議員選舉法》規定：議員的產生按地區人口比例分配，每80萬人選一名，不滿80萬人亦選一名。其中選舉人和被選人資格規定為：凡中華民國國籍的男子，年滿21歲以上，在選區內居住2年以上，並具有年納直接稅2元以上或有價值500元以上不動產，小學以上畢業或相當於小學以上畢業方有選舉權，其中蒙、藏、青海地區還須懂漢語。被選舉人除上述規定外，年齡還必須在25歲以上。但有下列情形之一：（1）被奪公權尚未復權；（2）受破產宣告確定尚未撤銷；（3）精神病；（4）吸食鴉片；（5）不識字；（6）現役陸海軍人及徵調期間續備人員；（7）現任行政、司法官吏和巡警；（8）僧道和其他宗教師；（9）小學教師、在校學生以及辦理選舉人員在其選區內的。前五項沒有選舉和被選舉權，後四項停止選舉和被選權，其中（7）、（8）兩項對蒙古、西藏、青海等不適用。《參議院議員選舉法》規定：議員的產生，除具備眾議員被選資格外，還須年滿30歲以上才有被選舉權。兩院選舉方法，除採取無記名單記投票法外，眾議院除蒙、藏地區「縣治未臻健全，不足以為初選區劃」外①，一律採取複選制。 ①周異斌、羅志淵：《中國憲政發展史》，第70頁。 兩院設正副議長，下設秘書廳及全院、常任、特別三委員會。在三委員會中，常任委員會內部組織兩院略有不同。眾議院為法典、預算、決算、外交、內務、財政、軍事、教育、實業、交通、請願、懲戒、院內等委員會，參議院則為法制、財政、內務、外交、軍事、交通、教育、實業、預算、決算、請願、懲戒、院內審計等股。各委員會和股分別審查各類不同議案。兩院職權，按《國會組織法》規定，處於平等地位，「民國議會之議案，以兩院之一致成之，一院否決之議案不得於國會期內，再行提出」①。即是說，國會對於各種議案的議定，比如法律案的議定，必須經過兩院同意才能成立。它的具體權限除「民國憲法未定以前，臨時約法所定參議院之職權為民國議會之職權」外，兩院還有各自的建議，質問、查辦官吏納賄違法的請求、政治諮詢答覆、請願答覆、議員逮捕許可、院內法規制定等權。此外，還賦予在憲法未制定前，國會成立後，在兩院議員中各選同等人數的委員，進行憲法起草的特權。 兩院會議規定每年舉行一次，時間為4個月，必要時可適當延長，對議案的議定則分別舉行。 按照上述規定，從1912年底到1913年初，在全國範圍內進行議員選舉。在選舉的競爭中，由於宋教仁的積極努力，國民黨在兩院中取得多數席位，其中眾議院596席中，國民黨得269席，共和黨得120席，統一黨得18席，民主黨得16席，跨黨者得147席，無黨派得26席；參議院274席中，國民黨得123席，共和黨得55席，統一黨得6席，民主黨得8席，跨黨者得38席，無黨派得44席。在國會共870席位中，國民黨獲392席，占總數45％強，而共和、統一、民主三黨僅獲223席，占總數25％左右，從而使國民黨在國會選舉中獲得壓倒優勢的勝利。醉心於政黨政治的國民黨代理理事長宋教仁大為興奮，在國會召開前，在長江流域各省發表演說，宣布「國民黨在全國的選舉都已勝利，已占國會的絕大數，大局已定，政黨責任內閣制一定可以成功」①，表示將返京組織第一屆責任內閣。然而欲行專制獨裁的袁世凱已把槍口對準了他，宋教仁在返京途中的上海車站遇刺身亡。 在宋教仁被刺前，進行國會議員選舉之時，袁世凱政府於1913年2月10日發布召集國會令：「自民國二年一月十日正式國會召集令發布之日起，限於民國二年三月以內，所有當選之參議院議員及眾議院議員，均需一律齊集北京，俟兩院各到總議員過半數以後，即行同時開會。」②接著，3月19日又發布命令，規定「民國二年四月八日，行民國議會開會禮」③。 1913年4月8日，國會正式開幕。與此同時，北京臨時參議院按照約法規定，在8日午後二時舉行結束儀式，將權力移交給正式成立的國會。26日，參議院選舉張繼為議長，王正廷為副議長。28日，眾議院選舉湯化龍為議長，30日選舉陳國祥為副議長。國會的成立，兩院正副議長選出，標誌著資產階級的議會制度的確立，民國後憲政工作的發展。但袁世凱為了建立他的獨裁統治，一方面在國會開會前派人暗殺宋教仁；另一方面在國會開幕後唆使共和、民主、統一3黨聯合組成擁袁的進步黨，在國會裡與國民黨相對抗。同①《中華民國國會組織法》第13、14條，《法令全書》第1期《憲法》。①仇鰲：《辛亥革命前後雜記》，《辛亥革命回憶錄》（一），中華書局1963年版，第45頁。②《北洋政府公報·命令》1913年2月5日。 ③《北洋政府公報·命令》1913年2月5日。 時，又利用金錢和武力收買和分化國民黨，把國會玩弄於股掌間。 「二次革命」後，袁世凱脅迫國會選他為正式大總統。接著以順從「民意」為詞，下令解散國民黨，撤銷國民黨議員資格，使國會不足法定人數，無法開會。1914年1月10日，袁世凱宣稱：「國會組織不良」，「又事實上職權上已停止」，「明白宣布，使經濟賢能議員，暫結殘局」，「一俟釐訂組織各法及選舉程序以後，政府自必切實進行，依法召集」①。停止了兩院現有議員職務，每人發400元旅費，返回原籍，宣告國會正式解散。2月3日，又以「把持財政，抵抗捐稅，干預詞訟，妨礙行政」等罪名，下令地方自治會「立予停辦」②。28日，「以省議會不宜於統一國家，統一國家不應有此等龐大地方議會」為由③，下令解散各省議會。至此，從國會成立到解散，前後約9個月，資產階級革命派苦心經營的民主憲政被袁世凱徹底破壞了。正式憲法的起草正式憲法的起草，在國會成立前就已提出，但在由何種機構起草和擬訂的問題上，發生了尖銳的分歧。梁啓超等人主張由政府發起組織憲法起草機關，並由臨時參議院、各省都督、各政黨及總統府派員共同組成，得到了共和、統一、民主等黨派的贊同。袁世凱左右的官僚策士則主張直接由總統府設立憲法編輯委員會制訂，由大總統頒布施行。國民黨人主張憲法的起草及制定是關係到國家的根本大計，應由國會來制定，不應由其他任何組織來代替。由於國民黨依據《國會組織法》第20條「民國憲法法案之起草，由兩院各於議員內選出同數之委員行之」的規定，加之在選舉中獲得優勢，因而其主張取得了勝利。 1913年6月下旬，首先由參議院議定由兩院各選委員30人組成憲法起草委員會，經過眾議院同意，兩院制定了《互選起草委員規則》。按《規則》規定，採取三分之二連記投票法，各選委員30人組成。 憲法起草委員產生後，7月12日在眾議院開成立大會。19日，選舉湯漪為委員長，蔣舉清、楊銘源、王家襄、黃雲鵬、夏同和、楊永泰等為理事①，並以天壇祈年殿為會址，故所擬憲法又名《天壇憲法草案》。兩院還議定憲法起草期限，從委員長選定之日起，在45日內完成。關於如何進行起草，決定分為大綱和條文兩部分，先將憲法重要內容提出討論，議決後編為大綱，然後按照大綱精神，分別章節，系以條文，形成憲法草案。並推舉孫鍾（政友會）、張躍雷（國民黨）、汪榮寶（進步黨）、黃雲鵬（共和黨）為大綱起草員，黃雲鵬、張耀曾、孫鍾、汪榮寶、李慶芳（公民黨）為條文起草員，進行起草。8月初大綱起草完成，起草委員會從8月2日到9月23日完成大綱初讀。條文起草後，10月14日開始一讀，28日二讀完畢，31日舉行三讀會，全案通過。11月1日，將草案提交憲法會議討論。至此，歷時三個多月，第一屆國會制定的《天壇憲法草案》初步完成。其內容分國體、國土、國民、①《北洋政府公報·命令》，1914年1月10日。 ②同上書，1914年2月4日。 ③同上書，1914年2月5日。 ①委員長和理事所屬黨派是：湯漪、蔣舉清、楊永泰為國民黨，楊銘源為政友會，王家襄為進步黨，黃雲鵬為共和黨，夏同和為超然社。 國會、國會委員會、大總統、國務院、法院、法律、會計、憲法之修正及解釋11章113條。但是，這個憲法草案經起草委員會提出不久，國會就被袁世凱解散，無法進行審議，直至1916年6月6日袁世凱死去，國會重新恢復才開始審議。 先制憲還是先舉總統之爭在國會成立前，對於先制憲還是先舉總統人們提出過不同的主張。傾向袁世凱的共和、民主、統一三黨主張先舉總統，認為議定憲法，至少要四五個月，總統地位一日不定，則外人的疑惑與軍民的惴憂，即不能一日或釋，「故必欲先舉，以明意志而杜中變」①。國民黨（除統一共和派外）則主張先定憲法，認為總統的地位與性質，均應根據憲法，若先舉總統後定憲法，是本末倒置。這一爭論持續到國會成立後，袁世凱公開在5月2日向國會提出咨文，要求先舉總統。本來主張先舉總統後定憲法的共和、民主、統一三黨，5月29日合併組成以梁啓超為首領的進步黨，改變了原來的主張，提出先定憲法，後舉總統。這樣，國民黨與進步黨的主張趨於一致，袁世凱的要求未能在國會中取勝。但袁世凱並不甘心於失敗，一面指使總統府秘書長梁士詒出面，用金錢與地位直接在國會裡收買議員；另一面製造一個直接受他指揮的御用黨——公民黨，為他搖旗吶喊，「欲得外國承認，必須先選總統」。再一方面唆使黎元洪聯合各省軍政長官發表通電，脅迫國會「速將一切議案概從緩議」，先「從選舉總統入手」，並限令國會在「旬之間，期於竣事」②，對國會施加壓力。結果國民黨議員為武力所屈服，進步黨議員也紛紛提出先選總統後定憲法議案。9月5日、8日，先後經眾、參兩院通過，由憲法起草委員會起草《大總統選舉法》。9月29日，眾、參兩院組成憲法會議進行審議。10月4日審議完畢，由袁世凱正式公布。 《大總統選舉法》共7條，規定總統與副總統由國會兩院議員選舉產生。4月15日，眾、參兩院組成總統選舉會進行選舉。1913年10月6日，開始選舉總統。袁世凱唯恐發生意外，派數十名軍警、偵探與自稱「公民團」者萬餘人包圍會場，聲稱：「今天不選出我們中意的大總統，不許議員出門。」這激起了議員們的憤慨，結果從上午8時到晚上10時，經過三次投票，最後以507票微弱多數選出袁世凱為大總統。7日，選黎元洪為副總統。 由此可見，制憲與選舉總統孰先孰後之爭，其實質是袁世凱為實現其獨裁野心對憲政的反動，對孫中山開創的民主憲政的破壞。 從政治會議到約法會議1913年10月6日，袁世凱脅迫國會選他為正式大總統後，進而向國會提出《增修約法案》。遭到國會拒絕後，他就大肆攻擊國會繼續存在使「政權無由集中」，「不宜統一國家」，「議會政治之萬不宜於今日之中國」①。①劉知仁：《中國立憲史》上冊，第248頁。 ②《黎副總統書牘匯編》卷4，第26—27頁。 ①白蕉：《袁世凱與中華民國》，榮孟源、章伯鋒編：《近代稗海》（三），四川人民出版社1985年版，第93、94頁。 1914年1月10日下令解散國會，以「中央政治會議」代替。 中央政治會議初名「行政會議」。它起因於1913年9月進步黨人熊希齡組閣後，同梁啓超等人計劃向國會提出大政方針。其方針的重點是省制改革計劃，「意在廢省，以固中央，謀國家的統一」①。但袁世凱的統一方法與熊希齡等人完全不同，不過他將計就計，說這個問題很大，須要召集一個中央與地方長官代表會議來決定，想藉此與國會對抗。在熊的同意下，11月26日發布召集令，規定會議由各省、內閣各部以大總統指定76人組成。12月12日任命李經羲為議長，14日任命朱家寶為副議長，15日參加會議人員先到居仁堂「覲見」袁世凱「聆訓」，下午集中在北海團城承先殿舉行會議。由於發布召集令的時候，正是袁世凱下令解散國民黨、取消國民黨議員資格，使國會無形瓦解的時候，因而將行政會議改為「政治會議」。政治會議一經成立，就秉承袁世凱意旨，除通過解散國會、省議會和各省自治會決議外，最主要的是作出召集「約法會議」的決議。袁世凱原本想利用政治會議作為修改約法的工具，但政治會議的人員覺得本身來歷不明，難以承擔。於是向袁世凱獻策說：「宜於現在諮詢機關及普通立法機關以外，特設造法機關，以改造民國國家之根本法。」袁世凱對於這一獻策，並不滿意，又責成政治會議明確具體的答覆。1914年1月14日，政治會議答覆這個造法機關名為「約法會議」，其職權專門討論總統交議的增修約法案。26日，公布《約法會議組織條例》。 按照《約法會議組織條例》規定，約法會議的議員由「選舉產生」，名額為60人，其中京師4人，各省24（每省2人）人，蒙、藏、青海聯合選出8人，全國商會聯合會4人。同時對選舉與被選舉人資格作了嚴格規定，以對袁世凱百呼百諾為條件。名義上「選舉」產生，實際上是袁世凱變相地指定。這樣組成的會議如同政治會議一樣，是由官僚、地主、買辦、軍閥、封建王公所組成。 約法會議是政治會議的化身，袁世凱御用的造法機關，以孫毓筠、施愚為正副議長，1914年3月8日在北京北海團城宣告成立。 約法會議成立後，積極為鞏固袁世凱獨裁統治製造「新約法」。 《中華民國約法》的頒布與袁世凱的皇帝夢約法會議成立後，3月20日，袁世凱正式向約法會議提出增修約法案。 其增修大綱是：（1）外交大權歸總統，宣戰、媾和和締結條約，無須參議院同意。（2）總統制定官制，任用國務員、駐外大使、公使，無需參議院同意。（3）採取總統制。（4）憲法應由國會以外之國民會議制定，憲法起草權屬於總統及參議院，憲法公布權歸於總統。（5）公民權的被奪與恢復，總統自由行之。（6）總統有緊急命令和緊急處分財產之權。約法會議議員們按照袁世凱所擬的大綱內容，確定以「力謀國權之統一」，「以總攬統治權屬於國家元首，以重大總統之權」為立新法的主旨①。經過40多天的起草和討論，炮製一部「字字皆袁氏手定」的「新約法」，名為《中華民國約法》，又名《民三約法》，或稱《袁氏約法》。1914年5月1日，正式宣布廢除《中華①李劍農：《戊戌以後三十年中國政治史》，中華書局1965年7月版，第194頁。①梁啓超：《飲冰室合集·文集》第34冊，第15頁。 民國臨時約法》，公布《中華民國約法》。 《中華民國約法》共10章68條。①它的最大特點是採取總統個人獨裁制。其基本內容是：（1）大總統「為國家元首，總攬統治權」；「為陸海軍大元帥，統率全國陸海軍」；「代表中華民國」，「對國民全體負責」。（2）大總統制定官制官規，任免文武職官，宣告開戰媾和、締結條約、戒嚴、大赦、特赦、減刑、復權，不受限制。（3）改內閣制為總統制，以大總統為行政首腦，直接領導各部，「置國務卿一人贊襄之」。（4）改國會兩院制為一院制，設立法院，作為立法院機關，但立法院除締結條約、大赦、特赦、減刑、復權外，無同意權，大總統則有「召集立法院，宣告開會、停會、閉會之權」。（5）設立由大總統任命參政組成的參政院，以「應大總統之諮詢，審議重要政務」，立法院未成立前（始終未成立），「以參政院代行其職權」，大總統經參政院同意可以「解散立法院」，「發布與法律有同等效力之教令」等。（6）規定「司法，以大總統任命之法官，組織法院行之」。（7）正式憲法應由國會以外的國民會議制定，總統頒布；正式憲法起草應歸大總統與參政院。（8）公民權利的被奪，由大總統自由行之。（9）大總統有緊急命令和財政緊急處分權。上述基本內容清楚地表明，這是一部盜用資產階級憲法中總統制形式，使袁世凱的獨裁統治披上一件「合法」的外衣，成為名副其實的獨裁總統，是部非騾非馬的獨裁法。 「新約法」的頒布，表明辛亥革命後僅存的資產階級民主憲政形式徹底地被袁世凱破壞了。正如美國一位學者評論說：「由於這個約法，總統成為權力之源泉，事實上無異是獨裁者，一個間接選舉的、單院式的、每年僅僅舉行四個月會議的立法機構，只具有些有名無實的權力，國務員由總統任命，對總統負責。總統的任期現在由五年延長十年，可以無限連任。袁世凱現在已成為獨裁者，回到君主政體顯然只是遲早更換一下名義的問題而已。」①「新約法」頒布後，1914年5月24日、12月27日先後公布《參政院組織法》、《立法院組織法》，立法院成立前，由參政院代行其職權。6月20日，參政院正式成立。與此同時，改組政府，使袁世凱成為事實上的獨裁總統。但他感到還不夠尊榮，還想登上皇帝寶座，指使梁士詒向參政院提出修改總統選舉法。8月18日參政院進行修改，12月28日約法會議通過。29日，袁世凱予以公布。按照修改後的《總統選舉法》，袁世凱成了終身總統、世襲總統。他還指使楊度、孫毓筠等所謂「六君子」組織「籌安會」，進行復辟帝制活動。袁世凱的憲法顧問美國人古德諾也發表《共和與君主論》，為他復辟帝制進行鼓吹。1915年8月14日，楊度、孫毓筠等人聯名電請各省軍政長官和公法團體派代表進京共同討論國體問題。28日，各省代表投票表決一致贊同君主立憲，並發表宣言，聲稱：「立國之道，不外二端，即『撥亂』、『求治』。我國撥亂之法，莫如廢民主而立君主。求治之法，莫如廢民主專制而行君主立憲。」②9月19日，袁世凱的親信梁士詒、朱啟鈐、周自齊、張鎮芳等人又組織「全國請願聯合會」，向參政院請願，要求召開國民會議，討論變更國體問題。9月20日，參政院將83件「公民請願書」送交袁世凱，請求在年內召開國民會議，討論團體問題。25日，袁世凱答覆同①1914年5月4日《申報》。 ①馬士·亨利：《遠東國際關係史》下冊，商務印書館1975年版，第351頁。②《籌安會與各省相關各團體往復函電》，《君憲問題文電匯編》第1冊。意在11月20日召開國民會議。 與此同時，北洋軍閥集團干將段祺瑞、段芝貴、倪嗣沖等人聯合19省將軍、都統、護軍使共同上書袁世凱，請其速正大位。並威嚇說：誰敢反對，就要「首先起問其罪，擔當誅鋤，以去異己」①。袁世凱儼然有籌安會的發動，請願聯合的「民意」，北洋軍人的支持，帝國主義的撐腰。10月6日，御用的參政院通過舉行國民大會的建議和梁士詒擬訂的《國民大會組織法》。8日，袁世凱公布該組織法。10月25日起開始在全國各地選舉「國民代表」和進行團體投票，到11月20日各省全部完成，12月11日，參政院開會匯集全國「國民代表」1993人的投票，全部贊成君主立憲。於是參政院以總代表名義上書「勸進」。袁世凱假惺惺退回勸進書。11日晚，參政院又再次上勸進書。12日，袁世凱表示接受，說：「國民責備愈嚴，期望愈切，竟使予無以自解，並無可諉避」②，裝出一副迫不得已當皇帝的姿態。 1915年12月12日，袁世凱正式承認帝制。13日，接受文武百官朝拜，大封功臣，下令禁止反對派活動。19日，成立大典籌備處。31日，下令改年號為「洪憲」，準備於1916年1月1日正式登基。 然而，經過辛亥革命鍛煉的中國人民，已經深刻認識到封建君主專制統治的罪惡，決不容許君主制度再現於中國，全國掀起反對帝制復辟的怒潮。12月25日，雲南首先宣布獨立。繼雲南獨立後，各省紛紛宣布脫離袁世凱而獨立。北洋軍閥集團看到情況不妙，由馮國璋發起聯合五省都督發表通電，要求袁世凱取消帝制。帝國主義也不斷警告袁要延緩變更國體。在內外交困下，袁世凱先是推遲登基，最後於1916年3月22日被迫宣布取消帝制。做了83天皇帝夢的袁世凱，1916年6月6日，在全國一片討袁聲中一命嗚呼。①全國請願聯合會編：《君憲紀實》第1冊，「函電」，第34頁。 ②白蕉：《袁世凱與中華民國》，《近代稗海》（三），第204頁。 第四節　皖系軍閥時期的憲政 新舊約法之爭 1916年6月7日，黎元洪繼任總統。但對黎元洪的繼任，在法理依據上南北雙方發生分歧。討袁的南方軍務院提出黎元洪的繼任按《中華民國臨時約法》制定的《總統選舉法》，應是「繼任」。北方以皖系段祺瑞為首的北洋政府提出以《中華民國約法》制定的《總統選舉法》，應是「代理」。南北雙方圍繞總統是「繼任」還是「代理」展開了激烈的鬥爭，鬥爭的實質是恢復舊約法還是承認新約法。6月10日，南方軍務院以撫軍長唐繼堯名義通電北京政府，提出如下主張：（1）恢復民國元年之舊約法。（2）召集民國二年解散之國會。（3）懲辦帝制禍首。（4）召集軍事會議，籌商善後事宜①。同時表示由國會組織的國務院成立後，軍務院即撤銷。22日，段祺瑞發表通電，予以拒絕。對此，孫中山屢次致電段、黎，促成迅速恢復舊約法，尊重舊國會。在上海集會的國會議員200多人也聯名通電，宣布不承認袁氏新約法，提出恢復舊約法，召集舊國會，依法補選大總統，組成正式國務院。正當南北雙方爭執不下之時，25日，駐滬海軍總司令李鼎新、第一艦隊司令林葆懌及練習艦司令曾兆麟聯合發表宣言，聲明：「參加護國軍，非俟恢復元年約法，國會開會，正式內閣成立後，北京海軍部之命令，斷不承受。」①至此，段祺瑞感到事態嚴重，不得不接受南方的主張。29日，以大總統名義發布命令，表明「憲法未定以前，仍遵行中華民國元年三月十一日公布之《臨時約法》，至憲法成立為止。其二年十月五日宣布之大總統選舉法，系憲法之一部，應仍有效」②。同時命令撤銷參政院，恢復舊國會。7月14日，南方軍務院宣布撤銷，西南各省也紛紛取消獨立。新舊約法的爭論，以南方的勝利而結束。 國會的恢復與《天壇憲法草案》的修訂在取得恢復舊國會勝利後，聚集在上海被解散和停止職務的前議員紛紛來京，再加上在京部分議員，於8月1日重新召開國會，兩院到會議員為519人。這是國會第一次恢復後第二次常會。會議選舉湯化龍、陳國祥為眾議院正副議長，王家襄、王正廷為參議院正副議長。黎元洪在會上補行總統宣誓儀式，追認段祺瑞為國務總理，通過各部總長任命名單。10月30日，補選馮國璋為副總統。 9月5日，國會議決組織憲法會議，繼續進行制憲，並以1913年憲法起草委員會擬定的《天壇憲法草案》為討論基礎。按照國會決議，憲法會議由兩院議員組成。依據《憲法會議規則》規定，對憲草審議採取三讀程序。9月22日，開始審議，先由憲法起草委員會說明草案的主旨，然後對草案內容及臨時增加條文中的重大問題進行審議。到1917年1月10日，共開了24①岑學昌：《梁燕生先生年譜》上冊，第346頁。 ①《梁燕生先生年譜》上冊，第348頁。 ②《黎元洪恢復約法召集國會令》（1916年6月29日），李希泌等編：《護國運動資料選編》（下），中華書局1984年版，第689頁。 次審議會，完成初讀。在初讀中，大部分問題有了結果，部分問題未獲通過。從1月20日起，開始進行草案逐條審議二讀程序，直至6月，國會第二次被解散，還未完成。在二讀中，經過激烈的爭論，議決和刪除的條文主要有：（1）關於孔教問題。《草案》規定：「國民教育以孔子之道為修身之本。」①袁世凱帝制失敗後，尊孔之聲隨之沉寂，但在會議中仍然引起激烈的爭論，反對者主張取消，擁護者認為孔教「為天經地義萬不可滅」，應予保留。爭論雙方最後達成妥協，改為「中華民國人民，有尊重孔子及信仰宗教之自由，非依法律不受限制」②。（2）關於國會委員會問題。《草案》51—54條指明設立國會委員會的目的，在於國會閉會期間，留一監督政府機關。在審議時，多數認為除智利外，法、美先進諸國家均無此規定，中國沒有必要設立，決議將其刪去。（3）關於緊急教令權問題。《草案》65條規定：「大總統為維持公安或防禦災患，時機緊急，不能召集國會，經國會委員會之議決，得以國務員連帶責任，發布與法律有同等效力之教令。」③審議時，議員們極力反對，認為緊急教令權，既然與法律有同等效力，那麼一切法律均可以此種教令停止或變更，從而形成行政侵犯立法權，何況國會委員會已經刪去，沒有規定的必要。終以出席議員四分之三票的贊同而廢除。（4）關於議員兼國務員問題。《草案》26條規定：「兩院議員不得兼任文武官吏，但國務員不在此限。」審議中，一些議員認為議員兼任國務員，違背了三權分立的原則，政府便可藉以左右議院，使眾議院行使彈劾權及不信任議決權發生種種障礙，主張刪去該條。另一些議員認為草案所采非絕對三權分立制度，議員兼國務員可以消除行政與立法之間隔膜，英、法等國實行已久，並非創造，主張維持原案。雙方經過激烈辯論，以出席606人中，510人議決而刪去該條。（5）關於國會召集問題。《草案》31條規定：「國會自行集會、開會、閉會，但臨時由大總統牒集之」①。審議中，對此條爭論激烈，議決結果改為：依總統的牒集或兩院議員各三分之一聯名通告，國會臨時會才能召開②。（6）審議議決通過刪去原《草案》72、96條關於總統頒予榮典和現得租稅未經法律變更仍舊徵收的規定。 除此以外，爭論最為激烈的是解散國會和地方制度兩大問題。關於解散國會的規定，在審議時，有的主張總統解散眾議院無需經參議院同意；有的主張刪去《草案》75條「大總統經參議院列席議員2/3以上之同意，得解散眾議院，但同一會期，不得為第二次之解散」的規定；有的主張總統解散國會權，應限於國會否決預算時或通過不信任議決時等等。各種主張，互不相讓，均未能得到四分之三的贊成而獲通過。關於地方制度問題，在草案中未能列入，國會恢復後，憲法會議一讀時，國民黨議員呂復、焦易堂提出增加省制一章，遭到舊進步黨議員湯化龍、梁啓超等的反對。雙方各持己見，爭執不下，甚至發生「轟動一時之大鬥毆案，雙方通電全國，雙方提出懲戒，雙方向法庭提起訴訟，擾攘一月之久」①。到了二讀時，各黨經過反覆較量，①阮湘編：《中國年鑑》第1回，商務印書館1924年版，第63頁。 ②謝振民：《中華民國立法史》，正中書局1948年版，第139頁。 ③董寐編著：《中國政府》，世界書局1941年版，第164頁。 ①董寐編著：《中國政府》，第161頁。 ②王世傑等著：《比較憲法》，商務印書館1936年版，第573頁。 ①吳宗慈：《中華民國憲法史》前編，第213頁。 合併提出省制16條，其主要內容大致規定省議會權限、省長任命、省參事會組織大綱等。但在審議時，雙方又發生分歧，時值發生督軍團干涉憲政，反對派議員紛紛提出辭職，致使審議會不足法定人數，無法討論，未及通過。6月12日，國會再度被解散。 從國會再解散到臨時參議院的成立正當國會進行制憲時，反段祺瑞與擁段祺瑞勢力為了爭奪統治權展開了激烈鬥爭。首先是在制憲問題上圍繞中央集權還是地方分權展開鬥爭的。這一鬥爭，在國會的黨派中反映出來。這時國會中最大的國民黨已分化成許多小黨派，組織呈現渙散狀態，以「政治商榷會」為名進行活動，從總體說屬於反對派。而僅次於國民黨的進步黨，卻已廢黨立派，以「憲政研究會」名義進行活動，基本上屬於擁段派，並與黎元洪、馮國璋及西南軍閥有一定聯繫。這兩大派中擁段派的研究系主張採用一院制，實行中央集權，省長任命，反對省制入憲和省長民選。反段派的商榷會則堅持《草案》中規定的兩院制，主張實行地方自治和省長民選。9月18日，憲法會議對省制問題進行審議時，兩派發生激烈的爭吵，以至相互辱罵、鬥毆。事後研究系議員通過各省督軍，對商榷會議員大加指責。1917年1月1日，江蘇督軍馮國璋聯合22省軍政長官，通電北京政府，要求總統信任總理，總理秉持大政，同時警告國會，力持大體，早定憲法，不要干涉行政。從而開創了督軍團威嚇總統和國會的先聲。其次，在參戰問題上，圍繞是否參加第一次世界大戰，發生「府院之爭」。以總統黎元洪為首的集團，反對參戰。以國務總理段祺瑞為首的集團，主張參戰。國會站在黎元洪一邊。段祺瑞為了達到目的，通過督軍團以武力加以威脅，先後逼黎簽發對德絕交令和國務院通過的參戰案。但是，黎元洪以督軍團干政和參戰案未經國會同意拒絕簽署。段祺瑞在無可奈何情況下，於5月7日將對德參戰案提交國會。10日，國會開始討論時，段祺瑞採取偽造民意的辦法，用金錢收買北京城內軍人、警察、乞丐、槓夫和無業游民，組織所謂的「陸海軍人請願團」、「五族共和團」、「政商學請願團」、「北京市民請願團」等名目繁多的請願團3000多人，在陸軍部人員指揮下，手執方旗，散發傳單，包圍國會，聲言必須當天通過對德宣戰案，並衝擊會場，打傷議員20多人。①國會被迫宣布停會。接著內閣成員相繼提出辭職，內閣總理段祺瑞成為孤家寡人。19日，國會再次開會，決定參戰案待內閣改組後再議。於是，段祺瑞惱羞成怒，利用督軍團名義，藉口憲法草案中關於不信任權及解散權須經參議院同意等條文不適合國情，呈請總統解散國會，改制憲法。國會針鋒相對，呈請總統免去段祺瑞總理職務。黎元洪以《中華民國臨時約法》中總統無權解散國會，提出解決時局辦法是總理辭職。5月23日，他在英、美支持下，利用人民反段情緒，免去段的總理職務，以伍廷芳代理。至此，黎段之間的矛盾達到白熱化。 段祺瑞被免職後，避居天津，發表通電，聲稱：「查共和各國責任內閣制，非總理副署，不能發生命令效力，以上各件（指任免令），未經祺瑞副署，將來地方因此發生何等影響，祺瑞一概不能負責。」他公開號召各省軍閥脫離中央，並在天津設立「獨立各省總參謀處」，武力倒黎，聲言：「出①鄒魯編：《中國國民黨史稿》第4冊，商務印書館1944年增訂渝版，第1070頁。師各省，意在鞏固共和國體，另定根本大法，設立臨時政府、臨時議會。」①5月29日，皖系與奉系督軍紛紛通電獨立。 在此情況下，黎元洪內外交困，一籌莫展，只得求救於駐在徐州的張勳。6月1日，黎下令調張入京調解。張勳本是一個夢想恢復清帝的復辟狂，得到命令後，並取得段祺瑞「解散國會，推倒總統後，復辟一事，自可商量」②的默許。6月7日，張勳以「調停」的名義率領5000多名辮子軍從徐州北上。8日到達天津，發表通電向黎元洪提出「調停」條件，限三日內下令解散國會，否則不負「調停」責任。9日，先頭部隊進京向黎元洪示威。黎在張的壓迫下，只好答應「調停」條件。6月13日，由步兵統領江朝宗代理國務總理副署，下令解散國會。於是，恢復不到1年的國會再度被解散。 張勳進京後，從7月1日到12日導演了一幕擁清帝復辟的醜劇，遭到全國人民同聲申討和反對。避居日使館的黎元洪發出「特任段芝泉（祺瑞）總理國事，並電請馮副總統依法代行職權。在馮副總統未能正式代理之前，一切機宜，統由段總理便宜處理」的通電①。7月3日，段在天津馬廠誓師，兵分三路進軍北京，張勳徹底失敗，復辟分子如鳥獸散，溥儀再度退位。段祺瑞利用張勳復辟既達到解散國會、推翻黎元洪，又撈到成為「再造民國」功臣一箭雙鵰的目的。他繼續擔任國務總理後，以「中華民國已為張勳復辟滅亡」為由，提出「今國家新造，應仿照第一次革命先例，召集臨時參議院，重定國會組織法，再行召集新國會」②。7月20日，國務院會議通過成立臨時參議院決議，並通電各省徵求意見。這個通電得到北洋軍閥統治下各省的附和，卻遭到堅持恢復舊國會的孫中山和西南軍閥的反對。 但是，段祺瑞一意孤行，公然聲稱：「一不要約法，二不要國會，三不要舊總統。」③9月29日，他一方面命令籌備新國會；另一方面下令各省選派5名議員組成臨時參議院。1917年11月10日，臨時參議院正式成立。14日，選出皖系政客王揖唐、那彥圖為正副議長。臨時參議院成立後，一是修改國會組織法和兩院議員選舉法，二是議決廢除舊組織法中關於參議員由各省議會選舉的規定。1918年2月8日、7月12日先後以馮國璋（代理大總統）名義公布修改後的組織法和選舉法，以便成立新國會。 孫中山的護法和非常國會的召開1917年7月，段祺瑞繼續掌握北京政權後，不顧各方面的要求，拒絕恢復《中華民國臨時約法》和國會，公然召集臨時參議院作為御用工具，引起孫中山極大的義憤。孫中山一直把《中華民國臨時約法》和國會視為資產階級民主共和制度的象徵，他指出：「約法為民國命脈，國會為法律本原。國會存，則民國存，國會亡，則民國亡。」①為了「攘除奸凶，恢復約法，以竟①劉紹唐主編：《民國大事日誌》第1冊，台北版，第88頁。 ②《復辟始末記》上卷，上海文藝編譯社1917年版，第19頁。 ①張國淦：《近代史片斷的紀錄》，《近代史資料》1978年第2期。 ②李劍農：《戊戌以後三十年中國政治史》，中華書局1965年7月版，第272頁。③覺民：《天津通訊》，《民國大新聞報》1917年7月22日。 ①《大元帥致西南護法各省將帥電》，《軍政府公報》第49號。 元年未盡之業，雪數歲無功之恥」②，1917年7月6日，孫中山由上海抵達廣州，進行護法鬥爭。在廣州歡迎會上，他揭露段祺瑞等人，「以假共和之面孔，行其專制之手段也。故今日變亂，非帝政與民政之爭，非新舊潮流之爭，非南北意見之爭，實真共和與假共和之爭」③。19日，孫中山發通電邀請國會議員南下護法，指出：「江河流域，已為荊棘之區，唯西南諸省，擁護共和，歡迎國會。諸君宜自行集會。於粵、滇、湘各省，擇其適當之地以開會議，而行民國統治之權，如人數不足，開緊急會議亦可。」④21日，海軍總長程璧光與第一艦隊司令林葆懌發表宣言，脫離北洋政府。不久，滇督唐繼堯、海軍總司令李鼎新也通電護法。7月下旬，部分議員相繼到達廣州。8月18日，孫中山召集在粵議員120多人舉行談話會，商討召開國會，由於到達議員不足法定人數，決定召開國會非常會議，履行職權。 1917年8月25日，國會非常會議在廣州召開。由於參議院議長王家襄、眾議院副議長陳國祥未能南下護法，會議推舉原眾議院議長吳景廉、參議院副議長王正廷為非常國會正副議長。9月1日，選舉孫中山為大元帥，組織軍政府，「勘定叛亂，恢復臨時約法」①。 孫中山就職後，在進行護法鬥爭的同時，號召北方議員繼續南下，定於1918年6月12日召開正式國會。然而到了6月12日，南下議員並未達到法定人數，正式國會無法召開。於是，借用1913年《議院法》第7條規定：「議員開會滿一個月，尚未到院者，應解其職。」7月12日，解除51名參議員、147名眾議員之職。8月13日，又根據同條規定：「但有不得已故障，報告到院時，得展期延至兩個月為限」，又解除58名參議員、69名眾議員之職。遺缺由候補議員遞補，從而使參、眾兩院議員達到523名的法定人數，於是宣告國會正式成立。9月16日、10月19日分別補選褚輔成、林森為眾、參兩院議長。 國會成立後，繼續召開憲法會議，進行未完成憲法草案的審議。但是，這時軍政府已經改組，政府和國會被桂系軍閥和政學系所控制。他們一方面迫使國會停止議憲，另一方面以財政困難為由，停止支發國會經費，使國會趨於癱瘓。 1920年2月24日，國會被迫宣布停會。在議員中除少數擁護岑春煊的政學系留粵外，大部分議員離廣州赴上海。其間幾經輾轉，直到粵軍回師廣東，驅逐桂系，議員才又重新回到廣州。 北方新國會的成立與制憲的流產1917年，孫中山領導的護法戰爭進行不久，北洋軍閥內部以直系馮國璋為首的主和派反對以皖系段祺瑞為首的武力統一派，結果段祺瑞被迫辭去總理職務。段祺瑞下台後，在天津張家花園召集各省軍閥會議，討論對西南作戰和對付主和派問題。12月6日，北方的曹錕、張懷芝、張作霖、倪嗣沖、閻錫山、陳樹藩、趙倜、楊善德、盧永祥、張敬堯等10督軍聯名電請北京政②《大元帥答詞》，《軍政府公報》第1號。 ③《孫中山全集》第4卷，中華書局1985年版，第114頁。 ④同上書，第118頁。 ①《國會非常會議紀要》，1917—1918年廣州本。 府討伐西南和迅速進行新國會選舉。31日，曹錕等人又通電反對恢復舊國會，要求選舉新總統。馮國璋在10督軍的壓力下，被迫同意選舉。 1918年2月28日，公布由臨時參議院修訂的《國會組織法》和兩院議員選舉法。29日，令內務部籌備新國會選舉。3月6日，又公布眾、參兩院選舉和複選日期。23日，下令復任段祺瑞為國務總理。 段祺瑞重新上台後，為了排斥馮國璋，他唆使徐樹錚、王揖唐等人組織安福俱樂部，操縱新國會選舉。6月19日，督軍團在天津開會，提議徐世昌為下屆總統。7月12日，馮國璋頒布選舉令，定於8月1日前所選議員齊集北京。8月12日，新國會宣告成立。由於這個國會是以安福系議員所組成，史稱「安福國會」。 安福國會開幕後，於8月20日至22日選出安福系王揖唐、劉恩格為眾議院正副議長，梁士詒、朱啟鈐為參議院正副議長。9月4日，選徐世昌為總統。10月10日，解除段祺瑞總理職務，以錢能訓為總理。段祺瑞雖然下台，但由於「安福系之勢力，遍於全國」，他仍然以參戰督辦名義，操縱國會，控制政府。 與此同時，國會兩院於12月中旬議決各選30人，組成憲法起草委員會，從事制憲工作。憲法起草委員會成立後，決定廢棄1913年制定的《天壇憲法草案》，重新起草憲法。從12月27日起至1919年8月12日止，共開26次會議，擬訂新草案101條。這個新草案「其條文十之七八，仍抄襲二年《天壇憲法草案》」。後因1920年7月14日爆發直皖戰爭，皖系戰敗，8月3日安福俱樂部被解散，新國會於30日之後無形消滅，制定的新草案遂隨之流產。 1922年，第一次直奉戰爭中，直系軍閥打敗了奉系軍閥，控制了北京政權。黎元洪被拉出來再次擔任總統，並恢復舊國會。次年，直系軍閥曹錕逼黎元洪下台，以重金收買國會議員，選他為總統，世稱「賄選總統」。他所公布的《中華民國憲法》，人們稱為《曹錕憲法》或《賄選憲法》。1924年第二次直奉戰爭中，曹錕兵敗被囚禁，《賄選憲法》也隨之作廢。在軍閥統治下，要實施憲政，根本不可能。