中國通史（第十一卷） · 第十一章 中央和地方政權機構
第一節 晚清政權機構的變化
清朝政治體制，是以君主專制政體為核心的高度集權的政治體制。這種體制，隨著社會政治經濟的演變，處在不斷的調整和變化之中。大致說來，從道光二十年（1840）鴉片戰爭後，到宣統三年（1911），經歷了四次重大的變化。
總理各國事務衙門等機構的設立從鴉片戰爭到第二次鴉片戰爭後，清廷被迫與英、美等大大小小十幾個國家簽訂一系列不平等條約，外國殖民勢力不僅侵入中國東南沿海城市，而且深入長江內地。面對這種變化的新形勢，清朝統治者不得不改變某些統治政策，對政權運行機制進行調整和改革。咸豐十年十二月初十日（1861年1月20日），咸豐帝下諭批准設立總理各國事務衙門，派恭親王奕、大學士桂良、戶部左侍郎文祥管理。這是清廷進行政治體制改革的開端。
總理各國事務衙門，簡稱「總理衙門」、「總署」或「譯署」，其官制仿照軍機處。官員主要有大臣和章京。大臣一般分為親王、郡主、貝勒統領、軍機大臣兼領、大臣上行走，章京分為總辦章京、幫辦章京、章京、額外章京。章京在大臣領導下管理各項具體工作。分設英國、法國、美國、俄國、海防五股及司務廳和清檔房。總理衙門對同文館、海關總稅務司以及南、北洋通商大臣雖然不能直接管轄，但關係密切。其開始主管外交及通商、關稅等事務，後來擴及築鐵路、開礦、製造槍炮軍火等，總攬了全部洋務事宜。其權勢與地位，凌駕於六部之上，頗似軍機處。在總理衙門設立以前，清廷對外交涉由禮部、理藩院、鴻臚寺等機構辦理。總理衙門成立後，清廷才開始有了專門的外交機構，儘管它帶有半殖民地色彩，但畢竟標誌著中國已進入近代意義上的外交行列。
在這以前，清廷還設有五口通商大臣（後改稱南洋大臣）、三口通商大臣（後改稱北洋大臣）、總稅務司等。
由於總理衙門成為總攬一切「洋務」的中樞機構，從而引起清朝中央機關職權的變化。這一變化，在光緒戊戌年間刑部郎中沈瑞林的奏摺中有一段詳細記載：凡策我國之富強者，要皆於該衙門為總匯之也，而事較繁於六部者也。夫銓敘之政，吏部主之，今則出洋大臣期滿，專由該衙門請旨，海關道記名，專保該衙門章京，而吏部僅司註冊而已。出納之令，戶部掌之，今則指撥海關稅項，存儲出公費，悉由該衙門主持，而戶部僅司銷覈而已。互市以來，各國公使聯翩駐京，租界約章之議，燕勞賞賜之繁，皆該衙門任之，而禮部主客之儀如虛設矣。海防事起，力求振作，採購戰艦軍械，創設電報郵政，皆該衙門專之，而兵部武庫車駕之制可裁併矣。法律本掌於刑部，自各國以公相持，凡交涉詞訟之曲直，悉憑律師以為斷，甚或教案一出，教士多方袒護，畸輕畸重，皆向該衙門理論，而刑部初未與聞也。製造本隸於工部，自各國船堅械利，耀武海濱，勢不得不修船政鐵路，以資防禦，迄今開辦鐵路，工作益繁，該衙門已設有鐵路礦務總局矣，而工部未遑兼顧也。是則總理衙門之事，固不獨繁於六部，而實兼綜乎六部矣。①從這段記載看，清廷各部職權由此相對縮小，甚至名不副實，形同虛設，總理衙門成為包攬一切的機構。所以，外國侵略者把它視為「帝國政府（指清廷）的內閣」，這表明清朝中央機構開始發生變化。
「新政」時期政權機構的變化中國在甲午戰爭中的慘敗，喪權辱國的《馬關條約》的簽訂，使得朝野上下要求改革現狀、挽救民族危機的呼聲日益高漲，掀起了要求以改革現行政治體制為中心的維新運動。
從光緒十四年（1888）到光緒二十四年（1898），康有為先後七次向光緒帝上書，歷陳改革政治制度的必要性和緊迫性。光緒二十四年四月，光緒帝下詔進行變法。在變法期間，他下令刪改則例，裁汰冗員；取消詹事府、通政使司、光祿寺、鴻臚寺、大理寺、太僕寺等冗散重疊機構；設立礦務鐵路總局、農工商總局、京師大學堂；准許辦報館、學會、商會、農會；改各省書院、祠廟為學校；裁汰綠營、用新法訓練新軍；推行保甲制度等等。這一系列改革和措施，遭到慈禧太后為首的守舊派的抵制和破壞。然而戊戌變法的失敗，並不表明舊的政權體制照樣能維持下去。隨著義和團運動的爆發，八國聯軍的侵華，《辛丑條約》的簽訂，以孫中山為首的資產階級革命派登上了政治舞台，向清皇朝發起猛烈進攻。清朝統治者為了挽救沒落的命運，被迫進行機構改革和宣布預備立憲。光緒二十六年（1901）底，清廷發布「變法」上諭，推行「新政」。三月，清廷成立督辦政務處，作為規劃「新政」的機構。隨後，改總理衙門為外務部，「班列六部之前」。光緒二十九年（1903），設練兵處，劃一全國新兵訓練；成立財政處，謀求統籌全國財政，解決財政困難；設立商部，將礦務鐵路總局併入。光緒三十一年（1905），設立巡警部，統理全國警務；設立學部，管理全國教育。在這期間，先後裁撤東河河道總督，雲南、湖北、廣東三省巡撫及通政司，歸併詹事府於翰林院，裁汰各衙門胥吏差役，停止捐納買官，廢除科舉制度，設立學堂，派學生出國學習等等。
這一時期的新政，是對清朝政權體制的重大改革。通過這一改革，使清朝政權機構發生了很大的變化，一些舊機構被撤銷了，一些新機構設立了，傳統的六部、九卿的建制趨於瓦解。
「預備立憲」時期的官制改革光緒三十一年（1905），清廷宣布「預備立憲」，派載澤等五大臣出國考察政治，設立考察政治館。次年，五大臣回國後，向慈禧太后陳述了實行「憲政」的三大好處：一是「皇位永固」；二是外患漸輕；三是「內亂可弭」。清廷於七月十三日（9月1日）宣布「預備仿行立憲」先從改革官制入手。同時，派載澤等編纂官制，命各省督撫派員參議，後又派奕、瞿鴻等總司核定。經過一番討論，由奕等議定一個改革朝廷官制的方案。九月二十日（11月6日），清廷宣諭按照奕等厘定的新官制進行改革。（1）改巡①《戊戌變法檔案史料·添裁機構及官制吏治》。
警部為民政部，戶部為度支部，兵部為陸軍部，刑部為法部，理藩院為理藩都，大理寺為大理院，都察院為都御史、副都御史，其中法部管司法，大理院管審判，都御史負責「糾察行政缺失，伸理冤滯」；（2）將太常、光祿、鴻臚三寺併入禮部，工部併入商部，取名農工商部；（3）增設專管輪船、鐵路、郵政的郵傳部；（4）內閣、軍機處、外務部、吏部、學部以及宗人府、翰林院、欽天監、鑾儀衛、內務府、太醫院、各旗營、侍衛處、步軍統領衙門、順天府、倉場衙門等照舊不變；（5）準備設海軍部、軍咨處、資政院、審計院等①。除外務部官員缺照舊外，各部堂均設尚書1員，侍郎1員，滿漢不分。這種改革，表面上仿照西方資本主義三權分立的體制，設立內閣（行政）、大理院（司法審判）和準備設立資政院（立法），實際上「大權統一於朝廷」，仍以軍機處為「行政總匯」②。
在這次改革中，還有一個重要變化，即廢除了清初三法司制度，實行四級三審制。所謂四級，即城鄉■局（初級審判廳）、地方審判廳、高等審判廳、大理院。所謂三審，即犯有笞杖罪、無關人命的徒罪及200兩銀價以下民事訴訟案件，由初級審判廳審判，不服，上訴到地方審判廳進行二審，不服，上訴到高等審判廳進行終審；徒、流、死刑由地方審判廳初審，不服，由高等審判廳進行二審，不服，由大理院進行終審判決。高等審判廳不受理初審詞訟案件，大理院負責二級終審及辦理宗室、官犯國事重大案件和皇帝特旨交審案件。因此，刑部改為法部後，變為管理司法行政；大理寺改為大理院後，變成最高審判機關。同時設立各級審判廳及總檢察廳與各級檢察廳，都察院不再參預會審和稽察事務。稽察由總檢察廳、各級檢察廳行使，從而形成較為完整的近代化司法系統。
在改革中樞政治體制的同時，慈禧太后命奕等續訂各省官制，進行地方政治體制改革。奕等擬訂的《各省官制通則》，於光緒三十三年（1907）頒布。改革的基本內容是：「各省按察使改為提法使，並增設巡警、勸業道缺，裁撤分守、分巡各道，酌留兵備道及分設審判廳，增易佐治員」。並由東三省先辦，直隸、江蘇兩省擇地試辦，其餘各省「均由該省督撫體察情形，分年分地請旨辦理，統限十五年一律通行」①。
在省轄區域，按「區劃廣狹，治理繁簡」，將所屬地方分為府、直隸州、直隸廳，各省原設直隸廳有屬縣的，一律改為直隸州。各府所屬地方分為州、縣，各直隸廳所屬地方為縣。並將各直隸州、直隸廳及州、縣所管地方劃分若干區，置區官1人，管理本區巡警事務。同時，將原設的分司巡檢，一律裁撤。
「責任內閣」的成立光緒三十三年（1907）秋，宣布在朝廷籌設資政院，命令地方各省籌設咨議局，同時將考察政治館改為憲政編查館。
憲政編查館直屬軍機處，專管調查編定東西各國憲法材料和各省政治情①《光緒朝東華錄》第5冊，總第5579頁。
②《光緒朝東華錄》第5冊，總第5579頁。
①光緒三十三年五月二十七日《各直省官制先由東三省開辦俟有成效逐漸推廣諭》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，中華書局1979年版，第510頁。況，並負責草擬《議院選舉法》、《憲法大綱》等有關法律文件。光緒三十四年八月初一日（1908年8月27日），公布《憲法大綱》。十月二十一日、二十二日（11月14日、15日），光緒帝、慈禧太后先後死去。溥儀「入承大統」，以翌年為宣統元年（1909）。以光緒帝之弟、溥儀之父載灃為攝政王監國。載灃執政後，為鞏固垂危統治，採取借「預備立憲」以籠絡人心，並乘機加緊集中權力於皇族的方針。他一方面通令頒布《廳、州、縣自治章程》及《法院編制法》，要求務必在宣統元、二年各省成立咨議局、朝廷成立資政院，「以立議院基礎」；另一方面，效法德國皇帝威廉·亨利統治辦法，以皇族掌握全國軍隊統率權，削奪漢族軍閥官員的權力，罷斥權勢煊赫的袁世凱，自己代理陸海軍大元帥，將軍政大權掌握在皇族手裡，以維持岌岌可危的統治。
宣統三年四月（1911年5月），清廷懾於各方面的壓力，不得不頒布《新內閣官制》，撤銷軍機處這一君主專制的權力中心，設立責任內閣。責任內閣由總理大臣、協理大臣、各部大臣組成，「輔弼皇帝擔負責任」。內閣會議由總理大臣主持，設政事堂為會議場所，規定頒布法律、敕令及有關國務的諭旨，須經總理、協理大臣會同有關部務大臣副署，涉及各部的事務，由全體閣員副署，才能發生效力。
新內閣體制，在總理、協理大臣之下，設丞1人，綜理各務，所屬有承宣廳和制誥、敘官、統計、印鑄四局。新內閣設外務、民政、度支、學、陸軍、海軍、法、農工商、郵傳、理藩等十部，各部尚書一律改稱大臣。同時，裁撤內閣、會議政務處、憲政編查館，改禮部為典禮院、監務處為監政院、軍咨處為軍咨府，增設弼德院等。
至此，清廷中樞以新官制代替了舊官制。責任內閣的成員是：總理大臣奕，協理大臣那桐、徐世昌，外務大臣梁敦彥，民政大臣善耆，度支大臣載澤，學部大臣唐景崇，陸軍大臣■昌，海軍大臣載洵，法部大臣紹昌，農工商大臣溥倫，郵傳大臣盛宣懷，理藩大臣壽耆。在這些閣員中，滿族貴族8人，蒙古貴族1人，漢族官員4人，滿族貴族8人中，皇族又占6人。因此，它是一個以皇族為中心的內閣，人們稱之為「皇族內閣」。
皇族內閣成立後，遭到各方面的強烈反對，張謇、湯壽潛等人以各省咨議局聯合會名義上書說：「以皇族組織內閣，不合君主立憲公例，請另簡大員，組織內閣。」資政院也上奏稱：「內閣應負責任，國務大臣不任懿親」等。這時武昌起義爆發，各省紛紛響應起義。清廷為了擺脫困境，只得取消現行內閣章程，解散奕為首的皇族內閣，任命袁世凱為內閣總理，組織「責任內閣」。清廷軍政大權全部落入袁世凱手中。
袁世凱掌握軍政實權後，「一方面挾北方勢力，與南方接洽；一方面借南方勢力，以脅制北方」①。經過南北雙方多次談判，在革命黨人妥協下，達成了協議。宣統三年十二月二十五日（1912年2月12日），清帝被迫下詔退位。從此，結束了清朝260多年的封建君主專制統治。
①張國淦：《辛亥革命史料》，龍門聯合書局1958年版，第289頁。
第二節 太平天國的政權機構
天國中樞職官
太平天國最高領導者是天王。天王下設王、侯兩等爵位。設軍師、丞相、檢點、指揮、將軍、總制、監軍、軍帥、師帥、旅帥、卒長、兩司馬等12級職官。最初職官不分文武，兼理軍政。到咸豐三年（1853）定都南京後，職官才進一步健全，開始將軍政分開，分軍師、丞相、檢點、指揮、將軍為朝內官，即中央官；分總制、監軍、軍帥、師帥、旅帥、卒長、兩司馬為守土官，即地方官。朝內官軍師至檢點既可以在中央政府任職，又可以領軍出外作戰和處理地方政務。王、侯可以世襲，職官不能世襲。丞相可以升侯，侯可以升王，丞相升侯升王后，地位雖起變化，但職務不變或另授官職。但是，丞相、檢點、指揮、將軍，只是一種官階，不是具體職務。職務的大小主要根據所派工作的情況而定。如丞相官雖高，可是在中央政府中沒有參加和決定政務的權力，如果奉命出征，則賦予獨當一面的軍政全權。此外，東王以下的兄弟，都稱國宗，後輩稱國朝。國宗又有閒散和提督軍務之分。國宗的官階，一般與丞相相等。
太平天國職官，到咸豐六年（1856）天京事變後，發生了變化。先是王、侯的變化。咸豐六年（1856）天京事變前，太平天國只封了七個王，除南王馮雲山、西王蕭朝貴在戰爭中犧牲，豫王胡以晃病死於江西外，東王楊秀清、北王韋昌輝、燕王秦日綱死於天京事變，只剩下翼王石達開。天京事變後，「合朝同舉翼王提理政務，眾人歡悅」①。但天王對翼王主持政務，並不放心，封長兄洪仁發、次兄洪仁達為安、福二王，「挾制翼王」，使石達開被迫出走，引起朝臣的不滿。洪秀全不得已取消長兄、次兄的王爵，到咸豐九年（1859）春再也沒有封過王。同年，洪秀全的族弟洪仁玕到了天京，不到一月，封為干王，總理天國政務。洪仁玕雖是拜上帝會最早創始人之一，但未參加金田起義，未經歷戰爭鍛煉，不為朝中功臣所服。洪秀全為了平息功臣們的不滿情緒，先後封陳玉成為英王，李秀成為忠王，蒙得恩為贊王。到同治元年（1862）以後，「日封日多，不問何人，有人保者俱准。..無功偷閒之人，各有封王」①。甚至「由廣東跟出來的都封王，本家親戚也都封王，捐錢糧的也都封王，竟有二千七百多王」②。由於濫加封王，不僅沒有平息將士的不滿，反而造成政治軍事上「散漫不可制」③、指揮失靈的嚴重局面。與王爵變化的同時，侯的地位也發生了變化。太平天國前期，侯的地位僅次於王。後來，太平天國領導者為了固結眾心，設置義、安、福、燕、豫、侯六等爵位，侯的地位大大降低。在六爵中，義、安兩爵在咸豐十年（1860）以前是一種很高的爵位，一般有功之臣才能得到封賞。後來「動以升官升爵為榮，幾若一歲九遷而猶緩，一月三遷而猶未足。..自茲以往，不及一年，舉朝內外，皆義皆安，更有何官何爵可以升遷地耶？」④從此，太平天國爵位①《李秀成自述》，《太平天國》第2冊，神州國光社1954年3月版，第792、830頁。①《李秀成自述》，《太平天國》第2冊，神州國光社1954年3月版，第792、830頁。②《黃文英自述》，《太平天國》第2冊，第857頁。
③李鴻章：《復彭雪琴侍郎》，《李文忠公全書·朋僚函稿》卷1。
④洪仁玕：《立法制宣諭》，《太平天國史料》，第147—148頁。
愈封愈濫。
與此同時，官階也相應地增多。大約在咸豐十年，六爵之上又增設天將、朝將、主將、佐將等官職。
太平天國奉行「天下多男人，儘是兄弟之輩，天下多女子，儘是姐妹之群」男女平等原則，在設立男官的同時，建立了女官。女官共分10級，即軍師、丞相、檢點、指揮、將軍、總制、監軍、軍帥、卒長、管長，其中將軍以上為中央執事官，將軍以下一般是統率女營或管理女館的官員。
天國中樞機構太平天國在南京建立政權後，設立的中樞機構主要有天王府、東王府、北王府、翼王府、燕王府和豫王府。在各王府中，除天王府外，都設有吏、戶、禮、兵、刑、工六部，並置尚書進行管理，其中惟有東王府各部尚書頒發印信，余則不過胥吏。
太平天國政權組織，從各王府來看，天王府應是最高國務管理機關，但事實上並沒有行使這一職能。這是由於東王楊秀清具有「代天父傳言」的權力，其政治地位僅次於洪秀全，在永安詔令中又明文規定諸王「俱受東王節制」。定都南京後，並沒有改變這一規定。所以，各級官員除奏謝恩賞文件直達天王府外，一切軍政事務奏章都呈東王府，或者呈北王府、翼王府轉呈東王府，由楊秀清裁決，有時韋昌輝、石達開也參加意見、議定，然後由東王或者楊、韋、石三人會銜上達天王，天王照准，通令全國全軍執行。事實上一切軍政事務的決策取決於東王府，因而東王府便成為太平天國實際上的最高國務機關。
天京事變後，洪秀全親自主持政務，天王府才成為最高國務機關。因而又在天王府下增設六部，分管天國政務。其中各部主要官員命名為天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官。並在各部之前均冠以「殿前」二字。
咸豐七年（1857）石達開離天京出走，洪秀全乃設督率等官、為朝官之長，不久改為掌率。掌率設正、又正，副、又副，以蒙得恩為正掌率（原為督率），陳玉成為掌率，李秀成為副掌率，共同主持天國政務。咸豐九年，洪仁玕到天京後被封為干王，一度停止的封王又恢復。這樣，掌率變成了普通官職。洪仁玕封王后，並以軍師身份主持朝政，形式上頗與東王楊秀清主持政務相似，實際上「自西（幼西王）以下聽東（幼東王）令」①，並以幼東王為殿前轉獻官，一切奏章非經幼東王蓋印不得呈天王，發令也由幼東王轉頒。太平天國政治體制，開始轉變成「所有權柄集中於天王」的制度。
由於太平天國後期設官封爵封王很濫，因而不像前期那樣各王府下都設六部，而在眾多王府中只有朝內重要王府設立六部。但在六部以外又設文正總提、文副總提、左右同檢，其中總提前期也有，不過與這時的總提有所不同，是辦理考試事務的官員。這時王府的六部官員也與前期大不一樣，很少有人辦公。
地方職官①《幼主詔旨》，《太平天國史料》，第114頁。
太平天國建都南京以前，不注意建立地方政權，攻克的城鎮隨得隨失。
建都南京以後，開始注意到建立地方政權的必要性。因此，太平軍攻下鎮江、揚州，在西征過程中，所克之地，派兵駐守，建立政權，以鞏固勝利成果。在太平天國管轄的地區，廢除清廷設立的道、州、廳等機構，陸續建立省、郡、縣三級地方政府，委派官員進行管理。按照太平天國官制規定：郡設總制，縣設監軍。總制、監軍由中央政府任命，不設監軍的縣，直隸於總制管轄。
由於太平天國始終處於頻繁的軍事鬥爭中，為了便於統一行動和指揮，一般說，省、郡、縣的行政首腦，大都由駐軍首領或更高軍事首腦擔任，或者受他的領導和指揮。
天京事變後，地方職官隨著天國職官的演變，也發生了變化。省行政首腦，出現了佐將、文將帥，或者不稱文將帥而稱管理某省行政事務官員。此外，還增設了一種又正、副巡察使的監察官。郡、縣行政首腦，除仍為總制、監軍外，縣有時又出現一種佐將、又將帥、護軍、大佐將等主持民政的官員。太平天國後期官爵層次增多，王越封越濫，官愈來愈多，爵更難勝計，郡、縣地方行政官員都是有王號的王，這樣便形成了郡難以節制縣，省難以節制郡，中央難以節制地方的紊亂現象。這種現象的出現，形成行政上各自為政，軍事上互不統率的嚴重局面。官制紊亂的惡果，表明太平天國政治制度的衰敗。
鄉官太平天國基層政權組織是鄉官。鄉官的產生，大體採取選舉、保薦、委派三種方式。在新占領區，一般由上級委派；在老占領區，已建立鄉官的地方，一般採取保薦、選舉方式。按照《天朝田畝制度》規定：「每歲一舉，以補諸官之缺。」被保薦之人，必須具備的條件是：（1）遵守十款天條及遵命令；（2）「盡忠報國」；（3）「力農者」①。保薦程序先由兩司馬提出，「列其行跡」，然後層層上轉，層層核實，最後上達天王，天王降旨決定。但是，目前尚未見到實施的記載。然而關於選舉的記載卻較多。在太平天國文獻或清官方文件中，都有「趕緊舉官」②，「舉為鄉官」③，「鄉里公舉軍帥、旅帥」④等記載。太平軍占領蘇州後，李秀成飭令管理蘇州民務的左同檢點熊萬荃選舉鄉官。但是，不論鄉官採取何種方式產生，其人員「皆土著為之」⑤。
鄉官的職權，由於戰爭正在進行，不可能完全按照《天朝田畝制度》的規定履行，而是把主要精力放在清查戶口，編立門牌，收繳土地賦稅，供應軍需，處理訴訟，打擊土豪劣紳，維持社會秩序，統率鄉兵協同太平軍偵察敵情和作戰等。由於他們認真執行太平天國政策法令，「得操徵調之柄，催①《天朝田畝制度》，《太平天國》第1冊，神州國光社1954年3月版，第323頁。②《殿右八指揮楊札諭》，《太平天國史料》，第131頁。
③《李秀成諄諭蘇郡人民》。
④《偽官制·偽守土官鄉官》，張德堅：《賊情彙纂》卷3。
⑤隱名氏：《越州紀略》，《太平天國》第6冊，第769頁。
科理刑，皆專責成」⑥，鄉官制在動員群眾、組織群眾、聯繫群眾，維護社會秩序方面起了十分重要的作用。到了後期，鄉官制在有的地區未能認真執行，以致組織不健全，人員成分更為複雜，大都以「紳衿」、「紳士」、「富紳」、「鄉耆」、「殷富者」以及「舉、員、監」等擔任鄉官。
⑥《偽官制·偽守土官鄉官》，張德堅：《賊情彙纂》卷3。
第三節 民國初年的政權機構
南京臨時政府宣統三年（1911）的辛亥革命，推翻了清朝封建君主專制統治，建立了資產階級民主政府。
武昌起義，各省各地區紛紛響應，宣布成立軍政府（或都督府）。隨著形勢的發展，客觀要求建立一個統一的中央政府，作為領導革命的中心。然而在組織中央政府問題上，出現了最早起義的武漢和同盟會本部所在地上海兩個中心。兩地幾乎同時發出函電，邀請各省派代表商討組織中央政府，經過頻繁的電報、書信往返和激烈鬥爭，最終確定在漢口英租界召開「各省都督代表聯合會」，井推舉譚人鳳為議長，制定《中華民國臨時政府組織大綱》。《中華民國臨時政府組織大綱》規定：國家政治制度，採取總統制。但會議正在進行時，出現了新情況：一是武漢戰爭節節失利，武昌陷於清軍包圍之中；一是起義者於十月十一日（12月1日）光復南京。於是會議改在南京繼續進行。十一月初六日（12月25日），孫中山回國。初十日，召開臨時大總統選舉預備會。十一日，進行正式選舉。到會代表共17省，規定每省只有一票投票權。選舉結果，孫中山以16票多數當選為臨時大總統。十二日，在孫中山的提議下，代表會決議改國號為「中華民國」，改陰曆為陽曆，宣布1912年為中華民國元年。1912年1月l日，孫中山在南京宣誓就職。1月2日，會議重新修訂臨時政府組織大綱，增設副總統，將原5部增為9部。3日，複選黎元洪為副總統，通過孫中山提出的國務員名單。至此，臨時政府組成，宣告中華民國正式成立。
南京臨時政府的政治體制，是仿效西方國家三權分立的組織原則，由立法、行政、司法三種權力系統所構成，即立法機關（臨時參議院）、行政機關（總統、行政各部）、司法機關（中央審判所）所組成。但在《臨時政府組織大綱》中只規定：「臨時大總統得參議院之同意，有設立中央審判所之權」，並未具體規定司法機關的組織和活動原則，因而南京臨時政府實際是由行政和立法兩部分所構成。
中央政權機關南京臨時政府中央政權體制，大致可分為臨時大總統、副總統、行政各部、直屬機構和軍事機構。
（1）臨時大總統、副總統由各省代表選舉產生。大總統的主要職責有：（1）統治全國之權與統率陸海軍之權；（2）任免國務員、外交使節、宣戰媾和、締結條約、制定官制官規及設立臨時中央審判所等權，但須經「參議院之同意」；（3）向參議院交議或提出諮詢事件，行使複議權。即總統對參議院的議決，如不同意，可在10日內聲明理由提交複議，「參議院對於複議事件，如有到會參議員2/3以上的同意，仍執前議時」，必須執行①。副總統協助大總統工作，大總統因故不能視事，受大總統的委託代理職權，因故去①《修正中華民國臨時政府組織大綱》第4、5、6、14、2、3條，《南京臨時政府公報》1912年1月29日，第1號。
職時，得升任之。
（2）直屬機關。據有關材料記載，大致有法制局（院），印鑄、公報、稽勛三局。其中稽勛局是臨時性的，它的主要任務是：「對於開國之役，調查應賞應恤之人，分別應賞應恤之等，詳訂應賞應恤之條」①，事畢即應取消，給賞給恤，具體任務，移歸內務部辦理。
（3）行政各部（即內務、外交、陸軍、海軍、司法、財政、實業、交通、教育九部），為管理國家軍政事務的執行機構，直隸臨時大總統。各部設總長、次長各1人，分管該部工作。據有關不完全的材料記載，各部分別設局、司、處或廳、局或廳、司或處、司及直轄機構。司、局下分科辦事。
（4）軍事機構，除了陸軍、海軍兩部外，還有參謀本部、大本營、南京衛戍總督府等。
參謀本部是負責軍令的機構，1912年2月6日成立，由各省派員組成，設總次長各1人，下設總務、陸地測量及1至4局。
大本營為元首兼陸海軍大元帥的戰時組織，全稱「大元帥大本營」，系戰時特設的最高指揮機關。下設兵站總監、兵站次監、作戰局、兵站等。主要成員大都由參謀本部人員兼任。由於大本營系臨時特設的軍事最高指揮機關，據1912年3月27日《大總統令參謀本部裁撤大本營名目文》中說，「民國統一，戰事終息，大本營名目，應即取消」②，可見成立時間很短，大概在3月下旬就撤銷了。
南京衛戍總督府是統轄南京衛戍勤務的機關，設總督、參謀長管理全府事務。所謂衛戍勤務，除指一般警備外，並「監視衛戍區的陸軍的秩序、風紀、軍紀，保護各種陸軍建築」，「指揮區內駐屯軍隊，直接管轄區內憲兵、要塞等。遇有緊急情況時，得對不受管轄的部隊徑行命令，必要時，經與參謀部、海軍部協商妥恰後，可調遣兵艦炮船」①。
立法機關南京臨時政府的立法機關為臨時參議院。在臨時參議院成立前，是武昌起義後組成的「各省都督代表聯合會」。各省都督代表聯合會名義上是一般民意機關，實際上具有最高權力機構的性質。從宣統三年十月初五日（1911年11月25日）召開第一次會議起，到1912年1月28日臨時參議院成立止，共計存在75天，在完成建立共和制度初步任務後結束，其餘未完成的任務由臨時參議院繼續完成。
臨時參議院是按照《中華民國臨時政府組織大綱》設立的，是行使立法權的最高權力機關。由各省都督府派參議員組成，開會時每省3人中只有一票表決權，議員用無記名投票選出正副議長主持會務。成立時議員為43人，其中同盟會會員33人，革命團體貴州自治學社1人，與革命有密切聯繫的紳士1人，立憲派8人。同盟會會員林森、王正廷為正副議長。
臨時參議院議事方法，一般「以到會參議員過半數之所決為準」，對於宣戰、媾和及締結條約「非有到會參議員2/3的同意，不得議決」。議決事①《大總統咨參議院設文稽勛局文》，《南京臨時政府公報》1912年（民國元年）2月23日，第20號。②《南京臨時政府公報》1912年3月27日，第49號。
①錢實甫：《北洋政府時期的政治制度》下冊，中華書局1984年5月版，第420頁。項由臨時大總統蓋印，牽涉到各部或有關部，交各部或有關部執行。如議決事項臨時大總統不同意，在10日內說明理由，交令複議。在複議時，到會議員2/3以上仍然維持原議，臨時大總統必須交各部或有關部執行。
臨時參議院職權，一方面議決暫時法律和臨時政府預算、稅法、幣制、公債發行、臨時大總統交議事件，以及答覆臨時大總統諮詢事件和檢查臨時政府的出納；另一方面對臨時大總統行使宣戰媾和、締結條約、制定官制官規、任免國務員和外交使節，有同意權。
從上所述，可見，南京臨時政府政權體制，仿效美國的總統制，但未完善，只有立法制約行政，司法則是一個雛型，而立法機關的議員又非選舉產生，則為民主欠缺之處，但它畢竟衝破了君主政體的羈絆，開創了民主政體的先河。
地方政權機關武昌起義爆發後，全國各地紛紛響應，宣布獨立。但是，各地獨立的情形有所不同，建立的政權機關也不一樣，有的成立全省軍政府，有的在某地成立軍政分府或軍政府。如湖南、湖北成立軍政府，浙江寧波、江西九江、安徽合肥等成立軍政分府，山西大同、山東登州成立軍政府，等等。其中也有特殊，如廣西南寧成立軍政副府。軍政副府按性質與地位和分府不同，僅次於省軍政府，全名為「省副軍政府」。出現這種情況，主要由於「副都督陸榮廷『駐節』南寧，而他又是擁有實力的人」的緣故①。隨著起義形勢的發展，有一些省的地區政權逐步統一成全省政權。如四川，最早起義地區是榮縣，隨著重慶、成都分別宣布成立軍政府，後統一成四川軍政府。成立軍政府的地區相應地建立了政權機構，然而各地所建立的政權機構又不完全相同，如湖北類似總統制，福建類似內閣制等。
從武昌起義到南京臨時中央政府成立，地方政權組織頗不統一，這清楚地說明，人們在探索推翻清皇朝後建立什麼樣的政權機制來鞏固勝利的成果。1912年1月，南京臨時政府成立後，為了統一各省所屬行政各部名稱，2月電令各省都督，將軍政府行政各部改為司，「庶使中央各部與地方各部示有區別」②，開始著手統一地方政權機關。
民國初年成立的政權機關，是按照資產階級共和制度設置的，具有近代意義的政權組織機制，但由於處在戰爭環境，各地方政權機構均各自為制，頗為混亂。以孫中山為首的南京臨時政府成立後，正準備制定法規劃一地方政權組織，剛剛建立的政權就被北洋軍閥袁世凱所竊取，歷史進入北洋軍閥統治時期。
①錢實甫：《北洋政府時期的政治制度》下冊，第434頁。
②《大總統令內務部分電各省都督所屬行政各部改稱為司》，《南京臨時政府公報》1912年2月9日，第11號。
第四節 北洋政府的政權機構
1912年3月，袁世凱竊取辛亥革命的果實，在北京建立北洋軍閥政權。
隨著袁世凱統治的加強，軍閥各派明爭暗鬥，矛盾日益加劇，政機機關不斷發生變化，從1912年3月至1919年，經過內閣制、總統制、帝制、內閣制的演變。在這期間，又經過兩個大的階段，即袁世凱統治階段和各派軍閥統治階段。前階段由內閣制過渡到總統集權制再到洪憲帝制，後一階段是恢復內閣制和各派軍閥爭奪統治權的鬥爭。
袁世凱統治期間的中央政權機關（一）內閣制袁世凱繼任臨時大總統，是按《中華民國臨時約法》規定所組建的政府，與《南京臨時政府組織大綱》規定的有所不同，不是採取總統制，而是採取責任內閣制。責任內閣制的政權體制由大總統、議會、內閣、法院所構成。1.大總統、副總統。
大總統初名臨時大總統，1913年10月10日取消「臨時」二字，正式為此名。責任內閣制，大總統不是實際的行政首腦，而是代表國家的元首。大總統任期，最初無明確規定，後來規定為5年，如再當選，得連任一次。按照《中華民國臨時約法》規定，大總統代表臨時政府，總攬政務，統率陸海軍，有公布法律、發布明令、制定官制官規、宣戰媾和、締結條約、宣告戒嚴、任免文武職員、派遣大使公使、代表國家接見外國使節、頒給勳章及其他榮典，宣告大赦、特赦、減刑、復權等權力，但大總統在制定官制官規、任命國務員及外交使節、宣戰媾和、締結條約等方面須經參議院（國會成立為國會）同意，提法律案、公布法律及發布命令時，須經國務員副署，否則無效。副總統協助大總統，在「大總統因故去職或不能視事時，得代行其職權」。在《大總統選舉法》中則改為因故去職或「缺位時，由副總統繼任，至本任大總統任滿為止，大總統因故不能執行職務時，以由副總統代理」。若正副總統同時缺位，大總統職務「由國務院攝行其職務；同時國會議員於三個月內自行集會，組織總統選舉會，行次任大總統之選舉」①。大總統若受參議院（或國會）的彈劾，則由最高法院全院審判官推舉9人組織特別法庭進行審判。
但是，這種彈劾和審判，不是指違法、失職，而是指謀反行為。這是因為在內閣制的大總統不負實際政治責任，不存在違法失職問題。
由此可見，《臨時約法》規定的內閣制，對於總統的權力給予相當的限制。這對袁世凱來說，是格格不入的，只要時機成熟，就進行公開的破壞。2.議會。
北洋政府議會，最初為一院制，後改為兩院制，前者名參議院，後者名國會。
（1）參議院。
參議院是由1912年1月28日成立的臨時參議院演變而來。同年3月，袁世凱任臨時大總統，在北京成立北洋政府。4月29日，臨時參議院遷至北①《大總統選舉法》（民國二年十月五日）第5條，陳茹玄：《中國憲法史》，世界書局1933年版。京，取名參議院。按照《臨時約法》28條的規定，參議院於「國會成立之日解散，其職權由國會行使」，無異具有臨時國會的性質，是一般資產階級民主國家三權分立原則中的最高立法機關，實際上不僅具有立法的性質，而且還是一個「造法機關」，賦有「制憲」的任務。它由各省及蒙古、西藏等各選派5人，青海1人組成。在會議進行表決時，各地議員只有一票投票權。其組成人員幾乎都是地方實力派的代表。
參議院設正副議長，由議員互選產生，主持院務。院內設秘書廳及全院、常任、特別3個委員會。全院委員會由全體議員充任，並互選1人為委員長，但正副議長不得兼任。常任委員會又分別置法制、行政、庶務、請願、懲戒五部，委員在議員中互選，並推1人為委員長，分別擔任審查各部事件，還可兼任特別委員。特別委員會成員由議長指定或者院中選舉產生。其中指定或選出委員中互推1人為委員長，負責審查特別事件。
參議院職責則為：第一，制定、修改、廢除法律及議決一切法律案；第二，議決政府預算、全國稅法幣制及度量衡準則；第三，議決政府公債募集及國庫有負擔的契約；第四，決定大總統任免國務員、大使、公使，對外宣戰媾和、締結條約、大赦、特赦、減刑和復權等；第五，答覆政府諮詢事件；第六，選舉正副總統；第七，受理國民請願；第八，對有關法律及其他事件意見向政府建議；第九，對國務員處理事情，認為不符合法律或其情況，向國務員提出質詢，並要答覆；第十，對官吏納賄違法，咨請政府查辦；第十一，對大總統有謀叛行為或國務員違法失職，提出彈劾①。但是，在受理國民請願時，其請願書非有議員3人以上介紹；向政府建議必須有議員5人以上連署；向國務員提出質問書，須有議員10人以上連署；對總統彈劾須有議員20人連署，對國務員彈劾須有議員10人以上連署；選舉正副總統須有議員總數3/4出席，方能投票。此外，參議院無權發布告示，凡議決事件，交總統公布施行。
參議院議員主要來自國民黨（同盟會改組而來）、共和黨和民主黨。在三個政黨中，國民黨、共和黨各占40席，民主黨占25席，都不到半數。國民黨、共和黨是相互對立的政黨。而共和黨則為袁世凱服務，民主黨又常常站在共和黨一邊。這樣，共和黨便成為操縱參議院的主要政治力量。因此，參議院名義上是獨立行使立法權的機關，實質上是袁世凱愚弄的工具。
（2）國會。
按照《中華民國臨時約法》規定，「約法施行後，限10個月內，由臨時大總統召集國會」。1913年4月8日，國會成立。這時的國會不僅繼承了參議院的職權，而且具有立法、民意、制憲機關三重性質，除立法、制憲外，還享有彈劾權和同意權。
國會由眾議院和參議院組成，兩院設正副議長，下設秘書廳及全院、常任、特別3個委員會。
兩院正副議長對外為一院代表，對內負責維持院內秩序，整理議事，指揮監督秘書長及其所屬職員。眾議院議長任期3年，參議院議長任期2年。兩院議長如有違背法律情形，經總議員1/5以上提議，交懲戒委員會審查，結果交院議決，如出席總議員1/3以上，其中2/3以上議員認為違法，即免①《中華民國臨時約法》、《參議院法》，見《法令全書》第1冊，《憲法》，1912年印鑄局印行。去議長職務①。
兩院全院委員會由各院議員組成，開會時各選委員長1人主持會議，但正副議長不在被選之列。全院委員會要在兩院會議期間，遇有重大問題，經議長或議員10人以上動議，該院決定後，才能召開。其中參議院全院委員會召開，還須有1/3以上委員出席。
兩院常任委員會主要負責兩院會議期間各項議案或問題的審查。為便於對各種不同性質或問題進行審查，兩院每年開會時選定各種常任委員組成委員會，進行該項工作。
兩院委員產生，眾議院用限制連記名選舉，其限額為原人數的1/3，並以得票多者當選；參議院用無記名投票選舉。它們之間主要區別在於：眾議院常任委員會審查結果以文件或報告形式提交大會，參議院常任委員會則由委員長委託該股委員向大會報告就行了。
兩院特別委員會，只有在兩院遇有特殊事件，對該事件進行特別審查時才能成立。其人數，眾議院一般由議長指定，但對議員資格審查而成立的則由選舉產生；參議院在多數情況下由選舉產生。
三種委員會的情況表明，主要是兩院為了便於對各種不同類型和性質的議案進行審查而設置的輔助機構，所以它的活動範圍不能超越該院委託的審查議案。
兩院的職權，按照《國會組織法》規定，處於平等地位。國會對於各種議案的議定，必須經過兩院同意才能成立。它的具體權限，除《中華民國臨時約法》所定參議院之職權為民國議會之職權外，還有建議、質問、查辦官吏納賄違法請求、政治諮詢答覆、人民請願答覆、議員逮捕許可、院內法規制定等權限。另外還有一項特別權限，即起草憲法。
兩院雖然處於平等地位，除開幕和閉幕式合併舉行外，對案件的議定，則是分別進行的。兩院會議每年召開一次，為期4個月，必要時可適當延長。按照《國會選舉法》規定，眾議院議員為596名，參議院議員為274名，兩院共為870名。眾議院議員由地方選舉，採取複選制；參議院議員由團體選舉。前者稱為「代表地域性之議員之集團」，後者稱為「代表特別社會勢力之集團」①。所謂複選制，即先舉「初選當選人」，然後在「初選當選人」中選出議員。所謂團體選舉制，即由省議會，蒙古、西藏、青海、華僑選舉會，中央學會（未選出）選舉議員。
在當時參加國會議員選舉的政黨，主要有國民、共和、統一、民主四黨。從1912年11月開始選舉，到1913年結束，在選出的眾、參兩院870名議員中，國民黨占392席，共和、統一、民主三黨占223席，跨黨和無所屬者占255席，其中國民黨占絕對優勢。
國會成立後，根據《中華民國臨時約法》和《國會組織法》規定，1913年7月12日在天壇祈年殿成立由60人組成的憲法起草委員會，進行憲法起草工作。
但是，在國會和憲法起草委員會中反對派占優勢，這對袁世凱是一大障礙。於是，他設法操縱國會，破壞憲法起草。他一面藉口國民黨反對政府，大肆逮捕國民黨議員和憲草委員；一面指使梁士詒出面，用金錢和職位在國①《議院法》（1913年9月27日），《北洋臨時政府公報》1913年9月29日。①周異斌、羅志淵：《中國憲政發展史》，第70頁。
會裡收買部分議員組成直接受他指揮的御用黨——公民黨，以便挾持國會選舉他為正式大總統。由於制憲工作尚未完成，袁世凱一面破壞制憲，一面叫嚷先選總統。公民黨緊跟著喧嚷「欲得外國承認，必須先選總統」。國民黨議員堅持先定憲法，後選總統。兩派在國會中相持不下，袁世凱唆使黎元洪領銜，率領14省軍閥發表「先舉總統建議」，對國會施加壓力。結果，國民黨議員為武力所屈服。10月5日，由袁世凱公布《總統選舉法》。6日，組織總統選舉會，經過議員三次投票，最後以507票選出袁世凱為大總統。袁世凱當選為正式大總統後，感到國會已完成任務，成了一個無用的累贅。11月4日，他以順從「民意」為詞，下令解散國民黨，撤銷國民黨議員資格，使國會不足法定人數無法開會。1914年11月10日，正式下令解散國會。
3.內閣。
袁世凱政府初期的政治制度是內閣制。所謂內閣制，就是國家一切行政權力集中在內閣，即國務院。國家一切行政不是由總統而是由內閣負責，凡總統公布一切重要法律、命令，都要經過內閣成員副署，否則在法律上不發生任何效力。因此，國務院就成為國家政權機關，即中央政府。
國務院於1912年4月21日成立，由國務員組成，即國務總理和各部總長組成，並以總理為國務會議主席。
國務院有輔助機構秘書廳，直屬機構法制、銓敘、印鑄、臨時稽勛、蒙藏事務、全國水利、幣制、臨時國會事務等局及法典編纂會；行政各部為外交、內務、財政、陸軍、海軍、司法、教育、農林、工商、交通10部，分管各項工作。
內閣制的設立，對於一心搞獨裁統治的袁世凱是一個很大的約束和限制，因而他就想方設法破壞它。袁世凱為了集權，一面將總統府秘書處擴大為秘書廳，軍事科擴大為軍事處，將秘書廳下的財政科擴大為財政委員會，直接聽其指揮。秘書廳、軍事處、財政委員會名義上是總統的輔助機構，實際上是「陰持」政權、軍權、財權的機關；另一方面，又施展各種手段，控制國務院以達到廢除內閣制的目的。他迫使不聽自己使喚的唐紹儀內閣辭職，並先後任命陸征祥、趙秉鈞為國務總理，後來內閣成員雖有變化，但基本情況始終未變。自1912年3月到1914年5月，前後二年多，經過了唐紹儀、陸征祥、趙秉鈞、段祺瑞、熊希齡、孫寶琦六易（不包括代理總理在內）內閣。
4.法院。
北洋政府司法制度基本上沿襲清末司法制度。1912年3月15日公布的《中華民國暫行法院編制法》，無非是清末宣統元年（1909）頒布的《法院編制法》的翻版，只是將「帝國」改為「民國」，「臣民」改為「人民」而已，其本質和內容沒有變化。但從司法制度說，值得注意的有兩點。
第一，實行行政訴訟獨立。即把行政訴訟和普通民、刑事訴訟分開，各設不同的法院管轄。一般說，發生訴訟案件的情況有兩種：一是人民相互間訴訟；一是人民與官署間訴訟。前者規定為普通法院受理，後者規定為專門法院受理。所謂專門法院，即平政院。這種行政訴訟與普通訴訟分開的辦法，是資本主義國家普遍採用的辦法。但資本主義國家普通法院與特別法院都受理行政訴訟，北洋政府則只有專門法院才能受理。
第二，採取四級三審制，即審判機關分四級設立，審判只能三審終審。
就是說，第一審分為初級和地方審判廳，以高等審判廳大理院為終審機關。北洋政府在當時「京師設大理院及總檢察廳，為全國上訴最高機關，設高等以下各級廳，管轄京兆屬縣及京師訴訟，於各省城設高等廳，於縣鄉（鎮）設地方廳及初級廳，又因地方情形得設高等分廳或系地方分廳」①。
（二）總統制1913年10月10日袁世凱就任正式大總統後，竭力攻擊國會。1914年1月10日，他下令解散國會，代之以「中央政治會議」。3月18日，「約法會議」正式成立，為袁炮製了一部適合專制獨裁統治需要的「新約法」，名為《中華民國約法》，又名《民三約法》。1914年5月l日公布《中華民國約法》，同時廢除《中華民國臨時約法》。按照《中華民國約法》規定：取消內閣制，實行總統制。這種制度不是資本主義國家的共和總統制，而是集行政、司法權力於總統一身，把總統建立在一切政治機構之上的總統制，從而破壞了辛亥革命以來建立的民主共和制，成為以「民國」為招牌的總統獨裁制。按照這種制度設置的主要行政機構如下：1.大總統。
《中華民國約法》規定，大總統「為國之元首，總攬統治權」，「代表中華民國」，「對國民之全體負責」。所謂「對國民之全體負責」，簡言之，就是對封建買辦階級負責；所謂「總攬統治權」，就是制定官制官規、任命文武官員、締結條約、統率陸海軍、制定陸海軍編制及兵額、宣戰媾和、發布代法律緊急命令、宣布大赦、特赦、減刑、復權以及頒發爵位、勳章與其他榮典等等權力②。雖規定其中如締結條約、宣布大赦、特赦、減刑、復權等要經立法院同意①，但立法院始終未成立，由參政院代理，而參政院如同中央政治會議、約法會議一樣，完全是袁世凱的御用工具。所以，總統的權力實際上不受任何限制。
2.總統府。
內閣制改為總統制後，如何在政權體制上便於有效地進行集權統治，就成為袁世凱關注的問題，因而他開始進行體制改革。在體制改革中，首先在總統府內設政事堂、統率辦事處（全稱陸海軍大元帥統率辦事處）等重要機構。
政事堂（1914年5月3日設立），設國務卿，贊襄大總統政務。在國務卿之外設左丞和右丞，下設五局一所，其中「機要局的權力，遠在各部總長之上；主計局則把財政部和審計處的職權，一併網羅而去」②。1915年6月4日，又設一個全國生計委員會。這樣，「政事堂實為政治上最高機關，除關於軍務事項外，為決定政治、財政、外交及其他一切施政方針之策源機關」③。統率辦事處（1914年5月12日設立），由參謀、陸軍、海軍三總長及大元帥特派高級軍官組成。同時規定，陸、海、參三總長每日輪流值班，開會討論有關外交、內政、財政、交通等各部事項，各部須奉召令才能列席會議。這樣，總統府軍事處取消了，陸、海、參三部職權移到了統率辦事處，①《中國年鑑》第1回，商務印書館1924年版，第351頁。
②《中華民國約法》第三章《法令大全》，商務印書館1915年增補再版。①《中華民國約法》第三章《法令大全》，商務印書館1915年增補再版。②李劍農：《戊戌以後三十年中國政治史》，中華書局1980年版，第200頁。③楊幼炯：《近代中國立法史》，第265頁。
三部總長退為辦事員之一，統率辦事處則成為事實上之最高軍事機關。
此外，還將總統府原有機構變更為內史、丞宣、交際、顧問等廳及侍衛處。在這些廳中設所謂監、少監、丞、郎、舍人等等名目繁多的官職官階。同時將秘書改為內史，秘書長改為內史長。
由此可見，改革總統府官制的目的，在於將政權、軍權、財政及其他一切權力集中在總統府，恢復清朝機構名稱、官名和制度，為袁世凱做皇帝作準備。
3.行政各部。
袁世凱政府改變總統府官制的同時，對行政各部也進行更改。1914年7月10日，正式公布更改的外交、內務、財政、陸軍、海軍、司法、教育、農商、交通等官制。在公布的官制中，最主要的變化是把各部隸屬關係改為直隸大總統。
與此同時，各部的地位與職權相應地降低和縮小。（1）各部改為承大總統命令，管理本身事務，監督所屬職員與機關；（2）各部對於各省巡按使及各地方行政長官執行本部主管事務，有監督指示之責；（3）各部主管事務，對於各省巡按使及各地方最高行政長官的命令或處分，認為違背法令或逾越權限，得呈請大總統核奪；（4）在各部官制中，部的職權，以前定為總長所有，現在改為各部所有。前三點中心內容是把無須一一向大總統請示，改為凡事都要「承大總統之命」，「呈請大總統核奪」，大大縮小了各部的職權範圍。第四點等於分裂部與總長職務，使部喪失獨立的地位，總長成為執行總統職務的代表。同時，還規定外交、內務、財政、陸軍、交通等五個重要部的總長，每日必須向總統報告工作。在報告工作時又須以國務卿為首腦。國務卿實際上又成為各部總長的上司。因此，各部辦理一切重要事情，又要經國務卿核准，才能發生效力，從而表明各部再不是內閣制時期的主幹，而降為附屬機構了。
4.參政院。
《中華民國約法》規定，袁世凱政府立法機構為立法院，同時設立備總統諮詢的參政院。1914年5月24日、12月27日先後公布《參政院組織法》、《立法院組織法》。由於袁世凱所需的是由他一手欽定的政治工具，所以他不願採取代議制，因而立法院始終未成立。
參政院於1914年6月20日成立。按規定它是「應大總統之諮詢」，「審議重要政務」，實際上遠遠超出「諮詢」的範圍，具有若干重要特權。即：解釋約法，決定行政機關與司法機關權限爭議，起草憲法，對於總統若干行動的同意等。29日，下令代行立法院職權，成為袁世凱實際上的御用立法機關。
參政院由袁世凱任命參政70人組成，大半由政治會議成員轉任，約法會議議員占大多數，其中有清朝遺老、官僚、政客、軍閥、資本家、上層知識分子，並以副總統黎元洪為議長、汪大燮為副議長，進步黨人林長民為秘書長。從參政院成立到12月前後半年多時間，最主要活動是1914年12月28日為袁世凱修改總統選舉法，使其由正式總統變為終身總統、世襲總統，進而將總統轉化為皇帝。所以，參政院又是為袁籌備帝制的機關。
（三）帝制機關袁世凱完成總統獨裁體制後，又在帝國主義和封建勢力的支持下實行帝制，改中華民國為中華帝國，改中央政府為帝制政府。在正式改國號和政府名稱前，為使國家制度適應帝制的內容，袁世凱政府採取了以下一些措施：（1）制定公布《覲見條例》，恢復《階見制度》；（2）公布《文官官秩令》，恢復三級九等文官制度；（3）將總統府改為「新華宮」，公文收發處改為「奏事處」，公府指揮處改為「大內總指揮處；（4）大封功臣，等等。1915年12月13日，成立大典籌備處，加強軍警執法處職權，宣布1916年為「洪憲」元年。正在袁世凱準備登基的時候，全國人民反對帝制復辟的怒潮像火山一樣爆發，繼雲南獨立後，各省紛紛宣布脫離袁氏而獨立。袁世凱見大事不妙，在1916年2月23日急忙宣布延緩帝制實行，接著又被迫宣布取消帝制，4月22日，宣布恢復內閣制、自動縮小總統職權。5月8日，下令取消政事堂，改稱國務院，妄圖挽救統治危機。但是，在眾叛親離、萬人唾罵下，袁世凱於6月6日憂憤死去，結束了他的反動統治。
袁世凱統治結束後的中央政權機關袁世凱死後，北洋軍閥集團分裂成以段祺瑞為首的皖系，以馮國璋（馮死後為曹錕、吳佩孚）為首的直系，以張作霖為首的奉系。三系各自在帝國主義支持下展開了爭奪中央控制權的激烈鬥爭。從1916年6月至1919年五四運動爆發，北洋中央政府實際權力為皖系軍閥所掌握，以後分別為直系、皖系、奉系軍閥輪流掌握，直至北洋軍閥統治結束。但在段祺瑞統治期間的1917年，中國大地上出現了兩種不同政權、不同制度、不同體制的政府。一個是北方的北洋政府，一個是南方的護法政府，彼此對峙著。
（一）北洋政府袁世凱死後，仍然由北洋軍閥控制著北京政權。
1916年6月7日，副總統黎元洪繼任大總統，宣布恢復《中華民國臨時約法》、1912年的官制和國會，撤銷袁世凱統治期間設立的一些御用機構，實行《中華民國臨時約法》規定的國家制度。8月1日，舊國會復會，補選馮國璋為副總統，追認段祺瑞為國務總理。隨著段取得「合法」地位後，他積極擴張皖系勢力，與黎元洪和直系發生矛盾。黎元洪利用人民反段情緒，下令免去段祺瑞的總理職務。段則指使皖系並聯絡奉系軍閥宣布「獨立」，與黎對抗。徐州軍閥張勳趁機以「調停」黎段矛盾的名義，於1917年5月7日率辮子軍3000餘人北上。他到天津後，通電逼黎元洪於6月13日下令解散國會，到北京後又擠走了黎元洪。7月1日，張勳扶植溥儀恢復帝制，導演了一幕為期12天的復辟醜劇。復辟失敗後，馮國璋繼黎元洪為總統。段祺瑞自翊討逆有功，是再造「民國」的「勛臣」，復任國務總理，組成一個皖系控制的內閣。段祺瑞藉口國會已解散，召集一個由各省軍閥指派的臨時參議院，修改《中華民國國會組織法》及參、眾兩院選舉法，排除國會和《中華民國臨時約法》，加強獨裁統治。1918年3月，由段祺瑞的親信徐樹錚出面收買政客，組成「安福俱樂部」，操縱選舉，製造一個由安福系把持的「新國會」。段祺瑞利用新國會，將馮國璋排擠出中央政府，選出老官僚徐世昌為總統，造成以皖系段為首的統一天下。直到1920年直皖戰爭皖系失敗後，北洋中央政權才由皖系轉入直系手裡。
從1916年到1920年7月這段時間裡，北洋政府總統、總理不斷發生改換，但總統制改為內閣制這一基本點始終沒有變化，沿襲1916年4月袁世凱「自動改組政府」後的政治體制。在此時期內的內閣制，實質上是以共和責任內閣之名，行封建軍閥專制之實，中央機關不過是皖系軍閥的囊中物。（二）護法政府1917年張勳復辟失敗後，段祺瑞重新掌握北洋中央實權，拒絕恢復《中華民國臨時約法》和召集國會，一向把《中華民國臨時約法》和國會視為維護資產階級共和國標誌的孫中山，於7月7日率領海軍南下，聯合西南各派勢力，揭起「護法」的旗幟。
孫中山到達廣州後，於8月25日召集南下議員開國會非常會議，決定成立軍政府，進行護法鬥爭。
軍政府采元帥制，設大元帥、元帥。大元帥、元帥由國會非常會議選舉。在《中華民國臨時約法》恢復前，大元帥為國家行政元首，對外代表「中華民國」，元帥協助大元帥籌商政務。下設外交、內政、財政、陸軍、海軍、交通六部及都督若干人。各部總長由國會非常會議選舉，提請大元帥任命。在總長缺位尚未選出前，由大元帥先任命署理。都督贊助軍政府工作，由宣布與段政府斷絕關係的都督充任。
9月1日，國會非常會議選舉孫中山為大元帥。2日，選舉陸榮廷、唐繼堯為元帥。同時，選出各部總長。10日，孫中山就職，宣布中華民國軍政府成立。從此形成南北對峙局面，標誌著「護法」鬥爭的開始。但是，軍政府的實權為桂系軍閥陸榮廷、陳炳焜所操縱。不久，西南軍閥在英、美帝國主義拉攏下，與北方直系軍閥相勾結。當直系頭目馮國璋提出和議主張時，他們便通電響應、醞釀改組軍政府，排擠孫中山。
1918年5月，孫中山被迫辭去大元帥職務。操縱非常國會的政學系，為了討好西南軍閥，通過修改軍政府大綱，廢除元帥制，改為總裁會議制，增設政務院、軍事委員會、參謀部，取消都督若干人設置。政務院下設參事會，各部改隸政務院。軍政府行政權歸總裁會議，政務院襄助執行。5月20日，選舉孫中山、唐紹儀、伍廷芳、岑春煊、陸榮廷、唐繼堯、林保懌等為總裁，岑春煊為主席總裁。
改組後的軍政府，表面看來，好像一切方針、政策、人事任免等重大問題，都要經過總裁會議共同討論決定，但實權完全操縱在桂系軍閥手中。5月25日，孫中山憤離廣州去上海，在辭大元帥通電中表明對軍閥的認識，說：「顧吾國之大患，莫大於武人之爭雄，南和北如一丘之貉。雖號稱護法之名，亦莫肯俯首於法律及民意之下。」①孫中山領導的資產階級民主革命陷入了絕望的境地。
北洋政府地方機關北洋政府建立的地方機關，十分紛雜，變易頻繁，大致有立法機關、行政機關、軍政機關和特別行政區機構。
（一）地方立法機關1.省議會。
1912年3月北洋政府成立後，陸續頒布《省議會議員選舉法》（1912年9月4日）、《各省第一屆省議會議員名額表》（1912年9月25日）、《省議會議員選舉施行細則》、《省議會議員複選區表》（1912年10月2①鄒魯編：《中國國民黨史稿》第3冊，商務印書館1944年增訂版，第1085頁。日）、《省議會暫行法》（1913年4月2日）等法規，各省開始成立省議會。按規定，各省議會組成人數，最多的直隸為184名，最少的吉林、黑龍江、新疆為40名。議員的產生，采間接選舉制，分初選和複選，初選一般以縣為單位，複選由若干初選區組成。但複選區由於各省情況不同，因而數目也不一樣，多的如雲南22區，少的如吉林7區，一般均在10至20區之間①。議員任期3年，連選連任。其職權主要是：議決權，建議權，監督權。
但是，「二次革命」後，袁世凱非法解散國會的同時，認為省議會不宜於統一國家，於1914年2月26日下令一律解散。袁世凱死後，省議會與國會一樣奉命恢復，但在軍閥割據的形勢下，並未完全恢復，即使恢復也未起到立法機關的作用，反而成了軍閥們實施暴政的點綴品。
2.縣議事會。
北洋政府縣議事會系沿襲清末並略加改變而成立的立法機關或民意機關。它由縣所屬城鎮鄉選出議員組成，其人數根據各縣人口多寡而定，最多60人，最少20人。議員任期與省議員相同。但「會議的召集、開會、閉會、延會等，均由縣知事決定，也有規定由議長召集的（如江蘇），但須預先通知縣知事」②。它所作出的決議，縣知事不僅可以提交複議，而且可以撤銷。因此，縣議事會的職權十分有限，「幾乎在縣知事的控制下」運作③。
隨著袁世凱統治的加強，民意機關成為他獨裁的累贅。1914年2月3日，他以「自治機關，由多數暴民專制，動稱民權，不知國法」等罪名④，下令停辦各級地方自治，解散縣議事會。袁世凱死後，各省陸續有所恢復，但大都成了地方軍閥粉飾「民主」的裝飾品。
（二）地方行政機關北洋政府成立後，鑒於地方行政制度十分混亂，1913年1月8日頒布《劃一現行各省地方行政官廳組織令》。根據《組織令》，廢除了清朝的府、州、廳，增設特別區，在省與縣間增加道一級，形成省、道、縣三級制度和政權機關。
1.省行政機關。
1912年，南京臨時政府成立後，各省基本上採取軍政、民政合併管理辦法，其政權機關為都督府。袁世凱政府成立後，為了加強統治，強化中央集權，分散地方權力，1913年1月提出在地方實行軍民分治，設立行政公署，作為管理行政機關，並由總統直接任命民政長負責。當時除山西、江蘇、福建、湖北、江西、四川等省基本實行外，其他各省大都由都督兼民政長。1914年，袁世凱為貫徹中央集權和恢復帝制打下基礎，進一步實行軍民分治。5月23日公布《省官制》，將行政公署改為巡按使署，民政長改為巡按使。同時，鑒於民政長沒有兵權，便將地方武裝撥給巡按使指揮。財政、司法撥歸巡按使監督。
1916年6月，袁世凱死後，黎元洪繼任總統，段祺瑞掌握北洋中央實權。7月6日，命令將巡按使署改為省長公署，巡按使改為省長。同時增設一個①錢實甫：《北洋政府時期的政治制度》上冊，第213頁。
②錢實甫：《北洋政府時期的政治制度》下冊，第296、29頁。
③錢實甫：《北洋政府時期的政治制度》下冊，第296、29頁。
④白焦編：《袁世凱與中華民國》，榮孟源、章伯鋒主編：《近代稗海》（三），四川人民出版社1985年版，第84頁。
由12人組成的參事會，作為省長諮詢機構，並增設警務處、交涉使署等組織。1917年9月，北洋政府又在各省設立直屬教育、實業兩部領導的教育、實業廳。至此，省行政機關的體制和領導關係是：省長公署下設政務、軍務、財政、教育、實業等廳及參事會、交涉使署、警務處，其中財政、教育、實業三廳及交涉使署、警務處屬中央有關部和省雙重領導。
從上可見，省行政機關經過三次變化，變化的特點不僅是名稱、組織的改變，而且還設立不直隸省行政機關的教育、實業等廳之類的組織。同時，北洋政府統治者為了鞏固統治，企圖採取軍民分治來削弱地方勢力，但這未能達到預想的目的，一切行政實權仍然掌握在盤踞一方握有兵權的軍事首領手中。
2.道行政機關。
1913年1月8日，北洋政府公布《劃一現行各道地方行政官廳組織令》。3月8日，國務院擬定《各道觀察公署暫行辦法》。隨即各省紛紛劃分道並建立道政府。其政權機關為觀察使署，首腦為觀察使。1914年，袁世凱提出進一步實行地方軍民分治的同時，5月23日公布《道官制》，將觀察使署改為道尹公署，觀察使改為道尹。這一改變，伴隨著北洋軍閥統治的始終。道政權機關的體制，採取分科辦事辦法，其職權，最初籠統地規定為在省監督下，管理道內行政事務和省委任之事。改為道尹公署後，才作了較為具體的規定，除管理道內行政事務、考核道內行政官吏、頒布道單行規程外，還有監督道內財政及司法行政，節制調遣駐紮道內地方武裝，監督考核所屬各縣行政官吏以及受託監督區內的其他特殊官署行政等權力。
3.縣行政機關。
袁世凱政府成立時，各縣行政首腦名稱頗不一致。1912年11月26日，命令各縣將行政官吏名稱一律暫時改為「知事」。1913年1月8日，公布《劃一現行各縣地方行政官廳組織令》，將各省府、廳、州一律改為縣，機關名為「縣知事公署」，行政首腦通稱「知事」。1914年5月25日，又正式頒布《縣官制》，明確規定：「縣置知事，隸屬道尹為縣行政長官。」直至1921年以前，名稱和性質大體上固定下來。
縣政權體制，除縣知事外，採取分科辦事，最初數額不同，名稱不一，職權劃分也不明確，到1913年1月《組織令》公布後，才逐漸趨於一致。按各縣事務繁簡，分設2至4科，分管各項具體事務。縣行政公署職權大體與道相似，只是主管範圍限於縣行政區域。
4.基層政權。
北洋政府成立後的基層政權，是指縣以下的基層政權組織。這種組織，在1919年五四運動前，大致是：在北方沿襲清末的城、鎮、鄉制，在南方是自定的市、鄉制。南北兩制大同小異，只是城、鎮改為市，即城和鎮的合稱。城、鎮、鄉都是縣下的一級，其區別主要是：城是指府、州、廳、縣所在地的城廂（廢府、州、廳後，指縣所在地），鎮是指縣城以外人口聚集的市鎮，鄉是指區域在五萬人以上或不滿五萬人自然形成區域中的市鎮、村莊、屯集等地區。
城、鎮、鄉的政權機關，城、鎮為鎮公所，鄉為鄉公所。城、鎮公所置鎮董1人，管理本鎮行政；鄉公所置鄉董1人，管理本鄉行政。一般城、鎮和鄉，還設有鎮佐、鄉佐協助鎮董、鄉董工作。
以上是北洋政府地方行政系統和政權體制，按照這種系統和體制對人民進行統治。
（三）地方軍政機關北洋政府是軍閥統治的政府，各派軍閥在帝國主義支持下，為了爭奪地盤，內戰連綿不斷。雖有袁世凱表面的統一，然而這種「統一」，到袁死後變成公開的分裂。各派軍閥無論在袁世凱統治時或死後，他們通過地方軍政機關控制地方大權，維護自己的統治。北洋政府統治者，為了鞏固自己的地位和維護本身的統治，有時建立這樣或那樣的機構，籠絡地方軍閥。因而地方軍政機關十分紊亂，變動也很頻繁，大致有下列機關。
1.省軍政機關。
1911年的辛亥革命中，起義各省在廢除總督、巡撫制度的同時，建立了都督府，設置都督，管理軍政和民政；其他省區仍然保持清朝地方制度。袁世凱在北京建立北洋政府後，1913年1月8日頒布《現行都督府組織令》，各省軍政機關名稱才基本劃一起來。
孫中山領導「二次革命」失敗後，北洋軍閥勢力得到了發展，袁世凱統治進一步加強。與此同時，各省軍閥割據也在醞釀。袁世凱擔心這些軍閥勢力成為他專制獨裁的新障礙，因而制定廢督裁軍計劃，企圖縮小行政區域，便於對地方軍閥進行控制。這一計劃遭到各地軍閥強烈反對，於是改為先廢督後改道的計劃。1914年6月30日宣布廢除都督府，7月18日公布《將軍行署編制令》，實行將軍制，置將軍府於京師，都督改為將軍，都督府改為將軍行署。但是，這一計劃還未完全實施，袁世凱統治就宣告結束了。
袁世凱死後，黎元洪繼任總統，段祺瑞掌握實權，1916年7月6日命令撤銷將軍府，改將軍行署為督軍公署，將軍為督軍，一直到1923年以後才有所變化。
省軍政機關及其首腦名稱，雖然不斷改變，但它的本質並未發生變化，仍然是封建軍閥鎮壓人民的軍事機構。
省軍政機關的體制，無論是都督府、將軍行署、督軍公署，大體上都相同，除軍政首腦外，主要成員有副官長、參謀長、參謀、副官、書記官或書記等。內部組織有軍務、軍需、軍醫、軍法四課。但是，並不是所有省都單獨設置軍政機關，未設置的省份則在省行政機關內設軍務廳，並以行政首腦兼管軍事。
值得注意的是：各省軍政首腦按規定只限於管理所轄省區的陸軍，而實際上，一省的行政、司法及中央直轄的鐵路、稅收、錢糧等無不被他們把持和支配，他們甚至單獨或聯合反抗中央，成為一省的霸主。
2.地區性軍政機關。
袁世凱在北京建立北洋政府後，為了籠絡軍閥鞏固自己的統治地位，按其軍閥勢力的消長，建立地區性軍政機關。
地區性軍政機關，就其名稱有巡閱使署和經略使署，軍政首腦為巡閱使和經略使。它們所轄範圍，有兩省、三省、四省和無省區的。如川粵湘贛經略使署、直魯豫巡閱使署、蒙疆經略使署、兩湖巡閱使署、長江巡閱使署等。巡閱使署和經略使署組織體制，大體相同，一般設有參謀長及秘書、參謀、副官、政務、軍務、軍需、軍醫、軍法等8處。除此而外，直魯豫巡閱使署還設有顧問、咨議及憲兵司令1人，憲兵100人。有些巡閱使，為了達到某種目的，還設有派出機構。如直魯豫巡閱使署在北京設有駐京偵緝處，就是一例。
上述巡閱使署和經略使署並不是都能夠控制它所轄區域和範圍，主要看掌握這一機關軍閥勢力大小而定。如長江巡閱使因牽涉到各省軍閥系統不同，始終是有名無實的空頭銜；直魯豫巡閱使曹錕不僅控制所轄區域，而且把勢力伸展到江蘇、湖北、陝西、江西乃至四川、福建等省。
同時，北洋政府為了調和地方軍閥之間以及和中央之間的矛盾，有些地區還設副使署和副使。副使一般由省軍政首腦兼任。
這些使署和副使署，按規定是管轄地區軍政的機構，統轄區域內陸軍，會同區內各省軍政首腦，籌辦處理區內軍事事務。其實不然，凡是在那些軍閥勢力所能達到的地區，無論軍政和民政，都在他們控制之下。因此，這些軍閥便成為那一地區的太上皇。
3.臨時性軍政機關。
臨時性軍政機關，一般指護軍使署和鎮守使署。這種不同名稱的使署，不是北洋政府統治地區所有省份都有，即使設立也不是長期存在，而是隨設隨撤。
在兩種不同使署中，護軍使署的職權和所轄區域，按照1913年12月19日頒布的《護軍使暫行條例》規定，分為沒有省軍政機關省區和設有省軍政機關省區兩種。前者實際上成為該省最高軍政機關，其職權、地位、組織與其他省軍政機關相同；後者所轄範圍和職權只限於該省一定的區域，其編制和員額較小。如1914年5月28日陸軍部呈准護軍使署只設軍務、軍需兩課及軍醫、軍法官各1人。護軍使署的首腦為護軍使，個別地區也有設副使的。鎮守使的設立，是北洋政府統治者為了籠絡地方有實力的軍閥，以及鎮壓邊區和城市人民。因此，設立鎮守使署的地區，大都在邊疆和重要城市。如川邊鎮守使署、上海鎮守使署等。其首腦通稱鎮守使、副使，但副使的設立，主要根據情況而定。
鎮守使署組織體制，按照1913年9月5日公布的《鎮守使署條例》規定，一般設參謀長、副官長、參謀、副官及軍需、軍醫、軍法等官與書記。除此而外，還有一種較為特殊的鎮守使署，它的職權和組織均不同於一般。如晉西鎮守使署不僅管理軍政，而且還兼辦屯墾、禁菸等行政，所轄區域又系蒙漢雜處，因而它的組織，除一般使署設置外，還增設秘書，並分置兩科。上述兩種不同的使署，雖是一種臨時性軍政機關。但掌握這兩種使署的軍閥，通常都由所在地握有兵權的陸軍師長、旅長兼任。他們利用這種機構不僅可以稱霸一方，號令一切，魚肉人民，甚至可以單獨或聯合起來干預中央政府的活動。所以，這類機關在北洋政府地方軍政機關中占有相當重要地位。
綜上所述，北洋政府地方軍政機關呈現下列幾個特點：第一，制度極其複雜和混亂，機構權力也很大；第二，軍政和民政機關名義上是並立，實際上民政機關往往受軍政機關的支配，處於附庸地位；第三，軍政機關和經制武裝本非一致，卻是混為一體，往往由武裝部隊長官充任；第四，地方軍政機關實質上就是地方軍閥割據的政權機關，不但可以任意對抗中央，而且可以隨時宣布脫離中央，「獨立自主」；第五，軍閥勢力發展之後，向外擴張，成為超出自身範圍的超級機關；第六，爭奪地盤割據形勢出現後，在其軍閥本身勢力範圍內，又會出現下一層的割據等。這類軍政機關的出現，反映了半殖民地半封建中國社會的特有現象。
（四）特別行政區機關1913年1月，北洋政府正式確定在全國實行省、道、縣三級政權的同時，11月又確定在一些地區實行特別行政區制。所謂特別行政區，是指一些邊疆和京師地區。當時增設的特別行政區有：熱河、綏遠、察哈爾、川邊和京兆地方，其餘如蒙古、西藏等地區，仍然保持清朝舊制。增設的特別行政區，其地位、性質與省相似或相同。
1.京兆特別行政區政府。
1913年1月8日，北洋政府公布《劃一現行順天府屬地方行政官廳組織令》。1914年5月，袁世凱政府內務部呈准將較遠的四縣劃歸直隸省管轄，確定順天府所屬為大興、宛平、通縣、良鄉、固安、永清、安次（南東）、香河、三河、霸縣、涿縣、薊縣、昌平、武清、寶坻、順義、密雲、懷柔、房山、平谷等20縣，並規定行政完全脫離直隸而獨立。10月，又決定將順天府劃為中央所在地特別行政區，稱京兆。同時頒布《京兆尹官制》，明確規定：特別行政區政府，稱京兆尹公署，行政首腦稱京兆尹。
京兆尹公署採取分科辦事辦法，下設內務、教育、實業等四科。後來增設財政分廳（1917年4月6日改稱財政廳），管理區內財政事務。
京兆尹由中央政府直接任命，管理本區巡防警備隊，頒行單行法規，監督所屬官吏，以及中央政府特別委任監督區內特別事宜等等。
2.熱、察、綏特別行政區政府。
熱、察、綏三特別行政區，在1914年7月6日未公布《都統府官制》以前，仍沿用清末舊制。熱河、察哈爾設都統，綏遠設綏遠城將軍，管理軍政和蒙旗事務。民政方面，熱河、察哈爾屬直隸，綏遠則屬山西。1913年5月曾在熱河設立行政公署。《都統府官制》公布後，按新制規定，區別於省制，採取軍政合一的都統制。在這種制度下，機關名稱為都統府，首腦為都統。都統由中央直接任命，總攬全區軍政和民政。都統府由都統、參謀長、參謀、副官、書記官組成，下設總務、軍務二處。此外，還設有政務會議、財政分廳（1917年4月6日改為財政廳），其中熱河、綏遠兩特別行政區還設審判處，兼理司法。到了1928年以後，三特別區正式建成熱河、察哈爾、綏遠三省，分別成立省政府。
3.川邊特別區政府。
川邊特別區政府與熱、察、綏三特別區政府有很大的不同，設官分職也在不斷變化。1912年8月為川邊鎮守使，管理軍事。1913年6月改為川邊經略使，管理行政。7月改為川邊都督。1914年1月，又改為川邊鎮守使，管理軍政和民政，成為軍政合一的制度。5月，增設財政分廳，由鎮守使兼任廳長。1916年1月，又將軍政分開，在鎮守使署之外另設道尹公署，專管民政，同時將財政分廳劃歸道尹兼任。這樣，軍政和民政雖然分開了，但道尹和鎮守使之間關係，名義是平行，實際上隸屬於鎮守使之下，軍政權力完全掌握在鎮守使手裡。為了使這一實際權力「合法」化，以「川邊情況特殊，不宜實行軍民分治」為由，川邊鎮守使「特請適用特別區章程」。經北洋政府內務、財政、陸軍各部會商，於1916年4月3日明確答覆，並規定「川邊道尹隸屬川邊鎮守使」，從而使鎮守使名正言順地成為川邊特別行政區的最高軍政首腦。
1925年2月，川邊特別行政區改名西康特別行政區，撤銷鎮守使署，另設西康屯墾使署，兼管民政。1927年屯墾使署被劉文輝24軍接管後，又恢復舊制。1929年春，成立西康政務委員會，辦理民財各政。1935年2月，成立西康建省委員會，經過3年多籌備，1938年9月，正式建成西康省，成立省政府。