中國通史（第十一卷） · 第九章　海關、關稅和子口稅

第一節　近代海關行政管理制度的演變和確立 鴉片戰爭後海關行政主權的開始喪失鴉片戰爭使中國由封建社會開始逐步轉變為半殖民地半封建社會，中國海關主權也開始逐步喪失。 鴉片戰爭以前，外國商船到達廣州，須投行認保，所有進出口貨稅均由保商（即行商）代納。戰後廢除了行商制度。道光二十三年（1843）中英《五口通商章程》規定，「裁撤保商，則進口貨船即由英（領事）官擔保」；並規定了領事報關制的具體施行辦法：英國商船進口後，即將船牌、艙口單、報單各件呈送該口英國領事，領事即根據這些文件把船隻大小、裝運貨物種類等項通知海關；英商船隻卸貨、裝貨時，亦應先期通報領事，「由英（領事）官自雇通事轉報海關，以便公同查驗」；英商船繳納稅鈔之後，海關發給完稅紅單，商人即將紅單呈送領事驗明，方准發還船牌，令行出口①。中英《五口通商章程》還規定，外商若不遵守領事報關制，或有呈送假艙單及未領牌照先擅自開艙一類作弊行為，由領事代中國課以罰金。中英《虎門條約》第十二款並規定，走私案件也應由領事通報清地方官員，「以便本地方官捉拿」①。 道光二十四年（1844）中美《望廈條約》和中法《黃埔條約》，均對領事報關制及領事插手緝私問題作出了類似規定。 按照上述規定，不僅中國政府對外國船舶進出中國港口的批准權被領事剝奪，而且外船進港手續辦理之權、海關緝私之權也被外國領事所竊取。領事報關制實行的結果，使得走私貿易，特別是鴉片走私，「像一棵綠色月桂般地欣欣向榮起來」，不法外商「毫不躊躇地抓住每一個機會，不是把關稅逃避得一乾二淨，就是用假報單或和解辦法，千萬百計繳納少於協定稅則所規定的數額」②。 咸豐三年八月初五日（1853年9月7日），上海小刀會起義，占領上海縣城，上海海關道吳健彰逃入租界。英國領事阿禮國（R.Alcock）「遂認此為實行其昔日改良關稅行政計劃之良機」③，迅速與美國副領事金能亨（E.Cunninghan）磋商，並於八月初七日（9月9日）公布了《海關行政停頓期間船舶結關臨時規則》（六條）。該規則宣布：英、美商人分別向英、美領事館辦理一切報關納稅手續，所有進出口稅，應向英、美領事館繳納，或用現款，或用見票四十天付款的保單均可④。阿禮國推行領事代征制度的①王鐵崖：《中外舊約章匯編》第1冊，第40—43頁。 ①《中外舊約章匯編》第1冊，第37頁。 ②萊特：《中國關稅沿革史》；姚曾廙譯，三聯書店版，第35、88頁。③高柳松一郎：《中國關稅制度論》第1編，第29頁。 ④《上海小刀會起義史料匯編》，上海人民出版社版，第294頁。又見海關總司署造冊處編：DocumentsillustrativeoftheOrigin，Development，andActiv-itiesoftheChineseCustomsService，（以下簡稱《海關文件匯編》）第6卷，第20—22頁。 目的，除了進一步直接掠奪中國海關行政權之外，還在於用交納保單的辦法，作為萬一英商財產因戰爭而受損時，可向中國政府索取賠償①。 領事代征制實行一個月後，吳健彰於九月初八日（10月10日）通知各國領事，他從即日起恢復海關監督職權。阿禮國立即在復照中刁難說：「本領事認為須俟大清官軍收復上海縣城、閣下到江海關復職視事之日，本領事始準備與閣下進一步談判徵收關稅事宜。」②九月初十與十二日（10月12與14日），吳健彰又兩次照會阿禮國，要求支付八月初五日（9月7日）以前10艘英船所欠4.5萬餘兩關稅；並登記八月初五日以後各船欠款，否則他將在內地各關向華商徵收絲茶出口稅。阿禮國在隨後的兩次復照中，不僅抵賴八月初五日以前應繳稅款，並且把清廷擬實行向華商徵稅的措施視為「挑釁行為」，恫嚇說：「我國政府必在其他方面實行報復。」③九月二十四日（10月26日），吳健彰又通知各國領事將於租界對岸浦東的兩艘稅船上執行海關職權。法國代領事伊擔（B.Edan）帶頭宣布：「中國唯一在上海的海關，它已經被當地居民搗毀」，「本領事充分相信我國商船可以免稅自由進出」。英領事阿禮國亦拒不承認吳健彰設「臨時水上海關」，並於十月初二日（11月2日）通告英商：現行臨時規則繼續有效④。 九月二十七日（10月29日），奧國船羅伯特（Robert）號拒交關稅，揚帆而去，「宛然象是沒有一個海關這樣的機構存在一般」①。各國商人趁混亂之機紛紛逃避關稅。咸豐三年十二月二十二日（1854年1月20日），美國領事以最惠國條款「美國船舶應一體均沾」為藉口，公開准許兩隻美國船「奧乃德號」（Oneida）和「賽恩施號」（Scienle）免稅結關出口。阿禮國也於咸豐四年正月初二日（1月30日）公開宣布英商也不按臨時規則向領事館繳納貨稅「保單」②。 吳健彰恢復租界海關和設立浦東稅船均遭阻撓，最後只好照會英、法、美三國領事，在蘇州河北岸遠離貿易中心的地方設立海關臨時辦公處，並於正月十二日（2月9日）開始受理業務。三國領事表面上準備「承認」這一臨時海關，但前提是：「海關的監督權不論對於締約國或非締約國的任何船隻，均應一律生效。」③於是，英商帶頭以「要付稅就得大家付，如果不付的話，大家也不必付」為藉口，仍然拒交關稅④。 二月二十七日（3月25日），吳健彰奉江蘇巡撫許乃釗之命通知英、美、法三國領事，說是為了防止偷稅漏稅，避免海關監督與外國領事及商人發生爭端，暫「在內地河邊設立兩處關卡，一在白鶴渚，一在閔行鎮；中國商人必須負責納稅」⑤。英、美、法三國領事於四月初五日與十三日（5月1日與9日）兩次提出「抗議」，認為這種設內地關卡辦法「顯系違反條約」，竭①姚賢鎬：《第一次鴉片戰爭後中國海關行政權喪失述略》，《社會科學戰線》1983年第3期。②《上海小刀會起義史料匯編》，第305—306、308—313、327頁。 ③《上海小刀會起義史料匯編》，第305—306、308—313、327頁。 ④《上海小刀會起義史料匯編》，第305—306、308—313、327頁。 ①萊特：《中國關稅沿革史》，第108頁。 ②《海關文件匯編》第6卷，第28—32頁。 ③《上海小刀會起義史料匯編》，第366、368、411—412頁。 ④《上海小刀會起義史料匯編》，第366、368、411—412頁。 ⑤《上海小刀會起義史料匯編》，第366、368、411—412頁。 力阻止清廷行使徵稅的主權⑥。 阿禮國等外國領事在阻撓清廷行使徵稅主權的同時，還進一步精心策劃將中國海關機構控制在列強「有效管理之下」①。咸豐四年四月初五日（1854年5月1日），阿禮國的副手威妥瑪（T.F.Wade）在其草擬的「上海臨時制度備忘錄」中，具體提出了以「外國機構」徵收稅餉的辦法②。五月二十日（6月15日），阿禮國呈包令（J.Bowring）備忘錄，建議由英、美、法三國領事與上海道台會同指派一個外籍司稅，駐在海關官署辦公。一切公文應由他審閱稽核，稅票應有他的簽署，同時一切中文案卷和簿籍要隨時送交各領事和道台核閱。 五月二十六日（6月21日），美國公使麥蓮（R.M.Mdane）在崑山會見兩江總督怡良，提出裁撤兩個內地稅關，「否則就難以在該埠（上海）徵稅，並圓滿解決過去九個月的欠稅問題」③。在歸還欠稅和在外籍司稅管理下可以收到稅款的雙重引誘下，在各國領事對新設兩處內地稅關的堅決反對下，怡良只得同意裁撤內地稅關，並授權吳健彰與英、美、法三國領事對「海關行政問題商量一個辦法」④。 咸豐四年六月初五日（1854年6月29日），吳健彰與英領事阿禮國、美國領事馬輝（R.C.Murphy）和法國代領事伊擔舉行會議，出賣了江海關行政權。這次會議決定三國領事各提名一人任司稅，「組成包括通事、錄事和扞子手等中外僚屬的一個混合機構」，負責處理海關行政事務；並配備一艘由外籍船長指揮的緝私巡艇；海關監督所發一切文書，如無外籍司稅副署不能生效；船舶進口仍經由領事報關，等等①。 英國方面首任司稅，是上海副領事威妥瑪，法國方面任司稅的是其國駐上海副領事史亞實（A.Smith）；美國方面任司稅的是其國駐滬副領事賈流意（L.Carr）。史亞實和賈流意，則仍兼任他們各該領事館的職務。按照三國領事與吳健彰所訂非法「協定」規定：各司稅應不視為中國官吏，他們「在法律上對一個由三有約國領事和道台組成的混合法庭負責。雖說在這種審判中道台有兩個投票權，可是事實卻是騙不了人的。外國領事們享有永遠占多數的特權」。因此，江海關的行政管理權完全由三國領事的代表所組成的司稅所控制，「領事們實際上已經把這個新機構作成了各領事館的一個附屬機關」②。實質上，這幾乎是個完全殖民地化的海關。 咸豐四年六月十二日（1854年7月6日），英、美、法三國領事聯合向外商發布通告，原有在內地設立的兩處關卡即行裁撤，由外籍司稅組織的機構「足以保證充分發揮徵收關稅的效能」，所有報關納稅手續自六月十八日（7月12日）起在蘇州河岸新關辦理③。但外籍司稅設立後，所謂「歸還欠稅」的諾言並未兌現。 ⑥萊特：《中國關稅沿革史》，第112頁。 ①馬士：《中華帝國對外關係史》第2卷，張匯文等譯，三聯書店版，第24頁。②《海關文件匯編》第6卷，第33—44頁。 ③姚賢鎬：《第一次鴉片戰爭後中國海關行政權喪失述略》，《社會科學戰線》1983年第3期。④《海關文件匯編》第7卷，第7頁。 ①《海關文件匯編》第6卷，第51—55頁。 ②萊特：《中國關稅沿革史》，第120頁。 ③《海關文件匯編》第6卷，第55—57頁。 李泰國與「幫辦稅務」制度的建立起初，英國政府對於這種「把海關和關員確切而不可爭辯地置於各有約國領事的管轄之下」的「方案」，認為「是值得一試的」①。但是，一些侵略者很快察覺到，在中國這樣一個由列強共同爭奪的國家中建立一個完全殖民地性質的海關機構，事實上是很難行得通的。李泰國（H.N.Lay）正是最早富有這種敏感的一個侵略者。 咸豐五年四月十六日（1855年5月31日），威妥瑪辭去了海關司稅一職，回任其英國領事的原職。四月十七日（6月1日），李泰國接替威妥瑪的司稅職務。值得注意的是，李泰國任司稅一職並非由其本國領事提名，而是由清軍駐上海官員吉爾杭阿提出。這種提名方式，與前述三國領事與吳健彰的「協定」中由領事提名的規定是不一致的。同治元年（1862），李泰國在其備忘錄中特別提到：「就是在我的任命上，英國領事停止了提名。」②李泰國不贊成在中國建立那種由外國領事直接控制的完全殖民地性質的海關，而主張創立一種形式上由中國保留獨立、而實際由有中國雇員身份的洋員來「幫辦」管理的海關，即實質上的半殖民地性質的海關。 李泰國的這一主張，在侵略分子之間曾引起過某些爭議。例如，法國領事推薦的司稅史亞實及他的繼任人伊擔、美國副領事賈流意等堅持認為海關行政應「完全在領事管轄之下」③。 這場爭論，反映了列強在對華侵略政策上的某種分歧。咸豐五年九月（1855年10月），英國外交大臣柯勒拉得恩伯爵通過英駐華公使向各領事發布新的政策性指令：「中國海關的英籍委員，不應該視為英國君主的官吏，而應該視為一個代表上海道台的中國官員」。這種策略性變動，「成了《天津條約》的談判代表們憑以奠定通商善後條約第十款（即「幫辦稅務」）的基礎，而只是在這個基礎上，李泰國和他的繼任者赫德才能建立起中國海關的結構」①。 差不多與此同時，美國方面也明確制定了新的政策，根據咸豐六年（1856）美國領事法的規定，美國公使和領事們不得推薦任何公民充任任何外國政府的職務，「這便自動地制止了美國當局方面再作任何新的提名」②。咸豐五年（1855）和咸豐六年兩年中，英國外交大臣柯勒拉得恩一再督促包令，要他「因勢利誘，使中國當局在其他各口岸設立一種類似或相同的有效徵稅制度」③。隨後，包令和李泰國奉命在各通商口岸推行上海外籍司稅制度。但是，他們的「努力已告失敗」④。福建與廣東地方當局堅決抵制。福州將軍有鳳等在咸豐六年五月二十七日（1856年6月29日）奏摺中指出：「此時若聽其添設司稅官，夷情叵測，利之所在，難免不生覬覦。..此時①萊特：《中國關稅沿革史》，第119—120頁。 ②同上書，第126頁。 ③同上書，第130頁。 ①萊特：《中國關稅沿革史》，第130—131頁。 ②同上書，第127頁。 ③同上書，第131頁。 ④同上書，第132頁。 欲令福州仿照而行，臣等斷不能輕許，致紊關政。」咸豐帝也明確表示，「是時斷難允行」⑤。因此，在咸豐八年以前，李泰國和英國當局企圖使把持江海關行政權的外國司稅變成所謂的「中國官吏」，並企圖在通商各口均推行這種制度，清廷未予承認。 為了爭得「幫辦稅務」合法化，英公使便企圖通過「修約」的外交方法來解決這一問題。咸豐六年（1856）李泰國出面威脅上海地方官吏，聲稱「各國條約章程，必求更改，否則恐致生事」①。結果仍遭清廷拒絕。 列強通過外交訛詐辦不到的事情，終究是要憑藉武力來解決。咸豐八年四月（1858年6月）《天津條約》談判期間，李泰國作為英方代表之一，態度極為橫暴。耆英在奏摺中說道：四月二十九日（6月10日）晚，「英夷通使（事）李泰國至奴才桂良、花沙納行寓，逼索條約各款，必欲一一照准。復經隨員等向其婉言商榷，該夷頓起憤激，即欲轉回，言語狂悖，極為可惡！..次日李泰國復同通使（事）威妥瑪至奴才桂良、花沙納行寓，仍逼索議准照會，神色俱厲」②。《天津條約》簽訂後，列強與清廷又於是年九月（10月）在上海續訂附約《通商章程善後條約》。中英《通商章程善後條約》第十款作出如下規定：「通商各口收稅，如何嚴防偷漏，自應由中國設法辦理，條約業已載明。然現已議明各口畫一辦理，是由總理外國通商事宜大臣，或隨時親詣巡歷，或委員代辦，任憑總理大臣邀請英人幫辦稅務，並嚴查偷漏，判定口界，派人指泊船隻，及分設浮樁、號船、塔表、望樓等事，毋庸英官指薦干預。」③從而正式承認了「幫辦稅務」制度的合法性。因此可以說，這次會議標誌著中國半殖民地性質海關制度的正式創立。 《通商章程善後條約》尚未對「幫辦稅務」制度作出具體的設計。條約簽訂不久，李泰國乘侵略戰爭之餘威，脅迫清地方當局繼續與其規劃幫辦稅務制度的具體模式。其後，在插手中國海關主權方面，李泰國又獲取了如下新的進展：第一，竊取首任總稅務司職務。 在李泰國緊逼下，新任「總辦各口通商事宜」大臣何桂清於咸豐九年正月（1859年2月）「約定邀伊（李泰國）幫同總辦」。李泰國即抓住這個非正式的「幫同總辦」不放，於正月十六日（2月18日）提出要「預籌全局」，「如督憲信伊實心幫助中國辦事，請發札諭一道，令伊預為選擇（各關洋員），去留亦聽伊主持」。次日，吳煦把江海關雇募洋員的權力託付給李泰國，請李泰國「代主持一切」，進而為李泰國巧取中國海關行政之權提供了方便。咸豐九年四月（1859年5月），由吳煦呈送何桂清等「鑒核」的《派令英人李泰國為海關總稅務司議單》規定：「督理江海關江蘇蘇松太兵備道吳，今遵欽差大臣總理各口通商事務兩江督憲何［桂清］札諭，派令李總稅務司幫同總理稽查各口洋商完稅事江宜。」「議定以五年為限」，江海關「稅務司及各項辦公外國人等，均議歸李總稅務司選用約束，不分何國之人，總期正派妥當，如有不妥，惟李總稅務司是問」①。據此規定，總稅務司明確成為⑤《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第2冊，第462—463頁。 ①《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第2冊，第451頁。 ②《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第3冊，第945—946頁。 ③《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第4冊，第1252頁。 ①《吳煦檔案選編》第6輯，第301頁。 中國海關行政的最高首腦。同年六月初二日（7月1日），李泰國正式就任為近代中國海關第一任總稅務司②。 第二，改司稅為稅務司。 在李泰國謀劃「幫辦稅務」制度過程中，江海關原向外國領事直接負責的「司稅」搖身一變，即成為具有「中國官吏」身份的稅務司。李泰國是第一個被稱作「稅務司」的外國人。早在咸豐八年（1858）上海談判前夕，額爾金在致桂良照會中即稱李泰國為「稅務司」。咸豐九年正月十七日（1859年2月19日），吳煦致李泰國公文中即沿稱李為江海關「稅務司」①。咸豐九年三月（1859年4月），李泰國推薦英國人德都德（H.T.Davies）為江海關稅務司，稱德都德為「上海正稅務司」，並規定稅務司為一口海關行政之最高官長②。六月初二日（7月1日），德都德正式成為幫辦稅務制度下江海關第一任稅務司，英文稱作Commissioner③。 第三，制定江海關新章。 經過李泰國與吳煦所謂的「商酌」，至咸豐九年四月（1859年5月），江海關「各樣章程，已粗具眉目」④。新制定的海關條款主要有：《派令英人李泰國為海關總稅務司議單》（八條）、《各口經費清折》、《各國商船進出起下貨物完納鈔稅條款》（廿二款）、《運出入內地貨物事宜》（九款）、《給發存票事宜》、《江海關徵稅給單驗貨現行事例》、《發給免重征執照事例》、《發給存票事例》、《給買洋藥照單事例》、《運出入內地徵稅給照驗貨各新例》、《稅務司管理》，等等。 通過這些章程，總稅務司總攬了海關行政大權。中國監督對海關的管理之權也正式移交外籍稅務司之手，《稅務司管理》規定：「海關稅款，外國商運外國貨，外國商運內地貨，內地商運外國貨，俱歸稅務司管理。凡外國船及外國商雇用內地之船，內地商雇用外國之船，並外國樣式之船，無論掛何旗號，統歸稅務司管理。」上述章程的訂立，為「幫辦稅務」制度推行各口提供了一個模式。 咸豐九年九月（1859年10月），李泰國攜帶「上海章程」赴廣東、福建開設新關。英公使卜魯斯（F.W.A.Bruce）致各地英領事函，指令各領事全力支持：「李泰國先生為了創立一個統一的海關管理制度，即將赴各主要口岸考察。女王政府對這一嘗試的成功付以極大的關懷，我必須請求你們將他完成此事給予必要的協助。」①九月二十九日（10月24日），李泰國在廣州設立新關，美國人吉羅福（G.B.Glover）任粵海關首任稅務司。接著，李泰國又「採取了第二個步驟」，於咸豐九年十二月九日（1860年1月1日）設立潮海關（汕頭），委任另一個美國人華為士（W.W.Ward）為潮海關首任稅務司②。 廣州與汕頭新關的設立，終於使幫辦稅務制度得到最初的鞏固。不久，②海關總署造冊處編：CustomsService；OfficersinCharge，1859—1921，1926年版，第197頁。①《吳煦檔案選編》第6輯，第274頁。 ②同上書，第291頁。 ③CustomsService：officersinCharge，1859—1921，1926年版，第197頁。④《吳煦檔案選編》第6輯，第298頁。 ①姚賢鎬編：《中國近代對外貿易史資料》第2冊，第939頁。 ②姚賢鎬編：《中國近代對外貿易史資料》第2冊，第928頁。 英法聯軍再次發動侵華戰爭，「推遲了這個制度的進一步擴展」③。 赫德與半殖民地化海關行政制度的完備1.赫德代理總稅務司與半殖民地中國海關行政制度的鞏固。 第二次鴉片戰爭結束後，李泰國重新開始推行幫辦稅務制度。咸豐十年十二月十四日（1861年1月24日），在李泰國的要求下，恭親王奕參照當年何桂清任命李泰國為總稅務司的樣式，發給他一道「札諭」，作為總稅務司的「執照」①。從此總稅務司直接隸屬總理衙門管轄，這不僅更有利於侵略者對中國海關的控制與把持，也有利於總稅務司直接與清廷交涉各項維護列強利益之事。 李泰國計劃在所有通商口岸全面推行「幫辦稅務」制度，他選定英商寶順洋行協理林納（J.K.Leonard）為鎮江關稅務司②，又選法國軍官日意格（M.P.Giquel）為浙海關（寧波）副稅務司③。這一計劃剛開展，李泰國卻因曾「充當志願兵」保護租界「受了重傷」，此時傷勢發作，不得不於咸豐十一年正月二十五日（1861年3月6日）呈奕「申陳」，請假回英國十五個月。未經奕批准，李泰國即自行回國。回國之前，他擅自指定英國人赫德（R.bertHart）與費士來（G.H.Fitzroy）「代辦」總稅務司職務④。 赫德（1835—1911），咸豐四年（1854）來華。先在英駐香港商務監督署受訓，逐被派到寧波英領事館任見習翻譯，旋升助理翻譯。英法聯軍侵占廣州後，赫德於咸豐八年調廣州英領事館任助理翻譯，兼任英法聯軍三人委員會秘書。由於赫德善於以「友善」的態度與清廷地方大員打交道，與兩廣總督勞崇光和粵海關監督恆祺等建立了良好的關係，受到了英國駐華公使包令和廣州領事阿禮國等人的賞識，被視為與清朝官員交往的「一個現成的橋樑」①。咸豐九年春，勞崇光、恆祺與赫德仿照江海關模式主持廣州開關事宜。赫德即向勞崇光等建議請李泰國來粵主持開關，同時向李泰國提供了涉及粵海關事務的備忘錄。咸豐九年五月（1859年6月）底，赫德為籌建粵海新關而離開領事館，充任粵海關副稅務司②。 李泰國因回國養傷而指定赫德代理總稅務司，總理衙門很快予以認可。 咸豐十一年三月二十一日（1861年4月30日），奕要三口通商大臣崇厚札諭赫德「暫行代辦」③。 赫德在代理總稅務司職務期間，為半殖民地中國海關行政制度的鞏固與發展，起了非常重要的作用：第一，加強了總稅務司與總理衙門的密切關係。在英國公使卜魯斯的安③馬士：《中華帝國對外關係史》第2卷，第34頁。 ①《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第8冊，第2705頁。 ②《吳煦檔案選編》第6輯，第411頁。 ③《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第8冊，第2877頁。 ④《第二次鴉片戰爭》第5冊，第439頁。 ①萊特：《中國關稅沿革史》，第169頁；葉鳳美：《赫德傳》，見《清代人物傳稿》下編，第1卷，第416頁。 ②《海關文件匯編》卷1，第148、70頁。 ③《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第8冊，第2830頁。 排下，赫德於四月二十七日（6月5日）抵京。赫德就海關行政、關稅與開埠等問題與總理衙門會談了近一個月。五月二十三日（6月30日），奕正式頒發赫德與費士來聯合署理總稅務司（ActingConjointlyasInspectorGeneral）委任書。 第二，將外籍稅務司制度推行到新開各埠。在赫德主持下，鎮江於四月初一日（5月10日）開關。接著開設新浙海關（寧波），英國人副稅務司休士（G.Hughes）主持關務。同月，津海關（天津）設立，法國人克士可士吉（C.Kleczkowsky）為該關首任稅務司。其後又分別在福州、煙臺、漢口、九江、廈門、淡水、打狗（高雄）等處設立新關。到咸豐十三年（1863），除牛莊和瓊州外，不平等條約規定開放的其他各口岸都開設了新關。 第三，進一步詳訂各項海關管理章程及關稅細則。咸豐十一年（1861），赫德在京期間，向奕遞交了有關這方面內容的清單七件、稟呈二件。赫德對各海關可徵稅款數額及海關行政費用提出了新的計劃，創立了由總稅務司向總理衙門直接呈報《海關收支各數清折》的制度，還主持制定了各所設新關外國商船完納稅鈔章程。從而，使得幫辦稅務更加具體化、制度化。與此同時，赫德還出面與清廷訂立《長江各口通商暫行章程》（十二款）及《通商各口通共章程》（五款）。同治元年（1862），又與湖廣總督官文新修訂《長江通共章程》（十三款）。此外，赫德還主持制訂《子口稅章程》、《沿岸貿易法》等稅收細則。通過赫德的努力，列強在第二次鴉片戰爭中所攫取到的種種特權得以迅速兌現。 赫德代理總稅務司兩年多時間內，使「幫辦稅務」制度進一步確立，並得以真正的推行和鞏固，「雖然赫德不是中國（半殖民地）海關的首創人，但是他卻是一個實際的建立者」①。 2.赫德正式接任總稅務司職務與半殖民地中國海關行政制度的繼續擴展與完善。 同治二年十月五日（1863年11月15日），奕借阿思本艦隊事件撤去了李泰國總稅務司一職。赫德被任命為近代中國海關第二任總稅務司。此後，赫德更加放手地採取了一系列措施，進一步完善了半殖民地海關制度。同治三年（1864），赫德制訂和頒布了《通商各口募用外國人幫辦稅務章程》和《關於外人管理下的中國海關組織的備忘錄》等文件，明文規定各關洋員的任免、升降、調動、獎懲等均由總稅務司作主，總稅務司署及下轄各稅務司署是海關劃一的行政管理機構，這樣便進一步剝奪了清廷海關監督的權力，把海關的行政和用人大權集中到總稅務司手中。為了緩和西方各國對中國海關權力的爭奪，赫德在確保英國優勢地位的前提下，注意邀請與中國有通商關係的國家派人參加海關工作，使中國海關具有「國際性」。 同治六年（1867），赫德制訂《引水章程》，把引水監督權明文劃歸海關。同治七年，又制訂《會訊章程》，把領事裁判權引伸到海關案件的審理中。光緒七年（1881），赫德頒布一項海關條約，規定海關洋員享有治外法權。 赫德不斷擴展海關行政機構，使之規模日益擴大。同治七年（1868），在總稅務司署中設海政局（MarineDepartment，亦稱「船鈔項下」部門），把非海關業務的海務、港務併入了海關；同治十二年（1873）設總司署上海①《海關文件匯編》卷7，第379頁。 造冊處；同治十三年設中國海關駐倫敦辦事處，等等。海關人員從很少的編制開始，到光緒元年（1875）已增加到424名外國人和1417名中國人；光緒三十二年（1906）海關（包括郵政）人員有1345名外國人和1062名中國人；1915年海關（郵政已獨立經營）人員有1327名外國人和6150名中國人①。赫德還善於捕捉時機，從其他各方面擴張海關勢力。甲午戰爭後，英德續借款成立，清廷曾指定蘇州、淞滬、九江、浙東4處貨厘和宜昌、鄂岸、皖岸3處鹽厘作為償債基金的一部分，赫德乘機攫取了海關控制和代征這7處厘金的權力。《辛丑條約》規定每年攤付1800餘萬兩賠款，除鹽課及海關稅項下撥付一千三四百萬兩外，其餘四五百萬兩，由常關稅項下撥付，並規定：「所有常關各進款，在通商口岸之常關，均歸新關（即海關）管理。」於是赫德便強制兼管23處常關。此23關為：山海關、津海關、東海關、江海關、鎮江關、蕪湖關、浙海關、甌海關、九江關、江漢關、宜昌關、重慶關、閩海關、潮海關、北海關、瓊海關、膠海關、沙市關、金陵關、福海關、廈門關、三水關、梧州關。根據規定，各常關所設收稅分局在距海關所在口岸50里以內者歸稅務司兼管，其在50里以外者，仍由各常關監督專管。所以，海關兼管的常關包括23關附近50里內所設的稅局稅卡在內。 赫德還把海關行政控制權力伸展到清廷的郵政與教育部門。從同治五年（1866）開始，他就利用海關代寄各國使館郵件的制度，逐漸擴展到收寄外界信件。光緒四年（1878），他命令津海關稅務司德璀琳（G.Detring）試辦北方各通商口岸和北京、上海間的郵遞業務。光緒五年（1879），決定向其他口岸推廣，同時積極向總理衙門和各省督撫進行威脅利誘，並提出建立全國郵政的具體方案。光緒二十二年（1896），清廷終於批准了由海關兼辦郵政，並命赫德兼任總郵政司。從此中國郵政權開始落入帝國主義之手①。對培養洋務人才的同文館，赫德盡力使之自創辦之初，就處於他的影響和控制之下。同治元年（1862），總理衙門設北京及廣東二處同文館，開英語科，以海關所征部分船鈔作為其經費。同治五年，赫德在歐洲親自為同文館增聘了四名洋教習。同治六年，他又建議該館增開天文、算學、格致、法律等科目。同治八年，他推薦美國傳教士丁韙良（W.A.P.Martin）任該館總教習。連同文館學生的考卷，他有時也親自閱看，以至被丁韙良恭維為同文館的「父親」①。與郵政系統一樣，同文館也隸屬海關行政的管轄。 在赫德設計與經營之下，中國海關實際上變成了帝國主義設置在清廷內部的一具包羅萬象的龐大侵略機器。 近代海關行政機構的組織設置及其沿革1.總稅務司署。 總稅務司署是近代中國海關行政最高首腦機關。它是第二次鴉片戰爭中列強進一步攫取中國海關主權的產物。咸豐九年（1859），李泰國竊取首任總稅務司職務，總司署隨即產生。初期的總司署附設在江海關關署內，但徒①馬士：《中華帝國對外關係史》第3卷，第416頁。 ①參見帝國主義與中國海關資料叢編之八：《中國海關與郵政》。 ①W.A.P.Martin：AcyclicofCathay，1896年，第295頁。參見葉鳳美：《赫德傳》，《清代人物傳稿》下編，第1卷，第419頁。 具形式。赫德代理總稅務司之後，為了在各通商口岸廣設新關，不得不暫緩總署機構的組建，赫德本人也很少在上海駐留。實際上，這時期總司署的辦公機關常隨赫德在廣州、北京等處奔走而移動。 同治二年（1863），李泰國返華。為了便於與總理衙門交涉，他企圖將總司署設在北京。李泰國原在北京勾欄胡同有一套辦公住所，「計房一百餘間，極為寬敞」。但他仍嫌狹小，「口稱必須得一府第居住。且指明要肅王府，或分給一半居住。如王府不能讓給，即要詹事府衙門居住」①。李泰國被解職後，駐京外國公使們認為，「最好還是讓總稅務司駐紮在沿海」②。同治四年（1865），赫德「剛搬進上海住宅並已把它陳設好」，卻意外接獲總理衙門遷總司署到北京的命令，這顯然是因為赫德深受奕信任的緣故③。此後，總稅務司署在赫德、安格聯、易紈士任內，都設在北京東交民巷台吉場（又稱台基廠）④。 總稅務司署，最初隸屬於總理衙門，自光緒二十七年（1901）起，改隸外務部，至光緒三十二年（1906）以後，則歸清廷新設的稅務處管轄。早期總司署不設副總稅務司。光緒元年（1875），赫德規定：總稅務司因病、死亡和其他原因離缺，總稅務司將由總理文案稅務司和漢文案稅務司聯合代理。直到光緒二十三年十二月九日（1898年1月1日），海關總司署才設有副總稅務司一職。首任副總稅務司系赫德內弟裴式楷（MatthewBoydBredon）。 總司署組織機構龐大複雜，主要由下列部門組成：總理文案。該職初設於同治元年（1862），原與稽查帳目合由一人兼任。總司署首任總理文案兼稽查帳目稅務司為金登干（J.D.Campbell）。金登干常駐倫敦辦事處後，總理文案與稽查帳目遂分為兩個部門。同治十二年（1873），裴式楷任首任總理文案稅務司。 稽查帳目。該職與總理文案合設於同治元年（1862）。與總理文案分開後，同治十三年（1874）由雷德（F.E.Wright）任首任稽查帳目稅務司。赫德規定：該部門稅務司總轄海關之會計，並審查各地海關之會計，至少每年到各關巡視一次，副稅務司留駐北京總司署負責審查各關報表。 管理漢文。同治五年（1866）設立，專管各關漢文報表與清廷的往來文件。葛德立為首任管理漢文稅務司。 中國海關駐倫敦辦事處。同治六年至十三年（1867—1874），H.C.Batchelor為中國海關駐倫敦專任代理人。同治十三年（1874），赫德正式在倫敦設立常駐辦事處機構，金登干為首任稅務司，其擔任該職直到光緒三十三年（1907年）去世為止。該部門專司採購燈塔與航標工程所需器材、北洋海軍之軍艦軍械，募借外債，招聘洋員等事。金氏駐倫敦凡三十餘年，還常受赫德之命作秘密外交活動，往來歐陸各國。 上海造冊處。同治十二年（1873）設立，首任上海造冊處稅務司為廷得爾（E.C.Taintor）。該部門負責整理各海關匯總來的進出口和轉口貨物報單，①《籌辦夷務始末》（同治朝）卷21，第48頁。 ②萊特：《中國關稅沿革史》，第157頁。 ③馬士：《中華帝國對外關係史》第2卷，第51頁。 ④北京大學歷史系編《北京史》認為：1865年8月，在北京設立了總稅務司署，署址在金魚胡同。見該書第291頁。 在一定時間內編印成冊，名曰貿易報告，包括年報、季報、月報及各種分類統計表，余如通令、通函、密件以及其他公文、規章、報表及調查報告、稅則分類等書刊表冊。 民國時期，上述機構中文名稱有所改變：總理文案改稱總務科；管理漢文改稱漢文秘書科；稽查帳目改稱會計科；造冊處改稱統計科，等等。此外，總司署還新增幾個部門。如：1913年設立銓敘科，後改稱人事科；1929年設立財務科和審榷科；1931年設立查緝科，等等。 2.稅務司署。 稅務司署為各海關稅務行政機關，又稱徵稅或稅務部門。各關稅務行政組織，大致分為總務、秘書、會計、監察、查驗五科，就工作性質來說，習慣上稱為內班、外班、海班三類，分掌行政、檢查、緝私等。稅務司實為各地海關行政之最高官長。 內班，也稱徵稅科，專辦海關內部事務，處理關稅、船鈔（噸稅）的徵收，及統計、報告、會計、庶務等關務。該科設有稅務司、署稅務司、副稅務司、代理稅務司、各等幫辦、供事等職。 外班，又稱稽查科、察驗等，專任檢查船舶、查驗貨物等事務，其地位不如內班。該科設有總巡、驗貨、鈴字手等職。 海班，又稱巡緝科，專任緝私。設管駕官、管駕副等職。 3.海政局。 海政局，又稱「船鈔項下」和海務部門。該系統隸屬海關總稅務司署直轄，由巡工、理船、燈塔、運輸四科組成，主要工作為測繪及建立各種助航設備、改置浮樁、號船、塔表及料理燈事。由於海關在沿海沿江進行測繪，中國海防便無秘密可言。從助航設備的業務性質來說，它屬交通範圍，海關本無權過問。 巡工科，又稱巡工總局。下設：（1）總務股，其職務先後設有巡工司（同治九年，1870年底裁撤）、各口巡工司、巡工司或海務巡工司。（2）江局職員，又稱巡工江局，設有巡江工司等職務。（3）營造科，又稱營造處或工程局人員，設有總營造司、營造司等職。 理船科，又稱理船處，管理船隻進出港口事務，其職權分為指泊、巡江、救火三項，負責人稱理船廳，後稱港務長。 燈塔科，又稱燈塔處。設有巡燈司（又稱燈塔巡視員）、主事人（又稱船主或燈船船長）、值事人等職。 運輸科，設有管駕官（又稱艦長）、管駕等職。 4.其他。 海關行政系統還包括了同文館和郵政局兩個部門。 同文館分京都同文館和粵省同文館。京都同文館主持人為總教習和暫署總教習，下設格物、化學、天文、醫學、法文、英文、俄文、東（日）文等教習。粵省同文館設有英文、俄文等教習。 郵政局首腦稱總郵政司、郵政局總辦、郵政局副總辦；各口海關所屬郵政局設有郵政司、副郵政司、郵政局司事等職務。 京師同文館於光緒二十七年（1901）併入京師大學堂，此後與海關脫離。廣東的同文館後來併入兩廣遊學預備科。至此，海關的「教育」部門才告撤銷。海關郵政總局於宣統二年（1910）改歸清廷郵傳部直轄。 第二節　近代關稅制度 《南京條約》與關稅自主權的喪失 鴉片戰爭以前，中國享有完全的關稅自主權。海關徵收貨稅與船鈔兩項正稅。清代海關貨稅，基本上是從量稅；船鈔按照船隻體積大小分等征課。額定正稅之外，還有「繳送」、「歸公」、「行用」等項附加的征課。正稅較輕，但附加征課有時數倍於正額。這種封建性關稅，實際上與閉關政策下的限制貿易不能分開，多少束縛了國內商品流通和對外貿易的發展。西方商人不斷向中國當局提出「布價較賤，及稅高之貨不來，輒圖減其額稅」一類的要求①，並積極從事走私貿易。 鴉片戰爭後，中國開始喪失了關稅自主權。《南京條約》規定：英國商人「應納進口出口貨稅餉費，均宜秉公議定則例」②。這項規定，開了協定關稅的惡例。道光二十四年（1844），中美《望廈條約》進一步加強協定關稅權，規定「中國日後欲將稅例更變，須與合眾國領事等官議允」③。同年，中法《黃埔條約》亦規定：「如將來改變則例，應與佛蘭西會同議允後，方可酌改」④。根據這些條約和片面最惠國待遇規定，從此中國失去了自主調整稅率的權利。 道光二十三年八月十五日（1843年10月8日）中英《虎門條約》簽訂，並附有《海關稅則》⑤。這個稅則是璞鼎查委派英國怡和洋行職員羅伯聃（R.Thom）擬定的。璞鼎查非常滿意，認為這個稅則「竟比商人們本身所敢於提出的，還要更加有力一些」⑥。 《海關稅則》分為出口和進口兩大類，前者包括61種貨物，後者包括48種貨物。為了徵收時方便，這些列入稅則的商品基本採用從量稅率。絕大部分出口貨及進口貨的稅率，都比鴉片戰爭前大為降低。 例如，出口貨中，八角、樟腦、藤黃、大黃、土絲的稅率，減了50％左右；三籟、土珠、夏布和冰糖的稅率，約減65％；草蓆、南京棉布（紫花布）和黃白糖的稅率，約減75％；土茯苓、銅器和黃姜，約減80％。 所有出口貨中，最重要的是茶的稅率。鴉片戰爭前，茶的出口正稅為每擔1.279兩銀子，加上各種附加稅，實際徵收約6兩銀子①。而《海關稅則》則定為每擔2.5兩銀子。 也有少數出口貨稅率得以提高。例如綢緞的稅率增加了差不多50％；銀器和金器的稅率提高到3倍以上。 這個稅則所載主要進口貨物的稅率，較以前粵海關實征的稅率，降低了約58—79％。詳見下表：①廣東省文史研究館譯：《鴉片戰爭史料選譯》，第85—91頁。 ②王鐵崖：《中外舊約章匯編》第1冊，第32頁。 ③同上書，第51頁。 ④同上書，第59頁。 ⑤王鐵崖：《中外舊約章匯編》第1冊，第43—51頁。 ⑥萊特：《中國關稅沿革史》，第10頁。 ①馬士：《中華帝國對外關係史》第1卷，第91頁。 道光二十三年（1843）中英協定關稅前後幾種主要進口貨物的新舊稅率水準②貨物單位(1843年)前舊稅率(1843年)新稅率新稅率較舊稅率減少百分數棉花擔24.195.5677.02棉紗擔13.385.5658.45頭等白洋布匹29.936.9576.78二等白洋布匹32.536.9578.64本色洋布匹20.745.5673.19斜紋布匹14.925.5662.73註：舊稅率包括粵海關所征正稅，及各種額外勒索在內，為進口貨實際負擔的稅率。新舊稅率都是按道光二十三年市價折算的。 一般進口貨的稅率也都大為降低。例如阿魏、中等燕窩、牛黃、鉛、鋼、錫和洋青等的稅率，約減50％；兒茶、鐵、荳蔻、胡椒、木香、藤和毛嘩嘰等的稅率，約減66％；檳榔膏和檀香的稅率，約減75％；上等燕窩、丁香、哆囉呢和沖毛呢等的稅率，約減80％；蘇木的稅率，約減87％；荷蘭羽緞的稅率，約減90％。 稅則中也有極少數進口貨物的關稅提高了。如：呀囒米的稅率提高到1倍以上；麻布和水銀提高1倍①。 《海關稅則》中還規定：凡進口木料，如紅木、紫檀木、黃楊木等，及凡屬進口銅、鐵、鉛、錫等類，如白銅、黃銅等，「例未賅載者，即按價值若干，每百兩抽銀拾兩」。此外還規定，凡未列舉的品目，不論出口貨或進口貸，一律即按價值若干，每百兩抽銀伍兩②。這是值百抽五稅率在近代中國關稅制度中的首次出現。雖然值百抽五稅率在第一個協定稅則中的多數進出口貨物中尚未被採納實行，但它卻成為列強日後繼續壓低中國關稅的一個基本標準和原則。 總之，進出口稅率的降低，有利於西方資本主義國家傾銷其工業品和掠奪中國的農產品，將中國納入資本主義世界市場。《海關稅則》的簽訂，使中國海關失去了保護本國工農業生產的作用。 咸豐八年（1858）的協定稅則與同治年後進出口稅率水準的變動道光二十三年（1843）中外第一個協定稅則產生後，儘管稅率比前大為降低，但西方商人並不滿足，他們一方面走私逃稅，一方面繼續要求清廷進一步降低關稅。道光二十五年（1845），英國駐香港商務監督德庇時（SirJohnDavis）就曾與耆英商談過減輕陶器稅，又曾在道光二十七年（1847）商請將糙木料的關稅從值百抽十降低到值百抽五。道光二十五年，駐廈門領事巴夏②引自嚴中平等編：《中國近代經濟史統計資料選輯》，第59頁。 ①萊特：《中國關稅沿革史》，第11頁。 ②王鐵崖：《中外舊約章匯編》第1冊，第47—49頁。 禮出面交涉，也把樟腦的出口稅從每擔1500兩銀子減至1000兩銀子，等等①。咸豐四年（1854），英、法、美等國公使向清廷提出了「修約」要求，堅持要「重訂稅則」②。第二次鴉片戰爭的失敗，使中國關稅主權進一步喪失。咸豐八年（1858）《天津條約》第二十六款，確認值百抽五的稅率為稅則的「公平」標準。據此，英、法、美等國在上海與清廷分別簽定了《通商章程善後條約·海關稅則》。新訂稅則明確承認以值百抽五率作為計算各種從量稅率的統一標準。 咸豐八年（1858）修訂的新稅則，進口貨稅目增至83種，出口貨稅目為104種，許多貨品的稅率又大為降低。下面選出幾項重要進口商品的稅率變動，加以比較③：貨名單位(1843年)稅率(1858年)稅率(1858年)稅率較(1843年)稅率減少百分數棉花擔6.545.7212.54斜紋布匹7.895.0535.99（續表） 貨名單位（1843年）稅率（1858年）稅率（1858年）稅率較（1843年）稅率減少百分數斜紋布（美）匹4.634.63-印花布匹14.254.9865.05袈裟布匹10.684.9853.37棉紗擔6.944.8629.97羽緞丈9.466.3133.30由上表可見，重要進口貨稅的降低是顯著的。此外，不少出口土貨的稅率又大為降低。如：白礬從每百斤原課0.1兩減為0.045兩；樟腦由每百斤原課1.5兩減為0.75兩；土絲從每百斤原課0.2兩減至0.13兩；白糖從每百斤原課0.25兩減為0.20兩；黃姜由每百斤原課0.2兩降為0.1兩；茶葉從每擔原課2兩5錢減為1兩，即降低了60％。 《天津條約》簽訂後40年間，稅則絲毫未變。因為對於任何一種貨物的關稅率的變動，非得所有締約國的同意，否則不能生效。但是，《天津條約》簽訂以後，實際稅率仍繼續降低。所以發生這種情況，是因為新訂稅則絕大部分為從量徵稅，稅率水準的高低與進出口物價的漲落作相反的波動。同治後，物價的下跌只是短期現象，一般情形是物價上漲，因而，實際稅率平均常常不到3％。《天津條約》簽訂10年後期滿，同治八年（1869年）總理衙門與英公使會議於北京，改訂稅則子目10餘項，既已簽字，但英國政府不予批准，議案作廢。直到光緒二十八年（1902），因《辛丑條約》強迫清廷①萊特：《中國關稅沿革史》，第14頁。 ②《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第1冊，第343—347頁。 ③轉引自嚴中平等編：《中國近代經濟史統計資料選輯》，第59頁。 賠款45000萬兩，並指定以關稅作為賠款基金的主要部分時，列強從保障「賠款」出發，才同意中國「進口貨稅增至切實值百抽五」。實際上，直到1918年（第三次）和1922年（第四次）修改稅則，仍然沒有做到「切實值百抽五」。詳見下表：三次修改稅則前後八種主要進口貨物的稅率水準①按1902—1906年平均價格計算所得的稅率按1917—1921年平均價格計算所得的稅率按1922—1926年平均價格計算所得的稅率貨物單位1858年舊徵稅率1902年新訂稅率1902年舊徵稅率1918年新訂稅率1918年舊徵稅率1922年新訂稅率本色市布匹(重7磅者)5.033.151.683.06--漂白市布匹2.623.532.063.212.924.58洋標布匹(寬32英寸)3.983.482.052.522.323.78印度棉紗擔2.853.872.022.732.685.44日本棉紗擔2.813.811.962.642.194.45棉花擔2.173.712.343.122.382.38馬口鐵擔6.434.662.593.494.254.91車白糖擔--2.563.313.233.33煤油美加侖--3.165.005.006.84註：平均價格采自「海關第五次十年報告」上冊，第179頁。因無1918—1922年平均價格，故采1917—1921年的平均價格，並按各次修改稅則計算而得。 還應指出：出口平均稅率水準歷年都較進口平均稅率水準為高。如光緒十一年（1885），竟高出1倍以上②。這種狀況，愈來愈不利於中國產品在世界市場上競爭。如，中國在鴉片戰爭前後，茶與絲獨占世界市場，茶絲出口稅也成為清廷的重要財政收入。但其後，絲業盛於日本，茶葉則興於印度。在這種情況下，中國的茶絲出口稅仍不得調整，無疑削弱了中國絲茶在世界市場的競爭力。出口稅率高於進口稅率，這正反映了晚清協定稅則的半殖民地性質。 第二次鴉片戰爭不僅使進出口貨稅進一步下降，而且首次確定了鴉片貿易的合法化，並特為鴉片進口規定了稅額和徵稅辦法。咸豐八年（1858）《通商章程善後條約·海關稅則》第五款議定每百斤鴉片稅銀30兩。「惟該商止准在口銷賣，一經離口，即屬中國貨物，只准華商運入內地，外國商人不得護關」；「其如何徵稅，聽中國辦理，嗣後遇修改稅則，仍不得按照別貨定稅」①。據此，清地方當局在上海設局抽厘時，除征進口稅銀30兩外，另征華商稅銀50兩。但英領事和洋商竭力阻撓，認為厘稅過重影響了鴉片貿易。為了調和鴉片納稅問題上發生的糾紛，赫德提出兩種徵稅辦法：一是進口時①引自嚴中平等編：《中國近代經濟史統計資料選輯》，第60頁。 ②姚賢鎬編：《中國近代對外貿易史資料》第2冊，第797頁。 ①《中外舊約章匯編》第1冊，第117頁。 征一次「重稅」，即每箱60兩，完稅之後，准往各處，而不另征別稅；一是完納正稅30兩後，另征子口稅15兩，「即可在本府所屬各州縣售賣，而不重徵稅餉」②。赫德這一主張，為後來協定鴉片稅厘埋下了伏筆，它在維護鴉片貿易合法化方面，顯然比《天津條約》更進了一步。奕認為赫德所言「有理」。此後各省所征鴉片稅厘減輕了。如同治七年（1868），鴉片除每百斤稅銀30兩外，另徵收「本口稅捐」，各口平均約為36兩③。此後，鴉片稅厘問題仍成為中外交涉的重要問題。光緒十三年（1887），《煙臺條約》的續增專條在倫敦簽訂。在這項專條中規定，凡鴉片運抵中國的任何口岸時，應即由海關封存在一個具有保結的棧房裡，從這棧房提貨的時候，則須按照每擔完納進口稅（即正稅）30兩和厘金80兩，此後便可行銷全中國，免收任何捐稅①。 鴉片貿易的合法化並沒有制止住毒品的猖獗走私。 沿海貿易「復進口半稅」 《南京條約》以後，列強在中國五口「貿易通商無阻」，中國開始喪失了沿海貿易主權。《天津條約》又進一步規定，外國商船可以自由在各通商口岸轉口貿易，不必重複課稅。不過直到《天津條約》止，外商所獲取的沿海貿易權，僅局限於通商口岸之間往來販運洋貨。但外商在通商口岸之間販運中國土貨，《天津條約》也「無禁止專條」②。第二次鴉片戰爭後，列強根據「沒有禁止就被解釋作準許」的邏輯，堅持擴大這一權利③。咸豐十一年（1861）赫德向清廷提出，應准外商在中國通商口岸販運土貨，土貨轉口貿易免再徵稅，並稱此「即薄稅斂以裕國課之一道」④。奕與赫德討論這個問題時，原想加重此項稅課，以防「華商影射及洋商貪入內地各事」，結果，卻接受了赫德「僅加一復進口之子口稅」的方案。這就是沿海貿易「復進口半稅」的來由，其稅率為「值百抽五」的一半，亦稱「沿海移出入稅」。隨後，奕將此方案照會英法公使。咸豐十一年八月四日（1861年9月8日），赫德在總稅務司通令中正式將沿岸貿易稅付諸實行。復進口半稅特權首次見諸條約規定，是同治二年（1863）中丹條約第四十四款。其後西方各國紛紛將「沿岸貿易稅的專款列進各該條約之中」①。上述沿海貿易權的擴大，使得中國「凡屬生意碼頭，外國已占十分之九」②。甚至原為內地商船「營生之本業」的登州牛莊所出之豆餅，亦允許外商在華轉口販運。中國傳統的民間航運業，遭到了空前的摧殘。 免稅與減稅②《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第8冊，第2934頁。 ③萊特：《中國關稅沿革史》，第221頁。 ①馬士：《中華帝國對外關係史》第2卷，第420頁。 ②《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第8冊，第2918頁。 ③萊特：《中國關稅沿革史》，第185頁。 ④《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第8冊，第2930頁。 ①萊特：《中國關稅沿革史》，第195頁。 ②《籌辦夷務始末》（同治朝）卷7，第50頁。 值百抽五的稅率已經很低，但列強還以各種藉口希圖免減納稅。早在道光二十三年（1843），中英《五口通商章程》所附稅則表中，曾列出凡進口金銀類各樣金銀洋錢、錠課，免稅；又進口洋米、洋麥、五穀等皆免稅。咸豐八年（1858）《天津條約》規定，英商在各口岸自用艇只，運帶客人、行李、書信、食物及例不納稅之物，毋庸完鈔。同年在上海簽訂的《通商章程善後條約》第二款，又作出了更具體的免稅規定：凡有金銀、外國各等銀錢、面粟、米粉、砂谷、米麵餅、熟肉、熟菜、牛奶酥、牛油、蜜餞、外國衣服、金銀首飾、挽銀器、香水、鹼、炭、柴薪、外國蠟燭、外國菸絲菸葉、外國酒、家用雜物、船用雜物、行李、紙張、筆墨、毛毯、鐵刀利器、外國自用藥料、玻璃器皿等物進出通商各口，皆準免稅①。 由於獲准免稅權利，上述商品趁機大量輸進中國。而同樣性質的貨品，如衣物、米粉、蜜餞、紙、墨、金銀器、酒藥、菸絲、菸葉、毛毯等，在出口貨稅則表中卻列入應稅品內。 光緒七年（1881）《中德修改條約》還規定了德國在中國設立的船廠為修理而非為建造船舶所用材料的豁免關稅問題，這種免稅是「非常寬大的」②。直到光緒二十七年（1901）《辛丑條約》為保證列強索取巨額賠款，才基本裁減上述免稅。條約規定：「所有向例進口免稅各貨，除外國運來之米及各雜色糧面並金銀以及金銀各錢外，均應列入切實值百抽五貨內。」③但此後洋米、洋面繼續免稅進口，對中國農業和麵粉工業的發展依然產生抑制作用。 此外，還有陸路關稅的減征規定。陸路關稅的減征，是從中俄貿易開始的。同治元年（1862）中俄《陸路通商章程》規定：兩國邊界貿易，在百里內均不納稅；俄商運貨至張家口或天津，應納進口正稅，按照各國稅則三分減一；如由天津水路赴南北各口，則應按照各國稅則，在津補足原免三分之一稅銀。光緒七年（1881）中俄《改訂陸路通商章程》又作了類似規定，並新增俄商「在張家口販買土貨，出口回國，應在該口納一子稅（即正稅之半）」④。後來法國、英國分別獵取到這種陸路邊界通商的減收關稅權。光緒十二年（1886）中法《滇粵陸路通商章程》規定洋貨進入雲南、廣西，按海關稅則減五分之一納稅，法商從中國內地購買土貨運出雲南、廣西，按海關稅則減三分之一征出口稅。可是這兩種減收辦法還不能滿足法商的欲壑，因而在光緒十三年中法《續議商務專條》第三款中，又議定：凡由越南北圻入中國滇、粵通商處所之洋商，即按照中國通商海關稅則減十分之四收納正稅，其出口至北圻之中國土貨，即按照中國通商海關稅則減十分之四收納正稅。英國於光緒二十年（1894）中英《續議滇緬界、商務條款》中，也規定凡貨物由英商經由蠻允、盞西西路運入中國者，完稅時照海關稅則減十分之三，若貨由中國經此兩路運往緬甸者，完稅照海關稅則減十分之四。 此外，列強還取得某些免納船鈔的特權。道光二十四年（1844）中美《望廈條約》規定，商船進口，因貨未全銷，復載往別口轉售者，只納貨稅，不①王鐵崖：《中外舊約章匯編》第1冊，第116頁。 ②萊特：《中國關稅沿革史》，第287頁。 ③王鐵崖：《中外舊約章匯編》第1冊，第1006頁。 ④同上書，第388頁。 輸船鈔，以免重征。中法《黃埔條約》更明確規定，法船從外國進中國，「止須納船鈔一次」①。其後，這種特權又進一步得以擴大。 船鈔（噸稅）及其指定用途鴉片戰爭前，船鈔屬於正稅之一，按照船隻體積大小分等征課。鴉片戰爭後，船鈔改為按噸課稅，不分等級。 道光二十三年（1843）中英《五口通商章程》規定：「凡英國進口商船，應查照船牌開明可載若干，定輸銀之多寡，計每噸輸銀五錢。所有納鈔舊例及出口、進口日月規各項費用，均行停止。」①中英《虎門條約》規定，小船在一百五十噸以內「按噸納鈔一錢」。按上述規定，戰後船鈔大為減少。戰前一艘420噸的船納船鈔842餘兩，連同他種名目共納2600餘兩，而戰後只須納210兩；戰前一艘900噸的船納船鈔規費等3000至6000兩，戰後僅納450兩。 通過第二次鴉片戰爭，列強又進一步降低船鈔的水準。咸豐八年（1858）中英《天津條約》第二十九款規定：英國船應納鈔課，150噸以上，每噸納鈔銀4錢，150噸正及150噸以下，每噸納鈔銀一錢。為了外國航運的便利，列強還強制中國的船鈔，指定用作助航設備之費用。咸豐八年（1858）《通商章程善後條約》第十款規定：「其浮樁、號船、塔表、望樓等經費，在於船鈔項下撥用。」②咸豐十年（1860）按赫德建議，實際提出十分之一充作助航設備之用；該年船鈔的十分之一數額為2.691萬兩。自同治七年（1868）後又以十分之七充此項用途。到宣統三年（1911），船鈔的十分之七達到94.247萬兩。至宣統三年末，全國使用該項基金共建立了180座燈塔，138個浮樁和119所警標；燈塔則由55名外籍和407名華籍的守塔者予以管理③。 從同治二年到光緒二十六年（1863—1900）止，曾用船鈔的十分之三用作同文館費用。1917年4月，總稅務司獲準保留全部船鈔收入以支付海務處日益增長的開支④。 ①王鐵崖：《中外舊約章匯編》第1冊，第60頁。 ①王鐵崖：《中外舊約章匯編》第1冊，第41頁。 ②同上書，第118頁。 ③馬士：《中華帝國對外關係史》第2卷，第173頁。 ④萊特：《中國關稅沿革史》，第200頁。 第三節　子口稅制度 子口稅制度的建立 子口稅制度是第二次鴉片戰爭的產物。當時以海關所在口岸為「母口」，內地常關、厘卡所在地為「子口」。 早在鴉片戰爭時期，英國當局就注意到子口稅問題。道光二十年三月二十四日（1840年4月25日），巴麥尊致懿律等訓令中，曾希圖在條約中規定英國貨物由中國一省轉運另一省時，免除內地稅捐；此要求若不能實現，便在條約中規定：「貨物自一省轉運另一省時所另行加征之稅捐，總共不得超過此等貨物價值的百分之幾，或相當於此等貨物進口時已繳納之稅之二分之一或三分之一。」①道光二十二年（1842），中英《南京條約》第十款對子口稅作了一項含糊的規定：「英國貨物自在某港按例納稅後，即准由中國商人遍運天下，而路所經過稅關不得加重稅例，只可按估價則例若干，每兩加稅不過［幾］分。」②由於該條款並未說明子口稅的應徵確數，且不包括土貨出口在內，因此該條約規定對清地方內地稅捐的徵收未起實際限制作用。 促使列強完善子口稅制度的另一個重要原因，是咸豐元年（1851）後厘金的出現。厘金的徵收是奉旨核准的，但其稅率和徵收方法卻聽由各省當局處理。作為一種新的廣泛流行的國內貿易徵稅制度，厘金成為列強對華貿易的障礙。 第二次鴉片戰爭期間，列強通過《天津條約》對子口稅作出了新的規定：外商「已在內地買貨，欲運赴口下載，或在口有洋貨欲進售內地，倘願一次納稅，免各子口徵收紛繁，則准照此一次之課。其內地貨，則在路上首經之子口輸交，洋貨則海口完納給票，為他子口毫不另征之據。所征若干，綜算貨價為率，每百兩征銀二兩五錢」①。 咸豐十一年（1861），署總稅務司赫德首次進京與總理衙門會談時，特稟呈「子口稅」清單，他以子口稅「無所甚難徵收」為理由，提出征收子口稅的具體辦法。赫德建議，在貨物流通之總路應設關卡，「土貨未曾完納子口稅，應留在卡內而不准過，洋貨未曾完納子口稅，應留在卡外而不准過」②。五月三十日（7月7日），奕在奏摺中表示，「此項子稅，既為條約中應行之事，且系內地稅，可以不扣二成，應令南北通商大臣妥籌辦理」。隨即奉旨正式實行③。 子口稅制度與國內外貿易1.子口稅制度與洋貨內銷。 由於子口稅制度的實施，洋貨內銷的狀況發生了根本性變化。因為，洋①姚賢鎬：《中國近代對外貿易史資料》第2冊，第811頁。 ②王鐵崖：《中外舊約章匯編》第1冊，第32頁。 ①王鐵崖：《中外舊約章匯編》，第1冊，第99—100頁。 ②《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第8冊，第2927頁。 ③同上書，第2917、2925頁。 貨在口岸完納了固定而又微少的子口半稅後把貨品運至目的地，就可以免納以往較重的內地稅；於是華商立刻願意購買大批洋貨，轉售到內地城市和鄉鎮。洋貨從此充斥中國城鄉市場。如，從同治年開始，在鎮江「洋布的驚人銷量主要是因推廣子口稅制所提供的便利而獲得的」；河南與山東的商人，「他們為現行子口稅對貨運的便利所動，遂到鎮江試行直接販運（洋貨）到自己的家鄉去賣」；糖和市布這兩種貨物，在子口稅保障下，幾乎已經深入安徽及其鄰省的每一角落。「這種貿易的增長要大大地歸功於這個稅單，它使得運至內地市場的洋糖價格遠低於土糖價格。因為土糖要完納31％的稅課。」①福州在同治末年，已「廣泛領用子口單」。中法戰爭前後，外商認為子口稅制度下洋貨內銷的增長，成為蕪湖「口岸發展的最好的標記之一」。②2.子口稅與厘金。 子口稅的實施，無疑是對厘金制度的猛烈衝擊。但由於各省厘金局卡遍布各處，對外商赴內地採購土貨出口，仍不免發生抽收厘金的事實。例如，貴州、四川、湖北的地方稅局曾發生互不承認別省稅局所簽發的外商購貨運照因而重複課稅的事實。同時，各地稅局厘卡不顧外商有無海關發給買貨報單、一概徵稅的情況也不是沒有的③。為了增加地方財政收入，某些地方當局有意把厘金減低到接近子口稅的稅率，「商人為了避免各關卡稅吏因發現貨物備有子口稅單而常加以細小的麻煩和羈留，便寧願完納稍微高一點的厘金。直到甲午戰爭前後，廈門申請子口稅單的數目，決定於地方稅稅額和地方稅關執行任務的效率和速度。「如果地方稅稅額輕微，官吏徵稅的效率高，檢驗和批准貨物的時間迅速，申請子口單的數目就少。」①同治八年九月十九日（1869年10月23日）中英簽訂《新定條約》（十六款）及《新修條約善後章程》（十款），承認外商將土貨運至海口沿途所納的稅厘與子口稅比較，多退少補。中英《新定條約》規定：「英國允：英商照章領照，赴內地置土貨，運赴海口，沿途逢關納稅、遇卡抽厘。中國允：此項土貨如系出口運往外國者，一年之內，准將沿途所納稅厘與子口半稅銀數比較其多餘者，照數發還；若報明出口復進口，多則毋庸給還。」《新修條約善後章程》規定：「英商自內地運土貨到最後子口，該商應赴該口稅務司處報明遵驗，將報單呈關存查。倘十二個月內原土貨運往外國（香港不在其內），除照納出口正稅外，其應交之半稅准將該貨交過沿途稅厘扣算，少則飭該商補足，多則由該關給還。如報明出口復進口，多則毋庸給還。」②但上述條約未經英國政府交換批准，因此無效③。 光緒二十八年八月四日（1902年9月5日），中英《續議通商行船條約》（即《馬凱條約》）簽訂。該約規定，洋貨運入內地及土貨運經海口輸出，在國內一律免納厘金，而以「加稅」的方法作為彌補，進口洋貨所加抽之稅不得過於「進口正稅一倍半之數；此項進口正稅及添加之稅一經完清，其洋貨無論在華人之手或在洋商之手，亦無論原件或分裝，均得全免重征各項稅①姚賢鎬：《中國近代對外貿易史資料》第2冊，第823頁。 ②同上書，第826—827頁。 ③彭雨新：《清代關稅制度》，第38頁。 ①姚賢鎬：《中國近代對外貿易史資料》第2冊，第836頁。 ②王鐵崖：《中外舊約章匯編》第1冊，第308—312頁。 ③萊特：《中國關稅沿革史》，第245頁。 捐，以及查驗或留難情事；至出口土貨所納稅之總數不得逾值百抽七五之數」①。但這種「裁厘加稅」的方法由於遭到清地方政權的反對，亦由於列強之間的矛盾，仍然沒有實現②。 1931年，子口稅與厘金同時廢止。 3.子口稅制度下的華商。 子口稅制度實行後，中國商人仍須「逢關納稅，遇卡抽厘」，民族工商業因而受到嚴重壓抑。外商為了擴展對華貿易，委託華商代銷代購，把子口稅單交給中國商人。於是，一部分華商向外商買得半稅單，以圖減免厘金稅捐。從同治年起，「子口稅單的買賣，其重要性幾乎達到足夠使它本身成為一種交易」③。洋商因此坐收華商之利，「流弊遂不可究詰」④。光緒二年（1876）中英《煙臺條約》規定，洋貨運入內地請領半稅單，「不分華洋商人均可請領」，但土貨出口仍禁止華商享受子口半稅之特惠⑤。這種規定，顯然為列強商品輸入內地提供了更有利條件，並未根本改變華商的地位。 更離奇的是，由於規定土貨經由香港運送它口時，亦作為洋貨課稅，得享有子口稅之特權；於是，華商設法將土貨有意經由香港轉入內地，冒充洋貨輸入。例如從同治、光緒之際開始，「所謂的洋糖，絕大部分都是中國生產的，主要產於廣東省和台灣；稱之為洋貨，並按洋貨進口，為的是可以憑子口單運往內地，因為來自香港就作為真正的洋貨處理」⑥。又如，西江農民所產菸草大部在廣東北部消費，「若將菸草直接運往消費地點，則需納為數額頗多的厘稅，於是華商就先把菸草運往香港，然後再自香港運回，作為洋貨進口，這樣，華商就可得到子口單而把菸草運往目的地」①。可見，子口稅制度加深了華商對洋商的依賴。總之，由子口稅制度「而滋生的不正當行為和違法行為，真是多如牛毛」②。 ①王鐵崖：《中外舊約章匯編》第1冊，第103頁。 ②彭雨新：《清代關稅制度》，第39頁。 ③姚賢鎬：《中國近代對外貿易史資料》第2冊，第838頁。 ④同上書，第842頁。 ⑤王鐵崖：《中外舊約章匯編》第1冊，第349頁。 ⑥姚賢鎬：《中國近代對外貿易史資料》第2冊，第831頁。 ①姚賢鎬：《中國近代對外貿易史資料》第2冊，第842頁。 ②萊特：《中國關稅沿革史》，第182頁。 第四節　近代海關與關稅制度對晚清政局的影響 海關與海防 近代半殖民地海關制度的建立，對中國海防發生了十分不利的影響。外籍稅務司制度的實行，使中國海防要地完全暴露在侵略者面前。更有甚者，總稅務司李泰國、赫德等還直接插手清廷籌辦海軍的活動，謀圖竊取中國的海軍大權。 同治初年，赫德與李泰國導演了轟動一時的阿思本艦隊事件。咸豐十一年（1861）赫德在京與奕討論鎮壓太平軍「制勝之方」時，首次「論及購買外國船炮之事」③。隨後，赫德等人將清廷步步誘入圈套。在經費問題上，奕起初擔心外國會因此向清方敲詐一筆巨款，赫德卻說，若用小火輪船十餘號，其費不過數十萬兩，鴉片稅厘「歲可增銀數十萬兩，此項留為購買船炮，亦足裨益」④。同治元年（1862），當清廷正式決定向英國購買艦船之後，赫德藉故猛增加價，購買輪船需銀81萬餘兩，加之雇用洋員等費，「通計需銀一百五六十萬兩」①。在雇用洋員問題上，咸豐十一年赫德在初議時稱道：輪船駕駛之法，可雇華人隨時學習，「亦可雇用外國人兩三名，令其司舵司炮」②。其後，赫德又進而提出雇募外國官兵船戶管輪水手等人「多至數百名」③。同治元年（1862），赫德向清廷通報雇用洋人統帶各船「武員姓名，系實納阿士本，所有各船柁工炮手水手，及看火人等，均由該員雇募以專責成等語」④。同治二年（1863），「接手管理」購艦事宜的李泰國抵京向清廷宣稱，所購輪船大小八隻，「以英國總兵阿思本為總統，其餘弁兵共六百餘名。並代中國與阿思本立有合同十三條」⑤。李泰國「竟想控制關稅作為財源，控制艦隊作為權力工具，以便強迫中國政府採用他所提議的一切辦法」⑥。由於阿思本艦隊遭到地方督撫的強烈反對，並引起國際列強之間的爭議，清廷方決心白費巨款將艦隊遣散。 自從阿思本艦隊解散後，赫德仍企圖控制清廷籌建海軍的活動。同治十三年（1874），李鴻章依靠赫德向英國阿摩士莊廠定造艦船，赫德乘機向李鴻章推薦一種稱為「蚊子船」的小型炮艦，並「力勸中國用蚊船」作為海軍的主力艦船。福州船政監督日意格指出，赫德目的是使「船政工程漸廢」，「使中國水師永無興日」⑦。後來連李鴻章也不得不埋怨道：赫德「於治兵實門外漢也，前在英廠購蚊船數隻均系銅片鑲做，歲須兩修，蚊船吃水僅八尺」①。購買蚊子船，致使清廷再次虛糜巨款。 ③《籌辦夷務始末》（同治朝）卷4，第9頁。 ④《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第8冊，第2915—2916頁。 ①《籌辦夷務始末》（同治朝）卷4，第10頁。 ②《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第8冊，第2915頁。 ③《籌辦夷務始末》（同治朝）卷4，第10頁。 ④《籌辦夷務始末》（咸豐朝），卷7，第31頁。 ⑤《籌辦夷務始末》（咸豐朝），卷21，第2頁。 ⑥萊特：《中國關稅沿革史》，第155頁。 ⑦《海防檔》，乙編，第857頁。 ①《李文忠公辦海軍函稿》卷1，第2頁。 光緒五年（1879），赫德向總理衙門條陳試辦海防章程，並毛遂自薦，請清廷任命他為「總海防司」。南洋大臣沈葆楨以「中外人員共事不易，且以赫德攬權為慮」，堅決予以抵制；加之李鴻章也表反對，「而赫德總海防司始作罷論」②。 赫德總攬中國海軍大權陰謀未能得逞，便改變手法，設法讓英國軍官琅威理進入中國海軍。光緒八年（1882），「赫德已為一個琅威理上校謀得了提督下面的主要職位」③。光緒十六年（1890），北洋海軍提督丁汝昌暫時離職，琅氏堅持在丁離職期間，北洋艦隊應由他以副提督資格負責，未獲李鴻章允准，琅氏憤而辭職。光緒二十年（1894）中日黃海海戰之後，赫德又運動琅威理回華執掌海軍大權，因琅提出須由光緒帝頒給海軍最高職銜等苛刻條件，此議遂作罷。 由上可見，在海關總稅務司李泰國、赫德等人的干預和影響下，中國近代海防的建設遭受了相當嚴重的損害。 海關與外交從幫辦稅務制度醞釀產生之初起，半殖民地化中國海關制度與晚清外交就密切相關。咸豐八年（1858），李泰國以司稅身份參加《天津條約》和《通商章程善後條約》的談判，首開了海關外籍人員插手外交活動的惡例。李泰國任總稅務司以後，便企圖「要不受約束地控制著關稅的徵收和帝國的外交政策」①。赫德接任總稅務司之後，公開以「顧問」身份，廣泛插手清廷的各種外交活動。歸納起來，主要包括如下幾方面：第一，維護列強利益，插手中外糾紛和戰爭的調停。 同治十年（1871）天津教案發生後，赫德幫助法國脅迫總理衙門②。同年崇厚為此赴法「道歉」，赫德派其妹夫法籍稅務司吳秉文（A.Huber）等隨同崇厚赴法。 光緒元年（1875），總理衙門就處置「馬嘉理案」徵詢赫德意見，赫德為此呈遞一份「節略」，提出一系列有利於英國的具體意見。隨後還插手此案的談判，促成簽訂了使英國獲益甚多的《煙臺條約》③。 中法戰爭後期，赫德派稅務司金登干赴巴黎與法國秘密磋商和款。光緒十一年二月（1885年3月）中國軍隊獲鎮南關大捷，法國茹費理內閣倒台，金氏趕緊於二月十九日（4月4日）簽訂了使中國蒙受屈辱的《中法停戰條件》。與此同時，天津德籍稅務司德璀琳（G.vonDetring）也撮合李鴻章和法國水師總兵福祿諾訂立《簡明條款》。爾後，赫德又一手操縱了正式和約的簽訂。由於赫德「調停有功」，清廷賞賜他雙龍二等第一寶星和賞戴花翎。法國政府授予他「榮譽勛位武官勳章」。 第二，插手各種不平等條約的談判。 近代史上，中外間許多重要不平等條約的談判，均有外籍總稅務司或稅②《洋務運動》第2冊，第439頁；《李文忠公全書·朋僚函稿》卷211，第11頁。③［英］季南：《英國對華外交》（許步曾譯），第222頁。濉肪*211，第11頁。①馬士：《中華帝國對外關係史》第2卷，第48頁。 ②費正清等整理：TheI.G.InPeking，卷1，第58頁。 ③馬士：《中華帝國對外關係史》第2卷，第335—336頁。 務司的插手。例如：咸豐八年（1858），李泰國參加《天津條約》和《通商章程善後條約》的談判。 咸豐十一年（1861），赫德協助英公使卜魯斯訂立《長江各口通商暫行章程》（十二款）及《通商各口通共章程》（五款）①。 同治元年（1862），赫德在英駐漢口領事金執爾配合下，與湖廣總督官文訂立《長江通共章程》（十三款）②。 光緒二年（1876），赫德充當李鴻章助理，促成《煙臺條約》的訂立。 光緒十一年（1885），赫德與金登干、德璀琳操縱了中法和約的談判。 光緒十二年（1886），在赫德插手下，清廷與英國簽訂了中英《緬甸條約》，承認英國統治緬甸。 光緒十三年（1887），金登干代表清廷簽訂中葡《里斯本會議草的》，迫使清廷接受葡萄牙對澳門的侵略要求。此外，如光緒十九年中英《藏印條約》、光緒二十七年（1901）《辛丑條約》、光緒二十八年中英《續議通商行船條約》等許多不平等條約的簽訂，總稅務司或一些外籍稅務司都在其中發生了關鍵作用或惡劣影響。 第三，插手清廷派出使團的活動。 同治五年（1866），赫德請假回國。在他建議下，總理衙門派斌椿率同文館學生一行5人隨赫德赴英、法等國考察。此為清廷派員赴歐之始。赫德特派英籍海關幫辦包臘（E.C.Bowra）和法籍幫辦德善（E.deChamps）陪同「照料」斌椿出使歐洲①。此後，赫德等插手清廷派出使團的活動更加頻繁。第四，代表清廷參加國際博覽會。 晚清國際展覽會全由海關派員代表中國參加，藉此兜攬中國土產的銷售市場，以便外商獲利。例如：同治十二年（1873），英籍稅務司包臘代表中國政府參加奧京維也納博覽會。光緒四年（1878），英籍稅務司賀壁理（A.E.Hippisley）代表中國參加巴黎博覽會。光緒三十一年（1905），比利時籍稅務司阿里嗣（J.A.vanAalst）任中國參加列日（Liege）博覽會委員，等等。此舉除了有替外商開拓商業利益的目的外，也有侵占中國外交權的用意。 由上可見，海關外籍人員從各方面影響和左右了晚清的外交政策和活動。 關稅與晚清財政近代關稅成為清廷的重要財源。李泰國與赫德創立、推行幫辦稅務制度的一個重要手段，就是以關稅為誘餌。咸豐十一年（1861），赫德首次與總理衙門會談時，為確保在新開各口迅速設立新關，便向奕許諾，通商各口每年可徵收洋稅銀兩「通共一千零六十八萬兩」②。 近代關稅額增長的速度是很快的。鴉片戰爭前，粵海關每年稅收約白銀①《籌辦夷務始末》（同治朝）卷2，第20—26頁。 ②《籌辦夷務始末》（同治朝）卷7，第22頁。 ①馬士：《中華帝國對外關係史》第2卷，第203頁。 ②《第二次鴉片戰爭》第5冊，第504頁。 100萬兩左右。到同治三年（1864），各口海關各項稅收達787萬餘兩；同治十年（1871）達1120餘萬兩；光緒十三年（1887）達2050餘萬兩（包括鴉片厘金）①。光緒二十七年（1901），清廷財政歲入約8800萬兩，而其中海關稅收就占了2300萬兩②。 關稅在晚清政治、經濟、文化、軍事及外交等方面起著愈來愈重要的作用。歸納起來，清廷關稅的用途主要表現如下幾方面：第一，用於鎮壓人民群眾鬥爭的軍費開支，例如關稅就成為清廷鎮壓太平天國運動的重要經費來源。 第二，近代海防經費基本取源於關稅。例如阿思本艦隊的經費開支；其後各省艦船的購進，各種海防設施的設置，均依賴于海關稅款。 第三，為近代教育提供經費。如京師同文館與粵省同文館，向在海關船鈔項下開支。福州船政局馬尾前後學堂的各種經費支出，及其所派歷屆出洋留學生經費支出，均由海關稅款提供。 第四，為洋務派某些企業提供籌辦資金。如全國最大造船廠——福州船政局，其由創辦到發展長達數十年過程中，各項資金與經費基本依賴于海關稅款的撥給。 與此同時，西方資本主義從未放棄過對中國關稅的劫奪。其掠奪方式主要有三種：其一，以關稅支付戰爭賠款。咸豐十年（1860）起，清廷為支付英法等國在第二次鴉片戰爭中勒索的賠款，便允准列強要求，以海關稅收總額的五分之一按季攤付。從此，海關總稅務司署便成為償付列強歷次賠款的「出納機關」①。 其二，關稅成為外債的擔保品。各種外債的擔保品主要是關稅，僅一小部分是厘金及其他收入。甲午戰爭之前，在清廷關稅收入中，按照歷年海關報告計算，支付外債本利的款額平均約占15.8％，最多的一年（光緒十八年，1892）占19.6％②。甲午戰後，在支付軍費和巨額賠款的壓力下，清廷大借外債，這些外債利息高、折扣大，大都以關稅為擔保。其結果，不僅使列強最大限度地劫奪稅款，而且進一步加強了對中國海關行政的控制。例如光緒二十二年（1896）及光緒二十四年英德借款合同規定，至借款清償之日為止，前者定為35年，後者定為45年，在此年限內，清廷不得變更海關行政組織。辛亥革命時期，列強又以維護債權為藉口，進而奪取了關稅保管權。 其三，海關外籍人員通過高薪等方式侵吞巨額稅款。 早在咸豐十一年（1861），赫德呈總理衙門「通商各口徵稅費用」清單，即要求對海關洋員實行高薪制。其中支付稅務司年薪銀6000兩；副稅務司年薪銀3600兩；幫辦年薪銀1800兩；總稅務司本人年薪高達銀12000兩。而海關的中國差役，年薪僅銀72兩。以支付洋員薪俸為主的這筆海關「徵稅費用」，每年需銀「五十七萬五千三百三十二兩」③。此數約占稅款收入總數的十分之一。此費日後有增無減，光緒二年（1876），增加到109.8萬餘兩；①姚賢鎬：《中國近代對外貿易史資料》第2冊，第801頁。 ②《中國海關與義和團運動》，第65頁。 ①馬士：《中華帝國對外關係史》第3卷，第425頁。 ②徐義生：《中國近代外債史統計資料》，第5頁。 ③《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第8冊，第2942頁。 光緒十四年（1888）增加到173.8萬餘兩；光緒十九年（1893）增加到185.8萬餘兩；光緒二十四年（1898）增至每年為316.8萬兩。①總之，近代關稅對晚清的財政產生了重大影響。一方面，關稅在促進中國近代化方面起過一定作用；但另一方面，關稅又成為清廷鎮壓人民的經費來源，並成為列強的掠奪品。「關稅收入與外債的關係，和關稅在政府財政收入所占巨大比重，一方面使國內外反動勢力常利用關於關稅收入的談判，達成政治上的妥協勾結；另一方面也決定了舊中國的歷次進出口稅則都只能是財政稅則而不能成為保護稅則。」②近代收回海關行政與關稅自主權的鬥爭中國人民為收回海關行政與關稅自主權進行了長期不懈的鬥爭和努力。 近代中國早期維新思想家是這方面鬥爭的先驅。 咸豐六年（1856），容閎曾在江海關翻譯處謀得一職，他不能容忍海關主權被外人把持，某日當面向英籍司稅李泰國提問：作為華員，將來「亦能升至司稅之地位乎？」當李泰國答覆「絕不能有此希望」時，容閎即責問道：「中國人為中國國家服務，奈何獨不能與彼英人享同等之權利，而終不可以為司稅耶！」於是憤然辭職，以示抗議③。 其後，許多維新思想家都發出了收回海關自主權的呼籲。如進步思想家陳熾在《庸書》中指出：「天下事，利之所在，即權之所在，不可輕以假人者也」；揭露赫德「陰持朝議」、「左袒西商」、「心懷鬼蜮」的種種行為①。錢恂在《通商綜核表序》中大聲疾呼：「嗚呼！何以堂堂中國曾不倭若，以天下利權授之外人之手，而使坐長好利，以笑中國之無才哉！」他還主張學習日本，「日本初聘西人協理（海關），今則全換土人，不用西人矣」；中國「漸裁外人而使代之，我華人皆知奮勉，次第迭更，不十年而各關皆無外族矣」②。 光緒二十六年（1900）義和團運動，對洋人把持中國海關主權表現了鮮明的民族立場。憤怒的義和團群眾攻毀了北京總稅務司署。赫德逃入英使館，組織使館人員及海關洋員對抗義和團，「郵政總辦被炮傷故，及稽查各口帳目稅務司、副稅務司二員受重傷」③。赫德不得不承認，義和團是「愛國組織」④。 二十世紀初年，在民主革命運動推動下，清廷被迫實行某些改革。光緒三十二年（1906），清廷特設稅務處，所有各海關所用華洋人員統歸稅務處節制。此舉引起列強不安，英國首先抗議。清廷被迫又向列強表明，稅務處①馬士：《中華帝國對外關係史》第3卷，第414—415頁。 ②萊特：《中國關稅沿革史》，第3頁，「中譯本序言」。 ③容閎：《西學東漸記》，湖南人民出版社1981年1月補譯本，第35—36頁。按：譯文中將司稅作總稅務司，今予改正。 ①陳熾：《庸書·外篇》卷上《稅司》第35頁，引自《中國近代對外貿易史資料》第2冊，第933—934頁。 ②鄭觀應：《盛世危言》卷3，第4—7頁。引自《中國近代對外貿易史資料》第2冊，第937—938頁。③《中國海關與義和團運動》，第24頁。 ④同上書，第6頁。 的設立，海關統轄關係雖然變更，但其內部組織並不變動，列強非難遂告平息。但稅務處的設置，赫德的地位「畢竟受到了一個嚴重的打擊」⑤。宣統三年（1911）郵政由海關分離移歸郵傳部管轄，也可視為是收回利權運動的結果。 辛亥革命的發展將收回海關與關稅自主權的鬥爭推向一個新的階段。武昌起義爆發後，孫中山於11月與巴黎《政治星期報》記者的談話時表示，革命「新政府應將海關稅則重行編訂，務使中國有益，不能徒使西商獨受其利」①。1912年5月30日，宋教仁也提出，「海關稅亦速由中央政府派專員監督」②。雖然革命黨人的上述主張由於袁世凱竊取政權而未能實現，但收回海關主權的正義呼聲日益高漲。 1919年，中國在巴黎和會上，首次正式提出要求恢復關稅自主權。在中國人民強烈要求下，1925年10月在北京召開了關稅特別會議，以謀求修訂稅則和討論關稅自主問題。1928年下半年，中外關稅談判繼續進行。同年，中國與西方11個國家簽訂了中國恢復關稅自主的協議。其後，中國雖然逐步實施了自主關稅，修訂並提高了稅率，但海關行政仍基本上控制在外國人手中。直到新中國成立，海關與關稅自主權才算徹底收歸中國人民手中。 ⑤馬士：《中華帝國對外關係史》第3卷，第433頁。 ①《孫中山全集》第1卷，第561頁。 ②《宋教仁集》下冊，第399頁。