中國通史（第十一卷） · 第八章　河工、漕運、鹽政的衰敗

第一節　清代財政經濟的三大痼疾 清代的漕運、鹽政和河工清廷的基本財政收入來自田賦、漕糧、鹽課、關稅、雜賦（以上為正額）和耗羨（額外附加稅）。所以，漕運、鹽政和河工與清廷的財政經濟密切相關。 清皇朝定都北京後，為供應聚集在京師及附近的皇室、貴族、官僚、軍隊以及不事生產的旗人的食糧，因襲歷代形成的水運網，每年要從全國糧食產量較高的東南地區調運大量糧食，經運河運到北京，凡有關這項事務，就統稱漕運。清代的漕運，由兩江總督及漕運總督主管江南北漕運，山東、直隸兩省的漕運由河東河道總督及山東巡撫、直隸總督分管。總督之下各省份設糧道，在運河兩岸設衛所，保護漕糧的運輸，在有漕糧任務的省份設屯田，專為贍養屯丁運糧之用。清代形成了一整套漕運制度，以確保朝廷的財政收入。鴉片戰爭前，清代漕糧全部徵收實物，只限於在有漕糧任務的山東、河南、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南八省中徵收。因此，漕糧是從田賦派生出來的一種土地租，屬於中國封建剝削的主要形式實物地租。只因為有一套徵收、運送的機構與制度，因而可以與田賦的征解全部分開而成為一種獨立的稅收制度。漕糧的徵收數目也有定額，在鴉片戰爭以前的近200年中，正糧定額為每年400萬石，占田賦徵實830萬石的48.2％。它是清廷財政經濟收入的一大支柱，對國計民生有重大影響，直接關係到清朝統治的穩定。 鹽課是政府向每個食鹽者徵收的一種間接稅，即鹽稅。中國從漢代開始就實行國家專賣鹽鐵，設鹽官主收鹽稅。到唐代中期以後，又特設鹽鐵使，成為當時握有財政大權的重要官職。清代也設官管理鹽政，道光、咸豐年間，由各省督撫兼管鹽政，鹽稅權力集中在清廷手中。鴉片戰爭以前，食鹽除了少數池鹽和井鹽外，主要是海鹽，有蘆鹽、淮鹽，而以淮鹽為主，行銷全國絕大部分地區。清廷對食鹽也實行包商專賣制度而從中徵稅，根據行政管理和運輸的便利，將全國劃分為12個行鹽的區域。鴉片戰爭前，全年財政收入4850萬兩，分別來自田賦（2300萬兩）、鹽課（650萬兩）、關稅（450萬兩）、雜稅（800萬兩）、耗羨（650萬兩），鹽課收入已占到13％，僅次于田賦。鴉片戰爭後，隨著田賦收入的減少，關稅和鹽稅逐漸成為清廷的主要財政收入。光緒二十四年（1898）清廷的關、鹽稅收入年約4000—5000萬兩，清末已達到7000萬兩左右。北洋政府時，1913年的財政預算中，鹽稅占總收入的23.12％，與關稅合起來，將近總收入的一半。 河工本是治理河道、防止水患的工程，又特指治理黃河、運河的工程和事務。清代，河工已有歲修、搶修、另察、專察、奏辦、咨辦等名目；運河工程還有冬挑例工，如從丹陽至鎮江段運河、邱宿運河、山東運河、淮揚運河及直隸運河也有疏浚工程，但不是經常性的。由於漕運十分重要，並與河工密切相關，所以清代河工管理機構比較龐大，設河道總督，對黃河和運河分段、分省進行管理。主要由江南河道總督主管江蘇、安徽省的黃、淮和江北運河工程及大江兩岸運口埽壩，京口閘等啟閉工程。兩江總督除主管江南北漕運之外，還要與江蘇巡撫兼管常州鎮江段運河及練湖挑浚閘、壩等工程。河東河道總督除與山東、直隸督撫分管山東、直隸兩省漕運之外，還要主管河南、山東的黃河工程及山東運河工程。直隸運河工程則由直隸總督兼管。督撫以下設道、廳、汛三級河工管理機構。河工需要大量人力、物力，河工費用一直屬於生產性支出，並且受到封建統治者的重視。自乾隆年間以後，黃河的歲修、搶修經費每年約80萬兩銀，另外還有廂埽、築壩等工費叫「另案」，每年常達100—200萬兩，兩項常在300萬兩以上。每年運河工費以江北運河最多。到鴉片戰爭前夕，清廷的經常性財政支出中，河工費、塘工費共計526.28萬兩，占總支出的10.39％，僅次於軍費支出（占57.14％）和官吏的俸祿支出（占15.58％）。 清代財政經濟的三大弊政由於封建地主階級奢侈腐化的階級本性和封建官僚機構的無能，絕大部分胥吏營私舞弊、中飽私囊。 首先是漕糧的運輸費用很高、損耗很大，運送一石漕糧，要花費幾倍的代價，因而年年要支付大量經費。於是就向農民轉嫁漕賦，定額一石，常實征3至4石，甚至高達7至8石①。而由此引發的拖欠漕糧、獄訟，以及「鬧倉」事件層出不窮，加深了清代財政危機，成為一大弊政。 清代基本上繼續採用明朝的綱鹽制，也就是包商專賣制度，從中徵稅。 可見，綱鹽制是由少數綱商壟斷食鹽購銷，並由他們包納鹽課的制度。綱商除了按規定繳納鹽課之外，還要承擔對清廷和地方官吏的各種捐派與報效。封建皇朝則保護他們在一定地區行鹽的壟斷權利，允許增加鹽價及在規定的引數之外加帶無稅的鹽斤，這樣，在各地鹽業中形成了官商勾結的封建壟斷性的商業勢力。由於鹽稅和其他捐派的增加，以及各種弊端，鹽價不斷上漲，人民的負擔加重，結果官鹽滯積，私鹽活躍，以致清廷的鹽課收入日益減少，形成「上、下交病」的局面，成為另一大弊政，其中又以兩淮鹽區最為突出。河工則從清代中葉開始成為貪污淵藪。當時貪污的手段是多種多樣的，基本上從工程和料價上下手。如虛報工程數量，增加河工料價等。因此，清廷每年撥出大量經費治河，而由於河員貪污中飽，結果是花費浩大，水害反而愈烈，病民也愈甚。正如魏源所說：「黃河無事，歲修數百萬，有事塞決千百萬，無一歲不虞河患，無一歲不籌河費，此前代所無也」②。河工成了清廷財政的漏洞和病民擾民的弊政，成為清統治者特別頭痛又長期找不到解決辦法的大問題。 ①包世臣：《致前大司馬太常書》，中國史學會主編：《鴉片戰爭》第1冊，第547頁。②《魏源集》上冊，中華書局1976年版（下同），第163頁。 第二節　為增加封建剝削而進行的改革 清朝後期，隨著封建社會基本矛盾的加劇和西方資本主義列強的殖民勢力的侵入，漕運、鹽政、河工弊端已嚴重影響封建皇朝的財政收入，引起地主階級和社會有識之士的關注，他們把三者列為「經世之務」，尋求改革措施。林則徐、包世臣、魏源、姚瑩等參與主持過河工、漕運、鹽政等事務的人，根據經驗體會，提出一些能切中時弊的主張，其中不乏具有積極意義的改革措施和補救方法。 漕糧的海運商運及漕糧改折1.漕糧的海運商運。 由於貪污腐敗，河工積弊，運道經常發生阻塞，漕運必須改變渠道。嘉慶十二年（1807）時，浙江巡撫阮元就考慮過漕糧海運。而當時民間海運業已具有相當規模與力量，可以擔負起漕糧北運任務，為漕糧海運提供了條件，從而主張南漕商運、海運的人多起來。 主張漕運改革最有代表性的人物是包世臣和魏源。 包世臣是「善經濟之學」的地主階級改革派早期代表人物之一，他本人長期居住在東南地區，對商品經濟較了解，較清醒覺察到封建統治的危機，因此潛心研究財經方面的問題。包世臣對漕運的弊政是了解的，早在道光二年（1822）就提出「南漕海運」的建議，主張將漕糧由原來的官運、河運改為商運、海運。他認為船商既然能承擔南北貨物的運輸，官府也常常雇民船轉運各種貨物，就能承擔漕糧海運北上的任務。他指出，實行南漕商運海運有許多好處，比如可以減少官吏的中飽私囊和藉故勒索，使「公費大減」，還可以減少「擾民」。又如，商運比官運迅速，這樣既可以保證京師的糧食供應，增加倉儲，還能使「船商大利」，是一舉多得的辦法。為了刺激船商承擔漕糧海運的積極性，他還主張照顧船商的利益，提出一系列利商的具體措施。如公布海運行情，酌情增加運價，規定合理的折耗率以及合理的海損攤賠等。為了減輕漕糧負擔，包世臣又主張「召東南習農而無田者」，使其遷到直隸等處，佃種官屯，以代南漕之糧①。以發展北方農業生產來解決漕運問題是積極的辦法，有利於封建經濟的發展。 包世臣的這些漕運改革方案，雖然目的是「裕課」，即增加封建剝削，但是適當照顧商人利益，發展經濟，減輕民戶賦稅負擔，減少封建王朝財政支出，增加賦稅收入，可以說是一種進步。 魏源也主張改河運為海運，改官運為商運。但是，他比包世臣更明確地提出了「利商」的觀點。他把「海代河」、「商代官」、「因商用商」看成是一種必然的歷史趨勢。提出將南漕改為海運、商運有四利、六便，即：「利國、利民、利官、利商」②；「國便、民便、商便、官便、河便、漕便」③。魏源關於漕運改革的考慮，已經突破漕糧本身，而與河工，尤其促進「通商」聯繫起來。通過實行南漕的商運、海運，增加南北物資交流，物資交流有利①包世臣：《中衢一勺·庚辰雜著四》卷3。 ②《道光丙戌海運記》，《魏源集》上冊，第416頁。 ③《海運全案序》，《魏源集》上冊，第411頁。 於商，物價下降則有利於民。 經過長期爭論，在鴉片戰爭前，一部分漕糧從官運改為商運、海運。 2.鴉片戰爭後的漕糧改折。 鴉片戰爭的爆發，迫使清廷增加軍費開支，戰爭失敗，清廷又被迫支出大量賠款。道光二十一年（1841）1年內國庫存銀就減少了34％。道光三十年（1850）國庫存銀1050多萬元，咸豐三年（1853）減至29萬元，不僅不能及時提供急需的軍餉，連朝廷官吏、工役的薪俸都難照常支付。 清廷為應付財政危機，除了採取一些節約開支措施外，主要用增加舊稅、創設新稅、向富人開捐、向外國人借債這4個辦法增加收入。 道光二十二年（1842）以後，田賦與漕糧的定額沒有大的變動。從田賦方面增加收入的辦法，主要是通過地方政府增添田賦附加和漕糧改折。 咸豐二至三年（1852—1853），太平軍進軍湖南、湖北、江西、安徽、江蘇、河南等有漕糧任務的省份，並占領南京、長江中下游和鎮江等運河口岸，南方數省漕糧北運無法照舊進行，京師所需之糧已供不應求。清廷除留一部分漕糧就地供應軍隊外，主要採取兩項措施以解京師所需：一是江、浙漕糧均改由海運；再就是湖南、湖北、江西、安徽、河南五省的漕糧「變價解京」，由徵收實物改為折征貨幣，稱為改徵折色，簡稱改折。大體上漕糧正額1石折銀1兩多，附加徵實物的也折成貨幣。這樣，傳統的實物地租進一步貨幣化，這是清代田賦制度的一大改革，標誌著土地稅從實物地租變為貨幣地租的過程已進入後期階段。 貨幣地租的出現，意味著商品經濟有一定發展，因此漕糧改折僅反映在商品經濟衝擊下，封建自然經濟開始分解後封建地租形態的危機。 漕糧改折，土地稅由實物折征貨幣，就有一個折價的問題。地方政府藉口銀錢比價變動不定，提高折價，貪污中飽。漕米石折色後，照時價往往超過2石，甚至高達4至5石，當時人稱「勒折」。清廷也借漕糧改折之機，加厘金勒折浮收。同治、光緒之際，由於國際國內各種原因，出現銀賤錢貴的趨勢。原來每兩銀合銅錢約2400文，同治末年後，降到只合1200至1300文，頂多1500文左右。許多地方在徵收地丁、漕糧時，從原來的收銀改為收錢，而且故意提高銀錢折價。如河北冀縣，每兩銀只能折錢1500文，但征糧時卻要按每兩合錢2400至2500或3000多的比例收錢。光緒十四年（1888）時，江浙一帶每兩銀折錢1600文，但官府卻按每兩2400至2500文收錢。這種受到清廷法令保護的對農民超經濟強制的搜刮，使農民過著貧窮困苦的生活。漕糧改折，將徵收實物地租改為徵收貨幣地租，從形式而言，無疑反映了商品經濟的發展變化，但這項政策的出台，更是封建統治者面臨嚴重的財政危機、漕運無法維繫而採取的一項應對之策，它從根本上代表了封建統治者的利益。而且在施行過程中，統治者更有意抬高折價，將嚴重的財政危機轉嫁給廣大農民，這種殘酷的剝削，引起了全國各地的抗糧鬥爭。 票鹽制的推行1.淮北率先改行票鹽制。 對如何改革鹽政，一般人認為「以緝私梟為治鹽之要」，包世臣、魏源則指出鹽政弊病癥結不在於此，而在於吏胥的中飽、綱商的壟斷、官商的勾結和營私舞弊。他們根據「裕課通商」的原則，主張改綱鹽為票鹽。 包世臣是清代較早提出推行票鹽主張的人。他提出的辦法主要有三點：第一，取消少數綱商的壟斷，允許任何願意經營食鹽的商人領票辦課，運銷食鹽，即使一些「擔商」，也「聽其肩挑售賣」。由於增加和鼓勵經營者，必然擴大了鹽業市場。第二，放寬對於運銷地區、價格等限制，「票境之內，聽其所之，不復問其賣價」。這是用放寬價格、擴大經營範圍辦法擴大市場。第三，減稅降價以抵私，即以低價辦法解決走私問題。他認為鹽價降低後，票商有的可以「獲利三倍，雖從前梟徒販私之利不能及此」，「梟徒化為小販」，走私現象可以不禁自止了。這實際是利用價格的槓桿作用，增加市場競爭。包世臣關於改綱行票的主張，實際上是要以普通商人的自由販運來代替官商勾結的封建性商業壟斷，並在其中貫以「利商」、「通商」、「用商」的觀點。 魏源在其「改綱行票」主張中，突出了利商的思想。他明確地指出：「夫行鹽原欲使商獲利」①，「綱利盡分於中飽蠹弊之人，..票鹽特盡革中飽蠹弊之利，以歸於納課請運之商，故價減其半而利尚權其贏也」②；並且主張輕稅，裁浮費，這樣票商有利可圖，經營食鹽的商人增加了，靠價格競爭解決食鹽走私，國家的賦稅也就自然增加了。可見，在魏源的關於鹽政改革主張中，雖然是以增加鹽課為目的，但明顯體現了重視商業資本的思想。 在經過一段議論和醞釀之後，兩江總督陶澍在包世臣、魏源等人協助下，於道光十二年（1832）首先在淮北鹽區改行票鹽制。規定每票運鹽10引（個別州縣以一引起票），任何人只要照章納稅，便可領票運輸。票法和綱法，都是由民製鹽、商販、商運、商銷的制度，區別就在於，綱商壟斷並世襲其業，而票法則認票不認人，一般散商都可以經營，無所謂編冊世襲的專商。改綱行票之後，封建官僚機構對食鹽產銷的干預削弱了，取消了綱商對食鹽運銷的壟斷，降低鹽稅和鹽價，普通商人經營食鹽者多了，從而增加了食鹽的貿易稅，官府的稅收亦增加了。改革後取得一定效果。姚瑩在評論時說：「嘉慶、道光間，兩淮鹽法之弊極矣。淮北無商，陶文毅力行票法又轉盛」，「夫票法之善，以去商販之束縛而民便之也」①。到太平天國起義前，不僅淮北鹽區的29個州縣改行票鹽，而且在陶澍和繼任的陸建瀛的推行下，兩淮鹽區都實行了票鹽制度，無論大小商人只要購鹽納課，就可領票轉運，在所規定的銷區自由出售。其中淮南之鹽行銷於江蘇、安徽、江西、湖南、湖北廣大地區。 及至太平軍占領長江中下游一些地區後，淮鹽，特別是淮南之鹽難以運銷，票鹽制度未能繼續推行，清廷鹽課收入銳減。為解決鹽課徵收和鹽的運銷問題，清廷於咸豐四年（1854）實行「就場抽稅」之法，又於咸豐七年（1857）改為「設局徵稅，令水販就棧採買」，雖然有些成效，但是收效不大，而「以鹽抵餉」之法還造成很大混亂。咸豐十一年至同治元年（1861—1862）清軍陸續控制長江沿岸後，有些人隨之主張恢復票鹽制度。如同治三年（1864）任浙江巡撫的左宗棠就上疏要求在浙江試辦票鹽，第二年任閩浙總督後，又上疏請在福建試行票鹽。兩江總督兼攝兩淮鹽政的曾國藩則修改鹽法，於同治二年（1863）核定淮（南）鹽運行章程，得到清廷批准。後來，署兩江總①《籌鹺篇》，《魏源集》下冊，第434頁。 ②《淮北票鹽志敘》，《魏源集》下冊，第439頁。 ①《皇朝經世文續編》第51卷，第58頁。 督李鴻章，於同治四年至五年進一步改變票法，以解決鹽課收入和運銷問題。2.增加鹽稅是清廷財政收入的重要手段。 鹽稅是清廷財政收入的重要來源，因而增加鹽稅成為加強封建剝削的重要手段。除了徵收鹽稅正額外，清廷從咸豐五年（1855）開始在全國舉辦「厘金」，共分百貨厘、鹽厘、洋藥厘、土藥厘四類。這樣，關稅、厘金與鹽稅、田賦成為清廷財政收入的四條支柱。鹽稅與關稅、厘金，在歲收入中比重逐漸加大，並且日益超過土地稅。 甲午戰爭後，清廷財政支出惡性膨脹，與財政收入差距日益擴大。光緒二十一年（1895）到庚子賠款前，每年約差2000萬兩，光緒二十八年（1902）庚子賠款開始後，就差3000萬兩以上。為維護搖搖欲墜的腐朽政權，清廷加緊財政搜刮。首先就是增加賦稅，向各省分攤。其次就是攤入鹽稅和厘金。光緒二十年（1894）鹽稅共收入674萬兩，宣統三年（1911）增加為4631萬兩，約增加6倍。 清廷主要是通過提高鹽價來增加鹽稅。清代食鹽銷售實行包銷政策，鹽稅由各包銷商統一交納，鹽價為各包銷商所壟斷。從咸豐年起，清廷就不斷增加鹽稅，隨之，鹽商也提高了鹽價，即鹽斤加價。鹽斤加價是驚人的；兩淮直隸等地，咸豐年間一般每斤鹽約20餘文，後增至30至40餘文；山西臨汾則由16.7文漲到34文；福建由10文增到20餘文。四川食鹽咸豐年間起便銷往湖北，每斤也從20餘文增到40餘文。河北文定縣，光緒二十一年（1895）時每斤鹽28文，宣統元年（1909）加到44文，1920年增至銀4分8厘，其他地方也都成倍增加。鹽斤加價成為增加鹽稅的直接辦法。北洋軍閥時期的鹽斤比清末更重，而且是全國的普遍現象，僅四川一地，鹽的附加稅項目竟有26種之多，全國鹽的正、附稅，1926年比1913年增加4倍。鹽價上漲可想而知。光緒二十八年八月十五日（1902年9月16日），《辛丑條約》簽訂後不到10天，戶部為了支付每年要償還的2000多萬兩庚子賠款本利，提出一系列增加捐稅的項目，其中主要有「鹽斤價值每斤再增四文」，並且向各省攤派款項。1913年「善後大借款」之後，鹽厘、鹽斤加價則更成為各省軍閥進行勒索的重要手段。 第三節　近代河工的衰落 鴉片戰爭後河工費的減少 鴉片戰爭以後，清廷本已入不敷出的財政經濟更是雪上加霜。為了解決財政危機，除了增加田賦、鹽稅之外，清廷還不得已削減了必要的開支。因此，在鴉片戰爭前占支出比重第二位的水利費用，主要是用於生產性支出的河工費與塘工費比重急劇下降。從同治二年（1863）以後，每年撥河工費僅50至60萬兩，正常的歲修無法維持，只能用於搶修。道光二十九年（1849）長江中下游六省遭受百餘年來災情最重的水災，國家撥出河工與賑災費用也僅數百萬兩。光緒十四年（1888），由於黃河在鄭州決口，並且南侵運河，使運河沿岸成災，原定山東河防費每年60萬兩，結果又改為40萬兩。河工費的大量減少，加上官員貪污中飽，實際用於河工工程的費用就更少，這是近代河工衰落，反利為害的重要原因。 地主階級改革派的努力河工與漕運和農業都密切相關，歷來受到重視。為革除河工弊政，遏止水害，包世臣、林則徐、魏源等地主階級改革派，不僅提出積極的主張，還身體力行，作出一定成績。 包世臣指出治水不能單純地防水患，而應該把除水害和收水利結合起來，以增加農業生產來治水。這些興治水利的主張是積極的、建設性的。魏源在詩中寫道：「急賣田，急賣田，不賣水至田成川。誰人肯買下河地，萬頃膏腴不值錢。」①痛陳水利失修對農田之害。他認為河水為患的原因，天災是一個方面，人禍，即河政的腐敗和豪右的壟斷水利則是更重要的原因所在。他指責河吏的管理水利和豪右的壟斷水利，是「惟許害民，不許利民，旱則益旱，澇則益澇，人事突然，天則何咎？」②認為改善河政，對於解決清廷財政危機和改進農業生產有重要意義，「欲興水利，先除水弊。除弊如何？曰：除其奪水奪利之人而已。」③他把興治水利同革除河工弊政聯繫起來，把發展農業生產與社會改革聯繫起來，是切中時弊、有見地的。 林則徐作為近代中國最先睜眼看世界的地主階級改革派和愛國者，不僅在漕運、鹽政等財政經濟改革中提出積極措施，而且在他擔任地方官職的40多年中，積極實踐他改革河工弊政的主張。首先，對河工弊政加以革除。河工用料上貪污是河工弊政主要表現之一。林則徐親自逐一查看修防、堵口的料垛，不僅禁止貪污現象的發生，也保證了河工用料的質量。他注重工程質量，尤其在竣工前，總是親自驗收，對於馬虎從事的屬吏則視情節輕重給予處分，不講情面，並且令其重新返工。在河工費的使用上，林則徐注意節省，杜絕浪費。其次是積極興治水利，儘量減輕水害。林則徐從傳統的農本觀念出發，提出「水道多一分之疏通，則田疇多一分之利賴」，「賦出於田，田資於水，故水利為農田之本，不可失修」。由於河工弊政，加上自然災害頻①魏源：《江南吟十首》，《魏源集》下冊，第671頁。 ②魏源：《籌漕篇·下》，《魏源集》上冊，第408頁。 ③魏源：《湖廣水利論》，《魏源集》上冊，第391頁。 繁，當時江南連年水患，黃河多次決口，並影響南漕北運。林則徐在江蘇、湖北任職期間，多次組織人力物力疏浚省內河道港汊，減輕當地水旱之災。這種以工代賑的辦法，不僅減輕人民負擔，發展農業生產，也減少了清廷的河工支出。 但是，個別官員的努力並不能根除河工弊政，尤其在封建地主階級統治下，社會生產力發展趨於停滯，河工技術無法改進和提高，河工更趨衰落。河工的衰落近代河工的衰落集中表現在三個方面：第一，是河工技術的陳舊。與西方相比，中國近代的河工技術已大大落後了。雖然黃河肆虐中華由來已久，但是一直靠最原始的驛站傳遞報告汛情，直到宣統元年（1909）才從陝州萬錦灘開始，用電報向黃河下游報汛。又如，沒有對水位觀測和水文資料的積累，直到同治四年（1865）才在漢口海關設長江水位站，主要是英國侵略者為了把長江作為入侵通道，極力鼓吹設立的。再如，到光緒十五年（1889）才開始用新的方法測繪黃河圖，第二年完成河南以下河圖。至於進行河工研究的機構和培養人材的學校的建立就更晚。光緒三十四年（1908）設永定河河工研究所，宣統二年設山東黃河河工研究所，但都屬於培訓性質。1915年在南京建立海河工程專門學校。國家對河工也沒有統一規劃和指導，一般由行政官吏兼管，限制了專業人員才能的發揮。1914年雖設立全國水利局，但事權仍屬各部及省。而中國的第一座水電站雲南海口石龍壩水電站光緒三十四年開工，1912年才建成。第二，是黃河的大改道。舊社會，黃河以善淤、善決、善徙著稱，「三年兩決」的說法雖然缺乏根據，但據粗略統計，自有文獻記載以來的二三千年內，大約決、徙1500餘次，在我國自然災害史上居首位。明、清兩代決口一般2至3年一次。黃河每一次決口，洪水橫行，受災面積有時可達數省之境，受災人口動輒數十萬、數百萬。鴉片戰爭後，河工趨於衰敗，致使黃河更加頻繁地決口：道光二十一年（1841）祥符決口，水圍開封城，之後漫流皖北、豫東五府23州縣；道光二十二年七月桃源一帶決口，到冬天溢眾興一帶，溺死者萬餘人；道光二十三年中牟決口，淹皖北、豫東28州縣。同時，黃河含沙量之高居世界河流之首。每年平均輸沙量達16億噸，使下遊河床迅速淤高，形成懸河，一旦洪水破堤，大水到處漫溢使災期延長。如咸豐五年（1855），黃河在銅瓦廂（河南蘭考西北）決口，淹沒5府20餘州縣，直到同治十三年（1874），河水漫流20年。決溢之時，大量泥沙衝出，洪水消退，泥沙滯留，於是又形成沙害，造成大片黃泛區。因此，黃河為患不僅在洪水漫流之時，還有黃泛區帶來的無窮無盡災難。黃淮平原在一千年前還是我國最富庶的大平原，就因為黃河之患，直到今天安陽、新鄉一些地區，農業生產條件仍極差，到處沙荒，還是全國貧困地區之一。另外，黃河決口之後，不能自行歸河，或改道，或奪運河，影響漕運。咸豐五年黃河決口後，改道現黃河河道，打亂其他水系，帶來更大水災。黃河多次決口、改道所造成的巨大災害，表明近代河工的無力和落後。第三，運河的荒廢。咸豐五年黃河改道以前，每年由京杭運河漕運南糧400萬石至北京，春秋漕船約4000多隻，分3批組成100幫左右，直航通州。由於運道要經過數河，水程情況複雜，必須經常修浚。但是，清代的運河修治，重點在維持漕運通暢，其他方面很少顧及，加上河工弊政帶來的諸多人為災害，不可能對運河進行綜合開發和利用，一旦發生河患，運河亦受害，運道阻塞，反為水害。太平天國起義期間，南漕改行海運，江北運河一度因漕運不盛失於修治。黃河改道後，淮陰、揚州段運河開壩決堤均成大災，淹沒大片土地。太平天國失敗後，又啟用江北運河，但已是小糧船，並且改道中運河向北。光緒二十七年（1901）漕糧改折，漕運廢止，光緒二十八年便停止運河漕運，運河漸漸堵塞，僅局部通航。到光緒三十年時，取消漕督，全廢河運，運河漸趨荒廢，黃河北岸到臨清段的運河到民國時已成為平地。運河的荒廢，表明近代河工的規模已大大縮小了。 第四節　中國鹽政的殖民地化 中國鹽政主權的喪失，是從鹽稅作為外債抵押開始的。 鹽稅作為外債抵押，主要開始於光緒二十四年（1898）「英德續借款」。也有人認為始於光緒二十一年的「瑞記借款」，已開始以部分鹽稅作擔保①。該借款合同的第六項規定以宜昌鹽厘、鄂岸鹽厘、皖岸鹽厘作抵押。之後的一些借款，如光緒二十七年（1901）的「庚子賠款借款」；光緒三十一年的「鎊虧借款」；光緒三十三年的「湖北官錢局借款」；光緒三十四年的「京漢贖路借款」，宣統元年（1909）的「湖北、湖南兩省境內粵漢鐵路、鄂境川漢鐵路借款」，宣統三年的「幣制實業借款」等，都以部分鹽稅作擔保。這時的鹽稅僅用作擔保，而且不斷擴大擔保的範圍和數量，但是鹽稅仍由中國的銀行存儲，鹽政管理主權仍在中國。 1913年4月，袁世凱向英、法、德、俄、日五國銀行團舉借2500萬英鎊的所謂「善後大借款」，以全部鹽稅及關稅餘額作擔保，先規定鹽稅收入一律存入五國銀行。當時中國的全部鹽稅平均每年將近5000萬兩白銀，由中國銀行、交通銀行和各省立銀行全部移歸滙豐、德華、東方匯理、華俄道勝和橫濱正金銀行存儲。從此，從地方到中央的鹽稅收入完全被銀行團掌握和支配。銀行團又設立鹽稅機構，並強迫北洋政府聘外國人負責全部鹽稅徵收事務。由銀行團設立鹽務稽核總所，稽核收入和支出，監督征解。鹽務稽核總所下設分所，遍及全國各地。中國必須聘用外籍顧問及外籍會計、會辦。鹽務稽核總所的大權由英國人把持，法、俄各出一人擔任顧問，審計處由德國人控制。各地產鹽區設立的稽核分所均設華、洋所長，但是實權在洋所長的手裡。從此，鹽務方面的實際權力都掌握在這一群洋會辦、洋所長、洋顧問、洋會計之手，五國銀行團逐漸攫取了中國鹽政方面的行政權。最重要的則是對中國鹽稅使用權的規定。第一，中國的鹽稅收入，不經過洋會辦同意，沒有稽核所簽字，中國政府不能提取；第二，北洋政府要提撥、動用鹽稅每期償還借款本息後的多餘款項，即「鹽餘」（也包括動用「關余」）也必須經過銀行團核准、同意、簽字；第三，中國將來如果以鹽稅作擔保品借款，銀行團有進而承辦之選擇權，即完全由他們決定。這些規定是層層絞索，帝國主義不僅控制了中國鹽稅的徵收和存儲，也取得了監督、掌握中國鹽政和保管中國鹽稅收入的權利。從此，中國繼海關主權喪失之後，鹽政主權亦落入帝國主義列強之手。中國財政已嚴重殖民地化。 中國鹽政主權的喪失，使鹽政成了增加帝國主義稅收的收款機器。關、鹽兩稅在整個北洋軍閥統治的時期（1912—1926），每年平均收入計銀15700萬餘元，每年必須存儲在銀行團所屬銀行的款項，平均計達16676萬餘元，償付外債本息平均約6336萬餘元，僅占存款額的38％。帝國主義通過貸款獲取了特殊的經濟權益和財政主權，控制著中國的財政，攫取了驚人的暴利。①魏永詮：《中國近代經濟史綱》上冊，甘肅人民出版社1983年版。