中國通史（第十二卷） · 第十章　解放區的政權機構和制度

第一節　紅色政權的機構和制度 工農兵代表大會制度 第二次國內革命戰爭時期革命根據地的政治制度，簡單說，就是工農兵代表大會制度。這在當時的中國，是一種全新的政治制度，是與以往任何時期中國存在過的政治制度都不相同的。它的新，根本上表現為，這種制度的階級實質，完全是為了實現被壓迫的工農勞動群眾的解放及其對國家和自身事務的有效管理。因而，以工農兵的全國代表大會作為國家的最高權力機關，以便有效地體現按照他們的意志去管理國家，管理自己。所以，這種制度從實質到形式都與此前的政治制度有著根本的區別。 紅色政權地區，系指在中國共產黨領導下，實行武裝割據，與國民黨統治的白色政權相對立的革命根據地。這些地區革命政權的形成，始於第二次國內革命戰爭初期的工農兵武裝暴動，中經過渡性質的「革命委員會」，而後逐漸形成各級地方的工農民主政權。當時，這個政權一度稱作各級蘇維埃，但由於情況不同，所建立的各級政權具體名稱頗不一致。1928年6、7月間在莫斯科召開的中共第六次全國代表大會曾明確指出：「中國革命現在的階段是資產階級民權性革命」，「推翻帝國主義及土地革命是革命當前的兩大任務」，為此，必須「推翻軍閥國民黨政府，建立工農兵代表會議（蘇維埃）政府」①。由毛澤東領導的秋收起義的部隊在井岡山地區建立了第二次國內革命戰爭時期最早的革命根據地和蘇維埃政權，並以井岡山為中心發展成為湘鄂區根據地，隨後，又從井岡山出發，開闢了贛南區和閩西區，於1930年上半年相繼建立江西工農民主政府和閩西工農民主政府，為形成後來的中央區和中央工農民主政權奠定了基礎。在方誌敏領導下，贛東北民主政府於1930年成立。由賀龍、周逸群領導並建立起來的紅色政權開闢了洪湖區和湘鄂邊區革命根據地。鄂豫皖根據地的革命政權和革命軍隊也得到了迅速發展和壯大。到1931年11月7日，各地紅色政權的代表集中到江西瑞金，召開了中華蘇維埃第一次全國代表大會，產生了統一的全國紅色政權的中央領導機構——中華蘇維埃臨時中央執行委員會，即中央工農民主政府，通過和公布了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》作為中華蘇維埃共和國的根本大法。這樣一個中央政府和憲法等文件的誕生與頒布，標誌著中國紅色政權的建設達到了新的階段。 ①見《中國共產黨第六次代表大會政治議決案》，《中共中央文件選集》（4），中共中央黨校出版社1989年版。 《中華蘇維埃共和國憲法大綱》在中華蘇維埃共和國的區域內，實現了一系列與國民黨統治區截然不同的制度與政策。《中華蘇維埃共和國憲法大綱》①規定了紅色政權的階級本質和組織形式。其第2條規定，中華蘇維埃共和國「是工人和農民的民主專政的國家」，「蘇維埃全部政權是屬於工人、農民、紅軍兵士及一切勞苦民眾的」。「中華蘇維埃共和國之最高政權為全國工農兵蘇維埃代表大會」。中華蘇維埃共和國公民，有權「直接選派代表參加各級工農兵蘇維埃的大會，討論和決定一切國家的地方的政治事務」。 該《憲法大綱》還規定了工農勞動群眾的政治、經濟基本權利。政治權利主要包括：（1）參政權。「所有工人農民紅軍兵士及一切勞苦民眾都有權選派代表掌握政權的管理」。（2）武裝自衛權。「手執武器參加階級鬥爭的權利，只能屬於工農勞苦群眾」。（3）法權。「在蘇維埃政權領域內的工人、農民、紅軍士兵及一切勞苦民眾和他們的家屬，不分男女種族（漢、滿、蒙、回、藏、苗、黎..）、宗教，在蘇維埃法律面前一律平等。」（4）人民有言論、出版、集會、結社的自由及信教自由和婚姻自由。經濟權利主要包括，按照中華蘇維埃共和國中央政府頒布的土地法和勞動法，公民有獲得土地和勞動收益的合法權利；取消國民黨政府實行的苛捐雜稅，只徵收統一累進稅，以及改善人民生活等等。 《中華蘇維埃共和國憲法大綱》規定，取消民族壓迫，實行民族平等。 「中國蘇維埃政權在現在要努力幫助這些弱小民族脫離帝國主義、國民黨、軍閥、王公、喇嘛、土司的壓迫統治，而得到完全的自由自主。蘇維埃政權更要在這些民族中發展他們自己的民族文化和民族語言。」「中國蘇維埃政權承認中國境內少數民族的自決權。」 《中華蘇維埃共和國憲法大綱》的制定和發布具有重要的歷史意義。它是中國共產黨領導中國工農勞動群眾所制定的第一部憲法性的文獻。在中國的憲政史上，這是第一部真正確定由勞動人民成為管理國家和自己事務的主人、確保實行人民民主制度的根本大法。它與近代以來一切由反動統治者制定的各種「約法」、「憲法」、「憲草」完全不同。儘管它存在著不少缺點與不足，但與此前所存在的憲法性文件的根本區別是十分明顯的。正是這種性質，使它在中國近代以來的憲政史上占據著極為重要的地位。 紅色政權的中央機構①見《中共中央文件選集》（7），中共中央黨校出版社1991年版。 按照《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》①的規定，紅色政權的中央機構設置如下：全國蘇維埃代表大會「是中華蘇維埃共和國的最高政權機關」，「由各省蘇維埃代表大會、中央直屬市、直屬縣蘇維埃代表大會及紅軍所選舉出來的代表而組成」。它每兩年召集一次，或可召集全國蘇維埃的臨時代表大會。其職權是「制定和修改憲法及其他法律，決定全國的大政方針，改選中央執行委員會」。代表大會期間，代表們還要「聽中央執行委員會的報告並討論之」。 中央執行委員會「是全國蘇維埃代表大會閉幕期間的最高政權機關」，它「對全國蘇維埃代表大會負責，應向全國蘇維埃代表大會做工作報告」。其權限是：「得頒布各種法律和命令，並施行於中華蘇維埃共和國的全境。」「審核和批准一切關於全國政治上經濟上的政策和國家機關的變遷。」「中央執行委員會的全體會議，每六個月由中央執行委員會主席團召集一次。」中央執行委員會主席團，由中央執行委員會選舉產生，作為「中央執行委員會閉幕期間的全國最高政權機關」。主席團由主席1人，副主席2至4人主持工作。它「對中央執行委員會負完全責任，須向中央執行委員會做工作報告」。其權限包括：監督中華蘇維埃共和國憲法及全國蘇維埃代表大會中央執行委員會的各種命令及決議之實施；頒布各種法律命令；審查和批准人民委員會和各人民委員部及其他所屬機關所提出的法令、條例和命令；解決人民委員會與各人民委員部之間的關係問題，並有「停止或變更各省蘇維埃代表大會及其執行委員會的決議或命令之權」。從這些規定可以看出，中央執行委員會主席團是作為一個實體，代表中央執行委員會實施各項權力。人民委員會「為中央執行委員會的行政機關，負指揮全國政務的責任」。「人民委員會對中央執行委員會及其主席團負責，須按時向他們做工作報告」。它由主席和若干人民委員組成，其職權範圍包括：在中央執行委員會所指定的範圍內頒布各種法令和條例，「並得採取適當的行政方針，以維持行政上的迅速和秩序」；「有審查、修改或停止各人民委員部所提出的法令及其決議之權」。人民委員會的決議「如與大政方針有關係者，應提交中央執行委員會或它的主席團去審查和批准，但遇緊急事項，人民委員會得先解決並報告中央執行委員會或其主席團」。人民委員會下設外交、勞動、土地、軍事、財政、國民經濟、糧食、教育、內務、司法等人民委員部及革命軍事委員會，工農檢察委員會。各人民委員部設人民委員1人，副人民委員1至2人，並設部務委員會「為討論和建議該部工作的機關」。各人民委員「在他的權限內有單獨解決一切問題之權，但重要問題須交給該部的委員會去討論，如委員會對於人民委員的決定有異議時，有提交人民委員會或中央執行委員會主席團之權」。人民委員會之下還設有國家政治保衛局，服務於「鎮①載《紅色中華》1934年2月22日。 壓反革命之目的」。 此外，於中央執行委員會下設立審計委員會和最高法院。審計委員會的職權是：「審核國家的歲入與歲出；監督國家預算的執行」。其成員由中央執行委員會主席團委任。最高法院是全國的最高審判機關，設檢查長、副檢查長，由中央執行委員會主席團委任，其下設刑事法庭、民事法庭及軍事法庭，各設庭長1人。其權限主要包括：「對於一般法律作法定的解釋」；審查各省裁判權及高級軍事裁判所的判決書、決議及上訴、抗訴案件；審查中央執行委員以外的高級機關職員在執行職務期間的犯法案件等。 紅色政權的地方機構按照《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》①規定，紅色政權的地方機構設置，採用省、縣、區、鄉四級制。 在省、縣、區三級，其地方最高政權機關為該地的工農兵代表大會，分別由該相應的執行委員會每年或每半年、每三個月召開一次，聽取和討論該級執行委員會的工作報告，討論和決定該地方範圍內的工作方針，選舉該級執行委員會成員等。 在各級工農兵代表大會閉會期間，設相應的執行委員會，作為當地的最高政權機關。各級執行委員會下設主席團，作為該執行委員會閉會期間的最高政權機關。 在各級執行委員會及其主席團之下設立各部，其中主要有土地、財政、勞動、軍事、文化、衛生、糧食、內務等部，以及政治保衛局、工農檢查委員會、審計委員會等。這些部及委員會，一般都受雙重領導，一方面受同級執行委員會及主席團領導，另一方面受上級有關部的領導。部設部委員會，置部長、副部長。部下設科，管理具體工作。區縣省執行委員會還可「任用指導員，以指導和巡視下級蘇維埃的工作」。 在紅色政權區域的城市中有城市蘇維埃之設，它「是由該城市的選民根據憲法的規定而選出的全城市的政權機關」。其組織領導機構「由城市蘇維埃的全體代表會議選出主席團，再由主席團選出正副主席各1人」，下屬部門分為內務、勞動、文化、軍事、衛生、糧食、工農檢查、土地等科。主席團會議和全體代表會議分別每周或每兩周召集一次。有特別事故時，可召集非常會議。 在鄉一級，以鄉工農兵代表會議即鄉蘇維埃作為全鄉最高政權機關。鄉蘇維埃由全鄉選民直接選舉的代表組成，其下不設鄉執行委員會，開始也不設主席團，只設主席1人，大的鄉蘇維埃可設副主席1人。鄉蘇維埃的全體①《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》，於1931年11月中央執行委員會第一次全體會議通過。全文載《蘇維埃中國》第2集。 代表會議，每10天由主席召集一次，有特別事件得召集非常會議。鄉蘇維埃主席的權限是召集會議，督促決議案之執行，處理日常的事務。「鄉蘇維埃有權解決未涉及犯法行為的各種爭執問題」。1933年12月12日制定的《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法》（草案）又規定：鄉蘇維埃「由全體代表會議選舉5至7人組織主席團，為代表會議閉會時間的全鄉最高政權機關」。 鄉蘇維埃是紅色政權體系中最基層的組織，毛澤東曾把整個紅色政權比喻為牢固的塔，而鄉政權猶如塔腳。為了把鄉政權變為「石頭築的塔腳」，從而堅固紅色政權的整個「寶塔」，革命根據地的各級領導機關非常重視鄉政權的建設，並從中積累了不少好的經驗。鄉工農兵代表會議除主席外，代表都堅持實行不脫離生產的原則，全部散處於群眾之中，以便及時、廣泛地聽取群眾的要求和意見。為了廣泛吸收群眾參加政權管理，鄉工農兵代表會議設立了經常的或臨時性的各種專門工作委員會，如擴大紅軍委員會、沒收徵發委員會、農業生產委員會、查田委員會、選舉委員會等，由它們輔助鄉政權管理各種事務。這種委員會的參加者都是不脫產的群眾中的積極分子。毛澤東在總結這些經驗時說：「依靠於民眾自己的鄉蘇①代表及村的委員會與民眾團體在村的堅強的領導，使全村民眾像網一樣組織於蘇維埃之下，去執行蘇維埃的一切工作任務，這是蘇維埃制度優勝於歷史上一切政治制度的最明顯的一個地方。」②紅色政權地區的政權機構和制度，有其鮮明的特點。就其階級實質而言，它從誕生之日起，就處於中國共產黨的領導之下，「蘇維埃政權之正確的組織是要以黨的堅固的指導為條件的」。同時，在紅色政權的政權機構中，工農勞動群眾及其代表占著絕對優勢，從而使工農的利益、意志和願望得到充分體現和保障。紅色政權的政權機構和制度，其作用，不但在於對豪紳地主和買辦資產階級實行專政，而且還在於它是工農大眾日常生活的管理者。正如毛澤東所說：「工農民主專政的蘇維埃是群眾自己管理自己生活的工具。」與紅色政權的階級本質相適應，其所採取的政體形式也有其鮮明特色。它通過普遍平等的選舉制度，把工農群眾的優秀代表選拔到各級政權機關；它實行民主集中制的組織原則，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府，使各級人民代表大會有高度的權力，又使各級政府集中地處理被各級人民代表大會所委託的一切事務，既有高度的民主，又有高度的集中。它實行「議行合一」原則，即由國家權力機關統一行使立法權和行政權，而不使立法權和行政權相分離。 紅色政權機構和制度建設中的不足①「鄉蘇」即鄉蘇維埃。 紅色政權在政權機構和制度建設中也存在一些不足。在二十年代，當中國共產黨在政權建設上尚無直接經驗的情況下，紅色政權在結構模式上曾一度教條主義地照搬蘇聯蘇維埃模式。這與多種因素的制約，特別是共產國際的指導有著密切關係。這種照搬模式有利有弊。利在能迅速形成一種新的完整的政權體系，弊在很容易犯教條主義錯誤，忽視雙方在國情和革命階段上的差別，如「蘇維埃」乃是俄文「工農代表會議」一詞的音譯，普通中國人不懂俄文，也自然難以理解「中華蘇維埃共和國」的真諦。在政權的階級構成上，紅色政權在一定時期內排除了民族資產階級的參加，這與中國國情和當時中國革命的性質和階段是不相適應的。在選舉上，對封建性的地主和作為「農村中的資產階級」的富農沒有區分，對大中小資本家沒有區分，對封建剝削者本人與其家屬沒有區分，對剝削者和為剝削者服務的人沒有區分，而一概剝奪了這些人的選舉權與被選舉權。這不僅犯了剝奪某些人不應被剝奪的政治權利的錯誤，而且也不利於爭取可以爭取的力量。另外，紅色政權實行「議行合一」制，避免了「三權分立」下常有的相互牽制和扯皮現象，效率較高，這是其優點所在；但完全集立法權與行政權於一身，而不注意解決如何發揮社會和人民的監督作用，也容易導致專擅。 第二節　抗日根據地的政權機構和制度 抗日根據地的「三三制」政權的建立抗日根據地的政權是在抗日民族鬥爭中逐漸發展起來的，首先形成於陝甘寧邊區之後，在廣大敵後地區廣泛建立並日漸鞏固和壯大。1937年9月，伴隨以國共兩黨為軸心的抗日民族統一戰線的正式形成，作為第二次國內革命戰爭時期建立起來的陝甘寧革命根據地，正式更名為陝甘寧邊區政府，它不再實行以前的蘇維埃制度，成為實行抗日統一戰線政策的抗日民主根據地。同年，陝甘寧邊區進行了民主選舉，形成了鄉、縣各級抗日民主政府，使陝甘寧邊區成為敵後抗日根據地的總後方和推進敵後抗日根據地政權建設的指導中心。 由中國工農紅軍改編而成的第八路軍，挺進華北敵後，創建了一個個敵後抗日根據地，並在這些根據地建立了政權機構和抗日民主制度。由八路軍一一五師副師長兼政委聶榮臻在留守五台山抗日的同時，創建了敵後第一個抗日根據地——晉察冀根據地，於1938年1月召開了晉察冀邊區軍政民代表大會，選舉產生了晉察冀邊區臨時行政委員會。由八路軍一二○師創立的大青山根據地與晉西北根據地連成一片，成為晉綏邊區抗日根據地。八路軍一二九師在八路軍總部的直接指揮下，進入晉東南的太行山區，逐漸開闢了太行、冀南、冀魯豫等根據地，為以後建立統一的晉冀魯豫邊區政權準備了條件。山東抗日根據地是在中共地方黨組織領導下開始創建的，到1939年一一五師進入山東後得到了進一步的發展。由原在南方各省的游擊隊統一改編而來的新四軍，在長江南北地區堅持抗戰的同時，創立了華中抗日根據地（包括江南和江北抗日根據地）。總之，到1938年底，在八路軍、新四軍發展壯大的同時，有大小十多塊抗日根據地和游擊區建立起來，總人口5000多萬，形成了抗擊日寇侵略的重要力量。到抗日戰爭勝利前夕，抗日根據地已形成中國廣大的解放區，它包括19個大的解放區，人口9500多萬，中國解放區的軍隊——八路軍、新四軍和其他人民軍隊，不但在對日戰爭的作戰上起了英勇的模範作用，而且在執行抗日民族統一戰線的各項民主政策上，也起了模範的作用。 在中國共產黨領導下的各個抗日根據地，形成了既區別於第二次國內革命戰爭時期的紅色政權，又區別於同期國民黨統治區政治制度的具有鮮明特點的新型政權形態——「三三制」政權。這一政權體系的建立，是抗日根據地實行民主政治的集中表現。它適應中國社會階級構成「兩頭小中間大」的特點，使不同階級和階層的抗日代表能進入政權機構，得到了議政、從政的機會。 「三三制」政權是抗日戰爭形勢下人民民主專政的一種政權形式，是人民民主專政理論與實踐的一個發展階段。與第二次國內革命戰爭時期的紅色政權相比，它們的相同之處是：都接受中國共產黨的領導，都以工農聯盟為基礎，都以民主集中制為組織原則。它們的區別在於：紅色政權是工農的民主專政，而「三三制」政權則是幾個革命階級聯合的抗日民族統一戰線的抗日民主政權，有更為廣泛的階級和黨派參加。在組織形式上，「三三制」政權不再採取紅色政權時期的工農兵代表大會制，而以參議會為人民代表機關，其名稱和形式是與國民黨統治區相一致的。 抗日根據地的政權機構及制度抗日根據地的政權機構，一般分為邊區參議會和邊區政府、縣參議會和縣政府、鄉參議會和鄉政府三級。其中也分設若干派出機構。 邊區以邊區參議會為邊區人民代表機關。組成參議會的議員大部分由邊區人民按普通、直接、平等、無記名投票方式選舉產生。同時，有一小部分參議員是在政府認為有必要時，聘請「勤勞國事及在社會、經濟、文化方面有名望者」①擔任之，其名額一般不超過參議員總數的十分之一到五分之一。邊區參議員一般任期2至3年，得連選連任。 邊區參議會設正、副議長各1人，主持議會工作。議會每年開一次，閉會期間，由從參議員中選出的常駐委員主持日常事務。但常駐委員會並不是權力機關，其職權主要是：監督同級政府對參議會議決案之執行；聽取同級政府之工作報告；向同級政府提出建議與詢問；派代表出席同級政府委員會會議；必要時決定召集參議會臨時會議。 邊區參議會的職權主要包括：選舉和罷免邊區政府主席、副主席、政府委員及邊區高等法院院長；監督及彈劾邊區各級政府、司法機關之公務人員；創建及複決邊區之單行法規；批准關於民政、財政、糧食、建設、教育及地方軍事等各項計劃；通過邊區政府提出之預算，並審查其決算；決定徵收、廢除或增減地方捐稅；決定發行地方公債；議決邊區政府主席、政府委員及各廳廳長、高等法院院長所提交審議事項；督促及檢查邊區政府執行參議會決議之事項；議決邊區人民及民眾團體提請審議事項；決定邊區應興應革之重要事項；追認閉會期間常駐會及邊區政府主席或政府委員會關於緊急措置之事項。①邊區政府②由邊區參議會選出的政府委員若干人組成，並「呈請國民政府加以委任」。邊區政府設正、副主席各1人，任期1年，連選得連任。邊①《陝甘寧邊區各級參議會組織條例》，1941年11月邊區第二屆參議會修正通過，1942年4月邊區政府公布。見《陝甘寧邊區第二屆參議會彙刊》。 ①《陝甘寧邊區各級參議會組織條例》，《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第2卷，第187、188、189頁。 ②有的邊區政府也稱「邊區行政委員會」。 區政府下設各廳、部、處，即秘書處、民政廳、財政廳、教育廳、建設廳、保安司令部、保安處、審計處。於必要時，邊區政府得增設專管機關。邊區政府委員會在邊區參議會閉會期間是邊區的最高政權機關，它「受國民政府之管轄」及「邊區參議會之監督」，「綜理全邊區政務」。其職責範圍是：執行國民政府委託事項；執行邊區參議會議決案；選舉事項；預算、決算事項；所屬行政人員任免；咨調地方部隊及督促所屬軍警綏靖地方事項；邊區行政設施或變更事項等等。邊區政府委員會正、副主席「統一領導全邊區政務」，他們是全邊區最高行政長官，其職權範圍是：召集邊區政府委員會議；領導執行邊區政府委員會議之決議案；代表邊區政府，監督全邊區行政機關執行職務；處理邊區政府日常及緊急事務；對外代表邊區政府委員會。①因為邊區政府委員會是參議會閉會期間邊區的最高權力機關，所以它對於邊區行政得頒發命令，制定邊區單行條例及規程，但對若干重大問題，如增加人民負擔，限制人民自由，變更行政區劃及組織者，以及確定重要行政措施等，須得邊區參議會核准或追認。 在兩次邊區政府委員會議之間，所有關於政策、法令、制度的設施及人事變動等重要事項，概由邊區政府正、副主席決定。各廳、部、處在邊區政府正、副主席的統一領導下，分掌自己所承擔的那部分政務。 縣參議會為縣的最高權力機關，參議員也是經普遍、直接、無記名投票選舉產生，任期2年。縣參議會每半年開常會一次，職權主要是：選舉、罷免縣長；制定縣單行法規；監察彈劾縣村行政人員及司法人員；審查縣預算、決算；決定縣公有財產之經營及處分事項；議決縣政重要興革事項；審議縣政府及各方請議事項；督促檢查縣政府工作①。縣參議會閉會期間，選出常駐委員5人主持日常事務，或由議長駐會，監督縣政府執行決議，必要時②，得召開縣參議會的臨時會議。 縣政府委員會為縣參議會閉會期間的全縣最高政權機關。 它在邊區政府領導和縣參議會監督下，總理全縣行政事務。其職權包括：執行邊區委員會或其行政專員公署之委辦事項；執行縣參議會決議事項；公布縣單行法規；監督所屬機關及職員③。縣政府並在不牴觸邊區政府法規情況下，經呈請邊區政府核准，頒行縣的單行法規。 縣政府委員會設正、副縣長為本縣最高行政長官，統一領導全縣政務。 ①參見《陝甘寧邊區政府組織條例》和《晉察冀邊區行政委員會組織條例》，《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第2卷，第202、247頁。 ①參見《晉察冀邊區縣區村組織條例》，《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第2卷，第273頁。 ②以下情況被視為「必要」：經議員五分之一以上之提議者；經全縣公民十分之一以上之請求者；經全縣五分之一以上之村民代表會請求者；縣長請求，經議長、副議長認可者。③參見《晉察冀邊區縣區村組織條例》，晉察冀邊區行政委員會《現行法令匯集》上冊，1945年版。縣政府內設各科，分掌民政、財務、教育、實業、公安等各項行政、司法、保安工作，並設人民武裝部掌理兵役、自衛、民兵以及進行游擊戰爭和其他保衛政權、保衛人民事項。 在邊區政府與縣政府之間，為加強對縣政府領導，以提高行政效率，邊區政府將邊區所屬縣（市）劃分若干行政區，分設行政督察專員公署（簡稱「行署）。「行署」不是一級政權機關，而是作為邊區政府的代表機關，對所屬各縣（市）負「監督指導」之責。其職權包括：掌握並貫徹邊區政府的政策法令與指示；對邊區政府負責，統一領導督察該分區所轄各縣之一切行政事宜；組織與領導人民武裝，協同軍隊維持地方治安；監督和指導駐在該行政分區的邊區政府各種附屬機關；監督所屬各縣財政經費之收支情況；處理所屬各縣之間的爭議及有關事項①。「行署」一般設專員1人，必要時設副專員1人及若干室（秘書室）、處（民政處、財政處、教育處、糧食處、建設處）、科（保衛科）。 關於鄉、區政權。鄉政權為抗日根據地的基層政權，其權力機關為鄉參議會，由普選產生的鄉參議員組成。鄉參議會的職權是選舉、罷免鄉負責人；監督、彈劾鄉、村兩級行政人員；議決本鄉應興應革事項和經費收支；執行上級政府交辦事項等。鄉參議會不設議長，也不設常駐參議員，每兩個月開會一次，會議由推舉產生的3人主席團主持，鄉長為當然主席團成員之一。鄉參議會每年改選一次，鄉長等同時改選，得連選連任。鄉設鄉政府委員會，作為鄉參議會休會期間鄉的最高政權機關。鄉政府對同級參議會和縣政府負責。其基本任務為發展生產事業和文化教育；愛護幫助軍隊，優待抗日人員的家屬；進行抗戰動員，建立人民自衛武裝，維護革命秩序；舉辦公益事業，調解民間糾紛；進行關於本鄉土地、人口及其他社會情況之調查登記②。鄉政府設鄉長和文書各1人，脫產專作鄉的工作，其他幹部都不脫離生產。鄉政府視工作需要，可設優待救急委員會、文化促進委員會、經濟建設委員會、鋤奸委員會、人民仲裁委員會及其他各種性質的臨時委員會。鄉以下設行政村，以村主任1人主持工作，行政村以下的自然村設村長1人。村主任、村長均由選民選舉產生。 在抗日根據地的一些地區，曾根據需要，將若干鄉（一般3至5個）歸為一區，設區公署（所），不作為一級政權機關，而作為縣政府的協助機關，具體負責對所屬各鄉進行直接指導。區公署（所）一般設區長1人及助理員若干人。區公署承縣政府之命，主要辦理下列事項：指導幫助鄉（市）政府執行上級政策法令和指示；幫助督導鄉（市）政府進行幹部教育、社會教育、國民教育；幫助督導鄉（市）政府組織人民經濟，增加生產，改善生活；幫助督導鄉（市）之民政、財政、保安等工作及其他興革事宜；幫助督導鄉（市）①參見《修正陝甘寧邊區行政督察專員公署組織條例》，《陝甘寧邊區政策條例匯集》續編，1944年版。②參見《修正陝甘寧邊區鄉（市）政府組織暫行條例草案》，《陝甘寧邊區政策條例匯集》續編。政府組織人民武裝，維護地方治安；幫助督導鄉（市）政府檢查與總結工作經驗。①需要指出的是，各抗日根據地政權雖都是按三級體系劃分，即邊區政府、縣政府和鄉政府，但其名稱和設置並不完全一樣。如陝甘寧的邊區政權叫陝甘寧邊區政府，而晉察冀的邊區政權卻叫晉察冀邊區行政委員會。 中國共產黨領導下的抗日民主政權中國的抗日根據地政權，從行政系統說，是由國民黨政府統一領導下的地方政權，但就其實質說，它是中國共產黨單獨領導下的抗日民主政權。它沒有全國統一的中央政權，如果說它有真正統一的全國的領導，那就是中共中央。作為中共中央派駐各邊區的中央局或中央分局，以及各地黨的領導部門，就成為在該地區體現黨的具體領導的機構。對於黨組織與邊區的相互關係，中共中央政治局在1942年9月所通過的《關於統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關係的決定》中說得很清楚：「黨是無產階級的先鋒隊和無產階級組織的最高形式，他應該領導一切其他組織，如軍隊、政府與民眾團體。根據地領導的統一與一元化，應當表現在每個根據地有一個統一的領導一切的黨的委員會（中央局、分局、區黨委、地委），因此，確定中央代表機關（中央局、分局）及各級黨委（區黨委、地委）為各地區的最高領導機關，統一各地區的黨政軍民工作的領導。」①抗日根據地政權是以工農聯盟為基礎的民族統一戰線性質的政權。在政權的人員分配上，「共產黨員占三分之一，他們代表無產階級和貧農；左派進步分子占三分之一，他們代表小資產階級；中間分子及其他分子占三分之一，他們代表中等資產階級和開明紳士。只有漢奸和反共分子才沒有資格參加這種政權」②。這樣的政權組成，既有利於動員一切主張抗日的人們投入抗日鬥爭，又可使代表工農勞動群眾利益的分子占據政權的多數，從而保障以工農的聯盟作為政權的基本力量。 從抗日根據地政權的專政職能說，它的專政對象是日本侵略者和漢奸反動派，而實行專政的，不僅有工農勞動群眾，而且有中等資產階級、開明士紳及參加了反日鬥爭的部分大地主、大資產階級。 因此，抗日根據地的階級本質可以歸結為一句話，即它是中國共產黨領導下的以工農聯盟為基礎的幾個革命階級對日本侵略者及漢奸反動派聯合①參見1943年2月《修正陝甘寧邊區各縣區公署組織條例》，《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第2卷，第235頁。 ①《中共中央文件選集》（13），中共中央黨校出版社1991年版，第427頁。②毛澤東：《目前抗日統一戰線中的策略問題》，《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第750—751頁。 專政的民主政權。 抗日根據地政權在組織上採取了參議會形式，而不是如第二次國內革命戰爭時期那樣採取工農兵代表大會制。所以這樣做，原因主要在於，當時國共合作的抗日民族統一戰線的形成，使抗日根據地的政權名義上成為國民政府統一領導下的地方政權，必須在組織形式和名稱上與國民黨統治區一致起來。當時國民黨統治區在省和縣都建立了作為民意機關的參議會，抗日根據地政權作為地方政權，也應有相應的機構。但抗日根據地在民意機關的設立上與國民黨統治區是有著原則區別的。在國民黨不願給民意機關以真正權力的情況下，抗日根據地卻把各級參議會建設成為真正的人民權力機關，這表明了抗日根據地與國民黨統治區對待「民意」的根本不同的態度和方針。 第三節　解放戰爭時期解放區的政權機構和制度 老解放區的政權機構和制度 解放戰爭時期的解放區，按其解放的時間先後，可以劃分為老解放區、半老解放區和新解放區三種。老區即日本投降以前的抗日根據地地區；半老區即日本投降以後至1947年6月底人民解放軍展開大反攻之前所占領的地區；新區即1947年6月底人民解放軍展開大反攻之後所占領的廣大地區。在中國共產黨的正確領導下，解放區的人民民主政權，從農村到城市，從基層到大行政區，都按照其不同特點，廣泛地、扎紮實實地建立起來，成為「打倒蔣介石解放全中國」的可靠基礎。 在這期間，建設大中城市的臨時政權、大行政區的人民政權，以及在少數民族地區建設自治政權的實踐和經驗，都是第二次國內革命戰爭和抗日戰爭時期的革命根據地未曾有過的。 解放戰爭時期，解放區實行的基本政治制度是人民代表會議制度。在戰爭環境及不能進行普選以召開人民代表大會的特定條件下，人民代表會議部分地代行人民代表大會的職權。因此它是過渡到普選的人民代表大會制度的準備階段，為實行人民代表大會制度創造了必要的條件，積累了必要的經驗。 解放戰爭初期，為繼續推進老解放區的憲政建設，1946年4月23日，陝甘寧邊區第三屆參議會第一次大會通過了《陝甘寧邊區憲法原則》①。這個文件雖是陝甘寧邊區的，但對整個解放區都有著普遍的指導意義。它明確規定了政權建設中的人民代表會議制原則：「邊區、縣、鄉人民代表會議（參議會）為人民管理政權機關。」「人民普遍直接平等無記名選舉各級代表，各級代表會選舉政府人員。」「各級政府對各級代表會負責，各級代表對選舉人負責。」各級人民代表會議「鄉一年改選一次，縣二年改選一次，邊區三年改選一次。」「各級代表會每屆大會應檢查上屆大會決議執行的情況。」「各級政府人員，違反人民的決議，或忽於職務者，應受到代表會議的斥責或罷免，鄉村則由人民直接罷免之。」這個文件還明確規定了邊區人民享有的政治、經濟、文化等權利。在政治權利方面，特別注重「人民對各級政府有檢查、告發及隨時建議之權」；並且要求，人民為行使政治上的各項自由權利，應受到政府的物質幫助。文件還對根據地司法機關獨立行使職權作了規定：「各級司法機關獨立行使職權，除服從法律外，不受任何干涉。」「人民有不論用任何方法控告失職的任何公務人員之權。」《陝甘寧邊區憲法原則》，是一個規定了今後解放區政治制度基本原則和政策的重要法律文件。村（鄉）區縣人民代表會議的建立，有一個發展過程。開始階段，一般①見《陝甘寧邊區第三屆參議會第一次大會彙刊》，1946年版。 都以貧農團和農會作為臨時政權機構，之後才召開由選民直接選舉產生的村（鄉）區人民代表會議，作為村（鄉）區的正式權力機關，並由村（鄉）區人民代表會議選舉政府委員會，實行議行合一制。正式的政權機關形成後，貧農團與農會便成為政權機關的助手。毛澤東曾高度評價了農村中發生的這種變化，指出：「在反對封建制度的鬥爭中，在貧農團和農會的基礎上建立起來的區村（鄉）兩級人民代表會議，是一項極可寶貴的經驗。只有基於真正廣大群眾的意志建立起來的人民代表會議，才是真正的人民代表會議。這樣的人民代表會議，現在已有可能在一切解放區出現。這樣的人民代表會議一經建立，就應當成為當地的人民的權力機關，一切應有的權力必須歸於代表會議及其選出的政府委員會。」①在村（鄉）區人民代表會議基礎上，又召開縣一級的人民代表會議，選舉產生縣政府委員會。 需要說明的是，這裡的人民代表會議是一種過渡形式，不是永久性的。 它只能在當時特定條件下（不能進行普選和召開人民代表大會），部分地代行人民代表大會的職權，主要是代行選舉產生政權機關的職權。這也可以說是普選的人民代表大會制的一種準備，必然要為人民代表大會制所取代。為了保證政策的一致性，當時規定，上一級人民政府對於下級人民代表會議甚至代表大會的決議，「有廢除、修改或命令其停止執行之權」①。這種代表會議注意保證共產黨的領導，當然，這種領導是通過與會的黨員代表和會議，去團結、教育廣大人民群眾，而不是黨組織直接公開地發號施令。為此，黨組織要求「要好好地事前加以計算，..只要共產黨員加進步分子占優勢，能保證黨的政策和決議通過即可」。「黨應派遣最好的黨員和幹部到政權中去工作」②新解放城市的過渡性政權機構解放戰爭後期，伴隨人民解放軍軍事上的節節勝利，不少大中城市被解放。由於剛解放的城市情況複雜和人民代表會議很難立即召開，故而在新解放的城市中先設立軍事管制委員會。 軍事管制委員會並不是由該地區人民選舉產生的，而是由人民解放軍總部、軍區及前線司令部委任人員組成的。如北平軍事管制委員會主任葉劍英、天津軍事管制委員會主任黃克誠、上海軍事管制委員會主任陳毅、南京軍事管制委員會主任劉伯承等。軍事管制委員會設正、副主任各1人，由人①《在晉綏幹部會議上的講話》，《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1308頁。①中共中央華北局：《建立村、區、縣三級人民代表大會或各界人民代表會議的決定》，北京政法學院：《中國法制史參考資料選編》近現代部分（三），第156、159頁。 ②中共中央華北局：《建立村、區、縣三級人民代表大會或各界人民代表會議的決定》，北京政法學院：《中國法制史參考資料選編》近現代部分（三），第156、159頁。 民解放軍總部任命，下設機構：警備司令部兼防空司令部，主要負責肅清一切反革命武裝及散兵游勇，保衛城市安全等。市政府，主要負責市區的管理、建設、人民生活等。在市政府下設民政局、財政局、公安局、人民法院及銀行等機構。在基層，宣布廢除國民黨時期的保甲制度，成立了街、區政權，其中區公所為市政府派出機關，向市政府負責。物資接管委員會，其任務是「負責接收並處理敵偽產業及公共物資財產，沒收官僚資本，直接代管屬於國家之企業以待將來移交於全國性的人民民主政府」①。對其他屬於本市的企業，協同市有關主管機關進行接收，而後分別移交各該主管機關管理。負責動員組織一切公私力量，指導對城市糧食、燃料等供應事項，溝通城鄉關係，並負責接管不屬於市範圍的軍事政治機關與設備。該會下設財經部、交通部、衛生部、軍政部、房屋地產部等機構。文化接管委員會，其任務主要是「負責接管一切屬於國家的公共文化教育機關及一切文物古蹟」②，下設教育部、文藝部、文物部、新聞出版部等機構。 關於城市軍管會的性質和任務，有以下幾點需要加以說明。其一，它是作為該市「軍事時期內統一的軍政領導機關」，不僅對軍事，而且對行政亦有指揮之權。它「發布戒嚴令，並依據中共中央及人民解放軍之政綱，發布臨時法令」①。其二，軍管會只是一種過渡性質的機構，它負有「發動與組織革命群眾團體，幫助建立系統的人民民主政權機關」的任務，任務完成後，「即將一切行政權力移交當地人民民主政府和警備司令部」②，而軍管則宣布撤銷。其三，即使在軍事管制期間，軍管會也決不是實行軍事專制，而是與人民保持密切聯繫的。軍事管制委員會從成立初期開始，就根據當時的條件，召開由各黨派、團體、軍隊、機關、少數民族及其他各界代表組成的，經過聘請、選派產生的各界代表會議，作為黨和政府經常聯繫人民群眾的組織形式，使軍管會更好地了解人民的要求，為正式建立人民民主政權作準備。中共中央對這一工作非常重視，曾於1948年11月30日發出《關於新解放城市中組織各界代表會的指示》③，指出「應以各界代表會為黨和政權的領導機關聯繫群眾的最好組織形式」，使之「成為軍管會和臨時市人民政府在軍管初期傳達政策，聯繫群眾的協議機關」。各界代表會以勞動人民和①《中國人民解放軍北平市軍事管制委貝會組織條例》（草案），《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第2卷，第499—500頁。 ②《中國人民解放軍北平市軍事管制委貝會組織條例》（草案），《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第2卷，第499—500頁。 ①《中國人民解放軍北平市軍事管制委員會組織條例》（草案），《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第2卷，第499—500頁。 ②《中國人民解放軍北平市軍事管制委員會組織條例》（草案），《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第2卷，第499—500頁。 ③見中國人民解放軍政治學院黨史教研室：《中共黨史參考資料》第11冊。知識分子的代表占多數，它的職權由軍管會和臨時市人民政府賦予。它可以選舉主席、副主席，並組織秘書處以執行日常事務，但它是人民代表會議召開以前的臨時政府的協議機關，「故無對政府約束之權」，它可以看作是人民代表會議的雛形和前身，是「半政權的組織形式」。 大行政區的政權機構大行政區民主政權，最早建立的是華北人民政府。1948年6月，晉察冀邊區和晉冀魯豫邊區決定兩政府實行聯合辦公。同年8月，召開了華北臨時人民代表大會，選舉產生了華北人民政府，其管轄範圍包括原晉察冀邊區、晉冀魯豫邊區和山東解放區的渤海區。其後，又相繼建立東北人民政府、中原人民政府、華東軍政委員會和西北軍政委員會等大行政區人民政權。 大行政區民主政權的機構與職能，可以華北人民政府為例來說明。該區最高政權機構為華北人民政府委員會，設委員27人，主席1人，副主席3人。主席、副主席由政府委員互選產生。下設民政部、財政部、教育部、農業部、工商部、公安部、司法部及華北財政經濟委員會、華北人民監察院、華北人民法院等。各部委設部長、主任、院長等，由華北人民政府委員會任命。華北人民政府還設有政務會議，由主席、副主席，各部、院負責人及秘書長組成，其職責是執行華北人民政府委員會的決議，解決部門有關問題。在政務會議中，主席有最後決定權。 華北人民政府的職責範圍是：「綜理全華北區政務，並根據華北臨時人民代表大會及華北人民代表大會所通過之施政方針及決議案制定實施條例及規程。」①華北人民政府在行使下列職權時，須由華北人民政府委員會決議行之：制定人民代表機關通過的施政方針、決議案的實施條例及規程；各級人民代表大會之選舉事項；行政區劃及各級人民政府組織設施事項；任免華北人民政府各部、院、廳長，各會主任等領導人員；全區預算決算事項；全區人民武裝之組織事項；關於全區生產建設、財經設施、公安、司法、教育、文化之方針、計劃等事項。華北人民政府主席的職權是：召集華北人民政府委員會，並為主席；領導、督促並檢查各級人民政府執行華北臨時人民代表大會、華北人民代表大會之決議及華北人民政府委員會之決議；處理華北人民政府日常政務及緊急事項；對外代表華北人民政府。 當時大行政區的民主政權對行政監察機關是相當重視的。如《華北人民政府組織大綱》中規定，「華北人民監察院為行政監察機關，設人民監察委員會，以院長及華北人民政府委員會任命之人民監察委員五人至九人組織之。其任務為檢查、檢舉並決議處分各級行政人員、司法人員、公營企業人員之違法失職、貪污浪費及其他違反政策、損害人民利益之行為，並接受人①《華北人民政府組織大綱》（1948年8月14日），《華北人民政府法令匯編》第1冊，1949年版。民對上述人員之控訴」。具體言之，華北人民監察院的職權主要是：行使檢查檢舉權，人民監察委員會不僅可以檢查各級行政機關、司法機關和公營企業的工作情況，而且可以檢舉上述機關工作人員的違法失職等行為。行使行政訴訟的受理權，即接受人民對有關機關和人員的控訴和揭發，並擬定處理意見。行使一定的行政處分權，人民監察委員會可將違法人員的行政處分提交大行政區政府主席批交有關行政機關處理，或將案件移交法院審理，法院將審理結果函告人民監察院，如遇有爭執則呈大行政區政府主席解決。行使調查權，人民監察委員會到相關部門檢查工作時，「該機關人員應妥為幫助檢查，並須提供相當材料，不得借詞拒絕」①。這是個很好的經驗，對於糾正行政司法人員之違法行為，較為有力。因其有專門機構，有調查、處分之權力，因此就能對查舉行政、司法人員的違法行為產生實際作用，而不會形同虛設。 內蒙古自治政府的機構與制度內蒙古是根據地區域內最早實行民族區域自治的少數民族地區。 1947年4月23日，在內蒙古的王爺廟召開了內蒙古人民代表會議，來自各盟旗、各民族不同階層的代表出席了會議，通過了《內蒙古人民代表會議宣言》和《內蒙古自治政府施政綱領》、《內蒙古自治政府暫行組織大綱》，選舉產生了內蒙古臨時參議會。而後，又由臨時參議會選舉出21名自治政府委員，組成內蒙古自治政府。1947年5月1日，內蒙古自治政府正式宣告成立。 內蒙古自治政府是該地區蒙古民族各階層聯合其他各民族實行自治的區域性的民主政府，以內蒙古各盟（包括盟內旗縣市）旗為自治區域。在《內蒙古自治政府施政綱領》②中，規定了一系列民主原則。主要包括（1）內蒙古自治區域內蒙、漢、回等「各民族一律平等」，建立各民族間親密合作、團結互助的新民族關係，消除一切民族間的隔閡與成見。這就要求各民族互相尊重他民族的風俗、習慣、歷史、宗教、信仰、語言、文字，各民族自由發揚本民族的優良歷史文化與革命傳統，自由發展本民族的經濟生活，共同建設新內蒙古。（2）普遍平等的政治權力。凡內蒙古人民，年滿18歲以上，不分階級、性別、民族、信仰、文化程度，除褫奪公民權及精神病者外，「均有選舉權與被選舉權」。內蒙古自治政府確保人民享有身體、思想、宗教、信仰、言論、出版、集會、結社、遷移、通訊等自由權利。（3）內蒙古自治政府以民主集中制為其組織原則。 內蒙古臨時參議會由99名至121名臨時參議員組成。參議員主要為蒙①《對人民監察院之檢查應妥為幫助的訓令》，《華北人民政府法令匯編》第1冊，第206頁。②見《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻匯編》第1卷，第68頁。族，同時也有適當名額的漢、回各民族參議員，任期為3年。臨時參議會為內蒙古自治區域內的權力機關，每年召開一次；選舉自治政府的主席、副主度和委員；對《內蒙古自治政府暫行組織大綱》有修改權。臨時參議會選出正副議長及駐會參議員9至11名，駐會參議員對臨時參議會負完全責任。駐會參議員在臨時參議會閉會期間執行的任務有：監督政府執行內蒙古人民代表會議通過的政府施政綱領、決議以及臨時參議會的決議；與各參議員保持經常聯絡；準備正式參議會選舉事宜；辦理召集參議會臨時會議事宜。①內蒙古自治政府為該區最高行政機關。「自治政府對臨時參議會負完全責任」，在不牴觸中央政府法令範圍內，「得制定公布單行法規」。其下設有辦公廳、民政部、軍事部、財政經濟部、文化教育部、公安部、民族委員會、參事廳等機構。各廳、部、會置廳長、部長、委員長各1人，由政府主席從政府委員中任命，其副職「由主席任命之」。「自治政府統一發布命令」時，由主席、副主席簽署；其與各廳、部、會所主管事項有關者，「得由各廳、部長、委員長副署」。自治政府還設有最高法院，院長由自治政府任命。到1948年底，自治政府的機構有所變動，裁撤了辦公廳、參事廳和民族委員會，增設了秘書長、工商部、司法部以及人民法院等。 內蒙古自治區屬下的地方行政區劃，起初為三級制，即：盟；旗、縣、市；村。後又增設區一級，改為四級制。各級地方行政區域的權力機關為各級代表大會，各級地方政府均為民選，而由自治政府加委。其中區村政府由縣政府加委。 內蒙古自治政府是內蒙古蒙古族各階層聯合本區域內其他各民族實行自治的區域性的民主政府，但它同時與其他地區的民主政權的建設有著廣泛的一致性。這主要表現在，它是在中共中央統一領導之下的；它是偉大祖國不可分割的組成部分。《內蒙古自治政府暫行組織大綱》第8條規定，內蒙古自治政府只有在不牴觸全國民主聯合政府法令範圍內，才得制定公布單行法規。但同時又允許保持政策上的一定特殊性。在政策上，內蒙古自治政府沒有像解放區非民族自治地區的民主政權那樣，排除封建階級如地主、牧主以及以前的王公等人的政治權利，而是仍把他們視為人民的一部分，他們的「人權、財權，均受到自治政府的保障」。在解決土地關係時，不是實行普遍的土地改革，而是「實行減租增資與互助運動」。①①參見《內蒙古自治政府暫行組織大綱》，《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第2卷，第471頁。