中國通史（第十二卷） · 第九章 國統區的政權機構和制度
第一節 立法機構和立法制度
國民黨中央政治會議南京國民政府成立時，為了給這個政府披上合法的外衣，蔣介石盜用了已經被廢止的國民黨中央政治會議的名義。因為前中央政治會議成員只有6人在南京，蔣介石又臨時「加派」9人為中央政治會議成員，然後由這個非法的國民黨中央政治會議在4月17日作出決議：國民政府於1927年4月18日開始在南京辦公。這樣做的目的，是給人造成南京國民政府系由廣州遷都而來的假象。寧漢滬合流後，三方代表組成「中央特別委員會」，代行國民黨中央執行委員會的職權，中央政治會議被撤銷。但是僅僅過了4個月，中央政治會議又於1928年1月11日恢復設立。3月7日，蔣介石被推舉為中央政治會議主席。8月14日，國民黨二屆五中全會修訂《政治會議暫行條例》，規定「凡政治會議議決案，應由中央執行委員會交國民政府執行」。9月19日，中央政治會議決定：凡國民黨中央執行委員會委員、中央監察委員會委員均為中央政治會議委員，候補委員得列席中央政治會議。此後，國民政府重要法令政務均由中央政治會議議決。
在「訓政」時期，南京國民政府首先從國家根本法的高度將國民黨一黨專政法制化，中央政治會議成為事實上的最高立法機關。國民黨中執會常務委員會第172次會議於1928年10月3日通過的《訓政綱領》宣布：（1）「中華民國於訓政期間，由中國國民黨全國代表大會、國民大會領導國民行使政權。」「中國國民黨全國代表大會閉會時，以政權付託國民黨中央執行委員會執行之。」（2）「依照總理建國大綱所定選舉、罷免、創製、複決四種政權，應訓練國民逐漸推行」；「治權之行政、立法、司法、考試、監察五項，付託於國民政府總攬而執行之」。（3）「指導監督國民政府重大國務之施行」，「中華民國國民政府組織法之修正及解釋」，由國民黨中央執行委員會政治會議執行。中央政治會議的職權由決定政治方針發展為指導重大國務，10月8日頒布的五院制《中華民國國民政府組織法》就是依據這個綱領制定的。1929年3月21日，國民黨第三次全國代表大會通過《確定訓政時期黨、政府、人民行使政權、治權之分際及方略案》，規定：中央政治會議在決定訓政大計指導政府上，對國民黨中央執行委員會負責；國民政府在實施訓政計劃與方案上，對中央政治會議負責；國民黨最高權力機關於必要時，得就人民之集會、結社、言論、出版等自由權，在法律範圍內加以限制。根據這項決議案，國民政府於7月發布命令：「中國國民黨根據以黨治國之原則，不許其他政黨在中國境內有所活動。」①為了把國民黨的一黨專政法制化，國民政府又於1931年5月召集國民會議，並於5月5日以國①《中華民國國民政府公報》第222號，1929年7月。
民會議名義通過了《中華民國訓政時期約法》。這部約法共8章89條，照抄了《訓政綱領》的主要內容，但關於中央政治會議的規定沒有收錄在內。中央政治會議的組成和職掌，曾經有過一些變更。國民黨三屆三中全會於1930年3月4日通過的《修正中央執行委員會政治會議條例案》規定：「政治會議為全國實行訓政之最高指導機關，對於中央執行委員會負其責任。」「政治會議委員由中央執行委員會就中央執行委員、中央監察委員中推定之。」「政治會議委員之名額，不得超過中央執行委員、中央監察委員總數之半數。政治會議得設候補委員，但其名額不得超過委員名額三分之一。」政治會議討論及決議的事項包括：建國綱領，立法原則，施政方針，軍事大計，財政計劃，國民政府主席及委員、各院院長、副院長及委員和特任特派官吏的人選。「政治會議之決議，直接交由國民政府執行。」中央政治會議下設政治組、經濟組、外交組、財政組、教育組及其他專門組，每組有委員5至9人，分別擔任審查與設計事宜。其人選從政治會議委員及不擔任政治會議委員的中央執行委員、中央監察委員中推定。國民黨五屆一中全會於1935年12月6日通過的《中央執行委員會組織大綱案》規定：「中央執行委員會設政治委員會，由中央執行委員會就中央執行委員、中央監察委員中推定主席1人、副主席1人、委員19至25人組織之，為政治之最高指導機關，對中央執行委員會負其責任。」此後的中央政治會議，即中央政治委員會會議。中央政治委員會下設法制、內政、經濟、教育、土地、交通等專門委員會，各設委員9至15人，由中央執行委員、監察委員及對專門委員會主管事項有專門研究的國民黨黨員充任。
立法院國民黨中央政治會議不直接發布命令及處理政務，在五院制下，立法院負責把國民黨中央政治會議決定的立法原則制定為具體的法律條文並完成立法程序，是國民政府名義上的最高立法機關。1928年10月8日公布的《國民政府組織法》規定：立法院設院長、副院長各1人，委員49至99人，由立法院長提請國民政府任命；立法院正副院長和委員合組立法院會議，議決法律案、預算案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要國際事項；立法院會議以院長為主席，立法委員不得兼任中央政府、方政府各機關的事務官。同年11月13日國民政府公布的《立法院議事規則》規定：「中央政治會議交議之事件，只得為內容之審議。」1928年12月5日，立法院正式成立，胡漢民任院長，有立法委員49人。1931年12月30日修訂公布的《國民政府組織法》，對立法院的組成進行了調整，規定：立法院設委員50至100人，其中半數由法定人民團體選舉；立法委員任期2年，可以連任，但不得兼任其他官職；立法院會議開會時，各院院長及各部部長、各委員會委員長得列席說明；在憲法頒布以前，立法院對國民黨中央執行委員會負責。立法院不同於西方國家的國會，它不是真正的立法機關，也不是民意代表機關，按規定立法委員有半數應由法定人民團體選舉產生，但是這種選舉一直到抗日戰爭勝利也沒有進行。
立法院的職權主要是完成立法。什麼是法？《法規制定標準法》解釋說：「凡法津案由立法院三讀會之程序通過、經國民政府公布者，定名為法。」①根據《立法程序綱領》，提交立法院審議的法律案有四種情況：國民黨中央政治會議交議的，國民政府交議的，行政院、司法院、考試院、監察院移送審議的，立法委員聯名提出的。立法委員聯名提出議案，須有5人以上聯署；各院移送審議的提案，內容都是關於其所屬部會及行政院所屬省市政府主管事項，經該院核定後，以該院名義提交立法院審議；五院以外國民政府直轄各機關主管事項的法律案，經國民政府核定後，以國民政府名義交立法院審議。其中，國民黨中央政治會議提出的法律案，由其自定原則；國民政府和所屬各院及立法委員聯名提出的法律案，由各該機關擬定原則草案，送中央政治會議決定；各部會及行政院所屬省市政府或國民政府直轄機關提出的法律案，由移送提案的主管機關審定原則草案，送中央政治會議決定。立法院審議法律案時，須開「三讀會」，然後付表決。「對於中央政治會議所定之原則不得變更，但立法院有（不同）意見時，得陳述意見於政治會議」，由中央政治會議決定是否變更立法原則。「立法院會議通過之法律案，在國民政府未公布以前，中央政治會議認為有修正之必要時，得以決議案發交立法院依據（決議）修正之。」①除了完成立法以外，立法院還有權議決預算案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要國際事項，對於本院議決案的執行，可以向國民政府其他各院及行政院各部會提出質詢和質問。國民黨四屆一中全會在1931年12月26日修訂《國民政府組織法》時，刪去了立法院對於條約案的議決權。此後，各項涉外條約不再經立法院審議，改由中央政治會議決定後直接交行政院執行。南京國民政府與日本政府簽訂的《淞滬停戰協定》（1932年5月）、《塘沽協定》（1933年5月），均未經立法院審議。
立法院以會議形式進行立法工作，在院內設立常設委員會和特別委員會。常設委員會履行經常性的立法職權，有法制、外交、財政、經濟、軍事5個委員會。各委員會均設委員長1人，委員若干人，委員長由立法院長指定，委員由立法委員分任。特別委員會履行特定的立法職權，為了起草民法、商法、自治法、勞工法、土地法，立法院都設立過特別委員會。這些特別委員會因事而設，事後即撤。例如，為了起草憲法草案，立法院曾於1933年1①《法規制定標準法》（1929年5月14日），參見商務印書館編輯《中華民國現行法規大全》，商務印書館1934年版，第1099頁。
①《立法程序綱領》（1933年4月20日），參見商務印書館編輯《中華民國現行法規大全》，商務印書館1934年版，第1100頁。
月20日設立憲法草案起草委員會。在當時的立法院長孫科主持下，歷時一年余，到1934年2月23日完成《中華民國憲法草案初稿》，憲法草案起草委員會便結束了工作。立法院隨即設立由36名立法委員參加的「憲法草案初稿審查委員會」，經過研究，寫出《中華民國憲法草案初稿修正案》。同年10月16日，這個憲法草案初稿修正案經過立法院三讀通過，送交國民黨中央執行委員會審查。經過國民黨四屆五中全會、四屆六中全會、第五次全國代表大會、五屆一中全會的四次修訂，加上國民黨中央執行委員會常務委員會的頻繁審查和立法院兩次奉命修改，直到1936年5月1日，《中華民國憲法草案》才在立法院完成立法程序。5月5日，國民政府正式公布，這就是五五憲草。五五憲草在修改過程中雖曾兩次在報紙上公開徵集意見，但它的起草、修改、審查、通過，都是國民黨一黨包辦的，憲草規定行政院正副院長及政務委員、司法院正副院長、考試院正副院長均由總統任免，行政院對總統負責，總統行使各項職權不受監察院、行政院制約。因此，這是一部總統獨裁制憲法草案。
國防最高會議、國防最高委員會抗日戰爭全面爆發以後，中央政治會議（中央政治委員會）的最高立法權相應地移交給國防最高會議。國防最高會議是國民黨中央執行委員會常務委員會臨時會議決定組建的全國國防最高決策機關，對中央政治委員會負責。《國防最高會議組織條例》規定：「在作戰期間，關於黨政軍一切事項，國防最高會議主席得不依平時程序，以命令為便宜之措施。」①1937年11月17月，中央政治委員會停止開會，其職權由國防最高會議代行。
1939年1月28日，國民黨五屆五中全會決定：設置國防最高委員會代替原來的國防最高會議，統一黨政軍之指揮，並代行中央政治委員會的職權。《國防最高委員會組織大綱》也賦予委員長以緊急命令權，並取消了「在作戰期間」的限制。國防最高委員會在戰時自行制定了多項法令，除了法與條例以外，還有規程、章程、規則、通則、準則、細則、大綱、綱要、標準、辦法等多種名目，命令與法律、命令與條例、法律與條例、法律與規則經常發生牴觸。這些法令多數根本不經立法院通過，直接交國民政府公布，有的事後交立法院按原文通過，有的由國防最高委員會制定原則，交立法院限期簽注意見，再由國防最高委員會作出決定。
立法院名義上具有的最高立法權在戰時受到排斥。為了劃清國防最高委員會與立法院在立法方面的權限，蔣介石命令國防最高委員會所屬的中央設計局、黨政工作考核委員會召集有關人員研究制定了《國防最高委員會與立①《國防最高會議組織條例》（1937年8月12日），參見蔣緯國主編《國民革命戰史第三部：抗日禦侮》第3卷，台灣黎明文化事業公司1979年版，第23頁。
法院關係之調整辦法》，1942年2月24日以立法院訓令形式公布。調整辦法規定：（1）國防最高委員會決定的立法原則，立法院如有（不同）意見，應儘速向國防最高委員會陳述。（2）法律案如無緊急或特殊情形及《國防最高委員會組織大綱》規定的緊急命令事實，仍應交立法院審議；關於前項緊急或特殊情形，應由提案機關以書面詳述理由，呈請國防最高委員會核定。（3）國民政府依照國防最高委員會決定公布的法令，應令知立法院，立法院對於此項法令毋庸再行審議。同年3月11日，立法院法制委員會7名委員聯名呈文立法院院長孫科，表示不同意這個調整辦法，認為法律仍應依立法程序經立法院審議通過。這個意見沒有被採納。
政治協商會議的五項決議與《中華民國憲法》抗日戰爭勝利以後，國內各民主黨派對國民黨一黨專政、個人獨裁的訓政體制提出強烈批評，結束訓政、實施憲政的民主要求空前高漲。政治協商會議於1946年1月31日通過五項決議，確定改組一黨政府為多黨政府，按照國會制、內閣制、省自治制的原則制定憲法，實行憲政。對於憲法草案的修改，決議規定了如下原則：立法院為國家最高立法機關，由選民直接選舉，其職權相當於西方國家的議會；行政院為國家最高行政機關，行政院長由總統提名經立法院同意任命，行政院對立法院負責；如立法院對行政院全體不信任時，行政院或辭職或提請總統解散立法院，但同一行政院長不得再次提請解散立法院；總統經行政院決議，得依法頒布緊急命令，但須於一個月內報告立法院；省可以制定省憲法，省與中央權限依均權主義規定。按照這樣的原則，國民黨中央政治委員會的最高立法權（當時由國防最高委員會代行）將被撤銷，民主選舉產生的立法院將成為最高立法機關。兩個月後，這些決議被國民黨推翻。1946年3月16日，國民黨六屆二中全會決定撤銷國防最高委員會，恢復中央政治委員會，通過了與政治協商會議決議完全相反的決議。11月15日，國民黨不顧各民主黨派的抵制和反對，在南京召開一黨包辦的「國民大會」。12月25日，通過了以五五憲草為基礎的《中華民國憲法》。
在政治體制上，《中華民國憲法》設計了近似於國會制和內閣制的條文，實行的卻仍是《五五憲草》規定的總統獨裁制：（1）憲法規定行政院有條件地對立法院負責。這些規定是：行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責，立法院有向行政院質詢之權；立法院對於行政院重要政策不贊成時，得以決議移請行政院變更，行政院如不願變更，經總統核可，可請立法院複議；行政院對於立法院議決的法律案、預算案、條約案，如認為窒礙難行時，可以經總統核可，於10日內移請立法院複議；複議時，如有出席委員三分之二維持原決議，行政院長應即接受該決議或辭職。（2）憲法賦予總統很大的權力：對外代表國家，依法行使宣戰、媾和、締約、戒嚴、大赦、公布法律、發布命令、任免文武官員等職權，而且統率全國陸海空軍，遇有緊急情形可以依法發布緊急命令，有權召集有關各院院長會商解決院與院間的爭執，有權提名行政院長、司法院正副院長及大法官、考試院正副院長及考試委員的人選。憲法雖然規定國家最高行政機關為行政院，但是行政院向立法院提請複議須經總統核可，總統實際上擁有對行政院的控制權。（3）憲法對總統行使職權也作出了一些限制。總統公布法律、發布命令，須經行政院院長或行政院院長及有關部會首長副署；任命行政院院長須經立法院同意，任命司法院正副院長及大法官、考試院正副院長及考試委員須經監察院同意；宣布戒嚴須經立法院的同意或追認，立法院認為必要時，得以決議移請總統解嚴；國家遇有天災、癧疫或財政經濟上有重大變故時，總統可以依法發布緊急命令進行必要的處置，但須於發布命令後一個月內提交立法院追認，如立法院不同意，該命令立即失效；監察院有權向國民大會提案彈劾總統、副總統。正因為有這樣一些限制，在1948年4月4日國民黨中央執行委員會臨時全體會議提名總統候選人時，蔣介石明確表示不願出任總統。為此，由國民黨包辦的「國民大會」在4月18日又通過《動員戡亂時期臨時條款》，規定「在動員戡亂時期」總統不受憲法第39條或第43條所規定程序的限制，即宣布戒嚴、實施緊急處分可以不經立法院通過或追認。這樣，憲法中對總統權力的主要限制被取消，憲法設計的有限責任內閣制復歸為總統獨裁制。
第二節 行政機構和行政制度
國民政府初期的行政機構
南京國民政府成立時，在機構設置上參照了廣州國民政府的做法。在國民政府內，初設外交部、財政部、司法部、交通部、軍事委員會、教育行政委員會、財政委員會、中央法制委員會。1927年10月，撤銷教育行政委員會，改設大學院。11月，增設最高法院。1928年2月，增設內政部、農礦部、工商部和建設委員會。4月，設立中央研究院。8月，增設禁菸委員會。9月，增設僑務委員會。按照1928年2月4日國民黨二屆四中全會修訂通過的《國民政府組織法》，還應設立監察院、考試院、審計院、法制局、蒙藏委員會，但這些機構在國民政府改設五院以前沒有建立。
南京國民政府初期的領導體制經歷了多次變更。國民政府最初不設主席，而以胡漢民等4人為常務委員，日常政務由常務委員以會議形式集體處理，政府決策權掌握在國民革命軍總司令蔣介石手中。寧漢合流後，國民黨中央特別委員會決定改組南京、武漢兩政府，成立統一的國民政府。1927年9月20日，改組後的國民政府成立。國民政府設委員47人，其中常務委員5人；國民政府軍事委員會設委員67人，其中主席團委員14人。這樣龐大的政府機構完全是為了安置和平衡各派勢力。由於權力分贓不均，特委會政府爭吵不休。1928年2月7日，國民黨二屆四中全會再次改組國民政府，推舉譚延闓任國民政府主席，蔣介石任國民政府軍事委員會主席。
訓政時期的三級中央政制訓政時期的南京國民政府實行三級中央政制。國民政府主席、委員及國民政府直轄機關構成第一級權力機構，立法院、行政院、司法院、考試院、監察院院長、副院長及委員構成第二級權力機構，五院所屬的各部、各委員會構成第三級權力機構。五院制國民政府成立時，直屬機關除具體辦事機構文官處外，還設置了參軍處、參謀本部、訓練總監部、軍事參議院等軍事機構和國立中央研究院、總理陵園管理委員會等行政機構。以後又陸續增設了主計處、稽勛委員會、政務官懲戒委員會、國史館籌備委員會、西京籌備委員會等機構。原屬行政院的建設委員會、全國經濟委員會後來劃歸國民政府直轄。
國民政府主席是國家元首，對內對外代表國家，但主席的職權並不固定，依蔣介石是否擔任主席而變化。按照1928年10月8日公布的《國民政府組織法》，國民政府主席為國務會議主席，兼任陸海空軍總司令，公布法律、發布命令由國民政府主席及五院院長署名執行。10月10日，蔣介石就任國民政府主席。1931年6月14日，國民黨三屆五中全會修改《國民政府組織法》，擴大了國民政府主席的職權。規定：國民政府五院院長、副院長、陸海空軍副司令及直屬於國民政府的各院、部、委員會首長，由國民政府主席提請國民政府任命；公布法律、發布命令不須五院院長副署，直接由國民政府主席署名執行。蔣介石的攬權獨裁活動引起國民黨內其他政派的強烈反對，反蔣各派在廣州另立國民政府。12月15日，蔣介石被迫宣告下野。26日，國民黨四屆一中全會根據粵方意見修改《國民政府組織法》，改國民政府主席為虛位元首。規定：國民政府主席不負實際政治責任，不兼任其他官職，任期二年，得連任一次；五院院長、副院長由國民黨中央執行委員會選任；在憲法未頒布以前，五院各自對國民黨中央執行委員會負責。會議改選林森為國民政府主席。
在五院制下，行政院是國民政府最高行政機關。1928年10月25日，行政院正式成立，第一任院長是譚延闓。行政院由行政院正副院長和所屬各部、各委員會組成。行政院執行政務的決策機構是行政院會議，由正副院長、各部部長、各委員會委員長組成。開會時以院長為主席，院長因故不能執行職務時，由副院長代理。行政院會議的職權，主要是議決下列事項：（1）提交於立法院的法律案、預算案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要國際事項；（2）薦任以上行政官吏和司法官吏的任免；（3）處理所屬各部、會之間及各委員會之間不能解決的事項；（4）其他依照法律或行政院長認為應付行政院會議議決事項。譚延闓在任時，行政院院長的權力較小。院長主持行政院會議，綜理全院事務，監督所屬機關，但行政院所有命令及處分，須經全體部長或有關部部長副署始生效力。1930年9月22日，譚延闓病逝。國民黨三屆四中全會於11月17日修改《國民政府組織法》，擴大了行政院院長的權力。規定：行政院會議改稱國務會議，原來的國務會議改稱國民政府會議；行政院各部設部長1人，政務次長、常務次長各1人，各委員會設委員長、副委員長各1人，均由行政院院長提請國民政府任免。會議推舉國民政府主席蔣介石兼任行政院院長。這樣，蔣介石不僅操縱著國民政府的第一級、第二級權力機構，而且控制了第三級權力機構。蔣介石下野後，國民黨四屆一中全會於1931年12月16日修改《國民政府組織法》，恢復行政院會議舊稱，改國民政府會議為國民政府委員會議，規定行政院院長負實際政治責任，並推舉孫科繼任行政院院長。1932年1月25日，孫科辭職。28日，國民黨中央政治會議改任汪精衛為行政院院長。1935年12月1日，汪精衛辭職。7日，國民黨五屆一中全會復任蔣介石為行政院院長。經過幾番周折，蔣介石重新執掌了行政院。
行政院下設部和委員會，分管各項行政事務。行政院成立時，除辦事機構秘書處、政務處以外，設有內政、外交、軍政、財政、農礦、工商、交通、鐵道、教育、衛生10部和蒙藏、僑務、禁菸、建設4個委員會。1929年1月11日，增設賑災委員會（後改稱賑務委員會）。4月12日，裁撤軍政部海軍署，增設海軍部。1930年11月17日，國民黨三屆四中全會決定調整行政院機構，將農礦部與工商部合併為實業部，衛生部改為衛生署併入內政部，建設委員會劃歸國民政府直轄。此後，行政院機構變化不大。到抗日戰爭全面爆發時，行政院共有9部和4個委員會。行政院各部設部長、政務次長、常務次長各1人，部長綜理部務，次長協助部長工作。部的下面按照不同情況設廳、署、司、處，置秘書、參事、廳長、署長、司長、處長、科長、科員、技監、技士、技佐、編審、視察、督學等各類人員。行政院各委員會設委員長、副委員長各1人，委員和常務委員若干人，委員長在副委員長協助下領導和管理本會工作。會的下面分設處、科，置秘書、參事、處長、科長、科員等各類人員。蒙藏、僑務、賑務委員會還在地方設立了一些派出機構。
抗戰時期的戰時體制抗戰開始後，國民政府轉入戰時體制。1937年8月12日，國民政府設立國防最高會議，作為全國國防最高決策機關，蔣介石任主席，汪精衛任副主席。國防最高會議由黨政軍三方面負責人組成，成員包括國民黨中央執行委員會和監察委員會的常務委員、秘書長、中央各部部長，國民政府五院正副院長、行政院秘書長及各部部長、全國經濟委員會常務委員，國民政府軍事委員會正副委員長、常務委員，參謀本部總長、訓練總監部總監、軍事參議院院長。國防最高會議組成後，國民政府五院直接接受其領導，五院分別對國民黨中央執行委員會負責的規定失去效力。11月20日，國民政府遷都重慶。12月13日，南京淪陷。1938年元旦，蔣介石辭去行政院院長兼職，孔祥熙繼任。同日，國民黨中央執行委員會常務委員會通過《中央機構調整案》，規定：撤銷鐵道部、實業部和直屬於國民政府的建設委員會、全國經濟委員會；設立經濟部，將實業部、建設委員會、軍事委員會第三部及第四部、資源委員會、全國經濟委員會的水利部分劃歸經濟部；鐵道部及全國經濟委員會的公路部分改隸交通部；撤銷海軍部，將其所管事務劃歸軍事委員會所屬的海軍總司令部辦理；原屬軍事委員會的禁菸總會改隸內政部，貿易調整委員會及對外易貨委員會改隸財政部。1月14日，國民政府修訂公布《行政院組織法》，規定行政院只設內政、外交、軍政、財政、經濟、教育、交通7部和蒙藏、僑務2個委員會。2月24日，賑務委員會改稱賑濟委員會，仍隸屬行政院。
為了增強抗戰力量，國民政府在抗日戰爭初期設置了一個以國民黨為主、容納國內各黨派和無黨派人士參加的諮詢機關——國民參政會。1938年7月6日，國民參政會一屆一次會議在漢口開幕。第一屆參政會有參政員200人，參政員由國民黨中央執行委員會選任，汪精衛任議長。按照組織條例，國民參政會的職權主要有三項：（1）在抗戰期間，政府對內對外重要施政方針，於實施前應提交國民參政會審議。前項決議案經國防最高會議通過後，依其性質交主管機關制定法律，或頒布命令行之。但是，「遇有緊急特殊情形，國防最高會議主席得依《國防最高會議組織條例》以命令為便宜之措施。」（2）國民參政會得提出建議案於政府。（3）國民參政會有聽取政府施政報告暨向政府提出詢問案的權力。國民參政會每半年開會一次，閉會期間設駐會委員會。它下設五個審查委員會，分別審查關於軍事國防、外交國際、內政、財政經濟、教育文化等項議案。國民參政會沒有立法權和監督權，不是所謂的「戰時國會」，但它為各黨各派評議時政提供了合法講壇。廣州、武漢失守後，抗日戰爭進入相持階段。1938年12月18日，汪精衛叛國投敵。1939年1月28日，國民黨五屆五中全會決定設立國防最高委員會，統一黨政軍的指揮，國民黨中央執行委員會所屬各部各委員會及國民政府五院、軍事委員會及其所屬各部各委員會，兼受國防最高委員會指揮，總動員委員會直隸於國防最高委員會。與國防最高會議不同之處在於：（1）國防最高委員會不設副職，實行委員長集權制，委員長可以提名任命委員，常務委員由委員長於委員中指定。（2）除委員外，國防最高委員會另以黨政軍各方面負有實際責任的領導人為執行委員，負責執行國防最高委員會的決議，經委員長指定的執行委員還可以列席國防最高委員會常務會議。（3）國防最高會議沒有常設機構，國防最高委員會設立了機構龐大的秘書廳。2月7日，國防最高委員會成立，蔣介石任委員長。3月11日，國防最高委員會下設國民精神總動員會，蔣介石兼任委員長。11月20日，孔祥熙辭職，蔣介石復任行政院院長。此後，行政院的直屬機構進行了局部調整。1940年3月，將原屬經濟部的農林部分劃出，設立農林部。4月，原屬內政部的衛生署劃歸行政院直轄。7月，增設全國糧食管理局，統籌全國糧食的產銷儲運。9月6日，國民政府明令以重慶為陪都。10月，行政院增設重慶陪都建設委員會，國民黨中央執行委員會社會部改隸行政院。1941年5月，撤銷全國糧食管理局，增設糧食部。7月，增設全國水利委員會。12月，撤銷內政部原設的地政司，改於行政院下設地政署。國民黨五屆七中全會曾決定增設經濟作戰部，國民黨五屆八中全會曾決定增設貿易部，但這兩部均未成立。到1941年底，行政院的直屬機構增加為10部5會2署。
行政三聯制的推行戰時國民政府雖然實行高度集權，但是由於官僚機構臃腫、從政人員腐敗，並沒有收到集權政府應有的行政效能。1940年7月6日，根據蔣介石的提議，國民黨五屆七中全會決定試行行政三聯制。所謂行政三聯制，是將行政管理的設計、執行、考核三個環節緊密連接起來，設計是行政活動的開始，執行是對設計的實施，考核既是對執行情況的檢驗，又是對下一個設計的反饋。如此首尾相連，形成一個有機的行政系統。它的運行程序是：在每一個年度開始前，先由中央設計局擬就施政方針，經國防最高委員會討論修改後發交各級政府，各級政府據此擬定詳細施政計劃及所需經費概算，逐級審核後送達中央設計局，再由中央設計局審查、整理成全國施政計劃，呈報國防最高委員會核准，發交各級政府執行，同時通報黨政工作考核委員會，黨政工作考核委員會據此對各級政府施政狀況進行考評。1941年2月15日和22日，黨政工作考核委員會和中央設計局先後成立。按照組織大綱，中央設計局是主持政治經濟建設計劃的設計及審核的最高機關，黨政工作考核委員會是考核檢定設計方案的實施進度、考核黨政機關經費人事的最高機關。在行政三聯制下，國民政府五院、國民黨中央各部會、地方各級政府和黨部都成了純粹的執行機關。對此，立法院、監察院明確表示不滿，司法院、考試院和國民黨中央各部、各委員會都消極抵制。1942年11月27日，國民黨五屆十中全會強令推行行政三聯制，規定對「不遵送計劃與不遵照計劃執行之主管與機關」予以嚴格懲處。1943年，各機關相繼設立了設計考核委員會或設計考核處，負責本機關的施政設計和工作考核。實行行政三聯制並沒有革除公文往返、辦事拖沓、敷衍塞責的弊端。由於蔣介石一身兼任中央設計局總裁、行政院院長和黨政工作考核委員會委員長，使三聯歸於一統，加強了蔣介石的個人集權。1943年8月1日，林森逝世，蔣介石代理國民政府主席。國民黨五屆十一中全會於9月10日再次修改《國民政府組織法》，規定：國民政府主席為陸海空軍大元帥；國民政府五院院長、副院長由主席於國民政府委員中提請國民黨中央執行委員會選任；國民政府主席對國民黨中央執行委員會負責，五院院長對國民政府主席負責；主席任期3年，連選得連任。會議推舉蔣介石為國民政府主席兼行政院院長。這樣，蔣介石將黨政軍最高職位全部收歸己有。直到1945年5月31日，蔣介石才辭去行政院院長兼職，由宋子文繼任。
戰後的行政機構抗日戰爭勝利後，國民政府於1946年5月5日遷回南京22日，原屬經濟部的資源委員會改隸行政院。31日，國民政府明令撤銷軍事委員會及其所屬各部、各委員會和行政院的軍政部，改於行政院下設國防部。6月26日，內戰重新爆發。在國民黨的專制統治陷入嚴重危機的情況下，國民黨中央執行委員會常務委員會於1947年4月17日決定改組國民政府，使其成為由訓政向憲政過渡的政府。具體措施是：（1）撤銷包攬一切的國防最高委員會，以國民政府委員會為國民政府最高國務機關。其職權為討論及決議立法原則、施政方針、軍政大計、財政計劃及預算、院與院之間不能解決事項，並決定各部、各委員會長官及不管部會的政務委員和立法委員、監察委員的任用。國民政府設委員29人，其中國民黨17人，青年黨、民社黨、無黨派人士各4人，國民政府正副主席、五院院長及主要部部長均由國民黨委員擔任。（2）改行政院會議為政務委員會，以行政院負行政的全責。行政院下設內政、外交、國防、財政、教育、農林、工商、交通、社會、水利、衛生、地政、糧食、司法行政、主計15部和蒙藏、僑務、資源3個委員會。其中，工商部由原經濟部更名而來，水利部由原全國水利委員會改組而來，衛生部、地政部由原衛生署、地政署升格而來，司法行政部由司法院改隸而來，主計部由國民政府主計處改隸而來。（3）國民政府委員會吸納了少量非國民黨委員，立法院、行政院、監察院也都增加了一些非國民黨的立法委員、政務委員、監察委員。這次改組政府沒有經過民主選舉，是由國民黨一黨包辦的，改組後蔣介石仍任國民政府主席，孫科任副主席，張群任行政院院長，非國民黨委員多擔任副職或閒職，沒有改變國民黨一黨專政的局面。
第三節 軍事機構和軍事制度
軍政時期的軍事機構和制度南京國民政府的最高軍事機關是國民政府軍事委員會。1927年7月12日公布的《軍事委員會組織大綱》規定：軍事委員會為軍事最高機關，負全國陸海空軍編制、統御、教育、經理、衛生及充實國防之責；軍事委員會委員由國民黨中央執行委員會選任，委員互選5至7人為常委，常委互選1人為主席；執行決議、發布命令時，由常務委員全體署名。軍事委員會下設政治部、軍務廳、總務廳、參謀廳、軍事教育廳、海軍處、航空處等直屬機構。國民革命軍總司令部名義上隸屬於軍事委員會，實際上獨立行使統帥權。軍政時期的南京國民政府實行總司令集權制。國民黨中央政治會議於1927年5月2日修改通過的《國民革命軍總司令部組織大綱》規定：凡編入作戰軍戰鬥序列的陸海空軍均歸總司令統轄指導，對於此等軍隊的統御、經理、教育、衛生等事項負完全責任；未加入作戰序列的各軍，仍由軍事委員會直轄，但應作戰上的要求，總司令得咨請軍事委員會調遣。這次會議還決定，在總司令部內增設戰時政務委員會，由國民政府特派內政、外交、財政、交通等部負責人員組成，受總司令指揮，處理作戰區域政務。這個機構是蔣介石依靠軍隊操縱政府的中間機構，在特委會政府成立時被撤銷。蔣介石復出後，又於1928年3月20日設立戰地政務委員會。該會下設內政、外交、財政、司法、交通、教育、農礦、工商、建設9處，分別由國民政府相關各部和委員會選派能代表該機構的委員組成，負責處理作戰地域各項政務，直屬於國民革命軍總司令部。通過操縱戰地政務委員會，蔣介石間接控制了國民政府。北伐軍攻占北平、天津以後，國民黨中央政治會議於6月27日通過決議，撤銷了戰地政務委員會。
國民政府的中央軍稱為國民革命軍，中央軍的軍制比較規範。陸軍和海軍軍官分為將、校、尉3等12級，即上將（特級、一級、二級）、中將、少將、上校、中校、少校、上尉、中尉、少尉、准尉。空軍不設上將、中將，最高官職為少將，校官、尉官與陸軍和海軍相同。士兵分為士和兵2等5級，即上士、中士、下士、上等兵、一等兵。寧漢合流後，軍事委員會全體會議於1927年10月9日決定整編軍隊。規定：各部隊以軍為單位，軍以上分路，用數字加以區別，各路負責者稱總指揮。軍的編制，每軍轄三師、一教導團、一騎兵隊、一炮兵團、一工兵營、一通信隊、一憲兵隊、一軍樂隊；師的編制分為兩種，甲種師轄四團，乙種師轄三團、一特務營、一炮兵營；團的編制，每團轄三營、一迫擊炮連、一機關槍連、一衛生隊；營的編制，每營轄三連。1928年2月28日，國民政府編組北伐軍。第一集團軍轄18個軍，總司令為蔣介石；第二集團軍轄25個軍，總司令為馮玉祥；第三集團軍轄11個軍，總司令為閻錫山。4月8日，組建第四集團軍，轄8個軍、2個獨立師，總司令為李宗仁。北伐過程中，國民政府所屬部隊急劇膨脹。7月2日，何應欽在國民黨中央黨部紀念周上報告說，全國已有84個軍，軍隊人數達220萬人以上。蔣介石掌握中央政權後，力主「削藩」。1929年8月，蔣介石召集國軍編遣實施會議，決定將全國陸軍編為65個師，每師11000人。這個計劃因軍閥混戰未能實施。1932年6月4日，軍事委員會統一軍隊編制，規定以軍為直轄單位，每軍轄2個師，首先將中央軍編為48軍96師，每師增設工兵、輜重、通信等特種營，分駐全國各地。
國民政府改設五院後，撤銷了軍事委員會，將其所管事務分別移交軍政部、參謀本部、訓練總監部、軍事參議院辦理。軍政部隸屬於行政院，掌管陸海空軍行政事宜，下設陸軍署、海軍署、航空署、軍需署、兵工署、審查處、總務處。參謀本部、訓練總監部、軍事參議院直屬於國民政府，這三個機構都是國民黨中央執行委員會常務委員會於1928年10月18日決定設置的。參謀本部掌管國防及用兵事宜，原稱參謀部，12月3日改稱參謀本部。參謀本部設總長、次長各1人，參謀若干人。總長綜理部務，統轄全國參謀人員及駐外使館武官，並管轄陸軍大學、陸地測量總局、中央通信所等直屬機關，次長協助總長工作。下設各廳局。軍事參議院是國民政府最高軍事咨議建議機關，設院長、副院長（均由上將擔任）各1人，參議90至180人，咨議60至150人。參議、咨議均由曾任上校以上軍官充任，下設總務廳、軍事廳和研究委員會。訓練總監部掌管全國軍隊教育、國民軍事教育及所轄學校教育，設總監1人、副監2人、參事6人。總監綜理部務，副監輔助總監處理部務，參事負責審核與本部有關的法令章制及考察軍事教育並陳述意見。下設總務廳和步兵、騎兵、炮兵、工兵、輜重兵、交通兵、通令兵各兵監。
1932年2月6日，國民政府恢復設置軍事委員會，並擴大其組織和職權。同年3月12日公布的《軍事委員會暫行組織大綱》規定：軍事委員會設委員長1人，委員7至9人，由中央政治會議選定、國民政府特任；此外，行政院院長、參謀總長、軍政部長、訓練總監部總監、海軍部長、軍事參議院院長為當然委員；委員互推3至5人為常務委員，輔助委員長籌劃一切事宜。軍事委員會的職權為議決下列事項：國防綏靖的統率事宜，軍事章制、軍事教育方針的最高決定，軍事建設、軍隊編遣的最高決定，中將及獨立任務少將以上任免的審核。重新設置的軍事委員會實行委員長集權制，軍令事項由委員長負責執行，其他事項由委員長召集會議討論決定，蔣介石任委員長。軍事委員會北平分會、南京警備司令部、杭州警備司令部、平津衛戍司令部等駐防重要城市的軍事機關歸軍事委員會直轄。11月1日，國民政府參謀本部增設國防設計委員會，蔣介石兼任委員長。1935年4月，國防設計委員會與軍政部兵工署的資源司合併，改稱資源委員會，隸屬軍事委員會。
軍事委員會在其駐地以外，設立了軍事委員會委員長行營、「剿匪總司令部」、「綏靖主任公署」等派出機關。委員長行營是蔣介石策劃、部署、指揮「圍剿」紅軍的前進基地，它的設置常因軍事行動的需要而變更。1930年8月，設立漢口行營，主要負責「圍剿」鄂豫皖革命根據地。1931年2月，設立南昌行營，主要負責「圍剿」中央革命根據地。1932年4月，漢口行營撤銷，改在漢口設立「豫鄂皖三省剿匪總司令部」。紅軍長征後，南昌行營於1935年2月撤銷。同年3月，設立武昌行營，10月撤銷。11月，設立重慶行營。1936年10月和1937年1月增設廣州行營、西安行營。「剿匪總司令部」是對紅軍進行武裝「圍剿」和對革命根據地包圍進攻的指揮機關。1932年4月，國民政府特任何應欽、蔣介石為「贛粵閩邊區剿匪總司令」和「豫鄂皖三省剿匪總司令」。1932年7月至1933年3月，以這兩個總司令部為指揮機關，發動了對鄂豫皖、洪湖、湘鄂西和中央革命根據地的全面進攻。「贛粵閩邊區剿匪總司令部」於1933年8月撤銷，「豫鄂皖三省剿匪總司令部」於1935年2月撤銷。紅軍長徵到達陝北後，國民政府於1935年11月設立「西北剿匪總司令部」，繼續「圍剿」紅軍。「綏靖主任公署」是軍事委員會派駐地方的省級軍事機構，「綏靖主任」對於所轄區域黨政要務有便宜處置權。「綏靖公署」初設於1931年11月，最早設立的是駐贛、駐豫、駐鄂「綏靖公署」。到1937年6月，先後設立了駐贛、駐豫、駐鄂、北平、太原、廣州、南寧、駐閩、貴州、冀察、豫皖、滇黔川康、甘肅、西安、江蘇等「綏靖公署」。其中，駐贛、北平、甘肅、西安「綏靖公署」設立不久便撤銷。
國民政府原實行募兵制，後改行徵兵制。1936年3月1日，國民政府明令實施《兵役法》，規定年滿18歲至45歲的男子均有服兵役的義務。兵役分為常備兵役和國民兵役，常備兵役又分為現役、預備役兩種。凡年滿20歲至25歲的男子，經檢定合格後入營服現役，服役期限為3年。9月8日，國民政府頒布「徵兵令」。軍政部劃全國為60個師管區，並先在蘇、浙、皖、贛、豫、鄂六省擇地建立師、團管區司令部，掌管徵兵事宜。到12月止，共徵得新兵50000人，各就管區入營。
抗戰時期的軍事機構和制度抗日戰爭時期，國民政府以軍事委員會為最高統帥部，以蔣介石為陸海空軍大元帥，統一指揮全國陸海空軍。行政院所屬的軍政部、海軍部，歸軍事委員會兼管。1937年8月20日，軍事委員會頒布戰區及戰鬥序列。第一戰區為河北及魯北地區，司令長官由蔣介石兼，下轄第一、二、十四集團軍；第二戰區為晉察綏地區，司令長官為閻錫山，下轄第六、七、十八集團軍；第三戰區為京滬杭地區，司令長官為馮玉祥（後改由蔣介石兼），下轄第八、九、十、十五、十九集團軍；第四戰區為閩粵地區，司令長官為何應欽，下轄第四、十二集團軍；第五戰區為魯南及蘇北地區，司令長官由蔣介石兼（後改為李宗仁），下轄第三、五集團軍；另將西南各省部隊編為四個預備軍，隨時聽候調遣。22日，軍事委員會發布命令，將紅軍改編為國民革命軍第八路軍。25日，朱德、彭德懷就任第八路軍正副總指揮，下轄3個師。9月11日，第八路軍改稱第十八集團軍，隸屬於第二戰區。17日，軍事委員會劃津浦路北段為第六戰區，以馮玉祥為司令長官。10月2日，軍事委員會又發布命令，將留在南方八省的共產黨游擊隊改編為陸軍新編第四軍。26日，增設第七戰區，以劉湘為司令長官，下轄第八、十五、二十三集團軍，在長江下游沿岸布防。
為了適應戰時需要，軍事委員會於1937年9月8日進行改組。改組後的軍事委員會下設第一部（負責作戰）、第二部（負責政略）、第三部（負責國防工業）、第四部（負責國防經濟）、第五部（負責國際宣傳）、第六部（負責民眾訓練）、後方勤務部、衛生勤務部及國家總動員設計委員會。9月17日，增設軍法執行總監部和農產、工礦、貿易3個調整委員會。11月16日，撤銷第二部、第五部，國民黨中央組織部、宣傳部、民眾訓練部劃歸軍事委員會指揮。1938年1月，軍事委員會調整直屬機構：國民黨中央組織部、宣傳部、民眾訓練部脫離軍事委員會管轄，原屬國民政府的參謀本部、訓練總監部、軍事參議院劃歸軍事委員會管轄；參謀本部與第一部合併為軍令部，訓練總監部改稱軍訓部；增設政治部，第六部併入政治部；撤銷第三部、第四部；農產、工礦調整委員會改隸經濟部，貿易調整委員會改隸財政部。2月6日，政治部成立。政治部掌管陸海空軍的政治訓練、抗戰宣傳及政治情報，兼管國民軍訓、民眾組訓和戰地服務，設部長1人、副部長2人、指導委員若干人，陳誠任部長，共產黨員周恩來、第三黨的黃琪翔任副部長。經過調整，軍事委員會不再兼管黨政事務，而專注於軍事指揮。軍事委員會隨即重新劃分了戰區。第一戰區，司令長官為程潛，在平漢路作戰；第二戰區，司令長官為閻錫山，在山西作戰；第三戰區，司令長官為顧祝同，在蘇浙作戰；第四戰區，司令長官為何應欽，在粵桂作戰；第五戰區，司令長官為李宗仁，在津浦路作戰；第六、第七戰區撤銷，增設第八戰區，司令長官由蔣介石兼，守備甘寧青地區。6月14日，增設第九戰區，以陳誠為司令長官，組織武漢保衛戰。
抗日戰爭初期，軍事委員會對陸海空軍分別進行了整建。戰前國民政府所屬陸軍共有49個軍，下轄步兵182個師又46個獨立旅、騎兵9個師又4個獨立旅、炮兵4個旅又20個獨立團，總兵力170萬人①。抗戰開始後，紅軍和廣東、廣西、雲南、四川省地方部隊相繼接受改編，總兵力達到200萬人。海軍在戰前有艦艇74艘，編為3個艦隊，總排水量為59015噸②。到1937①蔣緯國主編：《國民革命戰史第三部：抗日禦侮》第1卷第122頁、第3卷，台灣黎明文化事業公司1979年版，第108—112頁。
②蔣緯國主編：《國民革命戰史第三部：抗日禦侮》第1卷第122頁、第3卷，台灣黎明文化事業公司1979年版，第108—112頁。
年12月止，或為日軍飛機炸毀，或為作戰需要阻塞航道，或為戰況所迫自行鑿沉，已損失艦艇25艘。1938年1月，海軍部撤銷，海軍的三個艦隊縮編為兩個艦隊，另設兩個海軍陸戰隊獨立旅及練習營、魚雷營、特務營、布雷營。「七七」事變以前，全國航空委員會共有各類飛機314架，編為9個大隊①。為指揮空軍作戰，軍事委員會曾設立空軍前敵總指揮部。1938年3月，空軍前敵總指揮部撤銷，改設空軍第一、二、三路司令部，同時將原有的空軍第一軍區司令部改組為空軍第四路司令部。5月，增設轟炸、驅逐兩個總隊。
為了及時補充兵員和穩定後方統治，1938年軍事委員會在河南、安徽、江西、福建、廣東、湖南、四川、湖北、陝西、浙江、貴州、廣西等省分別建立軍管區，下轄若干師、團管區，由各省的省政府主席兼任軍管區司令，實行軍事管制。1月，湖北軍管區率先成立。到1938年底，已設軍管區12個、師管區35個、團管區133個。
抗日戰爭進入相持階段以後，1938年11月軍令部在南嶽召集軍事會議。會議決定撤銷廣州、重慶、西安行營，增設直屬於軍事委員會的戰地黨政委員會，並根據戰局變化對戰區進行了調整。第一戰區，轄河南及安徽一部，司令長官為衛立煌；第二戰區，轄山西及陝西一部，司令長官為閻錫山；第三戰區，轄蘇南、皖南及浙閩兩省，司令長官為顧祝同；第四戰區，轄廣東、廣西兩省，司令長官為張發奎；第五戰區，轄皖西、鄂北及豫南，司令長官為李宗仁；第八戰區，轄甘寧青及綏遠一部，司令長官為朱紹良；第九戰區，轄鄂南及湘贛兩省，司令長官為陳誠（由薛岳代理）；第十戰區，轄陝西省，司令長官為蔣鼎文；另設魯蘇戰區、冀察戰區，分別以于學忠、鹿鍾麟為總司令。因南北戰區相距數千里，難於統一指揮，1938年12月，軍事委員會設立桂林行營、天水行營，分任西南、西北各戰區的作戰指揮。桂林行營統轄第三、四、九戰區，天水行營統轄第一、二、五、八、十戰區及魯蘇、冀察戰區。1939年2月，撤銷重慶行營，改在成都及西昌設立行轅。10月，恢復設置第六戰區，以陳誠為司令長官。12月，增設昆明行營。1940年4月，撤銷桂林行營、天水行營。5月15日，撤銷第十戰區。1941年9月，軍事委員會廢除團管區。到1942年底，共設軍管區16個、師管區112個。太平洋戰爭的爆發，使中國單獨堅持了4年多的抗日戰爭演變為中、美、英、荷、澳等國的聯合對日作戰。根據美英參謀長聯席會議的建議，同盟國決定在中國、泰國、越南和緬甸北部地區組建中國戰區統帥部。1942年1月3日，蔣介石就任中國戰區盟軍最高統帥。3月4日，美國陸軍中將史迪威到達重慶，就任中國戰區盟軍參謀長和中緬印戰區美軍指揮官。在緬甸，中、美、英三國軍隊進行了協同作戰。應英國方面請求，國民政府派遣第五軍、①蔣緯國主編：《國民革命戰史第三部：抗日禦侮》第1卷第122頁、第3卷，台灣黎明文化事業公司1979年版，第108—112頁。
第六軍、第六十六軍共約10萬人組成中國遠征軍，入緬參加對日作戰。盟軍在緬甸戰場作戰失利後，中國遠征軍一部退守雲南怒江沿岸，一部撤往印度東北部邊境。6月29日，撤往印度的中國遠征軍編組為中國駐印軍，史迪威任司令長官。盟軍在歐洲戰場和太平洋戰場轉入戰略反攻後，中國駐印軍和中國遠征軍成功地組織了局部反攻。到1945年1月，解放緬甸和中國領土16.3萬平方公里，打通了中印公路。
為了配合盟軍進行戰略反攻，1944年12月25日，國民政府在昆明設立中國陸軍總司令部，負責西南地區各部隊的統一指揮，由參謀總長何應欽兼任陸軍總司令。其所轄部隊編組為第一、二、三、四方面軍，共有28個軍，下轄86個師及其他特種部隊。1945年1月，軍事委員會再次調整戰區及戰鬥序列，撤銷第四戰區、魯蘇戰區，恢復設置第十戰區，增設漢中行營、贛州行轅。4月，廣西境內日軍後撤，第三方面軍所屬部隊跟進追擊。7月底，收復桂林。
抗日戰爭勝利前後，重慶國民政府在軍事上採取了一系列緊急措施。
1945年6月26日，增設第十一、十二戰區，分別以孫連仲、傅作義為司令長官，準備接收華北。8月15日，日本宣布無條件投降。9月9日，蔣介石劃中國戰區為15個受降區，由國民黨所屬部隊分別接收侵華日軍128萬餘人投降。其中，第十一戰區接收平津和冀魯，第十二戰區接收熱河、綏遠和察哈爾。為了搶占戰略要地，軍事委員會於1945年9月設立北平行營、東北行營。10月，撤銷昆明行營。12月，設立武漢行營。1946年3月，設立西北行營。4月，撤銷成都行轅，改設重慶行營。
戰後軍事機構的改組國民政府還都南京後，對軍事機構進行了改組。1946年5月30日，撤銷軍事委員會和隸屬行政院的軍政部，改於行政院下設國防部。根據《國防部組織概要》，國防部承國民政府主席命令綜理軍令事宜，並承行政院院長命令綜理軍政事宜。國防部設部長1人、次長3人、參謀總長1人、參謀次長3人，下設6廳8局，各廳分管人事、情報、計劃、作戰、補給、編訓事宜，各局分管新聞、民事、保安、預算、史料、監察、兵役、測量事宜，另設陸軍、海軍、空軍、後方勤務4個總司令部。軍事委員會撤銷後，軍事委員會委員長行營改稱國民政府主席行轅，軍事參議院改稱戰略顧問委員會，劃歸國民政府直轄。
第四節 司法機構和司法制度
司法機構
南京國民政府的最高司法機關是司法院。1928年10月8日公布的《國民政府組織法》規定：司法院設院長、副院長各1人，院長因故不能執行職務時，由副院長代理；司法院掌理司法審判、司法行政、官吏懲戒、行政審判等項職權；關於特赦、減刑及恢復公民權等事項，由司法院院長提請國民政府核准後施行。10月10日，王寵惠就任司法院院長。除秘書處、參事處以外，司法院原擬設司法行政署、司法審判署、行政審判署、官吏懲戒委員會。11月7日，國民黨中央政治會議決定，將司法行政署改為司法行政部，司法審判署改為最高法院，行政審判署改為行政法院，官吏懲戒委員會改為公務員懲戒委員會。16日，司法院正式成立。1931年12月26日，國民黨四屆一中全會決定，將司法行政部改隸行政院，並修改《國民政府組織法》，規定：司法院設最高法院、行政法院、公務員懲戒委員會，司法院院長兼任最高法院院長，副院長兼任公務員懲戒委員會委員長。1934年10月4日，國民黨中央政治會議又決定，司法行政部重歸司法院。11月，原隸司法行政部的法官訓練所改歸司法院直轄。1935年12月，司法院增設法規委員會。這樣，到抗日戰爭全面爆發前，司法院的直屬機構主要有2院1部2個委員會。
司法院直屬機構成立時間有早有晚，內部組織各不相同。最高法院成立於1928年11月17日，是國民政府終審審判機關，負責對民事、刑事案件的終審審判。最高法院設院長1人，由司法院院長提請國民政府任命，院長綜理全院事務，但不得指揮審判；下設民事庭4個、刑事庭4個，每庭置推事5人，其中1人為庭長。各庭審判時以庭長為審判長，採取合議制，推事參加審判和評議。1933年7月，國民黨中央政治會議決定，擴大最高法院組織，將民事庭增為5個，刑事庭增為7個。此外，最高法院配設檢察署，置檢察長1人，檢察官7至9人。司法行政部成立於1928年11月19日，掌管全國司法行政事務，並對地方最高級行政長官執行本部主管事務進行指導和監督。司法行政部設部長、政務次長、常務次長各1人，均由司法院院長提請國民政府任免。部長綜理部務，並監督所屬職員和各機關，次長輔助部長處理部務。下設總務、民事、刑事、監獄4司，置秘書、參事、司長若干人。按照《司法行政部組織法》，該部就主管事務認為各地方最高級行政長官的命令或處分違背法令或逾越權限時，可請司法院院長提經國務會議議決後予以停止或撤銷。公務員懲戒委員會分為中央和地方兩種：中央公務員懲戒委員會成立於1931年6月9日，掌管全國薦任職以上公務員和中央各官署委任職公務員的懲戒事宜。設委員長1人、委員11至17人，其中6至9人簡任，余由現任最高法院院長及推事中簡派。地方公務員懲戒委員會分設於各省和直轄市，掌理各該省委任職公務員的懲戒事宜。其委員長由省高等法院或市地方法院院長兼任，委員從庭長和推事中選派。委員長綜理會務，但不得干涉懲戒事項；審議懲戒議案時，在中央應有7名以上委員、在地方應有5名以上委員出席。到抗日戰爭全面爆發前，共有23個省市設立了地方公務員懲戒委員會。行政法院成立於1933年6月23日，掌管全國行政訴訟的審判事宜。所謂行政審判，是指對由於中央或地方官署的違法或不當處分而損害其權利而提起的訴願進行審判。行政法院設院長1人，由司法院院長提請國民政府任命。院長綜理全院事務，併兼任評事；下設2個審判庭，每庭置評事5人，其中1人為庭長。進行審判時，以庭長為審判長，採取合議制，評事參加審判和評議；按照規定，每庭的評事中，必須有2人曾擔任過法官。
司法制度南京國民政府的各級司法機關均由審判和檢察兩個部分組成。在國民政府所在地設最高法院，在各省或特別區域設高等法院，在縣或市設地方法院；區域狹小的縣市，合數縣市設地方法院；區域遼闊的省、特別區域及縣市，設高等法院分院和地方法院分院。國民政府最初實行四級三審制。即以地方法院簡易庭、縣法院、兼理司法的縣政府承審員為第一級，地方法院為第二級，高等法院為第三級，最高法院為第四級；同一案件只能經過三級審判，如果以地方法院簡易庭、縣法院、兼理司法的縣政府承審員為初審，則地方法院為二審、高等法院為終審，如果以地方法院為初審，則高等法院為二審、最高法院為終審。1932年12月28日，國民政府頒布《法院組織法》，改四級三審制為三級三審制。即以地方法院為第一級，高等法院為第二級，最高法院為第三級；凡不服地方法院一審判決的案件，可上訴於高等法院，不服高等法院二審判決的案件，可上訴於最高法院。最高法院設置檢察署，高等法院和地方法院設置檢察官。檢察官獨立行使職權，其職責為：實施偵察，提起公訴，實行公訴，協助自訴，擔當自訴，指揮刑事裁判的執行。各級法院在執行職務時，均受司法行政機關的監督。司法院院長監督最高法院院長及最高法院，司法行政部部長監督高等法院及以下各級法院和分院，檢察長監督全國檢察官，高等法院首席檢察官監督該省或該特別區域內所有檢察官。
對民事、刑事案件和「反革命案件」的審判對於民事、刑事案件和「反革命案件」的審判，主要依據《民法》、《刑法》、《暫行反革命治罪法》、《危害民國緊急治罪法》。《民法》包括總則、債、物權、親屬、繼承等5編，共1225條。各編公布和實施的時間不同，最晚的第五編於1930年12月26日公布，1931年5月5日施行。民法保護地主階級和資產階級的各項經濟利益，宣布私有財產、私有土地不受侵占和侵害，賦予地主和資本家自由僱傭及解僱工人的權力，保護債權人的利益及高利貸制度。民法公開維護半封建的婚姻家庭制度，規定男女青年在滿20歲以前訂婚、結婚、離婚，都須得到法定代理人的同意；在家庭中，妻以夫的姓冠於本姓前面，以夫的住所為住所，聯合財產由夫管理；子女從父姓，父母得於必要範圍內懲戒其子女。《刑法》於1928年3月10日公布，同年9月1日施行，共30章387條。刑法設置了7種刑，羅列了34種罪。刑分為主刑和從刑，主刑包括死刑、無期徒刑、有期徒刑、拘役及罰金，從刑包括褫奪公民權和沒收財物。有期徒刑的期限，一般為2個月以上、15年以下，遇有加重時可加到20年。罪主要有內亂罪、外患罪、妨害國交罪、瀆職罪、妨害公務罪、妨害選舉罪、妨害秩序罪、妨害風化罪、妨害婚姻及家庭罪、鴉片罪、賭博罪、殺人罪、傷害罪、墮胎罪、遺棄罪、盜竊罪、侵占罪、恐嚇罪、贓物罪等。為了鎮壓人民革命民主運動，南京國民政府在刑法規定的34種罪名以外，還設立了「反革命罪」。《暫行反革命治罪法》於1928年3月9日公布，同日施行，共13條。其中規定：凡意願顛覆國民黨及破壞三民主義而起暴動者，宣傳與三民主義不相容之主義及不利於國民革命之主張者，以「反革命」為目的組織團體和集會者，均為「反革命」，分別處以死刑、無期徒刑或1年以上有期徒刑。1931年1月31日，國民政府公布《危害民國緊急治罪法》，於3月1日施行，同時廢止《暫行反革命治罪法》。該法進一步加重了「反革命罪」的刑罰，規定對以「危害民國」為目的「擾亂治安」、「煽惑軍人」、「煽惑他人」、「破壞交通」者，分別處以死刑、無期徒刑或10年以上有期徒刑；對以「危害民國」為目的而組織團體或集會或宣傳與三民主義不相容之主義者，處以5年以上15年以下有期徒刑。
對公務員的懲戒對於公務員的懲戒，分為四個層次進行。南京國民政府規定，所有公務員違法、瀆職或失職案件，均交懲戒機關處理。如果被彈劾人員是國民政府委員、五院正副院長、各部部長、各委員會委員長，則送國民黨中央監察委員會處理；如果被彈劾人員是國民政府及五院所屬各部次長、各委員會副委員長，則送國民政府政務官懲戒委員會處理；全國薦任以上及中央各官署委任以上人員被彈劾，交由中央公務員懲戒委員會處理；各省及特別市委任人員被彈劾，交由地方公務員懲戒委員會處理。懲戒處分共有免職、降級、減俸、記過、申誡五種，其中降級、減俸、記過不適用於選任的政務官及立法委員、監察委員，降級不適用於特派的政務官。1933年6月8日，國民政府頒布的《公務員懲戒法》規定：如果懲戒機關發現被懲戒人員有刑事犯罪嫌疑，應立即將其移送法院審理；在法院進行刑事偵察或審判期間，懲戒機關不得開始懲戒程序；在法院宣布不予起訴、免予起訴或無罪釋放後，懲戒機關仍應進行懲戒處分。據統計，從1932年9月到1937年2月，中央公務員懲戒委員會共發布懲戒議決書446件，涉及各類官吏690人，其中僅貪污受賄、違法犯罪的縣長和代理縣長就多達169人，卻只有13人被移送法院審理。①
第五節 考試機構和文官制度
考試機構
南京國民政府的最高考試機關是考試院。考試指官吏的選拔，它是人事行政的一個職能，但不是人事行政的全部內容。人事行政還包括官吏的甄別、登記、任免、考績、升降、調轉、撫恤、退休、獎懲、俸給等，統稱為銓敘。考試院的職權實際上包括考選和銓敘兩項。1928年10月8日公布的《國民政府組織法》規定：考試院設院長、副院長各1人，院長因故不能執行職務時，由副院長代理；考試院掌理考選銓敘事宜，所有公務員均須經考試院考選銓敘方得任用。1930年3月6日，考試院正式成立，第一任院長是戴季陶。考試院下設考選委員會、銓敘部和秘書處、參事處。考選委員會、銓敘部與考試院同時成立。考選委員會設委員長、副委員長各1人，委員5至7人，由考試院院長提請國民政府任命，另由考試院聘任專門委員20至40人。委員長一般由考試院院長兼任，綜理本會事務，監督所屬職員，並負責執行考選委員會的決議事項。舉行考試時，由委員長和3至5名委員及專門委員合組典試委員會主持考試，另由國民政府簡派監察院監察委員若干人為監試委員監督考試。銓敘部掌理全國文官、司法官、外交官及其他公務員、考取人員的銓敘事宜。銓敘部設部長、政務次長、常務次長各1人，由考試院院長提請國民政府任命。下設秘書處、登記司、甄核司、育才司及銓敘審查委員會。1935年9月18日，國民政府發布關於各省市設立銓敘分機關的命令，規定：各省及行政院直轄各市設置銓敘委員會，隸屬於銓敘部，辦理該省市委任職公務員的銓敘事宜；各省市銓敘委員會由國民政府簡派委員3至5人組成，以1人為委員長，由該省市簡任職人員兼充；各省市銓敘委員會主任秘書由銓敘部薦任職人員充任，其他職員抽調該省市公務員兼任。
考試及銓敘制度考選各類公職人員是考試院的基本職能。國民政府於1933年2月23日公布的《修正考試法》規定：凡是候選人員、任命人員及依法應領取證書的專門職業或技術人員，均應經過考試取得資格。公職人員考試分為三種類型：公職候選人；任命人員，指政務官以外的公務員；專門職業或技術人員，包括律師、會計師、農工礦業技師、醫師、藥師、獸醫、助產士、護士及其他依法應領取證書的人員。對公職候選人的考試，分為甲、乙兩種。經過甲種考試合格者成為省或縣參議員候選人，經過乙種考試合格者成為鄉（鎮）長或保長候選人。對任命人員、專門職業或技術人員的考試，分為普通考試、高等考試、特種考試三種。沒有中等以上學校畢業學歷而參加普通考試、沒有高等專科以上學校畢業學歷而參加高等考試的人員，在參加考試前，還須經過檢定考試。高等考試、普通考試均考三場：第一試考基本科目，高等考試考6門，即國文、黨義、中國歷史、中國地理、憲法和與該項工作有關的基本知識；普通考試考4門，即將中國歷史和中國地理合併，並取消與該項工作有關的基本知識考試。第二試考專門科目，高等考試設必考科目五六門，選考科目一二門，應考人員須參加7個科目考試；普通考試應考人員須參加5個科目考試。第三試為口試，就應考人員第二試必考科目的相關內容及其經驗進行口試。在三場考試中，前一場考試不及格者不能參加下一場考試，如有一場或兩場考試及格，在下次舉行同樣考試時可免試及格內容一次。1935年8月，國民政府頒布《高等、普通衛生行政人員，建設、統計、會計、審計人員考試條例》，將專門技術人員考試的第一試改為專門科目7門，第二試基本科目減為黨義、中國史地和憲法3門，口試併入第二試，突出了專業知識內容。特種考試是對特殊職業人員進行的資格認定考試，包括縣長考試、郵務佐考試、信差考試、駕駛員考試等，其中最重要的是縣長考試。縣長考試高於高等考試。1935年9月7日，國民政府頒布《縣長考試條例》，規定有下列資格之一者可參加縣長考試：高等行政人員考試及格者；曾經各省薦任職考試及格，並由考試院覆核及格者；曾任簡任職，或曾任薦任職2年以上，或曾任最高級委任職4年以上者。
對公職人員進行銓敘是考試院的重要職能。1933年3月11日公布、同年4月1日施行的《公務員任用法》規定：經普通考試、高等考試合格取得任用資格的人員，應按期向銓敘部或銓敘分機關報到，銓敘部和銓敘分機關按其考試種類及科目名次分別造冊，轉呈國民政府或省市政府向中央或地方相當官署分發。其中，曾經擔任一定時間公職、能夠提供切實文件證明者，經審查核實後，可以分發各機關直接任用。任用的程序分為試署和實授，試署滿一年者始得實授。初任人員均為試署，並從最低級俸給敘起，但曾任公務員積有年資及勞績者得按其原級敘俸。沒有任職經歷或任職時間不夠者，分派到各機關學習，學習期限一般為一年；學習期滿成績列為甲等者，分別以薦任職或委任職試署，列為乙等者繼續學習半年，列為丙等者繼續學習一年；學期延長以兩次為限，如延長期期滿後成績仍列乙等以下，則停止其學習及任用資格。此外，各級官署現任公職人員，除了褫奪公民權、虧空公款、因贓私處罰在案、吸食鴉片或其代用品者以外，經過甄別、登記、審查合格後，繼續任用。其中，簡任職、薦任職人員由國民政府交銓敘部審查合格後分別任命，委任職人員由其主管長官送銓敘部審查合格後委任。
應當指出的是，考試並不是國民政府選拔任用公務員的主要辦法。在各級官署中，大量的公務員是通過私人推薦錄用的，這些人多數與主管長官有著特殊的關係，對於他們的考核有名無實。公務員的另一個重要來源，是憑所謂「革命」資歷任用的人員。《公務員任用法》具體規定了按照資歷確定職位的辦法：曾於民國有特殊勳勞或致力國民革命10年以上而有勳勞者，可任用為簡任職公務員；曾於民國有特殊勳勞或致力國民革命7年以上而有成績者，可任用為薦任職公務員；曾致力國民革命5年以上而有成績者，可任用為委任職公務員。這三種人的任用均不必經過考試，從而開闢了國民黨黨務人員擔任各級行政職務的通道。通過考試或甄審進入官署的人員中，也有不少來自國民黨各級黨部。僅在1934年9月，就有216名中央黨部工作人員通過考試轉任行政官吏，分配在國民政府各院、部、委員會和各省市政府①。這種黨官轉任文官的現象，在抗日戰爭時期尤其突出。從1938年4月到12月，通過國民黨中央執行委員會主持的黨務人員從政資格甄審，就有6794名國民黨黨務人員取得了從政資格，被分派到各省、市、縣政府①。官等官俸制度南京國民政府的官等官俸制度，大體上沿襲了北洋軍閥政府的舊制。國民政府最高級官員，包括國民政府主席、委員，五院院長、副院長及委員，由國民黨中央執行委員會選任，不列入官等序列。其他官員，分為特任官、簡任官、薦任官、委任官4等。特任官是由國民政府主席特別任命的高級官員，包括國民政府文官長、主計長，五院各部部長、各委員會委員長，駐外大使等。簡任官是由國民政府主席選拔任命的官員，包括各部次長、各委員會副委員長，各部各委員會秘書長、署長、參事、司長、局長、處長，各省政府主席、委員及廳長、省政府秘書長、院轄市市長，駐外公使等。薦任官是由國民政府及五院所屬各部各委員會及各省政府、院轄市政府主管長官向國民政府主席薦報、請求其任命的官員，包括縣長、省轄市市長、省以上各官署的秘書、科長和中央各官署的巡視員等。委任官是由各官署主管長官直接任命的官員，包括中央和地方各官署的科員等。選任官和特任官又稱為政務官，薦任以下各官統稱為事務官。其中，國民政府及五院所屬各部、各委員會政務次長、副部長、副委員長視同政務官。政務官不必經過考試院考試或檢定其資格，事務官必須經過考試或檢定。1929年8月，國民政府頒布《文官俸給暫行條例》，劃文官為4等17級。規定：特任官不分級，俸給800元；簡任官分為4級，俸給450至675元，級差75元；薦任官分為5級，俸給200至400元，級差50元；委任官分為7級，俸給60至180元，級差20元①。在各類公務員中，外交官的官俸遠高於其他人員。1930年12月，國民政府公布《外交官、領事官官俸表》，劃外交官為4等11級。特任官，①《中華民國國民政府公報》第1676號，1935年12月。
①《中華民國國民政府公報》渝字第102號，1938年11月。
①《文官俸給暫行條例》（1929年8月14日），參見商務印書館編輯《中華民國現行法規大全》，商務印書館1934年版，第237頁。
大使，不分級，俸給800元，勤務俸給1600元，月俸合計2400元；簡任官，公使、參事、專任代辦，分為兩級，俸給560至600元，勤務俸給1160至1200元，月俸合計1720至1800元；薦任官，一等秘書、總領事、二等秘書、領事、三等秘書、副領事、隨員，分為五級，俸給250至370元，勤務俸給500至740元，月俸合計750至1110元；委任官，主事，分為三級，俸給160至200元，勤務俸給320至400元，月俸合計480至600元②。1933年9月，國民政府修訂了《暫行文官官等官俸表》，改文官官等為4等37級。除特任官不分級外，簡任官分為8級，薦任官分為12級，委任官分為16級。對公職人員的考核制度對現任公職人員的考績，分為年考和總考。所謂年考，是每年12月對同一機關擔任同樣官等職務的人員進行的考核；所謂總考，是對擔任同樣官等職務的人員每3年進行的考核。年考由本機關考核並報銓敘部登記，總考由銓敘部或銓敘分機關考核。考核的內容包括工作、學識、操行，其中工作成績占50分，學識和操行成績各占25分。年考和總考均以60分為合格，但是工作成績不滿30分或學識、操行成績不滿15分者，即使總分達到60分仍以不合格論處。根據年考成績，主管機關可以對公職人員給予晉級、記功的獎勵或給予記過、降級、解職的處罰；根據總考成績，銓敘部或銓敘分機關可以對公職人員給予升等、晉級、記功的獎勵或給予記過、降級、解職的處罰，也可以不予獎懲。薦任職或委任職人員因成績優異應予升等又無缺額時，或者已升至本職最高級別應予晉級又無級可晉時，分別給予簡任職或薦任職待遇。1928年6月，國民政府頒布《簡任人員來京接受任命規則》，規定各省市和國民政府直轄機關派駐各省市新被簡任的人員，應填寫詳細履歷及本人政見、施政方案、工作程序分呈國民政府主席及主管院部委員會備案，並在接到任命通知後一定時間內親自到南京晉謁國民政府主席，接受其任命。
撫恤金制度公務員年老退休或因公傷殘、死亡，可以領取數額很少的撫恤金。撫恤金分終身恤金、一次恤金、遺族恤金三種。按照國民政府1931年12月19日修訂公布的《官吏恤金條例》，以下人員領取終身恤金：因公受傷致身體殘廢者，因公患病致精神喪失者，在職10年以上、身體衰弱或殘廢者，在②《外交官、領事官官俸表》（1930年12月27日），參見商務印書館編輯《中華民國法規大全》第2冊，商務印書館1936年版，第1256頁。
職10年以上勤勞卓著、60歲以後自請退休者。普通官吏終身恤金金額為其退職時俸給的五分之一，警官終身恤金為其俸給的二分之一或全額。普通官吏因公受傷但未達到身體殘廢或因公致病但未達到精神喪失程度者，退職時可以領取2個月俸給的一次恤金，警官可以領取3個月至6個月俸給的一次恤金。官吏因公亡故、在職10年以上勤勞卓著而亡故、領取終身恤金未滿5年而亡故，其遺族每年可以領取遺族恤金，直至其配偶亡故或改嫁、子女成年為止。普通官吏的遺族恤金為其最後任職俸給的十分之一，警官的遺族恤金為其最後任職俸給的七分之一至三分之一。1947年6月26日，國民政府頒布《公務員退休法》，略微提高了撫恤金數額。根據官吏任職年限，終身恤金的數額按其退職時俸給的45％至65％支付，一次恤金的數額按其4個月至6個月俸給支付。年滿65歲的官吏退休，其一次恤金增加1個月俸額。
第六節 監察機構和監察制度
監察機構
監察院是南京國民政府名義上的最高監察機關。之所以這樣說，是因為國民黨實行「以黨治國」，依照1929年3月27日修訂通過的《中國國民黨總章》，國民黨中央監察委員會負責「稽核中央政府之施政方針及政績是否根據本黨政綱及政策」，並「依據本黨紀律，決定各級黨部或黨員違背紀律之處分」，也就是說，對於中央政府施政方針及施政情況的監察權，屬於國民黨中央監察委員會。監察院的職權僅限於彈劾權和審計權，它對政府施政的監察是不完整的。1928年10月8日公布的《國民政府組織法》規定：監察院設院長、副院長各1人，院長因故不能執行職務時，由副院長代理；監察院設監察委員19至29人，由監察院院長提請國民政府主席依法任免；監察院會議由監察委員組成，監察院院長為會議主席；監察委員不得兼任其他公職，監察院關於主管事項得提出議案於立法院。國民黨中央執行委員會常務委員會選任蔡元培為監察院院長，但蔡元培迄未到任，監察院只設立了籌備處。1930年11月18日，國民黨三屆四中全會改選于右任為監察院院長，並限期成立監察院。12月16日，監察院正式成立，有監察委員23人。下設審計部和秘書處、參事處。審計部設部長、政務次長、常務次長各1人，由監察院院長提請國民政府任命；另設審計9至12人，協審12至16人，稽察8至10人。1931年12月26日，國民黨四屆一中全會修改《國民政府組織法》，將監察委員的人數增加為29至49人。為了加強對地方政府的監察，國民政府於1934年6月劃全國為16個監察區，每區設1個監察使署，置監察使1人，由監察院監察委員兼任，巡迴監察本區行政。監察區以一省或數省為界，第1區至第16區依次是：江蘇、安徽江西、福建浙江、湖南湖北、廣東廣西、河北、河南山東、山西陝西、遼寧吉林黑龍江、雲南貴州、四川、熱河察哈爾綏遠、甘肅寧夏青海、新疆、西康西藏、蒙古監察使署。到抗日戰爭全面爆發以前，第1區至第7區、第10區、第13區先後設立了監察使署。
監察制度彈劾權是監察院的基本職權。對於違法、瀆職的各級公務員，監察委員均有權提出彈劾。按照1932年6月24日國民政府修訂公布的《彈劾法》，其程序是：監察委員單獨或聯合以書面形式向監察院提出彈劾案，詳述事實並附舉證據；監察院院長接到彈劾案後，應即指定提案人以外的監察委員3人審查提案，如審查組多數成員認為情況屬實則交付懲戒，如審查組對提案持有不同意見，則將提案交付由其他監察委員5人組成的審查組重新審查，並作出最後決定；在審查提案時，提案人可以列席會議說明情況或書面答覆詢問，也可令證人到院說明事實；對每個提案的審查不能超過1個月，如認為情況屬實，應即交付懲戒。按照1935年5月22日公布的《監察使巡迴監察規程》，監察使應就本區各官署的設施、公務員的行為、人民疾苦及冤抑事項向監察院報告，在情況緊急需要急速彈劾時，可先以電報提出，事後補具事狀；認為公務員違法失職情節重大必須急速處置時，監察院可直接通知其主管長官予以急速處理，主管長官接到通知後如不作急速處理，在被彈劾人受懲戒時應負責任。為了保障監察委員、監察使能夠行使彈劾權，國民政府於1929年9月3日頒布的《監察委員保障法》規定：監察委員行使職權時所發表的言論，對外不負責任；監察委員任職所在地的軍警機關，應予監察委員充分保護；監察委員除現行犯外，非經監察院許可不得逮捕、監禁；監察委員為現行犯被逮捕時，逮捕機關須於24小時以內將逮捕理由通知監察院。除非監察院所屬的監察委員懲戒委員會作出決定，監察委員不受懲戒處分。監察委員非有下列情況者，不得免職、停職、轉任或罰俸：（1）被國民黨開除黨籍；（2）受到刑事處分；（3）受到禁治產宣告；（4）受到監察委員懲戒委員會的懲戒處分。
審計權是監察院的重要職權。審計包括審核和稽察兩個方面，審核又分為事前審核與事後審核。監察院的審計權，由審計部及其分機關行使，分為三種情況：對中央各機關及其所屬機構財務的審計，由審計部辦理；對各省政府、行政院直轄市政府及其所屬機構財務的審計，由審計部在該省市設立的審計處辦理；對中央及各省公務機關、公營企業、公共事業機構財務的審計，由審計部在該組織範圍內所設的審計辦事處辦理。審計部的職責是；監督國民政府所屬全國各機關預算的執行；審核其決算及計算；核定收入命令和支付命令；稽察冒充濫領及其他財政上的不法或不忠於職務的行為。審計部進行審查時，由部長、次長和審計合組審計會議，以部長為主席。審計部下設3個廳，分別掌管事前審計、事後審計和稽察事務。審計處設立於各省及行政院直轄市政府所在地，置審計1人、協審2人、稽察1人，均由審計部派員充任。審計兼任處長，下設3個業務組，協審、稽察分任組長。審計辦事處分為甲、乙兩種，甲種與審計處相同，乙種設協審1人、佐理員若干人。1928年4月19日公布的《審計法》規定：所有財政主管機關的支付命令必須先送審計部核准，支付命令與預算案或支出法案不符時，審計部應予拒絕；凡未經審計部核准的支付命令，國庫不得付款；國民政府歲出歲入總決算及政府機關的各種收支計算，均應由審計部審計。上述各項決算及計算即使與預算案或支出法案相符，如有不經濟的支出，審計部在審查時亦得予以駁回。《審計法施行細則》規定：各機關應於每月15日以前，依預算案的範圍編造次月支付預算書，送財政部查核後轉送監察院備案；各機關應於每月經過後15日以內，編成上月收入計算書、支出計算書、收支對照表、貸借對照表、財產目錄，連同收支憑證、單據及其他表冊，送審計機關審查；國庫或國庫代理機構應於每月經過後15日以內，編成國庫收支月計表及歲入金、歲出金明細表，連同單據經財政部轉送審計機關審查；各院、部、委員會等機關應於年度經過後6個月以內，編成所管歲入決算報告、主管歲出決算報告書及特別會計決算報告書，送財政部查核；財政部應於年度經過後8個月以內，匯核各院、部、委員會等機關及本部決算報告書、國債計算書編成總決算，連同附屬書表送審計部審查；審計部審核後報告監察院，再由監察院送國民政府。國民黨中央執行委員會的預算、決算不受審計部審計，而由國民黨中央監察委員會稽核，但黨務費的支付預算應送審計部備案，支付命令須經審計部簽印。
監察院院長於右任素有「剛正」聲譽，但在國民黨一黨專政的情況下，監察院彈劾的違法失職人員常因得到國民黨內高官的保護而不受懲戒。例如，1933年6月，因鐵道部部長顧孟余向外國採購鐵路器材時喪權、違法及舞弊，監察院成立彈劾案，移付懲戒。但是，在國民黨中央政治會議主席、行政院院長汪精衛的庇護下，國民政府政務官懲戒委員會經過4個月的審查，最後宣布不予懲戒。再如，1945年9月，第九戰區司令長官薛岳命令所屬部隊包圍湖南省汝城縣政府，監禁縣長及縣政府職員，並越權將原縣長免職，另委新縣長。湖南湖北監察區監察使苗培成對薛岳提出彈劾，經監察院審查成立，將薛岳移付懲戒，但薛岳僅以辭職了事。1946年12月至1947年2月，根據行政院院長宋子文、中央銀行總裁貝祖貽的決定，中央銀行實施黃金自由買賣，企圖通過拋售黃金來吸收社會上過量流通的法幣。由於負責配售黃金的金融機關和黨政軍各機關完全了解國民政府的財政秘密，在配售期間大量購進黃金，致使金價暴漲，帶動各種日用品價格急劇飛揚，造成國民黨統治區經濟一片混亂。3月2日，監察委員何漢文、谷鳳翔、張慶楨、萬燦對宋子文、貝祖貽提出彈劾，經監察院審查成立。但是，宋子文、貝祖貽也均以辭職了事。
第七節 地方機構和地方制度
抗戰前的地方機構設置與制度
南京國民政府成立時，轄區只有東南數省。占領北京後，內地各省歸於「統一」。1928年6月28日，國民政府改北京為北平，將京兆地方與直隸省合併為河北省。9月17日，國民政府新設青海省，並將熱河、綏遠、察哈爾、川邊特別區分別改為熱河省、綏遠省、察哈爾省、西康省。10月22日，國民政府又將原甘肅省寧夏道劃分出來，設立寧夏省。東北易幟後，國民政府於1929年1月28日將奉天省改為遼寧省。至此，全國行政區劃包括28個省、5個院轄市、15個省轄市、1935個縣、43個設治局、2個行政區、2個特別地方①。其中，省級行政區劃有江蘇省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、四川省、西康省、雲南省、貴州省、廣東省、廣西省、福建省、浙江省、山東省、山西省、河南省、河北省、陝西省、甘肅省、寧夏省、青海省、新疆省、遼寧省、吉林省、黑龍江省、熱河省、綏遠省、察哈爾省、南京市、上海市、北平市、天津市、青島市及蒙古特別地方、西藏特別地方。1932年1月，國民政府遷都洛陽。12月，國民政府回遷，將洛陽改稱西京，設為院轄市。
省設省政府，最初採取委員合議制。1927年7月8日公布的《省政府組織法》規定：省政府以省政府委員會處理政務，省政府委員會由國民政府任命委員9至15人組成；省政府委員互推1人為主席，省政府每日以委員2人輪流值日，協助主席執行日常政務；省政府下設民政、財政、建設、軍事、司法5廳，各廳廳長由省政府委員兼任；另設秘書處，置秘書長1人。1927年10月25日，國民政府修改《省政府組織法》，撤銷軍事廳、司法廳，將省政府委員人數減為9至10人。1931年3月23日，國民政府再次修改《省政府組織法》，將省政府委員人數減為7至9人，省政府主席改由國民政府從省政府委員中任命。省政府委員會的職權主要是：在不牴觸中央法令範圍內，對於省行政事項得發省令，並得制定省單行條例及規程；增加或變更人民負擔；確定地方行政區劃及其變更；議決全省預算、決算；處分省公產及籌劃省公營事業；監督地方自治；決定省行政設施及其變更；咨調省內「國軍」，督促所屬軍警團防「綏靖」地方；任免省政府所屬全省官吏。省政府主席的職權是：召集省政府委員會，並任會議主席；代表省政府執行省政府委員會的決議；代表省政府監督全省行政機關執行職務；處理省政府日常及緊急事務。省政府的下屬機構增加教育廳，變成民政、財政、教育、建設4廳及秘書處，各廳廳長由行政院就省政府委員中提請國民政府任命。修改後①參見袁繼成、李進修、吳德華主編《中華民國政治制度史》，湖北人民出版社1991年版，第449—450頁。
的組織法還規定，現役軍人不能擔任省政府主席及委員，但是這項規定從來沒有得到過認真遵守，擔任各省政府主席的主要是現役高級軍官。
在「圍剿」紅軍過程中，為了統一省政府權責，南昌行營於1934年7月制定了《「剿匪」區內各省政府合署辦公辦法大綱》，命令湖北、河南、安徽、江西、福建5省試行。具體辦法是：裁併省政府各廳處以外的駢枝機構，省政府下設的秘書處、民政廳、財政廳、教育廳、建設廳、保安處合署辦公；一切文書概由省政府秘書處總收總發，由主管廳處承辦，分別副署或會同副署，簽呈省政府主席判行；省政府主席總攬省務，併兼任省保安司令。這樣，委員合議制變成了主席獨裁制。1936年10月，行政院通令全國實行。在特別地方，南京國民政府設市，市分為特別市和普通市。1928年7月3日，國民政府公布《特別市組織法》和《市組織法》。規定：特別市的設置條件是，國民政府首都、人口在100萬以上的城市或有其他特殊情形的城市；普通市的設置條件是，人口在30萬以上的城鎮和人口在20萬以上，但其所收的營業稅、牌照費、土地稅占該地區年總收入二分之一以上的城鎮。特別市歸國民政府直轄，市長由國民政府任命；普通市歸省政府直轄，市長由省政府呈請國民政府任命。兩種市的市政府均設財政、土地、社會、工務、公安5局，必要時可增設衛生局、教育局、港務局；不設衛生局的市，衛生事項由公安局兼管，不設教育局的市，教育事項由社會局兼管，不設港務局的市，港務事項由工務局兼管。市政府另設秘書處，置秘書長1人、參事2人。市長、秘書長、各局局長和參事合組市政會議，處理各項政務。1930年5月20日，國民政府修訂公布《市組織法》，將特別市改為行政院直轄，規定首都及省政府所在地不設公安局，其主管事項由首都警察廳或省會警察機關掌理，市政府秘書長改為列席市政會議。市以下分區，區設區公所，置區長1人、助理員若干人。院轄市、省轄市的區長分別由市長提請內政部、省政府委任。
南京國民政府最初實行省、縣兩級地方政制，因為各省所轄縣數太多，在實施中多有變通。變通的辦法，是合數縣為一區域。如安徽實行首席縣長制，江西採取區行政長官制，江蘇實行行政督察制。1932年8月，行政院統一地方政制，規定每省劃分為若干個行政督察區，各區設行政督察專員一人，兼任駐在縣縣長，並任本區保安司令。行政督察專員即以駐在縣縣政府為督察專員公署，督察所屬各縣推進政務。行政督察專員是省政府派駐各地的代表，本身不構成一級行政機構。
省以下轄縣，縣設縣政府。未經開發的邊遠地區，在縣政府成立以前，以設治局代行其職權。設治局置局長1人、佐理人員若干，局長由省民政廳提出有薦任公務員資格的人選經省政府委員會議決任用。縣依區域大小、事務繁簡、戶口及賦稅多少分為三等。根據1929年6月5日國民政府修訂公布的《縣組織法》，縣政府設縣長1人，由省民政廳提出合格人員2至3人，經省政府委員會議決任用；一等縣政府下設4科，二等縣政府下設3科，三等縣政府下設2科，各科科長均直屬於縣長。此外，各縣還設立直屬於省政府各廳的公安局、財政局、教育局、建設局，局長由省政府主管廳任免，主管廳對下屬局直接行文。縣以下劃區，區置區公所，設區長1人、助理員和區丁若干人，區長由省民政廳從訓練考試合格人員中委任。區以下轄若干鄉（鎮）。鄉（鎮）設鄉（鎮）公所，置鄉（鎮）長1人，由縣長擇任。1934年12月31日，南昌行營制定《「剿匪」省份各縣政府裁局改科辦法大綱》，規定：裁撤各縣原設的公安、財政、教育、建設各局，將其職掌分別歸併於縣政府各科；公安局撤銷後，增設警佐1人；科長及佐理人員概由縣長遴選呈請省政府核委，縣政府上行下行文書均以縣長名義執行。在裁局改科的同時，南昌行營還制定了《「剿匪」省份各縣分區設署辦法大綱》，規定每縣劃分為3至6區，各區設立區署，置區長1人、區員2至4人、區丁若干人；區署代行原區公所的職權，區長由縣長遴薦省政府委任，承縣長命令辦理區務；區員由區長遴薦縣長核委，協助區長處理區務。1935年1月，行政院通令全國一致遵行。
蔣介石認為，鄉（鎮）以下的基層政權應把清查戶口、興辦保甲作為施政重點。1932年8月，「豫鄂皖三省剿匪總司令部」發布《「剿匪」區內各縣編查保甲戶口條例》，規定：以戶為單位，十戶編為一甲，十甲編為一保；戶長由家長充任，甲長由區長委任，保長由縣長委任；保長受區長指揮監督，甲長受保長指揮監督，負責維持秩序、徵收稅賦、訓練壯丁、興修工事等。戶長必須簽名加入《保甲規約》，並與甲內其他戶長5人以上共具《聯保連坐切結》，聲明：「結內各戶互相勸勉監視，絕無通匪或縱匪情事。如有違犯者，他戶應即秘報懲辦；倘瞻徇隱匿，各戶願負連坐之責。」①保甲內凡18歲以上、45歲以下的男子均編入壯丁隊，接受軍事政治訓練，平時由保長甲長率領修築工事，必要時編組武裝民團，協助軍警「圍剿」紅軍。歸納起來，保甲制度包括「管」、「教」、「養」、「衛」四個方面。所謂「管」就是清查戶口、編制門牌，監視人民言行，稽查來往人員，強行實行連坐；所謂「教」，就是制定保甲公約，強令居民遵守，進行奴化教育，灌輸反共思想；所謂「養」，就是攤派捐稅，進行敲榨勒索，養活官吏，供給軍隊；所謂「衛」，就是組織反動武裝，緝捕革命志士，抽丁拉夫，補充兵員。1934年，國民政府將這套反動的保甲制度向全國推廣。
抗戰時期地方機構的變動抗日戰爭初期，國民政府移駐重慶，重慶改為院轄市。1938年9月26日，國民政府頒布《省臨時參議會組織條例》和《市臨時參議會組織條例》，決定設立省市臨時參議會。省臨時參議會設議長、副議長各1人，由行政院①參見商務印書館編輯《中華民國法規大全》第2冊，商務印書館1936年版，第941頁。從該省參議員中遴選提請國防最高會議決定；設參議員20至50人，其中60％從所屬各縣市居民中遴選產生，40％從本省文化團體及經濟團體中遴選產生；省參議員任期1年，必要時可延長1年；省參議員無俸給，但開會時給旅費，現任官吏和國民參政會參政員不得為省參議員；省參議會6個月開會一次，會期14天，閉會時由參議員互選5至9人組成駐會委員會。各省臨時參議會參議員的名額限定為：江蘇、湖南、四川、河北、山東、河南、廣東，各50人；安徽、湖北，各45人；浙江、江西，各40人；山西、福建、廣西、雲南，各35人；陝西、貴州，各30人；甘肅、遼寧、吉林、新疆，各25人；察哈爾、綏遠、西康、青海、寧夏、黑龍江、熱河，各20人。院轄市參議會設參議員25人，由市黨部與市政府聯席會議從市民及市內文化團體、經濟團體具有法定資格者中提出加倍候選人，經行政院轉呈國防最高會議決定。抗日戰爭時期，部分省和重慶市設立了臨時參議會。
為了加強對戰區各省的管理和指導，行政院於1939年7月18日頒布《戰區各省省政府設置行署通則》，規定：戰區各省省政府認為必要時，可呈請設立行署；省政府行署的駐在地及所轄區域，由內政部、軍政部會同有關機關擬定，呈請行政院核准；省政府行署秉承省政府的命令，在其所轄區域內代行省政府的職權；行署設主任1人，由行政院於省政府委員中選任；行署可根據所轄區域情形，酌設秘書處、政務處、警務處，各處處長由行政院提請國民政府簡派，秉承行署主任命令掌理各項事務；行署經費由省政府核定，從省庫中撥付。此後，戰區各省在未淪陷的地區設立了一些行署。
1939年9月19日，國民政府頒布實施《縣各級組織綱要》，實行新縣制。新縣制的特點是合保甲、自治與軍事化管理為一體，主要內容是：（1）改變縣級行政機構，擴大縣長的職權。新縣制重申裁局改科，撤銷公安局、財政局、教育局、建設局，改設民政、財政、教育、建設、地政、軍事、社會等科。設科的多少，由省政府依縣的等次自行決定，報內政部備案。新縣制規定「縣為法人」，「為地方自治單位」。縣的財政有固定的稅源，由縣政府統籌統支。縣長在辦理全縣自治事項時受省政府監督，但不受其指揮。（2）簡化基層政權的層次，加強對基層社會的控制。新縣制將縣、區、鄉（鎮）三級簡化為縣和鄉（鎮）兩級，面積過大或情形特殊的地方可設區署，但區署只代表縣政府監督指導各鄉（鎮）辦理行政事務及自治事項，不構成一級政權。鄉（鎮）以下實行「管、教、養、衛」合一。鄉（鎮）公所設民政、警衛、文化、經濟等股，各股主任由副鄉（鎮）長、鄉（鎮）國民兵隊隊副及中心學校教員擔任；保辦事處設民政、警衛、文化、經濟幹事，由副保長、保國民兵隊隊副及國民學校教員充任。（3）設立縣參議會，作為縣級「民意代表機關」。縣參議會由每個鄉（鎮）民代表選舉產生的議員1人，和從依法成立的職業團體中選舉產生的議員若干人（不得超過總額的30％）共同組成。參議員任期2年，連選得連任。縣參議會每3個月開會一次，會期3至7天。縣參議會有權議決縣預算與審核縣決算、縣單行規章、縣稅、縣公債及增加縣庫負擔事項、縣有財產的經營和處分事項，有權建議縣政興革、聽取縣政府施政報告、接受人民請願，但不選舉縣長。（4）普遍推行保甲制度，實行軍事化管理。新縣制規定人必歸戶、戶必歸甲、甲必歸保，所有民眾都要編入保甲組織，其中18至45歲男子編入國民兵隊，接受軍事訓練。縣設國民兵司令部，縣長兼任司令；區和鄉（鎮）設國民兵隊，區長及鄉（鎮）長兼任隊長。1940年1月1日，國民政府通令各省一律改行新縣制。由於缺乏各項專門人才和經費，新縣制的實施步履艱難。1943年11月16日，行政院會議作出限期成立縣參議會的決定。1944年，各縣比較普遍地設立了參議會或臨時參議會。
抗戰後的新行政區劃及機構抗日戰爭勝利以後，長期遭受日本侵占的東北地區和台灣省回到祖國懷抱。1945年8月29日，國民政府任命陳儀為台灣省行政長官。10月2日，台灣省行政長官公署在台北設立。17日，中國軍隊登上台灣島。25日，駐守台灣的侵華日軍代表安藤利吉向陳儀遞交投降書。同日，陳儀發表廣播講話，鄭重宣告：自即日起，台灣及澎湖列島已正式重入中國版圖，所有一切土地、人民、政事皆已置於中國主權之下。1945年9月4日，國民政府將遼寧省分為遼寧、安東、遼東三省，將吉林省分為吉林、松江、合江三省，將黑龍江省分為黑龍江、嫩江、興安三省，分別任命了各省政府主席。1947年4月22日，行政院撤銷台灣省行政長官公署，改設台灣省政府。6月1日，海南島設立特別行政區。5日，國民政府公布新的行政區劃。全國共有35個省、12個院轄市、57個省轄市、209個行政督察區、2016個縣、40個設治局、1個特別行政區、1個特別地方①。新增加的院轄市包括哈爾濱市、大連市、瀋陽市、漢口市、廣州市、西安市。
少數民族地區的特殊管理制度對於少數民族聚居地區，國民政府實行特殊的管理制度。在中央，國民政府設立了蒙藏委員會，專門管理蒙古和西藏事務。蒙藏委員會設委員長、副委員長各1人，委員15人。在地方，蒙藏委員會在北平設立辦事處，在海拉爾、洮南、赤峰、張家口、包頭、西寧、打箭爐、庫倫、恰克圖、烏里雅蘇台、科布多、唐努烏梁海、阿爾泰、塔城、伊犁、拉薩、扎什倫布派駐專員。專員秉承蒙藏委員會的指揮監督，負責宣達中央政情、查報蒙藏情形、傳遞往來公文、照料公務人員等。廣義的蒙古包括外蒙古。在南京國民政府①參見國民政府內政部編輯《中華民國行政區域簡表》，商務印書館1947年版，第4頁。成立以前，蒙古人民共和國已經成立，但中國政府沒有承認外蒙古的獨立。1945年8月14日，中國政府與蘇聯政府簽訂《中蘇友好同盟條約》及其附件。中國政府同意於抗戰勝利後，在外蒙古舉行公民投票，如民意贊成獨立，則中國承認外蒙古獨立。1946年1月5日，國民政府發表了關於外蒙古問題的公告。對於西藏，國民政府進行著有效的統治。1931年5月國民會議召開時，第十三世達賴喇嘛和第九世班禪額爾德尼均派代表參加。這次會議通過的《中華民國訓政時期約法》明確宣布：西藏是中華民國領土。1933年12月17日，第十三世達賴喇嘛圓寂，藏中事務暫由司倫、噶廈負責。西藏地方政府按照慣例，立即呈報中央政府。國民政府追贈達賴喇嘛為「護國弘化普慈圓覺大師」，並派蒙藏委員會委員長黃慕松為專使前往拉薩致祭。1934年1月，西藏司倫、噶廈及僧俗官民大會推舉熱振呼圖克圖為總攝政，掌握西藏政教大權，並向中央政府呈報。2月6日，國民政府批准熱振代攝達賴職權。對於尋覓轉世靈童應遵循的辦法，西藏地方政府也按照規定一一呈報中央政府。1940年2月5日，國民政府冊封拉木登珠為第十四世達賴喇嘛。22日，蒙藏委員會委員長吳忠信在拉薩布達拉宮主持了第十四世達賴喇嘛的坐床典禮。4月，蒙藏委員會在拉薩設立駐藏辦事處，作為中央政府在西藏的常設機構。1937年12月1日，第九世班禪額爾德尼在青海玉樹圓寂。1946年底，班禪堪布會議廳確定宮保慈丹為轉世靈童，呈報中央政府。1949年6月3日，中央政府批准宮保慈丹為第九世班禪額爾德尼轉世。8月10日，蒙藏委員會委員長關吉玉在青海塔爾寺主持了第十世班禪額爾德尼的坐床典禮。
第八節 國民大會和總統制度
國民大會依照孫中山手訂的《國民政府建國大綱》，國民大會是國家最高權力機關。國民大會有權制定並頒布憲法，憲法頒布之後，中央統治權歸於國民大會行使；國民大會對於中央政府官員有選舉權、罷免權，對於中央法律有創製權、複決權。然而，1946年由國民黨一黨包辦制定的《中華民國憲法》卻規定，國民大會只有選舉總統、副總統，罷免總統、副總統，修改憲法，複決立法院所提憲法修正案的權力，實際上成了選舉總統的「民意機關」。國民大會應由選舉產生的「國大代表」組成。按照憲法，代表名額分配如下：每縣市及其同等區域各選代表1人，其中人口超過50萬者，每超過50萬人，增選代表1人；蒙古每盟選出代表4人，各特別旗每旗選出代表1人，共57人；西藏選出代表40人；邊疆地區其他少數民族選出代表17人；僑居國外的國民選出代表65人；職業團體選出代表450人；婦女團體選出代表168人；內地生活習慣特殊國民選出代表10人。國民大會代表每6年改選一次，代表任期至下屆大會開會時為止；國民大會在每屆總統任滿前90日集會，由總統召集。實際上，「國大代表」主要由國民黨指定或圈選產生，成分以國民黨為主。國民黨統治時期，只召集了兩次「國民大會」，一次制定憲法，一次選舉總統。「制憲國大」開會時出席大會的代表有1355人，「行憲國大」開會時出席大會的代表有2841人。
1948年3月29日至5月1日，國民政府在南京召集「行憲國大」，選舉蔣介石為中華民國總統。5月19日，國民政府宣布撤銷國民政府主席行轅，將東北行轅歸併於「東北剿匪總司令部」、北平行轅歸併於「華北剿匪總司令部」，將武漢、重慶、西北、廣州行轅改組為「綏靖主任公署」。20日，蔣介石宣誓就職。從此，南京國民政府改稱中華民國政府，國民政府主席被中華民國總統所取代。
總統制度中華民國政府實行總統集權制。總統既是國家元首，又是軍政首腦，依法行使締結條約、宣戰媾和、公布法律、發布命令、任免文武官吏、授予榮典等項職權，並統率全國陸海空軍，擁有宣布戒嚴權和緊急命令權。
總統府是總統依法行使職權的機關。總統府設資政15人，秘書長、副秘書長、典璽官、參軍長各1人，參議、秘書、參事、編審、參軍、專門委員若干人。內設文書、政務、軍務、典禮、印鑄、總務6局，其中第一、二、五局由秘書長領導，第三、四、六局由參軍長領導。另設機要室、侍衛室、統計室、人事處、會計處、警衛隊、軍樂隊、消防隊。由於總統直接任免簡任職以上文官和上校以上武官，而薦任職以上文官和上尉以上武官也由五院院長或總統府秘書長、參軍長呈請總統批准任免，所以總統府人事處兼管全國各類人才的調查、考核與登記。總統府設立後，原歸國民政府直轄的國立中央研究院、國史館、國父陵園管理委員會、戰略顧問委員會、稽勛委員會、「勘亂建國動員委員會」改隸總統府，政務官懲戒委員會、國民大會籌備委員會、國民大會代表選舉總事務所撤銷。總統府的正式編制為946人，加上工人及雜役達1500多人。
在總統制下，立法院在名義上仍是國家最高立法機關。依照憲法，立法院應由人民選舉立法委員組成，有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要國際事項的權力。立法委員的名額分配如下：人口在300萬以下的省和院轄市各選出5人，人口超過300萬者，每增加100萬增選1人；蒙古各盟旗選出22人，西藏選出15人；蒙古、西藏以外的邊疆民族地區選出6人；國外華僑選出19人；職業團體選出84人。除現行犯外，非經立法院同意，司法機關不得逮捕或拘禁立法委員。立法委員任期3年，連選得連任。立法院設院長、副院長各1人，由立法委員互選產生；立法院正副院長和委員合組立法院會議，以院長為主席，每年召集兩次。立法院下設內政及地方自治、外交、國防、經濟及資源、財政金融、預算、教育文化、農林及水利、交通、社會、勞工、地政、衛生、邊政、僑務、海事、糧政、民法、刑法、商事法、法制等21個委員會。每個委員會設專職委員1至3人，委員若干人，由立法委員分任。1948年5月8日，新的立法院成立，有立法委員773人，孫科任立法院院長。
在總統制下，行政院有條件地對立法院負責。行政院院長由總統提名、經立法院同意任命；在立法院休會期間，行政院院長辭職或出缺時，由行政院副院長代理其職務，但總統須於40日內咨請立法院召集會議，提出行政院院長人選徵求同意；行政院副院長、各部各委員會首長及不管部會的政務委員，由行政院院長提請總統任命。行政院有向立法院提出施政方針的責任，立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部、各委員會首長質詢的權力。行政院下設內政、外交、國防、財政、教育、司法行政、農林、工商、交通、社會、水利、地政、衛生、糧食、主計15部和資源、蒙藏、僑務3個委員會及新聞局。行政院各部、各委員會首長均為政務委員，另設不管部會的政務委員5至7人。行政院正副院長和政務委員合組行政院會議，以院長為主席，議決擬提交立法院的法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要國際事項。在每個會計年度開始前3個月，行政院應將下個年度預算案提交立法院；並於每個會計年度結束後4個月內，向監察院提出決算。1948年6月1日，行政院改組成立，有政務委員23人，翁文灝任行政院院長。
在總統制下，司法院是國家最高司法機關。司法院掌管民事、刑事、行政訴訟的審判及公務員的懲戒，負責解釋憲法，並有統一解釋法律及命令的職權。司法院設院長、副院長各1人，大法官17人，均由總統提名、經監察院同意任命。司法院設大法官會議，由大法官組成，以院長為主席，行使解釋憲法並統一解釋法律及命令的職權。司法院下設最高法院、行政法院、公務員懲戒委員會、特種刑事法庭。特種刑事法庭是依據1947年12月23日頒布實施的《「勘亂」時期危害國家緊急治罪條例》設立的審判機構，負責審判該條例認定的支持「匪徒」、妨害「戡亂」案件。特種刑事法庭分為中央和高等兩種。高等特種刑事法庭分設於上海、北平、漢口、廣州等地，負責初審案件；中央特種刑事法庭設於南京，負責復判案件。1948年7月24日，司法院改組成立，王寵惠任司法院院長。
在總統制下，考試院是國家最高考試機關。考試院掌管考試、任用、銓敘、考績、級俸、升遷、保障、褒獎、撫恤、退休、養老等事項，並有權就所掌管事項向立法院提出法律案。考試院設院長、副院長各1人，考試委員19人，均由總統提名、經監察院同意任命。考試院下設考選部和銓敘部。1948年7月17日，考試院通過《考試法》。規定：公務人員任用資格考試和專門技術人員執業資格考試分為普通考試、高等考試兩種，遇有特殊情形時，可舉行特種考試；凡公立或立案私立中等學校畢業者、經普通檢定考試及格者可參加普通考試，凡公立或立案私立專科以上學校畢業者、經高等檢定考試及格者可參加高等考試；考試以筆試、口試、測驗或實地考試方式進行，考試合格者由考試院發給證書。7月24日，考試院改組成立，張伯苓任考試院院長。
在總統制下，監察院是國家最高監察機關。監察院依法行使同意、彈劾、糾舉、審計權。監察委員的名額分配如下：每省選出5人，每直轄市選出2人，蒙古各盟旗選出8人，西藏選出8人，國外華僑選出8人。監察委員不得兼任其他公職或執行業務，任期6年，連選得連任。監察院設院長、副院長各1人，由監察委員互選產生；監察院正副院長和委員合組監察院會議，以院長為主席，行使各項職權。監察院行使同意權時，須有出席委員過半數的贊同方能通過；監察院對於中央及地方各級公務人員認為有失職或違法情形時，可提出糾舉案或彈劾案，其中彈劾案的提出須有監察委員1人以上提議、9人以上審查通過；監察院對於總統、副總統提出彈劾案，須有全體監察委員四分之一以上提議、全體監察委員過半數審查通過，始得向國民大會提出。監察院下設若干委員會和審計部。各委員會分別負責監察行政院及其各部、各委員會的工作，如有違法失職情形，經調查核實後可提出糾舉案，由監察院移送行政院，促其改正。審計部設審計長1人，由總統提名、經立法院同意任命。行政院向監察院提出決算後，審計長應在3個月內依法完成審計，並向立法院提交審核報告。1948年6月5日，新的監察院成立，共有監察委員223人，于右任繼續擔任監察院院長。
按照《中華民國憲法》，中央與地方分權，地方實行自治。但是直到國民黨統治在大陸結束以前，沒有一個省或市縣實施了地方自治。根據1947年至1948年江蘇省、上海市及江蘇省各縣組織系統表，地方政府的機構設置大致如下：省設省政府委員會，有委員7至11人，內設主席1人；省政府設民政廳、財政廳、教育廳、建設廳和秘書處、會計處、人事處、田賦糧食管理處及地政局、統計室，並轄設計考核委員會、縣長檢定委員會、省轄市、各區行政督察專員公署、省地方行政幹部訓練團、全省保安司令部及新聞處。市設市政府，置市長1人，綜理全市事務；市政府設民政、財政、警察、社會、教育、工務、公用、衛生、地政9局和秘書、調查、總務、統計、會計、人事6處及參事室，並轄市銀行、通志館、新聞處。縣設縣政府，置縣長1人，受省政府監督辦理全縣自治，並指揮執行中央及省政府委辦事項；縣政府設第一至第五科及教育局、田糧處、秘書室、會計室、地籍整理處，並轄縣政設計考核委員會、公款管理委員會、地方行政幹部訓練所、司法處檢察官、稅捐稽徵處、救濟院、衛生院、縣警察局、農業推廣所、電話交換所及各區署。
中華民國政府的成立，沒能挽救國民黨統治的危機。1948年11月26日，翁文灝辭職。27日，孫科繼任行政院院長。1949年1月21日，蔣介石宣告下野，李宗仁代理總統職務。28日，孫科將行政院遷往廣州。在李宗仁的督促下，2月28日又將行政院遷回南京。3月8日，孫科辭職。12日，何應欽繼任行政院院長。15日，立法院通過《簡化行政機構案》，撤銷農林、工商、社會、水利、地政、衛生、糧食、主計8部和資源委員會、新聞局，增設經濟部，將行政院裁併為內政、外交、國防、財政、教育、經濟、交通、司法行政8部和蒙藏、僑務2個委員會。主計部撤銷後，保留了主計長。4月23日，南京解放，宣告了國民黨在中國的統治完結。殘餘的國民黨勢力將行政院遷往廣州。5月30日，何應欽辭職。6月3日，閻錫山繼任行政院院長。10月1日，中華人民共和國成立，一個獨立自主的新中國從此屹立在世界的東方。
縱觀南京國民黨政權的政治制度史，我們可以看到：這個政權在政治體制上的基本特徵，就是國民黨一黨專政、蔣介石個人獨裁。這種政治體制適應了國民黨新軍閥和官僚政客集團的統治需要，卻違背了中國政治民主化的歷史趨勢。國民黨政權的覆亡，原因是多方面的，撇開經濟上、軍事上的諸多因素不談，僅從政治制度史上看，它的失敗原因至少包括三個方面：（1）南京國民黨政權是軍閥官僚政權，政治基礎十分薄弱，和廣大人民處於對立地位，它無法解決國民黨一黨專政和人民要求民主權利的矛盾，也就不可避免地失去人心。（2）南京國民黨政權實行黨治而非法治，黨規高於國法，黨官橫行無忌，在沒有社會監督的條件下，它無法依靠自身力量澄清吏治，政治必然日益腐敗，也就無法避免人民起來將其推翻。（3）南京國民黨政權建立了非常龐大的官僚機構，行政系統、黨的系統、軍事系統、特務系統層層疊疊，各個系統遇事推諉、見利爭奪，結果是縱與縱衝突、橫與橫摩擦，中央一切政治理想與推行方案，一到下層不是變形就是成為泡影，整個國家機器效能極低、運轉失靈，也就無法建立穩固的統治。