中國通史（第十二卷） · 第八章　北洋政府的機構和制度

1912年4月至1918年6月，中華民國中央政府先後為幾個北洋軍閥的頭目所控制、掌握，故史稱北洋政府或北洋軍閥政府。又因政府地點在北京，又稱為北京政府。 北洋政府的政治體制，中間雖有變化，但基本上是按《中華民國臨時約法》的規定建立的。 《中華民國臨時約法》（以下簡稱《臨時約法》）規定中華民國的國體是：「中華民國，由中華人民組織之。」「中華民國之主權，屬於國民全體。」①這一規定，從根本上否定了封建君主專制制度，確認了「主權在民」的原則。因而在北洋政府的整個統治時期，除了短暫的兩次流產的帝制外，名義上一直掛著「民主共和」的招牌，而實際上這個政權是官僚軍閥的獨裁政權。有的學者把它叫做「軍紳政權」。②①《臨時政府公報》1912年3月11日。 第一節　憲法 北京政府時期，共有三個憲法：孫中山領導制定的《中華民國臨時約法》，袁世凱制定的《中華民國約法》，曹錕制定的《中華民國憲法》。《中華民國臨時約法》《中華民國臨時約法》是在1912年3月11日，即袁世凱就任臨時大總統的第二天公布的。它共有7章56條。各章為：第一章，總綱。第二章，人民。第三章，參議院。第四章，臨時大總統、副總統。第五章，國務院。第六章，法院。第七章，附則。 《中華民國臨時約法》確認了「主權在民」的原則和民主共和國的國家性質。 《中華民國臨時約法》肯定了立法、司法、行政三權分立的組織原則，規定國家結構由參議院、臨時大總統、國務院、法院組成。《中華民國臨時約法》採用責任內閣制為國家政權體制，規定總統頒布命令需要由國務員（即國務總理及各部總長）副署才能生效。《中華民國臨時約法》還規定：「中華民國人民，一律平等，無種族、階級、宗教之區別。」①人民享有人身、財產及營業、居住、遷徙、言論、出版、集會、結社、通信、信仰等自由權，以及選舉、被選舉、請願、訴訟、任官考試、納稅、服兵役的權利。 《中華民國臨時約法》肯定了辛亥革命的成果，反映了廣大人民群眾的民主要求，符合當時社會歷史發展的趨勢，具有進步意義。毛澤東曾指出：「民國元年的《中華民國臨時約法》，在那個時期是一個比較好的東西；當然，是不完全的，有缺點的，是資產階級性的，但它帶有革命性、民主性。」①《中華民國約法》1912年3月10日袁世凱在北京舉行就職典禮，就任臨時大總統，並宣誓「謹守憲法」。但沒過幾天，他說，「法制本可以隨時改良」，「約法尚有未宜，盡可俟該院新舉參議員到齊後開會，再行提議修改」②。袁世凱蓄意破壞《中華民國臨時約法》。 ①《臨時政府公報》1912年3月11日。 ①毛澤東：《關於中華人民共和國憲法草案》，《毛澤東著作選讀》下冊，人民出版社1986年版，第708頁。 ②《臨時政府公報》1912年4月1日。 按照《中華民國臨時約法》的規定，約法施行後，限10個月內由臨時大總統召集國會，參議院即行解散。1913年1月10日，袁世凱發布正式國會召集令，限當選參、眾兩院議員3月前齊集北京。4月8日，中華民國第一屆國會在北京開幕。7月12日，國會參、眾兩院各選議員30人，組成憲法起草委員會，從事憲法起草工作。從8月2日至9月23日，憲法起草委員會先後討論18次，最後通過大綱12條，在此基礎上再詳擬條文。 由於憲法一時難產，袁世凱乃脅迫國會先選他為總統，後再定憲法。1913年10月6月，國會在「公民團」的威迫下，經三輪投票方選出袁世凱為正式大總統。10日，袁宣誓就職。14日，憲法起草委員會於天壇初步議決憲法草案，提交憲法會議審議。袁世凱唯恐憲法於己不利，於16日提出增修《約法》案，要求擴大總統權力。18日，又向國會爭「憲法公布權」，提出「所有之法令，均須經大總統公布，始能有效」。這兩項要求都遭到國會的拒絕和憲法會議的否決。31日，《中華民國憲法案》（又稱《天壇憲法草案》）在憲法起草委員會三讀通過。 《天壇憲法草案》，全文共計11章、113條：第一章，國體。第二章，國土。第三章，國民。第四章，國會。第五章，國會委員會。第六章，大總統。第七章，國務院。第八章，法院。第九章，法律。第十章，會計。第十一章，憲法之修正及解釋。 《天壇憲法草案》在政體上仍採用責任內閣制，規定：「中華民國之行政權，由大總統以國務員之贊襄行之。」「國務總理之任命，須經眾議院之同意。」「國務員贊襄大總統，對於眾議院負責任。」「大總統經參議院列席議員三分之二以上之同意，得解散眾議院。」①草案雖擴大了總統的部分權限，但未滿足袁世凱任命國務員不必經國會通過、總統有權解散眾議院的要求。於是袁世凱唆使各省軍民長官，通電反對憲法草案，說「民黨議員，干犯行政，欲圖國會專制」②。11月4日，袁世凱下令解散國民黨，並取消國民黨籍國會議員的議員資格。國會因此而不足法定開會人數，被迫停會。1914年1月10日，袁世凱下令停止全體國會議員職務，國會即遭解散。參議院和眾議院被籌辦國會事務局接收。 1914年3月18日，袁世凱一手操辦的約法會議在北京開幕。20日，袁世凱向約法會議提交增修約法大綱七條，要求改責任內閣制為總統制；擴大總統權限；憲法由國會以外的憲法會議制定，重要憲法改正權歸大總統等。約法會議接到袁世凱的增修約法案後，經過40天的討論修改，4月29日通過《中華民國約法》，5月1日正式公布，同時下令廢除《中華民國臨時約法》。 《中華民國約法》又稱《新約法》、《民三約法》，因它是根據袁世凱①章伯鋒、李宗一主編：《北洋軍閥》第一卷，武漢出版社1990年版，第717、719頁。②榮孟源、章伯鋒主編：《近代稗海》第三輯，四川人民出版社1985年版，第61頁。的意願炮製出來的，故又有人稱之為「袁記約法」，《中華民國約法》全文共10章、68條：第一章，國家。第二章，人民。第三章，大總統。第四章，立法。第五章，行政。第六章，司法。第七章，參政院。第八章，會計。第九章，制定憲法程序。第十章，附則。 《中華民國約法》規定國家政體由責任內閣制改為總統負責制，「大總統為國之元首，總攬統治權」。「行政以大總統為首長，置國務卿一人贊襄之」。《中華民國約法》廢除國會，設立參議院和立法院。參議院為大總統的諮詢機構、「立法院未成立以前，以參政院代行其職權」①。按規定立法院對大總統權力的行使有一定的制約作用，但迄袁世凱去世，立法院始終沒有成立。 由於《中華民國約法》是適應袁世凱專制獨裁統治需要而制定的，它規定的總統權力極大。《中華民國約法》一出台，「中華民國」實際上只剩下一塊空招牌了。 1916年6月6日，袁世凱做了幾個月的皇帝夢死去了，次日，黎元洪就任大總統，《中華民國約法》也隨之廢除。29日，黎元洪宣布恢復《中華民國臨時約法》，並下令於8月1日續行召集國會。黎元洪任命段祺瑞為國務總理，段祺瑞開始掌握北京政府的大權。 《中華民國臨時約法》雖然形式上是恢復了，國會也召開了，但段祺瑞皖系軍閥控制的政府並不想遵守《中華民國臨時約法》。 《中華民國憲法》1923年10月10日，直系軍閥曹錕為了擺脫賄選總統後的困境，公布了《中華民國憲法》，世人稱為「曹錕憲法」，又因它是賄選議員制定，故有人稱為「賄選憲法」。憲法全文共分為13章、141條：第一章，國體。第二章，主權。第三章，國土。第四章，國民。第五章，國權。第六章，國會。第七章，大總統。第八章，國務院。第九章，法院。第十章，法律。第十一章，會計。第十二章，地方制度。第十三章，憲法之修正解釋及效力。 《中華民國憲法》仍規定中央政府採用責任內閣制，但與《中華民國臨時約法》相比，對總統權力有的地方限制更嚴，如「大總統經最高法院之同意，得宣告免刑、減刑及復權。但對於彈劾事件之判決，非經參議院同意，不得為復權之宣告」。《中華民國憲法》雖規定「中華民國永遠為統一民主國」，但在增設的「國權」和「地方制度」中又規定了中央與地方的權限，省可以制定省自治法，可以設省議會、省務院。凡「中華民國之國權，屬於國家事項，依本憲法之規定行使之；屬於地方事項，依本憲法及各省自治法①《政府公報》1914年5月1日。 之規定行使之」。①1924年9月，第二次直奉戰爭爆發，馮玉祥發動北京政變，直系軍閥統治結束，以段祺瑞為首的中華民國臨時執政府成立。1924年11月24日，臨時執政府頒布《中華民國臨時政府制》，12月14日執政府決定解散國會，取消憲法，取消約法。以後北洋軍閥再未公布憲法。 ①見章伯鋒、李宗一主編《北洋軍閥》第1卷所載《中華民國憲法》。 第二節　中央機構國會 根據《中華民國臨時約法》和1912年8月10日公布的《中華民國國會組織法》，民國議會採用兩院制：參議院和眾議院。 參議院議員主要代表地區。由22個行省省議會及蒙古、西藏、青海地區，中央學會及華僑選舉產生，總計274名。 眾議院議員名額依各行省和地方人口的多少來定。每80萬人口選出眾議員1名，不滿80萬人口的省，亦可選出1名。 當時對選民有著嚴格的限制：凡有中華民國國籍之男子，年滿21歲以上，於編制選舉人名冊以前在選舉區內居住滿2年以上者，還需具備下列條件之一者，方可有選舉眾議員的選舉權。條件是：（1）年納直接稅2元以上者。（2）有值500元以上之不動產者。（3）有小學校以上畢業或小學校以上畢業相當之資格者。 眾議員的任職資格，除具備上述條件外，在年齡上要求必須「年滿25歲以上者」。蒙、藏、青海地區須「通曉漢語者，得被選為眾議院議員」。《舉法》規定有下列情況者停止其選舉權及被選舉權：（1）現役陸海軍人及在徵調期間之續備軍人。（2）現任行政司法官吏及巡警。（3）僧道及其他宗教師。 下列人員停止被選舉權：（1）小學校教員。（2）各校肄業生。（3） 在選區辦理選舉的人員（但監察員及蒙、藏、青海之辦理選舉的人員多不在此限）。①至於參議院議員，則「凡有眾議院議員被選舉之資格，年滿三十歲以上者，得被選舉為參議院議員」。「華僑選舉會選出之參議院議員，除前項規定外，以通曉漢語者為限」。②各省眾議員人選以縣為單位先進行初選，後合若干初選區為選區，對初選人員進行複選後才產生。國會的職權，在「民國憲法未定以前，《臨時約法》所定參議院之職權為民國議會之職權」③。 《中華民國臨時約法》規定參議院有下列職權：（1）議決「一切法律案」及「全國之稅法、幣制及度量衡之準則」。（2）議決「政府之預算決算」和「公債之募集，及國庫有負擔之契約」。（3）對大總統任命國務員及外交大使、公使、宣戰、媾和、締結條約及大赦，「須經參議院之同意」。（4）答覆政府諮詢。（5）管理人民請願。（6）向政府提出建議。（7）向①《政府公報》1912年8月11日。 ②《政府公報》1912年8月11日。 ③《政府公報》1912年8月11日。 國務員提出質問，並請政府查辦官吏納賄、違法事件。（8）彈劾總統與國務員。①由於國會是兩院制，它與一院制的參議院不同，故職權也分成各個單獨行使（專行）和兩院共同行使（共行）兩類。 兩院單獨行使的職權有：建議、質問、查辦官吏納賄違法之請求；政府諮詢的答覆；人民請願之受理；議員逮捕之許可；院內法規之制定②。除上列專行職權以外，《中華民國臨時約法》所規定的參議院職權均為兩院共行的職權。 根據《中華民國國會組織法》規定，兩院開會、閉會同時進行。一般會期是4個月，但遇特殊情況可延長。國會討論問題，除預算、決算須先經眾議院議決外，「兩院各別行之」。但「同一議案不得同時提出於兩院」。國會的決議，「以兩院之一致成之」。如有議案被其中一院否決，則該議案「不得於同會期內再行提出」③。1913年9月27日公布的《議院法》，對國會議事規則又作了更具體的規定。要求凡法律、財政及其他重大案件之決議，須經三讀會程序；但因政府之要求，議長或議員10人以上之動議，得省略之。如兩院對於同一議案意見各異時，應各出同數委員組織協議會進行商討，其決議兩院不得再行修正。 中華民國第一屆國會於1913年4月8日上午11時在北京舉行。參議院有議員274名，張繼為議長，王正廷為副議長。眾議院有議員596名，湯化龍為議長，陳國祥為副議長。這次國會在選舉了袁世凱為正式大總統後，因在制訂憲法過程中，拒絕擴大總統權力，於1914年1月10日遭解散。 1916年6月，袁世凱死去。同年8月1日，第一屆國會在北京復會，稱為第二期常會。此次國會主要確定黎元洪為繼任大總統，選舉馮國璋為副總統，追認段祺瑞為國務總理兼陸軍部總長。後因「府院之爭」，國會於1917年6月12日被黎元洪下令解散。 國會解散後，150多名議員南下，於同年8月25日在廣州召開國會非常會議，史稱「非常國會」。非常國會制訂並通過了《國會非常會議組織大綱》、《軍政府組織大綱》，選舉孫中山為大元帥。1918年6月12日，非常國會議決召開正式國會，但不足法定人數。7、8月間，非常國會引用《議院法》第七條，將未南下的300多名兩院議員解職，以候補議員遞補，湊足法定人數，於9月28日起開會審議憲法草案。1920年1月24日，非常國會因內部意見分歧而停會。此後，國會分裂，議員四處流亡。1922年6月陳炯明叛變，非常國會宣告結束。 與南方出現非常國會的同時，北京出現了一個受段祺瑞控制的「臨時參①《臨時政府公報》1912年3月11日。 ②《政府公報》1912年8月11日③《政府公報》1912年8月11日。 議院」。1918年8月12日組織起「第二屆國會」。因它是安福俱樂部一手操辦成立的，故稱「安福國會」。這個國會選舉徐世昌為大總統，還搞了一個憲法草案，1920年8月30日宣布閉會。 1922年6月13日，黎元洪下令撤銷他本人於1917年6月12日發布的解散國會令，第一屆國會第二期常會於1922年8月1日復會，9月18日舉行閉幕式。10月11日又舉行第三期常會。按《中華民國國會組織法》規定：「參議院議員任期六年，每二年改選二分之一。」「眾議院議員任期三年。」由於事實上改選工作始終沒有進行，國會已形同虛設。1924年12月13日，北京臨時執政府會議決定取消國會。從此，中國無國會。 大總統根據《中華民國臨時約法》的規定，大總統是一國元首。他代表政府，「總攬政務，公布法律」；「統率全國陸海軍隊」；「接受外國之大使、公使」；「頒給勳章，並其他榮典」；「宣告大赦、特赦、減刑、復權」等等。大總統的權力須受國會和國務院的制約。《中華民國臨時約法》明確規定：大總統「制定官制、官規，但須交參議院議決」；「任命國務員（按：即國務總理及各部總長）及外交大使、公使、須有參議院之同意」；大總統要「經參議院之同意，得宣戰、媾和，及締結條約」；「大赦須經參議院之同意」；提出法律案，公布法律及發布命令時，須由國務員「副署之」。《中華民國臨時約法》第22、23條還規定，參議院作出的決定，大總統必須公布執行；如總統不同意，而「到會參議員三分之二以上仍執前議時」，總統仍須執行。①根據1913年10月4日公布的《大總統選舉法》，大總統、副總統由國會議員組織的總統選舉會經無記名投票產生，得票滿投票人數四分之三者當選。總統任期為五年，最多連任一次。凡「中華民國人民完全享有公權，年滿四十歲以上並住居國內滿十年以上者」②，方得被選為大總統。 對於這些規定，袁世凱是不滿意的。他一當上大總統就對《中華民國臨時約法》和《大總統選舉法》提出修改。1914年5月1日，公布《中華民國約法》，以取代《中華民國臨時約法》。12月29日又公布了《修正大總統選舉法》。這兩個法律條文，大大提高了總統的權力。 首先，將原大總統被選舉資格改為「有中華民國國籍之男子」，取消了原有的「人民」字樣；改原在國內居住「滿十年以上者」為「滿二十年以上者」①。這就可以防止流亡在海外的革命黨人回國競選總統。 ①《臨時政府公報》1912年3月11日。 ②《政府公報》1913年10月5日。 ①《政府公報》1914年12月30日。 其次，確定「大總統任期十年，得連任」；而大總統繼任人，由現任大總統推薦三人，「被推薦者之姓名，由大總統先期敬謹親書於嘉禾金簡，鈐蓋國璽，密貯金匱於大總統府特設尊藏金匱石室尊藏之」；待到選舉之日，「大總統敬謹將所推薦有被選舉為大總統資格者之姓名，宣布於大總統選舉會」；②選舉總統用記名單記投票法。袁世凱用這套辦法來確保他本人成為終身總統，其子孫能世襲總統。 第三，擴大總統職權。規定「大總統為國之元首，總攬統治權」。「行政以大總統為首長，置國務卿一人贊襄之」；官制官規由大總統來制定，文武職官由總統任免。「大總統為陸海軍大元帥，統率全國陸海軍。大總統定陸海軍之編制及兵額」。「大總統召集立法院，宣告開會、停會、閉會」。對立法院討論通過的法律案，大總統不同意應交院複議，如立法院以出席議員三分之二以上仍堅持前議，「大總統認為於內治外交有重大危害、或執行有重大障礙時，經參政院之同意，得不公布之」。大總統經參政院同意可解散立法院。大總統可以召集或解散制定憲法的國民會議。大總統還可以增修憲法條文。此外，約法還授予總統緊急命令權和財政緊急處分權等等。①這樣《中華民國約法》徹底取消了責任內閣制，而規定由總統直接控制行政，行政權力超過立法權力，為袁世凱總攬一切大權提供了法律根據。1915年12月12日，袁世凱稱帝，改國名為「中華帝國」，年號「洪憲」，但遭到全國各階層的反對。1916年3月22日，袁世凱被迫取消帝制，仍稱大總統。同年6月6日，袁世凱死去。 袁世凱死後，黎元洪「接任」大總統。以後，大總統一職有時屬於最大的軍閥頭目，有時屬於幾派軍閥支持的傀儡，其實際權力與法律規定相距甚遠。1924年12月，北京臨時執政府在取消《臨時約法》的同時，也取消了大總統稱號，設「臨時執政」以總攬軍民政務，職權與總統相當。雖說發布命令仍要國務員副署，但僅是形式而已。 1927年，安國軍總司令張作霖成立「中華民國軍政府」，自任陸海軍大元帥，代表中華民國行使統治權。大元帥不受任何民意機關監督，國務員成了它的屬吏，形成了實際上的軍事獨裁政府。 附：1912—1928年歷屆總統：臨時大總統袁世凱1912年3月10日—1913年10月10日大總統袁世凱1913年10月10日—1916年6月6日大總統黎元洪1916年6月7日—1917年7月30日大總統（代理）馮國璋1917年8月1日—1918年10月7日大總統徐世昌1918年10月10日—1922年6月2日大總統黎元洪1922年6月11日—1923年6月13日②《政府公報》1914年12月30日。 ①《政府公報》1914年5月1日。 （國務院攝行大總統職）1923年6月14月—10月10日大總統曹錕1923年10月10日—1924年11月2日（國務院攝行大總統職）1924年11月3日—11月23日臨時執政段祺瑞1924年11月24日—1926年4月20日（國務院攝行大總統職）1926年5月13日—1927年6月17日陸海軍大元帥張作霖1927年6月18日—1928年6月4日國務院（內閣） 國務院為政府機構，由國務總理和各部總長組成。國務總理及各總長，統稱為國務員。按《臨時約法》規定，國務員由總統任命，但須有參政院同意。國務員對參政院負責。 國務院的主要職責是：輔佐總統，負其責任。當總統提出法律案、公布法律及發布命令時，國務員須副署之。 國務總理是國務員的首腦，是國務會議主席。凡法律案及教令案、預算案及決算案、預算外交之支出、軍隊的編制、條約案、宣戰媾和事項、簡任官之進退、各部權限之爭議、參議院咨送的人民請願案，以及依法令或國務總理及各部總長認為應經國務會議討論的均應經國務會議討論通過。 國務總理為「保持行政之統一」，凡各部總長發布的命令或處理問題有礙「統一」者，可以「中止之」。國務總理依其職權，還可發布國務院令及對地方長官的訓令、指令。當「國務總理就所管事務，於地方長官之命令或其處分，認為違背法令或逾越權限者，得停止或撤銷之」。①國務院除國務會議外，還有直屬機構和行政各部，從而構成整個行政機制。 國務院直屬機構主要有：秘書廳負責處理國務院日常事務。秘書廳由秘書長、秘書、僉事、主事、參議組成。秘書長承國務總理之命，掌理秘書廳事務。秘書分管宣達法令、撰擬及保管機要文書、典守印信等。金事分管撰擬文書、編纂紀錄、保管文書圖籍、翻譯文電、核對文稿、收發文件，以及掌理會計、庶務等。主事協助僉事工作。參議負責審議法令。廳內分課辦事。起先設三課，1914年1月增為八課，即總務、內政、外交、財政、邊務、軍政、編纂、庶務。1926年又改成五科。 法制局負責法律、命令的審查和擬訂。法制局由局長、參事、秘書、僉事、主事組成。 銓敘局負責銓敘薦任以上官員任免、審核文官考試、恩典、撫恤及辦理榮典授予外國勳章和佩用。人員組成同法制局。 ①《政府公報》1912年6月27日。 印鑄局職掌文告用紙印刷，勳章、徽章、印信、關防圖記及其他用品製造，以及刊印公報、職員錄及法令全書。組成人員除同法制局外，還有技正、技士等人。 由於各時期機構設置不一，此處不一一列舉。 國務院起初設十個部：外交部管理國際交涉，管理居留外國人並在外僑民事務，保護在外商業，監督外交官、領事官。 內務部管理地方行政、選舉、賑恤、救濟、慈善、感化、人口、戶籍、土地、警察、著作、出版、土木工程、宗教、衛生事務，監督所屬各官署及地方行政長官。 財政部總轄國家財務，管理會計、出納、租稅、公債、貨幣、政府專賣、儲金保管及銀行事務，監督所屬各官署、公共團體的財務。 陸軍部管理陸軍軍政，統轄陸軍軍人、軍屬，監督所屬官署。 海軍部管理海軍軍政，統轄海軍軍人、軍屬，監督所屬官署。 司法部管理民事和刑事訴訟案件、戶籍、監獄、出獄人保釋及其他司法行政事務，監督所屬官署、司法官。 教育部管理教育、學藝、曆象、監督全國學校、所屬官署。 農林部管理農務、水利、山林、畜牧、蠶業、水產、墾殖，監督所屬官署。 工商部管理工業、商業、礦務、監督所屬官署。 交通部管理鐵路、郵政、電政、航政，監督所屬官署及全國交通、電氣事業。 1913年12月將農林、工商兩部合併為農商部。1927年6月，又取消農商部，增設農工部和實業部；把陸軍部和海軍部合併，並把航空署和參謀本部包含在內，改名為軍事部，掌理參謀、海、陸、空軍行政。 各部組成人員，除總長、次長、司長、廳長外，還有參事、秘書、僉事、主事以及其他技術人員。各部內部組織及人員多少不一。總長為各部首腦，次長輔助總長工作。陸軍部和海軍部因是軍事機構，其官員均有軍銜。 1914年5月，袁世凱撤銷國務院，設政事堂於總統府。國務卿只對大總統負責，對總統只起「贊襄」作用。各部組織雖無變化，但因它直隸總統，凡事均聽命於總統，故總長也只是總統的屬員而已。 政事堂名義上是最高行政中樞，而其實際地位不過是總統辦公廳性質。 在政事堂內部，除國務卿外，還設有左、右丞各一，其地位與國務卿相差無幾，以便相互制約，對袁世凱不會構成威脅。 袁世凱帝制失敗，1916年5月8日改政事堂為國務院，說是恢復舊制，事實上國務總理的名義始終沒有恢復。到6月黎元洪接任大總統，內閣權力才得以恢復。但在以後的十多年裡，軍閥長期混戰，隨著各派軍閥勢力的消長，國務院總理也像走馬燈一樣不斷更換。 1924年10月北京政變後，段祺瑞任臨時執政。11月24日公布的《中華民國臨時政府制》宣布臨時執政「總攬軍民政務，統率陸海軍」，對外代表民國。臨時政府不設國務總理，只設國務員分掌各部，「贊襄臨時執政處理國務」；國務會議由臨時執政召集①。儘管《中華民國臨時政府制》規定「臨時政府之命令及關於國務之文書，由國務員副署」，但由於國務員是臨時執政任命的，所以副署只是一種形式而已。 1925年12月26日，段祺瑞公布《修正中華民國臨時政府制》，被迫復設國務院，任命國務總理，而實際上國務院仍無實權。 1927年6月18日張作霖成立軍政府，根據當天公布的《中華民國軍政府組織令》，「大元帥於軍政府時期代表中華民國行使統治權」，國務員「輔佐大元帥執行政務」①。大元帥之命令須國務總理副署，其關於各部務者須各部總長副署，但惟大元帥「任免國務員不在此例」②。這就把國務總理和各部總長當成總統的屬員，所以副署沒有意義。 附：1912—1928年6月內閣更迭情況：袁世凱統治時期1唐紹儀內閣1912年3月13日—6月29日2陸徵祥內閣1912年6月29日—9月22日3趙秉鈞內閣1912年9月25日—1913年7月16日4段祺瑞臨時內閣1913年7月19日—7月31日5熊希齡內閣1913年7月31日—1914年2月12日6孫寶琦臨時內閣1914年2月12日—5月1日7徐世昌內閣1914年5月1日—1916年4月22日8段祺瑞內閣1916年4月22日—6月29日黎元洪繼任時期9段祺瑞內閣1916年6月29日—1917年5月23日10伍廷芳臨時內閣1917年5月23日—28日11李經羲內閣1917年5月28日—7月2日馮國璋繼任時期12段祺瑞內閣1917年7月2日—11月22日13汪大燮臨時內閣1917年11月22日—30日14王士珍內閣1917年11月30日—1918年3月23日①《政府公報》1924年11月25日。 ①《政府公報》1927年6月19日。 ②《政府公報》1927年6月19日。 （2月20日—3月23日錢能訓代總理） 15段祺瑞內閣1918年3月23日—10月10日徐世昌統治時期16錢能訓臨時內閣1918年10月10日—12月12日17錢能訓內閣1918年12月12日—1919年6月13日18龔心湛臨時內閣1919年6月13日—9月24日19靳雲鵬臨時內閣1919年9月24日—11月5日20靳雲鵬內閣1919年11月5日—1920年5月14日21薩鎮冰臨時內閣1920年5月14日—8月9日22靳雲鵬內閣1920年8月9日—1921年12月18日（1921年5月14日靳曾再次組閣） 23顏惠慶臨時內閣1921年12月18日—24日24梁士詒內閣1921年12月24日—1922年1月25日25顏惠慶臨時內閣1922年1月25日—4月9日26周自齊臨時內閣1922年4月9日—6月11日黎元洪復任時期27顏惠慶臨時內閣1922年6月11日—8月5日28唐紹儀臨時內閣1922年8月5日—9月19日29王寵惠臨時內閣1922年9月19日—11月29日30汪大燮臨時內閣1922年11月29日—12月11日31王正廷臨時內閣1922年12月11日—1923年1月4日32張紹曾內閣1923年1月4日—6月6日（國務院攝行大總統職） 33高凌霨代理內閣1923年6月13日—10月12日曹錕統治時期34高凌霨代理內閣1923年10月12日—1924年1月12日35孫寶琦內閣1924年1月12日—7月2日36顧維鈞代理內閣1924年7月2日—9月14日37顏惠慶內閣1924年9月14日—10月31日（國務院攝行大總統職） 38黃郛臨時內閣1924年10月31日—11月25日段祺瑞統治時期39段祺瑞內閣1924年11月25日—1925年12月26日（段祺瑞以臨時執政自兼） 40許世英內閣1925年12月26日—1926年2月15日41賈德耀內閣1926年2月15日—4月20日42胡惟德臨時內閣1926年4月20日—5月13日（國務院攝行臨時執政職）43顏惠慶內閣1926年5月13日—6月22日44杜錫珪代理內閣1926年6月22日—10月1日45顧維鈞代理內閣1926年10月1日—1927年6月17日張作霖統治時期46潘復內閣1927年6月18日—1928年6月3日司法機關北洋政府採取行政訴訟和普通民事、刑事訴訟分開的司法制度。即普通民事、刑事案件由普通法院受理。行政訴訟（即人民和官署之間的糾紛）由平政院受理。 審判機關北洋政府的審判機關採取「四級三審」制。即審判機關分為初級審判廳、地方審判廳、高等審判廳和大理院四級；審判則分初審、二審和終審。 大理院是北洋政府最高審判機關。其判決為終審判決。大理院院長負責全院事務，並監督其行政事務；統一解釋法令，但不得指揮審判官對案件的審判。 大理院因事務的繁簡設立若干民事、刑事庭。各庭設庭長一人，負責本庭工作。大理院審判採用「合議制」，即以推事五人組成「合議庭」，庭長為審判長，共同進行審判。在審判中，如有意見分歧，由院長主持召開民事科或刑事科，或民、刑兩科總會審判。 為了照顧邊遠地區，在高等審判廳內設大理分院，就地執行終審案件。 高等審判廳為省法院。廳長負責，下設若干庭。為方便本省審判，在地方上又設若干高等審判分廳。高等審判廳可受理不服地方審判廳的二審案件。 地方審判廳和初級審判廳為縣法院。前者設在大縣，後者設在小縣。初級審判廳只負責一審案件。地方審判廳可受理不服初級審判廳的一審案件。檢察機關與審判機關相應，北洋政府的檢察機關也分為四級，中央設總檢察廳，省級設高等檢察廳，縣設地方檢察廳和初級檢察廳。 檢察廳獨立行使職權總檢察廳設檢察長1人，負責監督總檢察廳事務。另設檢察官2人以上，主要職責是：實行搜查處分，提起公訴，實行公訴，監察判決的執行；為訴訟當事人或公益代表人實行特定事宜。概括起來就是負責偵查、起訴和監督審判。 行政訴訟機關北洋政府專門辦理行政訴訟的機關是1914年成立的平政院。平政院院長直屬大總統。評事15人，由平政院院長、各部總長、大理院院長和諮詢機關密薦，請大總統任命。平政院的職權，主要是審理中央或地方行政官署的違法案件。 平政院下設肅政廳。但它獨立行使職權，監督平政院裁決。其主要職責是對官吏進行糾察彈劾，因而具有檢察官性質。 中央其他機關北洋政府中央機關除國會、總統、國務院、司法機關外，還有許多直轄機關，此處只介紹幾個重要的，其他不一一列出。 參謀本部參謀本部在南京臨時政府時期已經成立，屬總統直接管轄。 其職責是：掌管全國國防用兵；統轄全國參謀將校，並監督其教育，管轄陸、海軍大學和陸軍測量；監督駐外武官；掌管軍事交通。 參謀本部的最高領導是參謀總長，負責統轄本部，並輔佐總統運等軍務，凡關於國防用兵的一切計劃和命令，呈請大總統批准後，分別送交陸軍部、海軍部辦理。 將軍府將軍府成立於1914年7月18日，直屬大總統，是軍事最高顧問機關。將軍府設上將軍和將軍若干人，由大總統在陸、海軍的上將或中將中選任。上將軍和將軍承大總統之命，會辦軍務，校閱陸、海軍，或派駐各省，組織將軍行署，督理軍務。1925年撤銷將軍府，但將軍名號仍沿用。將軍名號由大總統定，一般用「武」或「威」加上另一地名、諡號之類的簡稱作為冠字。袁世凱統治時期通常派到各省的將軍冠以「武」字，留在京師將軍府的冠以「威」字。如，趙倜1914年8月29日授宏威將軍，9月20日改稱為德武將軍督理河南軍務。靳雲鵬1914年6月30日授泰武將軍督理山東軍務，1916年6月22日授將軍府果威將軍。其他如馮國璋為宣武上將軍督理江蘇軍務，閻錫山為同武上將軍督理山西軍務；留在京師的段祺瑞，1914年6月授予建威上將軍兼管將軍府事務。袁世凱死後的北洋政府則一般均授予冠以「威」字的將軍名號，使用「武」字很少。 審計院原為審計處。1914年擴建為審計院。審計院直轄於總統。審計院主要負責對國家歲入、歲出決算進行審定。此外還審定：總決算；各官署每月的收支計算；特別會計的收入計算；官有物的收支計算；由政府發給補助費或特殊保證的收支計算；法令特定應經審計院審定的收支計算。但正副總統歲費及政府機密費不受審計。 審計院下設一會二室三廳：一會是審查決算委員會。負責複審各廳審查報告，編制審查決算總報告和審計成績報告書等。二室是書記室和外債室。書記室下設機要、會計、庶務、編譯四科，分管具體事務。另設核算官掌理核算事務。外債室負責稽查外債，為監督工作，外債室的兩個室長中有一個是外國人擔任。三廳，即第一廳、第二廳、第三廳。它們分管中央各部收支計算的審查。 蒙藏院蒙藏院是北洋政府管理蒙古、西藏地方事務的機關。原為直屬國務院的蒙藏事務局。1914年改為直屬總統的蒙藏院。 院內設二廳（總務廳、秘書廳）、二司（第一司、第二司）。 第三節　地方行政機構 省級機構1.省議會各省議會系根據1912年9月4日公布的《省議會議員選舉法》①和1913年4月2日公布的《省議會暫行法》②等有關法規，於1913年先後成立的。 省議會議員采間接選舉制產生。選民和議員當選資格同國會眾議員選舉。省議員任期三年，可連選連任。原來選區變化不影響議員任期。根據《省議會暫行法》的規定，省議員有以下權利：議員除現行犯罪和內亂、外患犯罪外，會期內不得省議會的許可，不能逮捕；會議期間的言論和表決，對省議會外不負責任；議員任職後，非經省議會許可不得解職；任職後享有相當待遇。省議員的義務是：不得兼為國會議員；不得違反議事細則；不得無故缺席；不得用省議會名義干涉外事；不得兼任行政官吏。如有違反，經省議會公決後給予停止到會或除名的處罰。 省議會設在省行政長官所在地。省議會由議長、副議長、議員組成。 省議會的會議分為常會和臨時會兩種。常會每年舉行一次：會議60天，最多80天，由省行政長官召集。臨時會在有緊要事件或議員半數以上要求開會時，由省行政長官召集，會期至多30天。 省議會的議決案一經通過，送交省行政長官公布。行政長官對決議如有不同意見，應於決議送達後五日內聲明理由，咨請省議會複議。複議時，有出席議員三分之二以上擁護原案，則行政長官應於複議案送達後十日內公布；如不到三分之二議員擁護，即撤銷原案。若行政長官認為省議會的議決案違法，得咨達省議會撤銷。如省議會不服，得向平政院（未成立前屬大理院）提出訴訟。儘管省議會有審議權、監督權和建議權，審議的項目也很多，但從中可以看到它處處受行政長官制約，實際上權力有限。因此省議會算不上是權力機關，更不是民意機關，只是一個供行政長官諮詢的機構。 1914年2月，各省議會被袁世凱解散。袁世凱死後，省議會雖恢復開會，但在各地軍閥殘暴統治下也發揮不了什麼作用，反而成了他們的一種統治工具。 1920年，南方各省發起聯省自治運動。此刻省議會名義上是立法機關，形式上比過去有著較多的職權。如1921年9月9日公布的《中華民國浙江省憲法》，規定省議會有權議決關於省事權事項的法律；議決省預算、決算；議決省公產和營造物的處分；對省政府可以質詢、彈劾等等①。但對於省憲①見《政府公報》1912年9月5日。 ②見《政府公報》1913年4月3日。 ①《東方雜誌》第19卷第22期。 法的制訂、省長的任免，省議會仍無權過問。按規定，省憲法由立法會議決定，省長由全體公民投票。可以說，省議會只是地方軍閥的裝飾品。公布省憲法的各省，哪個省也沒有實行自治。 2.省行政長官及其公署民國剛建立時，各地省級行政機關名稱不一，有的稱都督府，有的稱軍政府等。1913年1月8日，袁世凱公布《劃一現行各省地方行政官廳組織令》，以統一地方行政制度，規定各省一律軍民分治，都督只管軍事。省行政機關為「行政公署」，民政長為行政公署長官，總理全省政務，由總統直接任命。②行政公署下設一處（總務）、四司（內務、財政、教育、實業）。處、司下再設若干科。 蒙古、青海、西藏為特別行政區域，不依省制的規定，仍由都統、將軍及辦事長官等兼領民政，為各該地方之行政長官。 1914年5月23日，袁世凱為復辟帝制需要公布《省官制》，改行政公署為巡按使公署，民政長改稱巡按使，一律由大總統任命，禁止地方保薦。6月30日裁撤各省都督，改稱將軍。③巡按使管轄全省民政官吏和巡防、警備各隊以及受政府的特別委任，監督財政和司法行政與其他特別官署的行政事務。 巡按使公署內設政務廳、財政廳。政務廳作為行政樞紐。 袁世凱死後，1916年7月6日黎元洪下令改巡按使為省長，巡按使署為省長公署。同時將將軍改為督軍。以後省長公署機構內的組織雖有一些變化，如1917年9月改教育、實業兩科為廳，1918年1月又設警務處，但仍沿用公署和省長名稱。 1920年南方掀起「聯省自治」運動後，根據自行頒布的省憲法，省的權利擴大了。按《中華民國浙江省憲法》和《湖南省憲法》（1922年1月1日公布）規定，省享有下列權利：（1）有權監督省以下地方制度和各級地方自治機構；對省官制、官規、司法等作出規定並監督實施。（2）有權對本省的財政、教育、警察、軍事法規和重大措施作出決定。（3）除對外宣戰外，其軍政統轄權歸省政府。（4）在不牴觸「國憲」範圍內，省還有權制定上述各項以外事務的法規。（5）省受國家委託執行國家行政事務所需費用，均由國家負擔。①省長選舉產生，其職權在《湖南省憲法》中也有明確規定：省長公布法律、發布執行法律的命令；統率全省軍隊，管理全省軍政；任免全省文武官員；遇有內亂外患時，經省議會同意得宣告戒嚴，如在省議會閉會期間須得常駐委員同意，由省議會下屆開會時追認；必要時可召集省議會臨時會議。②《東方雜誌》第9卷第8期。 ③《東方雜誌》第11卷第1期。 ①《東方雜誌》第19卷第22期。 省的行政機構為省政院（或省務院），省長兼任院長，省政府還設有政務會議，作為省政的議決機關。凡省內施政方針，重要政務和備司權限的爭議等，均須由政務會議討論決定，並報告省長。 道、縣級行政機構道是清代舊制，辛亥革命後仍沿用。道為省與縣之間的一級地方政權。 根據1913年1月8日公布的《劃一現行各道地方行政官廳組織令》，道的行政長官叫觀察使，官署為觀察使署①。1914年5月23日又公布《道官制》，改觀察使為道尹，觀察使署為道尹公署②。公署下設內務、財政、教育、實業四科。道尹由該省行政長官呈由國務總理呈請大總統簡任。 道尹的職權，主要是發布道令，管理所轄官吏、節制警備隊等地方武裝，監督道內的財政和司法，巡視、調查全道工作等。當時全國共設道90多個。1924年6月4日，根據《中華民國憲法》，內務部通令各省裁撤道尹，7月1日起實行。 根據1913年1月8日公布的《劃一現行各縣地方行政官廳組織令》，直轄地方的府、直隸廳、直隸州、廳、州等，一律改稱為縣，行政長官稱縣知事，官署稱縣知事公署③。這個制度直至北洋政府垮台基本上沒有變動。縣知事由省行政長官呈由國務總理及內務部長薦請任命。縣知事的職權相當廣泛，主要有：（1）行政方面的：發布命令，管理和監督本縣官吏，調用本縣地方武裝等。（2）立法方面的：決定縣議會的召開、閉會和議事日程。縣知事還擁有提議權、編制預決算權、要求複議權、撤銷議案權、緊急處分權等。（3）司法方面的：縣知事一般都兼理司法，直接審理訴訟案件。 縣知事公署分科辦事，下設2至4科不等。 縣有縣議會，但職權有限，幾乎全在縣知事控制之下，形同虛設。 縣以下的基層政權為城、鎮、鄉。其區分是沿用1908年清政府頒布的《城鎮鄉地方自治章程》的規定：府廳州縣治所在的城廂為城，聚居五萬以上人口的村莊叫鎮，五萬人口以下的村莊叫鄉。城、鎮、鄉的政權為當地地主豪紳所把持。 除省、道、縣官制外，順天府情況特殊，以府尹為行政長官，由內務總長經國務總理呈請大總統簡任。公署名府尹公署，下設內務、財政、教育、實業四部。 ①《東方雜誌》第9卷第8期。 ②《東方雜誌》第11卷第1期。 ③《東方雜誌》第9卷第8期。 巡閱使北洋政府為拉攏部分軍閥並使之在其統治下就範，又按地區設置巡閱使，其官署為巡閱使署。 巡閱使就所轄範圍，有轄兩省的，如閩粵巡閱使；有轄三省的，如蘇皖贛巡閱使；還有的無具體省區，如長江巡閱使、海疆巡閱使等。 巡閱使署一般均設有參謀長和參謀、副官、政務、軍務、軍需、軍醫、軍法等處。按規定巡閱使只是統轄該區內的陸軍，會同區內各省軍政長官，籌辦處理區內軍事事務，但實際上他的權限很大，軍事、民政、財政、司法都要管，儼然成了超省級的太上皇。 第四節　官制 北洋政府的官吏制度一般是文武分開。文官指行政官、外交官、司法官、技術官及負責內勤的警察官等。武官指陸、海軍官。 文官（此處指行政官）任用前需經甄錄試、初試、大試三場考試。三場考試合格通過，領到補官證書，方可等待任用。 按規定，北洋政府的任官是分等任用的。由大總統以特命附表一：《中華民國臨時約法》規定北京政府組織系統（1913年） 中華民國大總統府國會大總統副總統秘書廳參謀本部軍事處步兵統領衙門國史館國務院國務總理國務會議總檢察廳大理院交通部農商部教育部司法部海軍部陸軍部財政部內務部外交部蒙藏事務局臨時稽勛局銓敘局法制局印鑄局稅務處審計處秘書廳形式任命的官吏為特任官。通常是指國務總理和各部總長。除特任官外，行政官員又分成三級九等：第一、二等為簡任官，由總統任命。第三至五等為薦任官，由所屬長官推薦給中央政府任命。第六至九等為委任官，由各所屬長官直接任命。 按1913年1月9日公布的《文官懲戒法草案》規定，凡官員犯有下列之一錯誤，即違背職守義務、玷污官吏身份、喪失官吏信用，將受到處分。處分分四種：革職、降官、減俸、申誡。1918年1月對懲戒法草案作了修改，並增添了記過一項處分。 附表二：「袁記約法」時的北京政府組織（1914年） 中華民國大總統府大總統副總統大元帥統率辦事外步兵統領衙門將軍府參謀本部翊衛處國史館肅政廳平政院蒙藏院審計院政事堂國務卿左丞右丞總檢察廳大理院交通部農商部教育部司法部海軍部陸軍部財政部內務部外交部司務所印鑄局銓敘局法制局主計局機要局第九章南京國民政府的機構和制度北洋軍閥在中國的統治被推翻以後，取而代之的是南京國民政府。1927年4月12日，蔣介石在上海發動反革命政變。15日，在南京的少數國民黨中央執行委員和中央監察委員召集「談話會」，宣布否認在武漢的國民政府和中央黨部的合法性，並「定都南京」。18日，蔣介石等人在南京舉行所謂的「定都典禮」。南京國民政府就此成立。 南京國民黨政權在中國的統治持續了22年。在這22年中，它先後實行過三種基本制度，即軍政制度、訓政制度、憲政制度。政治體制演變經歷了五個大的時期：（1）從1927年4月到1928年10月，是國民黨的所謂「軍政時期」，也是南京國民政府由地方政權向全國政權發展的過渡時期。在這個時期里，國民黨建立了一黨專政的政治制度，在形式上完成了「統一」全國的過程；但是蔣介石的統治地位並不牢靠，國民黨內爭不斷，國民政府的領導體制多次變更。（2）從1928年10月到1937年7月，是國民黨開始實施「訓政」的時期，也是南京國民政府新專制主義政治體制大體形成的時期。在這個時期里，國民黨一黨專政的政治制度得到強化，五院制的中央政制和集權化的地方政制逐步完善，軍事化統治網絡初步形成，它們的有機組合構成了南京國民政府的政體框架。（3）從1937年7月到1945年8月，是國民黨的所謂「抗戰建國時期」，也是國民政府獲得國內外廣泛承認的時期。在這個時期里，國民黨沒有放棄「訓政」，但是它適應國內外的民主要求，設置了政策諮詢機構，國民政府吸納個別非國民黨人士，實行了有限度的開放；同時，它又利用中華民族團結抗戰的有利時機，以戰時軍事政治需要為藉口，將蔣介石對整個國家的獨裁統治發展到極端。開放化和集權化，是這個時期國民政府政治體制演變中相互矛盾的兩個方面。其中，開放化是次要的方面，戰爭進入相持階段就停滯下來；集權化是主要的方面，貫穿於整個抗戰過程，而且延續到抗戰勝利以後。（4）從1945年8月到1948年5月，是國民黨頑固堅持一黨專政、個人獨裁的「訓政」體制，反對和抵制中國民主化進程的時期，也是南京國民政府失去民心、走向失敗的時期。在這個時期里，中國的革命民主力量迅速壯大，政治協商會議確定的國會制、內閣制、省自治制為國民黨政權的民主化改造指明了道路。然而，國民黨撕毀了政協決議，企圖通過召集非法的「國民大會」和頒布一黨「憲法」改變中國的民主化進程。（5）從1948年5月到1949年4月，是國民黨改行「憲政」的時期，也是國民黨統治遭到革命民主力量沉重打擊、迅速崩潰和滅亡的時期。在這個時期里，國民黨將一黨包辦的五院制政府改組為國民黨占支配地位的總統制政府，把蔣介石在「訓政」時期以各種名義取得的統治權通過憲法和憲法臨時條款的形式重新賦予他，完成了名義上「還政於民」、實際上「還政於蔣」的憲政改革。