中國通史 · 第二十七章 明清的制度

一、中央政府與地方政府 （一）內閣制的演進 明代的中央官制，可以簡稱為「內閣制」。這種制度，形式上雖是上承宋元而加以損益，但其精神卻是劃時代的。它的特點，是在維持君主的絕對專制，把舊日的相權，完全剝奪。它使君主的權威，發展到極點，也使臣下的地位，益趨低落。清廷承襲了這種政治精神，作更進一步的發揮。前後五百數十年間，士大夫受著這種政治作風的薰陶，外加八股文的桎梏，弄得人格淪喪，智慧閉塞。他們除了以效忠一姓，獵取功名富貴為職志外，對國家社會，已談不到理想與抱負。像宋代王安石那樣的人物，在明清的歷史上便未曾出現過。這可看出一種政治制度，對於整個國家民族關係的密切。 明初的中央政府，大體承襲元制，以中書省總理政務，以左右丞相主之，下統六部（吏、戶、禮、兵、刑、工）。洪武十三年（1380）正月，誅丞相胡惟庸，遂罷中書省，廢丞相之職，由皇帝親統六部。同年九月，置「四輔官」，以為皇帝的輔弼。四輔官是春官、夏官、秋官及冬官，其中春夏官每官有數人，秋冬官則以春夏官兼任。四輔官秩正三品，多以當時宿儒充任，其職掌在與君主講論治道，衡鑑人才；對刑案疑讞，有封駁之權；但不過問實際政事。這類老儒，多淳樸無他長，甚至連以上所說的幾件工作，也無法勝任，因此到十五年（1382）七月，罷四輔官。十一月，仿宋制設殿閣大學士，內閣制的政體於此開始。［參看吳緝華《明代四輔官考》（載《大陸雜誌史學叢書》第一輯第六冊）］ 明朝所設的大學士，計有華蓋殿、武英殿、大華殿、文淵閣、東閣等大學士，他們多出身於翰林院官，也有以朝中大臣或碩德宿儒充任的。但地位不高，秩不過正五品，其職掌也只是隨侍皇帝左右，以備顧問而已。成祖時，開始選儒臣入直文淵閣，參與機務，至此才正式有內閣之名。當時初入內閣者，其官銜僅是「入閣辦事」或「入閣預機務」，須經升遷，才能任大學士。仁宗以後，大學士專任票擬，事權益重，其地位也漸崇，班次在六部之上。大學士雖有多人，而以其中一人為首揆，權位同於首輔。但終明之世，其秩止於正五品，因此大學士權位雖重，究不如舊日丞相的名正言順。從英宗時起，宦官權盛，司禮監漸奪內閣之權，成為太上內閣。大學士既須聽命於宦官，與真正的宰輔地位，相去更遠。因此明代內閣的地位，始終表現著一種畸形的狀態。 清代官制，雖多沿襲明朝之舊，但滿漢畛域之見甚深，不肯獨假漢人以重權，因此中樞的官吏，大都滿漢並設。清初，置內閣大學士（包括文華、武英諸殿及文淵、東閣諸閣大學士）四人，滿漢各二，秩正一品；以贊理機務，表率百僚，其首揆例由滿官充任。世宗時，增置協辦大學士二人，滿漢各一，秩從一品。大學士下有學士，滿六人，漢四人，秩從二品，典掌章奏詔旨。大學士的品秩，雖較明代提高，但權力猶有不逮。明代，大臣的任命由廷議推舉，其次由吏部選拔；清代罷廷推之制，用人大權，全操於皇帝，內外大員，皆由特旨簡授。此外又設議政大臣數員，均為滿人，凡軍國重務，皆交其議奏，因此內閣權力，實甚有限。世宗雍正十年（1732），因用兵西北，設軍機房（後改名為軍機處），選議政王大臣為軍機大臣，掌理機密重務。事平後仍不撤銷，漸至取代內閣之權，凡大學士不入軍機者，幾與冗員散吏相同。議政王大臣之制，也於乾隆時廢除。但軍機處與內閣一樣，並無直接向各部及各省發布命令之權，因此嚴格說來，仍不能算作國家的最高行政機關。 六部設官均如明舊，但尚書及左右侍郎，均滿漢並置，而以滿尚書為一部之首。清代六部的權任，也較明代大為削減。明代吏、戶、兵三部權重，掌理全國的兵財及吏政，對各省的文武長官，並有考核之權。到清代，六部在名義上雖仍然掌管全國行政，但實際只是中央行政機關，對各省不能直接發布命令。尚書雖是一部之首，但侍郎亦有單獨上奏之權，因此實際上尚書並不是一部惟一的長官。六部以外的機關，最重要的為理藩院，職司管理藩屬，也設尚書及左右侍郎；尚書限用滿人，侍郎則由滿人或蒙古人充任。吏、戶、禮、兵四部及理藩院，又各設管理部務（或院務）大臣一人，以為監督。鴉片戰爭前，清廷與西洋各國的各項交涉，均由理藩院辦理，至咸豐十年（1860），特設總理各國通商事務衙門，主持外交事務，《辛丑和約》成，改為外務部。光緒三十二年（1906），改定官制，設外務、度支、禮、陸軍、法、郵傳、理藩、民政、農工商、學、吏十一部。每部設尚書一人，侍郎二人，名義上雖不分滿漢，實際上滿人尚書較漢人為多。宣統元年（1909），又增設海軍部。 明代言官的數目，較前大增，這可說明明室對臣下鉗制的加甚。太祖時，改御史台為都察院，以左右都御史及左右副都御史掌之。其下有左右僉都御史及監察御史，專司糾彈百官，為天子耳目。監察御史多至一百十人，經常奉命出巡，地方官吏，無論職位大小，均聽其舉劾。此外又設六科，名同六部，每科設都給事中一人，左右給事中各一人，給事中四至八人。他們的職掌是侍從規諫，稽察六部百司，凡制敕及章奏有不便者，給事中得加以封還及駁正。至清，仍以都察院掌糾察。高宗時，並六科給事中於都察院，給事中遂無封駁詔旨之權，職務與御史相同。 明代六部及都察院以外的中央機關，大體可分四類：一類稱院，如翰林院，太醫院等。一類稱寺，如大理、太常、光祿、鴻臚、太僕等寺。一類稱監，如國子、欽天、上林苑諸監。一類稱司，如通政使司、行人司、尚寶司等。這些機關，多承自前代，職掌與前代相同，清代也大部沿襲不廢。附帶一提的，是明自成祖遷都北京，以南京為陪都，仍於其地設六部諸寺，但其長官均為閒散之職，並不過問實際政治，其目的是在培養臣僚的清望，此後成為定製，直到明亡。 （二）行省制的變遷 明太祖建國後，地方行政區域，最初仍因襲元代的「行中書省」制，除以應天（今南京）等府直隸中書省外，凡置十二行省。至洪武九年（1376），始改行省為「承宣布政使司」（簡稱布政使司），計有浙江、江西、福建、湖廣、山東、山西、北平、河南、陝西、廣東、廣西、四川十二布政使司，各轄若干府州。十三年（1380），罷中書省，以其所領府州，改隸六部，稱直隸府州。十五年（1382），增置雲南布政使司。此外又分封子弟於衝要之地，凡二十餘國，因諸王權大，終於造成「靖難之變」。成祖時，遷都於北京（即順天府），罷北平布政使司，以其所領府州，直隸六部。而南京六部所轄的州府，仍然保存，因此有南北兩「直隸」。永樂五年（1407），置交趾布政使司。十一年（1413），又置貴州布政使司。宣宗時，撤銷交趾布政使司。此後終明之世，全國有兩直隸，十三布政使司。明自改設布政使司，行省之名，不再見於官書，但民間仍以行省稱之。全國的府州縣，皆屬於兩京及十三布政使司。州分兩種：一為直隸州，直屬於兩京或布政使司，與府的地位平等，但為數甚少。一種為散州，直屬於府。這兩種州，都統領若干縣。府除轄散州外，也有其自己所轄的縣。神宗末年，全國共有府一百六十二，直隸州三十四，散州二百一十五，縣一千一百六十九。當時的版圖，南北東西，均約一萬里。［參看楊予六《中國歷代行政區劃》，頁二八六至二九一］ 彩繪九邊圖（遼東鎮），明嘉靖年間繪製。 布政使司（又稱藩司）的長官，有左右布政使各一人（正二品），掌民政及財政。此外又設都指揮使司（簡稱都司），長官為都指揮使（正二品），掌軍政；提刑按察使司（又稱臬司），長官為按察使（正三品），掌刑名按劾。明室鑒於元代行省首長，權位過隆，因此不設最高長官，而以三司並立，相互牽制。三司分別聽命於吏、戶、兵、刑等部，遇有大事，由三司會議處理，或由中央裁決。府分上、中、下三等，以產糧多寡而定。府的長官，除順天應天兩京府稱尹（正三品）外，其餘均稱知府（正四品）。州的長官為知州（從五品）。縣分三等，也以產糧多寡為準，其長官為知縣（正七品）。 明初為防禦蒙古南侵，曾於北邊設立九個兵鎮，即遼東、薊州、宣府、大同、太原、陝西、延綏、寧夏、甘肅九鎮，又稱「九邊」。九邊各屯重兵，分統於總兵。其後邊警日急，明室時派中朝大臣巡撫各邊，兼理軍務。自宣宗至憲宗，先後設九巡撫，分掌九邊軍事。孝宗、世宗之世，又於北邊置三總督，分統九邊，即陝西三邊總督（統陝西、甘肅、延綏、寧夏四鎮，駐固原，今寧夏固原市），薊遼總督（統薊州、遼東二鎮，駐密雲，今北京密雲縣），宣大總督（統宣化、大同、太原三鎮，駐懷來，今河北懷來縣）。明代巡撫，原為奉使性質，中葉以後，漸趨地方官化，乃至每省均置巡撫，儼然三司的長官。至於總督，其職責主要在於軍事，並不過問地方行政。 清初的地方制度，大體仍沿明代之舊。順治時，改南直隸為江南布政使司，於是有一直隸，十四布政使司。康熙初，改稱行省，並調整其區域，自陝西析置甘肅，分湖廣為湖北、湖南，分江南為江蘇、安徽。於是全國有十八行省，即直隸、山東、山西、河南、陝西、四川、江西、浙江、福建、廣東、廣西、雲南、貴州、甘肅、湖北、湖南、江蘇、安徽，其名稱與界限，到乾隆時才完全確定。光緒八年（1882），增建新疆省。十一年（1885），增建台灣省，甲午戰後，割與日本。三十三年（1907），以滿洲之地分建奉天、吉林、黑龍江三省，號東三省。至此全國共有二十二行省。 清代行政區劃，采省、府、縣三級制。此外並設州和廳，有直隸州、廳及散州、廳之別；前者地位同於府，後者同於縣。清末二十二行省，凡統府二百一十六，直隸州八十，直隸廳六十三，縣一千零三十一，散州一百五十，散廳十。長官則省有巡撫（正二品），府有知府（惟順天、奉天兩府稱尹），州有知州，縣有知縣，品秩大率與明制相同。清代巡撫既為一省首長，主一省之政，布政使遂專主財政。乾隆時，巡撫之外，又置八總督，分轄各省。有轄一省的，如直隸及四川總督。有轄兩省的，如閩浙、兩湖（即湖廣）、陝甘、兩廣及雲貴總督。有轄三省的，如兩江總督，轄江蘇、安徽、江西三省。轄一省的總督，例兼巡撫；轄兩三省的，或兼或不兼。總督雖為巡撫的長官，但職權並無明顯的劃分，乾嘉以後，督撫爭權失和的事，時常發生。清末，又於東三省設總督。 （三）外族地區的治理 明代，蒙古猖獗，明室雖曾屢次撻伐，但始終不能郡縣其地。到清，蒙古地區全被征服，清室因其部落故俗，分其地為若干盟旗，以理其政，並賦以高度的自治權。盟旗的劃分，兼有行政和軍事兩種性質，盟的地位略等於省，旗略等於縣，但也有旗之上不設盟而直隸於理藩院的。每旗轄若干蘇木，清制以一百五十個壯丁為一蘇木，如以每戶一丁計之，則一蘇木平均轄一百五十戶左右。若戶口不及法定數目，則組成半蘇木。茲將內外蒙古及西蒙古所設的盟旗，列明於下： 內蒙古指戈壁沙漠以南的地區，共分六盟：一、哲里木盟，轄十旗，二百三十四蘇木，散布於今內蒙古境內。二、卓索圖盟，轄五旗，三百二十二蘇木，散布於今遼寧西部、河北東北部一帶。三、昭烏達盟，轄十一旗，二百九十八蘇木，散布於今內蒙古赤峰地區。四、錫林郭勒盟，轄十旗，一百一十三蘇木，散布於今內蒙古中部。五、烏蘭察布盟，轄六旗，五十六蘇木，散布於今內蒙古中部。六、伊克昭盟，轄七旗，二百七十四蘇木，散布於今內蒙古西南部。此外尚有若干不屬於盟的旗和零星部落。 外蒙古指戈壁沙漠以北的地區，舊有喀爾喀（蒙古國大部地）、科布多（蒙古國西端地）、唐努烏梁海（蒙古國西北隅地）三部。喀爾喀部共有四盟：一、克魯倫巴特和屯盟，即車臣汗部，轄二十三旗，四十九蘇木。二、汗山盟，即土謝圖汗部，轄二十一旗，五十七又半蘇木。三、齊齊爾里克盟，即三音諾顏部，轄二十三旗，三十九又半蘇木。四、畢都哩雅諾爾盟，即扎薩克圖汗部，轄十九旗，二十四又半蘇木。科布多部兩盟：一、三音濟雅圖左翼盟，轄十二旗，二十二蘇木。二、三音濟雅圖右翼盟，轄七旗，二十四蘇木。唐努烏梁海部共轄五旗，五蘇木。 西蒙古包括套西蒙古、青海蒙古及新疆蒙古。套西蒙古分布於今寧夏河套以西地區，有獨立旗二：一、阿拉善和碩特旗，轄八蘇木，今寧夏中部地。二、額濟納舊土爾扈特旗，轄一蘇木，今寧夏北部地。青海蒙古分布於今青海省北部，共兩盟：一、青海左翼盟，轄十三旗，四十九蘇木。二、青海右翼盟，轄十六旗，五十一蘇木。新疆蒙古分布於天山南北路，共三盟：一、烏納恩素珠克圖盟，即土爾扈特部，轄十旗，七十九蘇木，分布於伊犁河以東及珠勒都斯河一帶地。二、巴圖塞特奇勒圖盟，轄三旗，十一蘇木，分布於珠勒都斯河流域。三、青塞特奇勒圖盟，轄三旗，四蘇木，分布於布爾根河流域。此外尚有阿爾泰烏梁海部七旗，遊牧於阿爾泰山一帶。 清代蒙古的政治組織，除少數地區外，均施行封建制。封爵共分六等，即親王、郡王、貝勒、貝子、鎮國公、輔國公。此外有「汗」，在王、貝勒之上，但不輕易封贈。旗的領袖稱扎薩克，均由王公貴族兼任，大都世襲罔替，但也間有中央簡放的。盟有盟長、副盟長各一人，盟長為終身職，但非世襲，由本盟的扎薩克或閒散王公充任。每盟所屬各旗，三年會盟一次，由盟長主持。各盟內政，清廷例不過問，僅遣大員，駐居各地，加以監督，其名目有都統、辦事大臣、參贊大臣、將軍等。青海蒙古，不設盟長，僅各旗置扎薩克，會盟則由西寧辦事大臣主持。天山南北路，自光緒時設省後，以巡撫主持省政，建制同於內地，但少數地區，仍置將軍及參贊、辦事等大臣。［參看楊予六《中國歷代行政區劃》，頁三一八至三二五］ 回族分布於天山南路，明室在西域的勢力，僅及哈密，回疆的大部地區，為明室的勢力所不能達。對西藏也未能作直接的控制，僅因元舊制，利用宗教加以統御，並於其地設都指揮使司、宣慰使司等，以西番首領充任長官。至清，回藏諸部先後內附，清室以理藩院治其事，比於藩屬。至於統制手段，仍是因其俗而治之。回疆方面，清於哈密、吐魯番設扎薩克以治其地，世襲罔替。其他各城，則設阿奇木伯克，不世襲，由辦事等大臣加以考課。西藏方面，仍是政教台一，以達賴喇嘛治前藏，班禪喇嘛治後藏。清廷則設駐藏辦事大臣於前藏，幫辦大臣於後藏，以監督之。［參看曾問吾《中國經營西域史》，頁二六九至二七三］ 對於西南邊區（包括湖北、湖南、雲南、貴州、廣西、四川六省）的外族，明代仍仿元制，設宣慰使司、宣撫使司、安撫使司、招討使司及長官司等，以土酋充任長官，並准世襲。明代此類土司，總數多至二百數十。設置既繁，其中頗有不法之徒，加以內地莠民的煽誘，因而時生叛變，中葉以後，猖獗益甚。清入關後，明朝土司來降者，皆授以原職，仍准世襲。至康雍兩朝，改土歸流者甚多；光宣之世，更有不少停襲的。土司小者有地不過數里，大者有地至數千里，均自成一區域。土司在其領土內，具有莫大的權威。清代土司官吏有文武之分，重要武職有指揮使、指揮同知、宣慰使等；重要文職則有土知府、土同知、土通判等；稱號雖有高低，但大都不相隸屬。清制土官無論大小，遇流官時即低一級，以防其跋扈。至於清代「改土歸流」的政策，多行於接近內地的區域，邊遠之區的土司，則大多保存，因此終清之世，西南邊省仍有不少的土司。 二、兵制 （一）衛所制 明代的兵制為衛所制，所是一種統兵的機構，遍設於各省，衛則是由所組合而成。衛所的士兵，皆有軍籍，與百姓分離，這一點有些像唐代的府兵制。但府兵是由政府徵調府兵區中富有人家的壯丁，組織而成，並有規定的退役年齡。衛所兵最初的來源，則異常龐雜，有的是太祖起兵時從征的部伍，有的是群雄士卒的歸附者，此外還有因罪謫而隸兵籍的。士兵及衛以下的低級軍官，均為終身職，且父死子繼，世襲罔替，這又是兩種兵制大不相同的地方。 衛所初設於太祖時，太祖起兵後，諸將攻城略地，隨處以其部下兵士組成衛所，擔任各地屯墾戍守的事。統一後，又分百姓為民籍軍籍兩類；以布政使分領府州縣，管理民政；別置都指揮使司，統衛所諸軍。衛所的組織是一百十二人為百戶所，一千一百二十人為千戶所，五個千戶所亦即五千六百人為一衛。都指揮使司則統領若干衛所，隸屬於京師的前、後、左、右、中五軍都督府。成祖遷都後，兩京各設都督府，而以兵部掌調發之權。衛所的兵，無事則屯田練武，保固防地；有事則朝廷命將出師，隨宜調發；戰爭結束後，統帥卸任回朝，士兵各歸衛所。 都指揮使司，設於各省或其他衝要地區。明代除十三省均置都司外，並設有遼東都司（治所在今遼寧遼陽市）、萬全都司（治所在今河北宣化縣）及大寧都司（治所在今內蒙古寧城縣西）。此外又有行都指揮使司（簡稱行都司）及留守司。凡地區過大，衛所分散之省，即於都司外設行都司，分統衛所，以增進軍政的效率，如陝西（包括今陝甘二省）、四川等省，均設有行都司。留守司則置於皇陵的所在地，明廷因保護陵寢，故於其地多設衛所，而以留守司統轄之。洪武二年（1369），太祖以其故鄉鳳陽（今安徽鳳陽縣）為中都，並置中都留守司。其後世宗以藩王入統，父祖陵墓均在安陸（今湖北安陸市），乃於嘉靖十八年（1539），在其地設興都留守司。至於南北兩直隸地區的衛所，則不設都司，而直隸於兩京都督府。世宗時，全國共有都指揮使司十六，行都指揮使司五，留守司二；所屬衛四百九十三，所二千五百九十三，守御千戶所（直隸於都司的千戶所）三百一十五。［參看胡耐安《明清兩代土司》（載《大陸雜誌史學叢書》第一輯第七冊）；程光裕、徐聖謨《中國歷史地圖集》二，頁九一至九二］ 都司衛所之在內地者，純為軍事機構，但邊區的衛所，則多兼理民事。凡兼掌民政的衛所，多轄有實土，成為地方的行政區域；不轄實土者，則僅管軍事。如遼東都司，其衛所均領有實土；萬全、陝西兩都司的衛所，也大都為實土。這種措施，目的在求軍政統一，便於作戰。 京師駐軍，司宿衛宮禁的，統稱上直衛親軍。太祖時，置錦衣、旗手、金吾、羽林等上十二衛，成祖時，增十衛；宣宗時，又增四衛；共二十六衛。保衛京師的軍隊，統稱京衛。太祖時，置留守等四十衛；成祖時增至七十二衛。上直衛及京衛的士兵，皆自各衛所徵調而來。成祖時，設立五軍、三千、神機三大營，統稱京營，其中三千營由邊外降丁組成，五軍神機兩營則由京衛軍組成。成祖北征沙漠，均以京營取勝。景帝及憲宗時，京營制度曾兩次改易，到世宗時，又復舊制。 太祖鑒於前代宦官掌握軍權的流弊，因而特禁宦官典兵。至成祖，寵信宦官，使之監軍，甚至奉使專征，因而宦官的勢力大張。成祖以後，兵事日漸廢弛。京師的兵，多為權貴所隱佔役使；各省的兵，也缺少訓練。憲宗時，開始以宦官汪直典掌京營。其後宦官之勢益盛，營將大多為宦官私人，平時不理兵務，惟以虛報員額，侵吞餉糈為事，因此軍隊更加腐敗。世宗時，遇有警急，乃不得不召募民兵，以任戰事。倭寇之亂，即賴戚繼光於浙江募勇，訓練成軍，而後始得討平。自此以後，有事惟賴民兵以及四川、廣西、湖廣三省的士兵，衛所兵則徒有虛籍，已毫無戰鬥能力。 （二）旗兵與漢兵 清代的兵，大體可分旗兵與漢兵兩大類。旗兵是清人入關前的原始兵制，清太祖時創立的，士兵大都為滿人。太宗時，大量吸收蒙古人及漢人，納入旗兵組織。太祖、太宗及世宗時代的武功，大都是旗兵所建。漢兵又可分綠營、鄉勇和新軍，其建立的時代，先後不同。綠營是清入關後最早的漢人軍隊，也是旗兵腐敗後清室的戰爭主力。到高宗末期，綠營也告衰敝，於是鄉勇繼之而起。太平天國之役後，清室開始以西法練兵；甲午戰後，更積極訓練擴充；但新軍對外戰爭，並無績效，反成為野心軍閥攘奪政權的資本。這可說明，僅憑軍隊的改進，並無法解決整個國家的問題。茲將以上各種兵制的內容及其興衰的經過，作一簡略的敘述。 八旗最初是一種軍政合一的制度。清太祖時，分全國為正紅、正黃、正藍、正白及鑲紅、鑲黃、鑲藍、鑲白八旗，全國人民皆分隸旗下，以八和碩貝勒（和碩，滿語部落之義；貝勒，部長之義）為旗主，旗下人謂之屬人。屬人之於旗主，分屬君臣，有納稅、服役及當兵的義務。八旗旗主，並公推其中一人為首長，如八家意有不合，可以更換。至太宗，為推行皇帝集權，漸漸抑制旗主的權力，並逐次更換各旗旗主；使各旗屬人，除皇帝外，不再認他人為其主人。入關以後，清室採行漢制，八旗制漸失原來的面目；到世宗，僅成為一種軍事制度。［參看孟森《八旗制度考實》（載孟著《清代史》）］ 清初定製，八旗男子皆服兵役。其制每三百人設一佐領，五佐領設一參領，領一千五百人；五參領設一都統，領七千五百人。都統總一旗軍政，其上又設總管大臣一人，佐管大臣二人以統領之；都統以下，則有左右二副都統。八旗次序，以鑲黃、正黃、正白為上三旗，余為下五旗。太宗時，蒙古降服，漢人歸附者亦多，因而增編蒙古八旗及漢軍八旗，共二十四旗。旗兵的任務有二，一為充任禁旅，一為駐防各地。禁旅司保衛京師，其組織有驍騎營、護軍營、前鋒營、步軍營、火器營、健銳營、虎槍營等名目，名額約十萬餘人。駐防旗兵，則遍及畿輔以及各省形勝之地，兵額亦約十萬餘人，最高長官為將軍，其下有都統等官。 綠營兵士全為漢人，以綠旗為識別，駐紮各省及邊疆土地，兵額約有五六十萬。軍官有提督、總兵、副將、參將、游擊、都司、守備、千總、把總等名目，受督撫的節制。清初征伐，多用旗兵，其後日漸腐化；康雍以後，作戰以綠營為主。及至乾隆末，川楚教匪亂起，綠營兵亦不堪一擊，惟賴鄉勇應戰。太平軍起，清室全仗鄉勇組成的湘軍和淮軍，始得戡平大亂。 自咸同時代湘淮軍先後建立，勇營遂與八旗綠營，鼎足而三，其後清室威內御外，全仗勇營。八旗綠營，向恃刀矢弓矛為利器，火槍不過為補助品，勇營也不全恃火器。太平軍之役末期，李鴻章駐軍上海，始以外人組織常勝軍，採用西式武器，克服蘇、常，頗賴其力；其後淮軍平捻，也多採用洋槍。同治末，李鴻章任直隸總督，模仿西法練兵，購置新械，設立軍事學堂，頗能聳動一時。但所學的僅是西人的皮毛，加以將士驕惰，暮氣已深，遂有甲午之戰的大敗。 甲午戰後，清廷以袁世凱練兵於小站，號新建陸軍，由直督榮祿統轄。光緒二十四年（1898），榮祿入為軍機大臣，盡握北方諸軍節制之權。既而編宋慶、董福祥、聶士成、袁世凱四軍為前、後、左、右四武衛軍，另募萬人為中軍而自領之。八國聯軍之役，聶士成戰死，所部全潰，董部也逃散殆盡。光緒二十八年（1902），袁世凱任直隸總督兼北洋大臣，加意練兵。次年，清廷設立練兵處，主持全國練兵事宜。數年之間，世凱所練之兵，頗有成績。新軍的編制，以軍為最高單位，每軍轄兩鎮，每鎮轄兩協，每協轄兩標，每標三營，每營四隊，每隊三排，每排三棚。官長則軍有總統官，鎮有統制官，協有協領官，標有統帶官，營有營帶官等。每鎮官兵，共有一萬二千五百十二名。清廷本擬置三十六鎮，但限於經費，未能完全成立。其後清廷並練兵處、兵部為陸軍部，北洋各鎮歸部直轄。但世凱仍隱然為新軍領袖，具有極大潛力，終致利用新軍，逼迫清室退位，繼而攫取了民國總統的地位。 水師自清初即有，自台灣平定後，以海疆無事，其勢漸衰。嘉道時，僅能捕逐海盜，中英戰起，水師毫無應戰能力。太平軍之役，曾國藩創長江水師，當時頗得其力。但事後也腐敗不堪用。新式海軍，創始於中法戰爭之後，甲午之戰，北洋艦隊幾至全覆。宣統初，諸親貴競言擴建海軍，以期乘機搜括，清室乃以善耆等為籌辦海軍處大臣，命載洵、薩鎮冰專司籌備，並以鎮冰為海軍提督。其經費則由名省分認，略有成效。宣統二年（1910），設海軍部，以載洵為海軍大臣。辛亥革命，清廷命海軍赴漢口助戰，不久即全體響應民軍。 三、財政與法律 （一）賦役與幣制 明初於賦役制度，規劃甚為精密。太祖曾下令詳查全國戶口田地，編制「黃冊」和「魚鱗圖冊」。黃冊詳載百姓人口及田產，官府據之以定賦役，舉凡人丁的增減，田地的更易，官府均登記於冊。並逐年修訂，每十年清造一次，因此人民無產去稅存之患。魚鱗圖冊記載土田的良窳、位置、面積以及產權所有者，官廳以之判決產權的爭執訴訟。百姓的負擔，有田租和力役兩種。田租仍行兩稅法，夏稅不過八月，秋糧不過明年二月。田有官田、民田二種，官田每畝課稅五升三合，民田減課二升。田租由布政使司及州縣徵收，而由戶部總其成。明初定稅，輕重甚不一律。蘇州、松江、嘉興、湖州（今浙江湖州市）諸府，原為張士誠的根據地，曾頑抗明師；因此太祖於張氏敗滅後，收沒當地諸豪族及富民田，以為官田，並重課其稅，以示懲罰，每畝有課至二三石者。其後雖屢次裁減，但較他地猶重。征租以米麥為主，但亦可代以銀鈔。英宗時，規定米麥每石折銀二錢五分，輸米麥者謂之「本色」，折銀者謂之「折色」。役有甲役及徭役，前者以戶計，後者以丁計；民年十六為成丁，即須服役，六十而免。其法有「力差」和「銀差」兩種，前者為親身服役，後者為輸銀代役，各聽百姓自便。 其後黃冊及魚鱗圖冊因年久失修，征課不能得實，賦役之法漸壞。世宗以後，因國用不足，屢有額外征課，謂之加派。神宗萬曆九年（1581）以後，改行「一條鞭法」。它的辦法是清查各州縣的地丁，把人民應出的租稅和免役的代價，均一併于田賦中徵收。百姓雖免除差役，田賦則暗中增加。神宗末，遼東事起，於是再加田賦。又以諸役繁興，隨時徵發人民服役，一條鞭法乃完全破壞。思宗時，又數度加賦，名曰遼餉、練餉、剿餉，終致流寇四起，國家隨之滅亡。 清初行兩稅法，但繳納的期限及稅率的高低，各省並不完全相同。田賦之外，又有丁稅，繳銀以代力役，與田賦同時徵收。康熙五十二年（1713），清室特詔以後滋生人丁，永不加賦。雍正五年（1727），並丁銀于田賦，因此沒有田產的人，可以終身不納賦稅。征賦的辦法，除江蘇、安徽、浙江、湖北、湖南、河南、山東、江西八省，其餘各省，一概征銀。八省租賦則有本色、折色之分，前者征米，後者征銀。此外地方官吏，每於租賦定額以外，浮收米銀，請之「耗羨」。州縣轉運糧米，不能無虧損；而銀須下爐銷熔重鑄，然後解都，亦不能無折耗；因此必須額外加收，以補耗損。這種辦法，起於明代。清初，各州縣隨意徵收耗羨，甚有流弊。世宗時，規定羨餘全交藩司，然後酌給大小官員，以為養廉之資，其弊才稍見革除。 田賦丁稅以外，又有雜稅，最主要的為鹽稅和關稅。明代鹽由政府收購專賣，稱為官鹽，嚴禁百姓販運私鹽。太祖時，命百姓納米換鹽。其後又有納馬、鈔、鐵、布換鹽的辦法，概以政府的需要而定。此外成祖時又有計口配鹽的辦法，以每月大口食鹽一斤，小口半斤計，配鹽於各戶，每斤納鈔一貫。這類辦法，到明朝後期，大都廢止，而限定以錢購鹽。明初，商貨規定三十稅一。宣宗時，始設鈔關，於京省商業繁華之地設關，往來車船商貨，均須納鈔，甚為病民。清代仍由政府專鹽利，分全國為若干鹽區，視一地食鹽的多寡，由政府或委託特許商人如額運銷其地，嚴禁私販。稅關設於內地者為常關，以徵收土產商品的通過稅；在沿海及各商埠所設者為海關，其征課對象，為國際貿易的出入貨物。海關收入最豐，但至天津、北京兩條約訂立後，中國關稅失去自主權，外貨暢銷無阻，國貨受其排斥，日漸萎縮，而致連年入超，國家遭遇嚴重的經濟危機。至清末，又有厘金之制，太平軍之役時，清吏雷以誠於淮安、揚州地區，設立厘卡，對過往商貨，抽損1％，以佐軍用，各省紛紛仿效。事平之後，仍不廢止，厘卡反陸續添設，其收入則大部為官吏所中飽。 幣制方面，明初沿習元制，仍用鈔法。太祖時，發行大明通寶，自百文至一貫，共分六等。鈔一貫抵錢千文，銀一兩，四貫抵金一兩。其後造小鈔，自十文至五十文。又因民間重錢輕鈔，禁止用錢，但鈔價日益低落，孝宗以後，鈔制建廢。錢幣則太祖時曾鑄大中及洪武通寶，各分當一、當二、當三、當五、當十五等，重量自一錢至一兩。從太祖到武宗，前後僅鑄錢四次，其後每朝一鑄。而以神宗時的萬曆通寶最為精良。清代大部分時間，不用鈔法，直到末年，才有鈔票的發行。錢幣則歷代均有鑄造，世宗時，規定每錢的重量為一錢二分。此外並許以銀塊代貨幣，因重量不一，流通不暢。海禁開放後，沿海商埠，多通用外國銀幣，德宗時，遂設廠仿鑄銀幣。清末發鈔鑄幣的事，還要在後面詳述。 （二）法典與刑法 唐朝以後，自五代下至宋、遼、金，諸朝法律，皆以《唐律》為宗。惟《元律》充滿外族風格，不為《唐律》所囿，而支離破碎，不能自成系統。至明，又模仿《唐律》。明太祖於元末稱吳王后，便開始議定律令，以丞相李善長主其事。至洪武六年（1373），定《大明律》，篇目全准於唐，凡三十卷，六百零六條。至二十二年（1389），改以六部分類，即吏律、戶律、禮律、兵律、刑律、工律六類，凡三十卷，四百六十條。古律的面目，至此一變，但其重要內容，仍不出《唐律》範圍。三十年（1397），頒布《大明律誥》（簡稱《大誥》），綜輯各種官民過犯，以補律的不足。《明律》雖沿襲《唐律》，但亦作若干局部的更改，有時且不甚合理。例如《唐律》盜園林草木者，徒二年半；《明律》則比照盜大祀神御物，而處斬刑。又如《唐律》無罵人罪，《明律》則罵人者笞一十，互相罵者，各笞一十。 司法機關，地方則府州縣官，均兼掌獄訟。輕微案件，大都一審了結；較大罪案，始呈報按察使復訊，再呈刑部詳議，交大理寺複審，而後定讞；遇有大獄重囚，則由刑部、大理寺及都察院會審。刑部掌全國司法行政，兼理京府直隸的部分刑案。大理寺為最高法院，凡刑部、都察院所受理的案件，均移至寺複審。都察院的主要職責為糾察百官，並有會審大案之權。這三個機關，合稱「三法司」。此外尚有皇帝私設的法庭，可以不經政府的司法機關及訴訟程序，即行逮捕處決人犯，其刑罰的殘虐，誅殺的冤濫，為歷代所少見。明代司法權的不統一，是造成司法黑暗腐敗的主要原因。 明代皇帝的私設法庭兼特務機關，有錦衣衛、東西廠及鎮撫司，皆掌緝捕刑獄。其所補治者，刑部大理寺不能過問，而濫用非刑，備極慘毒。錦衣衛又稱詔獄，設於太祖時，當時的大獄，多由其承辦，殺人甚多。太祖晚年，曾命大小獄案，均經法司審理。但到成祖時，又命錦衣衛典刑獄，其後終明之世，不再改變。成祖以篡竊得位，用法極酷，又以宦官為鷹犬，設立東廠，以宦官掌之，緝訪謀逆、妖言及大奸惡等，刑獄遂濫。憲宗時，又設西廠，以宦官汪直主之。其後西廠一度取消，但到武宗時，因寵信宦官劉瑾，再度恢復；而瑾又設內行廠，親自領導，官民冤死者數千。及劉瑾被誅，西廠及內行廠均被取消，宦官的威虐稍殺。到熹宗時，魏忠賢用事，而廠衛之禍又熾。思宗雖誅魏忠賢，但其天性猜忌，仍信用廠衛，推行恐怖政治，直至國家滅亡而後已。鎮撫司原隸錦衣衛，職司獄訟，憲宗時，成為獨立機構，其後與宦寺勾結，製造許多冤獄。廠衛的橫行，益以廷杖的威虐，構成明代法治的最大污點。［參看徐道鄰《中國法制史論略》，頁九〇至一〇四］ 清軍入關後，最初仍沿用《明律》。順治二年（1645），始命官修律。次年修成，是為《大清律》；又經康雍兩朝的修訂，始成定本。《清律》凡四百三十六條，其篇目全襲《明律》，但條文則略有增減改易，且頗能矯正前失。至於司法機關的名稱職掌，大體與明朝相同，但也有稍異之處。中央司法機關，仍以刑部、大理寺為主。重大罪案或皇帝特交的案件，則由三法司會審，或由刑部尚書、侍郎率屬員加以審判，然後定讞。大理寺的職權，較明代減削，只有會審重大罪案之權，而不能單獨審判。地方的刑案，例由州縣審判，遇有重大案件，始由府、按察使、巡撫、總督，層層復訊。刑案的判決，自督撫達於刑部後，如無異議，即為定讞。供詞不符者，可發回更審；不服者可以上訴，但不得越訴。至於明代的廠衛廷杖，到清代則完全取消。 外國人在中國犯罪的，最初也依律處置。英法聯軍之役後，外國人在中國享有領事裁判權，犯罪者由其領事自行處理，於是中國的法權，遭受破壞。清末的社會情形，較前有顯著的改變，與外國的交涉，也日益頻繁；舊有的法律，已不能配合當時環境，因此清室有修改法律之舉。光緒三十一年（1905），開始修改若干不合時宜的條文，並增添新條，如鴉片禁例、電報、鐵路等事，以及買賣人口、販賣毒品、偽造貨幣郵票等罪刑，皆列入法典。並刪除凌遲、梟首等刑，笞杖也改為罰金。一面命沈家本、伍廷芳等參酌西方法理，編訂新律。三十四年（1908），新律修成，名曰《大清現行刑律》，至宣統二年（1910）末頒布。此外宣統時代編成的商律、民律及海船法等草案，均未及實行。司法官制方面，光緒三十二年（1906），改刑部為法部，專掌司法行政；大理寺為大理院，下設各級審判廳，專掌審判，各省按察司改為提法司，承法部及本省督撫之命，管理一省的司法。 四、科舉與學校 （一）常科與詔舉 明代的科舉制度，大體沿襲宋元舊制，分鄉試、會試、殿試三階段。鄉試三年一次，每逢子、卯、午、酉之年，由皇帝選派主考，至各省試士，因於秋天舉行，又稱秋試。與試者必須為府州縣學的生員（俗稱秀才），且成績優良者。鄉試及格的，稱為舉人。舉人可以參加會試，會試於鄉試的次年亦即丑、辰、未、戌之年，在京師舉行，由禮部主持，因於春天考試，又稱春闈。會試中試者曰進士，再由皇帝親試，是為殿試，又稱廷試。殿試於會試發榜後不久舉行，其主要目的，在評定進士的等第，不再淘汰。其等第有三，稱一、二、三甲。一甲三名，名曰狀元、榜眼、探花，統稱「賜進士及第」。二甲若干名，統稱「賜進士出身」。三甲若干名，統稱「賜同進士出身」。一甲狀元授翰林院修撰（從六品），其餘授編修（正七品）；二、三甲優者，授翰林院庶吉士（食七品俸）。不入翰林者，授其他京官，如給事中、御史、六部主事等，外官則授府推官、知縣等。翰林院為國家儲才之地，修撰、編修，或侍皇帝講筵，或纂修國史，品位雖不高，資望卻極清貴，隨時可受重任。庶吉士多入內閣辦事，用以增加實際的行政經驗，以備大用。此外有武舉，制度與文舉同，也有秀才、舉人、進士等名稱。所試的科目為弓矢刀石之類，獲選的可授武官。 明代的考試科目，主要為八股文，通稱制義。命題專取四書五經，文分八段，每段各具一定的格式，並須起承轉合，前後呼應。文體既如此板滯，又只許代聖賢立言，而不能發表個人的見解，知識分子埋首於空洞的形式和口頭禪中，以獵取功名，日久年深，至於民族的智慧，為之蔽塞。明清五百年間，大思想家與大政治家的幾至絕跡，與八股文有直接的關係。此外又有試帖詩，限五言八韻，其形式及內容，也僵化空洞。 清代的科舉制度，與明代略同，茲不贅述。常科以外，清初屢有詔舉，由皇帝下詔徵求人才，計有博學鴻詞、孝廉、方正、直言、山林隱逸、孝子等科，其目的在籠絡漢族的士大夫。諸科之中，以博學鴻詞科恩遇最隆。康熙十八年（1679），詔舉博學鴻詞者，試於體仁閣，錄取十五人，俱授翰林院官，纂修《明史》。乾隆元年（1736），復開博學鴻詞科，亦取十五人，授翰林院官。次年又取五人，授官如前。清末有識之士，已深感八股文的斲喪人才，因而主張廢除。戊戌變法，曾廢八股，改試策論，但未及施行，而新黨已敗。光緒二十八年（1902），始以策論、經義代替八股。三十一年（1905），並廢科舉取士之制，但終無補於危亡。 官吏由科舉進身者，最為當時所重。至於不由科舉而登仕版的，其途徑大致有四：一、捐納，即輸粟納財，以博一職，俗稱「捐官」。這種制度，始於康雍乾時代，咸同以降，其途益濫。二、因軍功保舉為官，如太平天國及捻回諸役，立功將校被保舉為官者，比比皆是，其中冒濫者甚多，吏治癒壞。三、任蔭，即達官貴戚子弟，由皇帝恩賞功名或官職。此輩類多紈絝，大都坐靡廩粟，鮮能稱職。四、吏選，即胥吏經政府選拔，升任為官，此中分子極為龐雜。科舉出身的，雖號為正途，但多無實際行政經驗，且好高自標置，不親政務，諸事大都委之胥吏，胥吏則多蒙蔽上官，競為奸利。這種現象，以清末為最甚。雜途出身的，更難望其有良好的表現，因此政治的積弊日深，終致於亡。 （二）官學與書院 明初，官學盛而書院衰。太祖洪武初，即於南京設國子學，至十五年（1382），改稱國子監（簡稱南監）。成祖永樂元年（1403），又於北京設國子監（簡稱北監）。此外太祖曾於鳳陽設中都國子學，至洪武末，併入南監。國子監的重要官員，有祭酒、司業、監丞、博士等。祭酒總理國學之政，司業副之，監丞司訓導，博士五人司分經講授。祭酒官從四品，但須碩學耆德，始可膺任，位望甚為隆重。 國子監肄業年限，通常為四年。課程規定每生專治一經，並習禮、射、書、數。學生通稱「監生」，其入學資格，最初分三種：一、舉監，即舉人會試下第，因而入監讀書的。二、貢監，即府州縣學生員的優秀者，被保送入監的，為監生的主要分子。三、蔭監，即品官（一品至七品，後改為三品以上）子弟，被特許入監的。明初，監生甚受政府重視，其優異者可任布政使、監察御史、知府等官。景帝景泰元年（1450），因與瓦剌交戰，需財甚急，乃下令凡納粟、納馬者，得入監讀書，稱為例監，前後施行四年而止。但其後每遇邊警災荒，或大興土木時，即援往例而行，始終未能取消。由於例監生品流過雜，監生素質大為低落，國子監也漸為社會所輕視。仁宣以後，取士偏重科舉，學校漸衰，而書院講學之風轉盛。［參看楊雲萍《明國子監考》（載《中國歷代大學史》）］ 地方學校，有府學、州學和縣學。府學置教授一人，訓導四人，生員四十人。州學置學正一人，訓導三人，生員三十人。縣學置教諭一人，訓導二人，生員二十人。學童須經考試，始可入學為生員。生員分三等：一等為廩膳生員（簡稱廩生），由公家每年給予廩餼銀；其次為增廣生員（簡稱增生）及附學生員（簡稱附生）。府州縣學，彼此不相統屬，其資深的生員，均可升入國子監。衛所也設學校，由二衛或三四衛合設一所，名曰衛學。此外中央又有宗學，專收宗室子弟；武學，訓練軍事人才等。中葉以後，地方學校徒具虛名，不過為孔子釋奠之所，一般學者講學的地方則在書院。 清的學制，大部沿襲明朝，京師仍設國子監，以教滿、蒙、漢軍各旗及各省的貢監生，其組織與明代略同。此外又有四種學校：一、覺羅學，教皇室子弟。二、宗學，教宗室子弟。三、八旗官學，教八旗子弟。四、景山學，教內府子弟。四者皆派大臣，加以管理。但清代士人競趨科舉，學校不為社會所重，幾至名存實亡。 國子監生徒，可分貢生、監生兩大類。貢生又有七種：一、歲貢，府州縣學的資深生員，按歲保送入監者。二、恩貢，國家遇有慶典，即以其年歲貢生之優者為恩貢，次者為歲貢。三、拔貢，生員之學行兼優，經遴選後入監者，每十二年選拔一次。四、優貢，優秀之廩增生而入監者，每三年選拔一次。五、副貢，鄉試取得副榜而入監者。六、功貢，廩生之有軍功而入監者。七、例貢，生員之納捐而入監者。監生又分五種，即恩監、蔭監、優監、例監、舉監。恩監為八旗官學等校學生之入監者，優監為優秀之附生而入監者，其餘性質與明代相同。國子監課程，分經義及治事二科。肄業者謂之坐監，時間長短不同，以入監的資格而定，長者兩年，短者三個月，此外還有免坐監的。［參看林瑞翰《清代之大學及書院制度》（載《中國歷代大學史》）］至於府州縣學的制度，也大致與明代相同。 書院為私人講學之所，宋元以來，日益興盛。明初稍衰，至中葉，因國學之制漸壞，一般士大夫（如王陽明、湛若水等）又提倡講學，書院乃再度發達。其上者講求心性之學，下者究習制義，為科舉的附庸。神宗初年，張居正當國，厭惡講學，因而盡改各省書院為公廨。居正死後，其風又盛。熹宗時，魏忠賢秉權，政治極其腐敗，於是書院除講學之外，更為士大夫諷議時政之所，以無錫東林書院為最著。既而忠賢盡毀國內書院，書院遂由盛而衰。清初，恐書院講學，培養民族意識，因而不許建立書院。其後復提倡官辦書院，以便控制，於是書院又盛。凡官立書院，均由政府發給帑銀，置產收租，以充師生膏火之費。另有半官立的書院，由地方政府集資或富紳捐款建立，地方政府並酌撥公款資助。此外尚有純由私人出資創協的，但為數甚少。書院的主持人，明清皆稱山長，地位為時所重，因此任山長者，多當時名儒。清初的書院，仍以講求理學與制義為主。中葉以後，書院多崇尚經史詞章。嘉慶時，阮元建詁經精舍於杭州，延王昶、孫星衍等主講，以博考經史為課業，兼及天文、地理、算法；姚鼐主講南京鐘山書院，提倡古文，均開一時的風氣。［參看盛朗西《中國書院制度》，頁七七至一七五］ 清室自英法聯軍之役後，為應合時代需要，於同治初建同文館於北京，專授外國語文。其後西式學校，漸次成立，至光緒末，始制定有系統的新式學校制度。這些新式學校，在清末並未發揮多大功效，但與民國時代的學校教育，則有密切的關係，因此留待別章一併敘述。