中國歷史青年通讀本 · 第十四章　清代之政治制度與末年憲政運動

清代之制度 清朝的政治制度，是沿襲明朝而漸變的。居相職的，亦是殿閣學士。雍正時，因西北用兵，設立軍機處，後來就沒有裁撤。從此機要事務，都歸軍機，內閣只管尋常的本章了。六部為庶政的總匯，都察院專司監察，亦和明代相同。唯六部尚書，都滿漢並置；吏、戶、兵、刑四部，又有管部大臣；都察院只置左都御史和左副都御史、右都御史和右副都御史，作為督撫的兼銜；還有理藩院，管理蒙藏的事務，雖名為院，其組織亦和六部相同；是為清代的異點。外官：在明代，督撫還是臨時設置的；到清朝，又都成為常設之官。而屬於布政、按察兩司的道，因其分駐各處，又若自成為一級。於是（一）督撫，（二）司，（三）道，（四）府、直隸州，（五）州、縣，儼然成為五級了。《天津條約》訂立後，才設立總理各國事務衙門；[1]辛丑以後，改為外務部。末年因舉行新政，新設的部處頗多。預備立憲時，內外官制，又都有改革。但行之未久，在實際無什關係。[2] 清朝的官，是滿、漢、漢軍、蒙古、包衣，各有專缺的。其學校、選舉制度，也和明代大致相同。[3]戊戌變法時，曾廢八股，改試論策、經義，政變後復舊。庚子事變後又改。至1905年，遂廢科舉，專行學校教育。 兵制：入關以前有八旗。入關以後，收編的中國兵，謂之綠營。乾隆以前，大抵出徵用八旗；平定內亂，則用綠營。川楚教匪起，八旗、綠營，都不足用，轉靠鄉勇平亂，於是勇營漸盛；到湘淮軍起而達於極點。同治以後，漸有改練洋操的。末年又行徵兵之制。在各府廳州縣中，挑選有身家的壯丁，入伍操練。以三年為常備兵。退為續備，再退為後備，亦各三年。凡9年而脫軍籍。當時的計劃，擬練新兵三十六鎮，未及成而亡。水軍：本有外海、內河兩種。但都有名無實。太平軍起，曾國藩才練長江水師，和他角逐。亂定後，又造船、購艦，經營軍港；創設新式海軍。甲午戰敗，未能恢復；而已經營的軍港，又多被人租借；就幾於不能成軍了。 清朝的律，大致是根據明律的，而明律又大致模仿唐律。律文的規定，本來寬泛；其內容又歷代相沿；所以到應用時，不能不參考例。這個歷代都是如此。因為例太繁，怕援引的人，有意出入，乃又由官加以修纂。到清朝，就把兩者合為一編，稱為《大清律例》。笞、杖、徒、流、死五刑，從隋朝以後，亦是歷代相沿的。中西交通後，外人藉口中國法律不完備，刑罰慘酷，監獄不良，不肯受中國的審判，而有所謂領事裁判權。清末，謀將此權撤廢，乃將舊律修訂。改笞杖為罰金；徒、流為工作；死刑但存絞、斬，而廢凌遲和梟首。預備立憲以後，又改大理寺為大理院，為最高審判。其下則分高等、地方、初等三級，各設審判、檢察兩廳。但都未及推行。 賦稅：清朝本來亦以地丁為正賦。丁稅是源於役法的，但是後來，久已折收銀錢了。不課以力役折收銀錢，自然要論其家的貧富，而不要論其丁的多少。所以從明朝中葉以後，漸漸「丁隨糧行」[4]。實際，已是加征田稅而免其役。各地方的丁稅，略有定額，並不會隨人丁而增加。如此，落得博一個寬大的美名。所以清聖祖於1712年，下「此後滋生人丁不再加賦」的上諭。政府所收丁銀，即以其前一年之數為定額。世宗時，就索性將丁銀攤入地糧。地丁是普及於全國的。江浙、兩湖、安徽、江西、河南、山東八省，又有漕糧，亦是農民的負擔。此外重要的租稅，就要數關鹽兩稅和太平軍興後的厘金了。關稅又分常關和新關兩種。常關沿自明代。新關則和外國訂約以後，設立於通商口岸的。 清代屬地之處理 清朝的行省制度，是只限於內地的。關東三省：奉天，清人視為陪京，設立府尹和戶、禮、兵、刑、工五部，但旗人仍屬將軍以下各軍官營轄。吉黑兩省，則只有將軍和副都統。第三編「近世史」第二章，業經說過了。蒙古、新疆、青海、西藏，其初都視為藩屬，治以駐防的官。嘉道以後，因漢人移殖東三省的漸多，前此漢人出關耕墾之禁，業已無形解除，乃漸次設廳，以治理漢人。伊犁交涉後，新疆改為行省。日俄戰後，東三省亦改為行省。蒙古、青海、西藏，則始終沒有能改。唯西康之地，光宣間，曾將土司改流，設立許多府縣，謀欲改建行省而未成。民國成立後，才將其地建為特別區域。國民政府成立後，又改為行省。 清代政制之優點與劣點 清代的政制，大體是沿襲前朝的，其是非功罪，並不是清朝一朝的事，不過清朝適當萬國交通的時候，有許多舊制度，不適宜於新時代的，其短處，都到這時候而暴露出來，遂覺其情見勢絀罷了。若將清朝的制度，和前代比較，則其最優的為賦稅，最劣的為官制。因為歷代的病民，不在賦而在役。役法的病民，是因其（一）負擔不論貧富而論人丁。（二）而其役之之事，又多不能分割。以致負擔不能平均，人民因之破產。論進化的道理，本該加稅而免役。事實上的變遷，也是照著這個方向走的。不過到清朝然後完成罷了。至於官制，則歷代官制的劣點，是「治官之官多，治民之官少」，[5]此弊亦以清朝為最甚。而其用人，又專論資格。做到閣部、督撫等重要的官，其人大抵年已六七十，精力衰敝，志氣消沉了。清朝的政治，所以不能振作，這個實在是一個大原因。[6] 清末憲政運動之導因 中國的政治制度，是適宜於閉關獨立之世，而不宜於列國競爭之日的。到清朝末年，已迫於不得不改。要改革，自然要走上革命和立憲兩條路。 憲政運動，是萌芽於20世紀的初年的。當庚子拳亂以前，除少數革命黨人，懷抱民族思想外，士大夫階級，還傾向於開明專制，要想推翻西太后，扶翼德宗。庚子亂後，知道這件事絕望了，乃漸漸傾向於改革政體。此時革命的氣勢，亦已經很旺盛了。但是總有一班人傾向和平的。而且革命在國內，不能為公開的運動，而立憲則不然。所以日俄戰爭以後，君主立憲的聲浪，就盛極一時。 預備立憲之設施 清政府是沒有什麼力量的。以他的真心而論，本來連立憲也不願意，但又不敢公然拒絕，就只得假意敷衍。1905年，清朝派五大臣出洋考察憲政。明年回國，一致贊成君主立憲。於是下詔：「先將官制改革，次及其餘諸政事，以為立憲的預備。俟數年之後，察看人民的程度，再定實行立憲的期限。」於是將立憲以前應行改革的事，開了一張清單，說是要逐年進行。 假立憲之失敗 「因為政治不良，所以要立憲，若使籌備清單上所開的事，而都辦到了，辦好了，那麼，政治業已良好，倒無須乎立憲了。在現在情形之下，政治能辦得好麼？政府所藉口的，是人民程度不足，然則政府的程度足了麼？」這是當時主張立憲的人和政府的爭點。政府因人民的要求頗烈，1908年，定以九年為實行立憲之期。這一年冬天，德宗和孝欽後，先後死了。溥儀繼立，其父載灃攝政，親貴用事，朝政更其絕望。人民要求實行憲政的，也更激烈。這時候，政府在各省設立諮議局，京城裡設立資政院，以為省會和國會的預備，亦先後請求即行立憲。1910年，政府乃許將立憲的期限，縮短三年。再有請願的，就遭清政府驅逐；並下令各省，如有號召請願的，即行解散拿辦了。這時候，滿漢之見又頗深。1911年，清朝說是要預備立憲，先立責任內閣。閣員十三人，滿人倒居其九；九人之中，皇族又居其五。人民因皇族內閣，不合立憲成例，上書請願改革，亦遭拒絕。 民族革命思想之膨脹 漢人的民族思想，從明朝滅亡以後，本來是綿延不絕的。不過沒有什麼事情去觸動他，則伏而不見罷了。戊戌政變後，因清朝的種種失政，而其思想復漸盛。孫中山先生，是早就在海外提倡民族主義的。庚子以後，海內亦漸有懷抱民族思想的人，起而與之相應。如章炳麟著《訄書》，鄒容著《革命軍》，因而被捕下獄，就是其最顯著的。此時風氣開通，留學海外的人多了，和自由的新空氣接觸，民族主義，更其勃發而不可遏。一時海內外出版之物，鼓吹民族主義的尤多。1905年，同盟會在海外成立，而民族主義，更成為有統系的運動。 【小結】 （一）清朝的官制，大略如何？ （二）清朝的選舉制度，大略如何？ （三）清朝的兵制，大略如何？ （四）清朝的法律，大略如何？ （五）清朝的賦稅，大略如何？何謂「丁隨糧行」？免除丁稅，究竟是仁政否？ （六）清代處理屬地之法如何？ （七）維新運動和立憲運動，有何異點？ （八）清朝對於立憲的態度如何？ （九）清末民族革命思想情形如何？ * * * 【注釋】 [1] 《天津條約》第五款，規定：「特簡內閣大學土尚書中一員，與英國欽差大臣，文移會晤，商辦各事。」 [2] 前清末年，內官共改並成十一部：就是外務、吏、民政、度支、禮、學、陸軍、農工商、郵傳、理藩、法。因新政而特設的機關，如財政處、學務處等，都行併入。舊有衙署，亦有裁汰或併入的。設立責任內閣時，又裁軍機處，吏、禮兩部，而增設海軍部、軍諮府。外官仍以督撫為長官，下設布政、提法、提學三司，勸業、巡警兩道。 [3] 所異者：明朝首場試四書、五經文，次場試詩、賦、詔、誥、表、判等，三場試策。清朝則將四書五經文，於首二場分試，首場試詩一首，而將明朝次場所試取消。但無論明清兩代，事實上都只注重四書文，其餘不過敷衍。所以應試之士，大都只會做八股，固陋異常。 [4] 丁稅並不按人丁徵收，只是就有田的人家，硬派他算有幾個丁，就是硬派他承認幾名丁稅，謂之「丁隨糧行」。 [5] 顧炎武的話，見《日知錄》。這是由於君主專制政體，不求政治的良好，但求控馭的便利，中國政治機關的所以不能辦事，政治的所以廢弛，都坐此弊。 [6] 說本康有為《官制議》。