中國近代史 · 第十六篇 民國以來之內政外交
善後問題〇首都之爭執〇臨時約法〇政黨之紛擾〇責任內閣之失敗〇政治實狀〇國會之召集〇地方政府之情狀〇武人之跋扈〇第二次革命〇革命後之政治問題〇官制之迭更〇帝制運動之始末〇割據之形勢〇政治失敗之主因〇外交問題〇外蒙西藏之交涉〇中日交涉〇府院之爭〇復辟之失敗
清季外交失敗，改革稽延，朝廷不能應付環境，釀成革命；而革命進行之速，響應區域之廣，歷時百有餘日，清帝迫而遜位；其成功之速，實破中國有史以來之先例。其主要之原因，一則久受外國之政治學說影響，青年之希望甚奢，活動甚力；革命起後，國內工商停頓，稅收減少，海關獨立，雙方財政均極困難，南方借款支付政費，清廷則以外國停付借款，無法籌餉。就戰鬥力而言，北軍強於民軍，袁世凱利用時機，別有所圖，南方領袖多欲避免戰爭，讓步解決。一則列強以為戰事延長，妨礙其國人商業，南北和議之際，上海領事奉命提出勸告，意存干涉。於此情狀之下，南北和議成立，孫文辭職，讓推袁世凱為臨時總統，軍權歸於其黨；南方謀用政治方法，削減其權。名稱上中國統一，實際上困難繁多，其癥結則清廷政治腐敗，地方長官權重，交通不便，財政困難等之根本問題，依然存在，甚者且或過於往日，如獨立各省都督，募兵擴張實力，用人行政，往往自主，蒙古、西藏各得外援，脫離中國。北方諸將既無為國思想，又無確定政見，而唯擁護袁世凱個人，初則電稱「若以少數意見，採用共和，必誓死反對」，及和議將成，忽而發電恫嚇親貴大臣，強逼清帝遜位。南方臨時政府內部意見亦不一致，同盟會員增達三十萬人，雜有跨黨投機分子，組織不嚴，意見不一。參議院原非民選機關，不能辨別輕重利弊，本於一時防弊之思想，從未根據事實環境，決定大計。採用之制度，先未行於中國；人民初無運用之機會與經驗，乃為土豪劣紳政客所利用，成一「遊民政治」，平民反為「奴隸」，「呻吟憔悴困苦顛連於莫敢誰何之下，而供租稅服勞役者也」（引號內皆黃遠庸語）。凡此問題，非各派各黨之領袖覺悟，本於為國服務之思想與精神，開誠布公，妥商善後辦法，議定根本大計，則禍患將即復起，不幸各不相容，遊民趨附勢利，入主出奴，喪絕廉恥，卑劣放縱，置民生國計於不顧，而中國紛擾至今，未始不由於官迷不知實際，或無恥鑽營之士大夫也。
民國元年（一九一二）二月十二日，清帝遜位；明日，袁世凱電達南京，稱其贊成共和，一方則以清帝詔旨，組織臨時共和政府。孫文咨達參議院，稱其當踐誓言辭職，推薦袁世凱繼任，末附條件凡三：（一）政府設於南京；（二）新總統親到南京就職，臨時總統及國務員始行解職；（三）新總統必須遵守臨時約法及頒布之一切法律章程。就三條款而言，多為嚴防袁世凱之活動，北京為勢力所在之地，難於革新。一月和議進行之際，南京政府即謂清帝退位，北方政權消滅，不得改設臨時政府。而袁置之不理，竟認受命於清，組織政府，孫文去電陳說不可，此固足以削減袁氏勢力。關於政府組織，《臨時政府組織大綱》採用美國制度，一面授總統以大權，一面參議院事事均得干涉，實際上頗難運用，後雖略有修改，而根本弱點依然存在。《大綱》由議會通過，不肯削減自身權力，非常期內，對於總統提出之國務員，尚有加以否決者。總統為行政長官，新為參議院所選舉，而竟干涉其用人，一則證明其對行政長官太無信心，一則見其前後矛盾，思想幼稚，總統實難應付非常事變。和議將成之際，參議院另議約法，改採法國責任內閣制，其所持之理由，頗為幼稚，實則對人立法，以為議會通過之法，即有無上之權力，實則不宜於國情環境之法律，不唯不能實行，反而早日破壞政治制度耳。十四日，參議院開會，出席者凡十七省代表，事實上獨立者共十四省，每省得投一票，袁世凱共得十七票，當選。黎元洪辭職，仍被選為副總統。關於政府地點，議員不理臨時總統之建議，議決改設北京，總統再咨參議院複議。十五日，議決政府仍設南京。其改變意見之迅速，言者議論不一，議員草草議成，先後反覆，近於兒戲，授人口實，固有相當責任。袁氏於表示政見之通電，以北方形勢為言，不能南下，及參議院決定都城，通電陳說南下之窒礙，而以退居為要挾。報紙議論多受黨派之支配，互相辯論，而中國政治問題，非決於輿論，或多數人民之意見，乃嘗定於長官之詭計陰謀。孫文不為所懾，派蔡元培、汪兆銘等為專使，北上迎袁南下就職。專使先後入京，袁氏初無拒絕之表示，待之優渥，各團體雖向專使表示反對，而專使不為所動。二十九日夜，北京駐兵第三鎮變亂，縱火劫掠，商民受禍者數千家，專使幾及於難，天津、保定駐兵相繼叛亂，人心大驚，外人議論激昂，公使調兵入京保護，將或造成嚴重局勢。三月二日，專使電請南京政府遷就，以定大局。臨時政府電請黎元洪入京，謀移政府於武昌，不得。六日，參議院通過議案，允許袁世凱於北京就職，都城問題，始以兵變作一結束。說者謂袁授意造成。
袁氏被選，為解決內戰之一辦法，反對者，獨海外之華僑。三月十日，在北京宣誓就職，誓文電達參議院。明日，孫總統公布臨時約法。約法凡五十六條，共分七章，規定人民享受之權利義務，參議院之組織職權，臨時大總統之職權，國務員之責任，法院獨立等。約法施行後十月內，召集國會。約法採用內閣制，國務總理及各部總長均稱國務員，凡總統提出法律案，公布之法律命令，均須由其副署。國務員之人選，須得參議院之同意，其受彈劾者，總統應免其職；但得交參議院複議一次。據此，總統將無實權，內閣總理亦不能指揮閣員，參議院躍為太上政府。其議員各省五人，選派方法，由各地方自定，其前自動出席有未改派者，湖北曾通電指摘，而參議院則以遁辭辯答。按照先進國之責任內閣，多由國會中之大黨領袖組織而成，共同對於國會負責，而中國內閣人選，多非議員，各個副署命令，並對參議院負責，委任之先，又須得其同意。其種種防弊之規定，將徒增加行政之困難，而政治易陷於停頓。袁氏既就新職，提出唐紹儀為內閣總理，參議院通過。唐氏至寧，疏通議員，請改九部為十二部，藉以安插南北政府人員。參議院不可，改為十部。二十九日，唐紹儀出席，宣布政見，提出閣員十人，中雜袁派，同盟會及超然派等，一人未得通過，原無異於不信任案，而在當時已有成案，無足輕重。三十日，新總統下令委任，袁派掌握陸軍海軍內務實權。四月一日，孫文解職。明日，參議院決定臨時政府遷往北京；六日，黎元洪解大元帥職，南北始稱統一。南京尚有留守府，陳其美等反對裁撤，南方各省都督，各自為政，中央則各部司員半經偉人薦拔，濫竽者多。財政則都督多扣中央稅收，其收入只恃奉、直、齊、晉等省之鹽稅，及部轄之常稅雜款，至為窘急。
北京既為首都，國會定期召集，各黨謀奪政權，活動甚力。政黨原為民主政治下之產物，其功用則草訂黨綱，提出選舉人員，奔走演說，教育公民，促進其留心政治，獎助其投票。苟無政黨活動，廣土民眾之國家，民治殆不可能。黨人各為利益之計，嘗或出於舞弊，要視政府之管理監督，方始入於正軌。先進國家之政黨，往往由無數公民組織而成，議訂黨綱，謀得多數投票人之贊同，冀於選舉之後，掌握政權，施行黨綱，其價值常在公開之競爭。中國政黨初無異於政治學會，黨綱空泛籠統，而以人為中心，黨員多無一定之主見，而以利害權利為轉移，或脫離甲黨，或加入乙黨，或另組黨，極變化之神技。人民先無參政之機會，未有政治經驗，憲政之初，弊端原不易免；賴有遠見之領袖，本於光明正大之心地，為國為民，出而奮鬥，逐漸入於政治常軌。所可惜者，政客唯利是視，不顧利害，不知輕重，不擇手段，破壞叫囂，大為識者良民所惡。其爭權之影響，造成畸形惡劣之政局，無怪黃遠庸之大聲疾呼，斥為遊民政治也。其言曰：「國體既定，則爭功攘利者盈途，竊位素餐者載道，而議論風起，作黨會者亦得游手而飽食，獨吾傷痍滿目困苦無告之國民，慘為天僇之奴才。臨時政府成立以來，政府之教令，議會之法律，報館之呼號而不平，或為大總統之私，或為政府之私，或為官僚之私，或為黨會之私，或為豪強雄傑奸商著猾之私，固有絲毫分厘為民生社會請命者乎？」其言見於《少年中國周刊》，沉痛之至，奈官僚之不覺悟何！其時政黨，一為同盟會，由秘密會演進而成；二為共和黨，聯合數小會黨而成。兩黨對峙，但於參議院均不能及半數，第三大黨則為統一共和黨，其他小黨名目尚多，論者以為小黨林立，不宜於責任內閣。同盟會理事宋教仁初欲改組同盟會，不得，及小黨爭奪權利，為時人詬病，乃於八月與統一共和黨等合併，改稱國民黨。同盟會之改組，初非孫文、汪兆銘等之意，宋教仁原與統一共和黨人士融洽，躍為領袖。統一黨亦曾吸收小黨，顧其所得無幾，勢力單弱。其他小黨多合併為民主黨，會梁啓超歸國，加入其黨。明年四月，國會召集，各黨別有分化合化（其詳見後）。
三月末，唐紹儀組閣，其思想傾向於責任內閣，加入同盟會，其與袁世凱之關係，曾為其屬員，至是，各爭職權，漸生疑忌。參議院之移京開會也，袁氏擬成演說辭，出席誦讀，唐氏將其修改，其尤難於應付者，則為財政。政府方議裁兵，而善後款項以及政費軍費，無法籌出，各省請款不已，北京軍警借債發餉。唐氏南下之前，借得比款，其先商於四國銀行團，大借外債，銀行團請其勿向他國借貸，至是日俄加入銀行團，銀行團聞借比款，出而抗議，對於借款之條件益嚴，雙方決裂。說者謂唐紹儀不為銀行團信任所致，財政總長熊希齡主張遷就，與總理不協；內閣會議席上，國務員竟致口角，內務總長趙秉鈞從不出席會議，乃於五月率同國務員辭職，總統指令慰留，而固一籌莫展。同時袁唐之間意見日深；六月，唐氏以不副署王芝祥委任狀案出京。初王芝祥附於革命黨，黨人運動直隸省議會，舉為都督，藉以監視袁氏。唐請於袁，任為都督，而五路軍通電反對，袁命王赴南京，遣散軍隊，唐則拒絕副署委任狀，總統不待副署，徑以命令交之，唐於次日不告出京。自臨時約法而言，總統命令必須國務員副署，方為有效，袁氏行徑目無法紀，固當以去就力爭。顧時已有惡例，而唐何竟不問也。先是，借款決裂，黃興主張發起國民捐，電請政府發行不兌現紙幣，總統交與參議院審議，唐氏拒絕副署，而咨文竟送達參議院，至是，出京，議員不之重視，責任內閣根本破壞矣。總理走後，閣員多數辭職，同盟會倡言政黨內閣，共和黨則主超然內閣。總統提出久辦外交之陸征祥為總理，徵求同意，參議院通過。閣員六人前去職者，久始提出名單，徵求同意，陸氏到院宣布政見，議員以其不善辭令，將其提出之國務員概行否決。時值中俄交涉趨於嚴重，而中央陷於無政府之情狀，論者深責議員，斥參議院為「奸府」。章炳麟等電達黎元洪，建議「請大總統暫以便宜行事，勿容拘牽約法，以待危亡」。北京軍警特別聯合會，通電指摘議員，鄂將鄧玉麟等言之尤激，稱其「視國事如兒戲，覥然糜月薪二百元，真全無心肝，不知人世何者為恥辱」。其他惡罵議員者尚多，有函請總統解散參議院者。據黃遠庸言，議員亦有灑涕陳辭者，報章議論多不滿於參議院。於是議員迫而讓步，第二次投票通過五人，心中不服，彈劾陸征祥失職。陸氏稱病請假，改由趙秉鈞代理。會孫文、黃興相繼入京，袁氏頗厚待之，黃興調停議員，九月，趙氏實授總理。黨爭之結果，參議院之尊嚴喪失，總統之地位反而鞏固，議員之濫用職權，幼稚囂張，蓋有以促成之也。至政治實況，可於黃遠庸之國稅廳報告見之，其結論曰：
自臨時政府成立以來，日日言統一，其實皆紙片口頭上的說話。各部只有形式之公事，無一命令能行者，即以紙片論。如財政部之鹽務處，除蘆鹽外，無一鹽務公事到部者。交通部則一年以來，並電報報銷月冊，亦不可得而見。財政部之為財政部，以其為討賬衙門耳，不然，則已倒矣。大抵舊人物之所謂統一，與世間之所謂統一者大異，彼等以為中央與地方有文報之往返，能派遣種種官吏到地方去，令中央有面子者，即有統一。至國家權力之能否達到？則非所顧問。大抵中央求有面子不難，而國權之能實行則大難。國權之能實行也，必先中央條理一貫，政令清肅，又能堅固不撓而後可。
黃氏久在北京，訪求新聞，對於政府各部情狀至與熟悉，其言發於民國二年（一九一三），實有所本。各部事務清淡，冗員繁多，政府藉以官位安插閒員。其時財政窘迫，恃小借款渡去難關，借款由政府出面，將來則歸人民擔負攤還，乃於困苦平民，榨取血汗所得之酬報，養此無用之廢員，事理之不平，無以逾此。其安然受之，奔走求之者，不唯無恥，且實罪惡也。其人雖或由於謀生之困難，而多數則為官迷之遊民。黃遠庸於時論之曰：「農工商困苦無辜，供租稅以養國家者，所謂真平民也，則奴隸而已矣。蓋恣雎無道，慘酷不仁，至於中國今日之平民政治為已極矣。大總統革命元勛，官僚政客，新聞記者，奸商著猾，豪強雄傑，此其品類不同、階級亦異。然其享全國最高之俸，極其飲食男女之樂，則一也。此等極樂世界中人，統計全國最多，不過百萬，而三萬萬九千九百萬之國民，則皆呻吟憔悴，困苦顛連於莫敢誰何之下，而供租稅服勞役者也。」其言感慨時事，不無一二憤激之語，自大體而言，則為實情。士大夫階級原多遊民，諺所謂成事不足，敗事有餘也。竭國中脂膏，養此自私自利之遊民，能不謂之罪惡，可乎？據黃氏發表之調查，薦書多由副總統及各都督而至，更有以手槍炸彈之脅迫，或以參與革命「自媒」求官者。總長大裁舊員，調用新員，致起紛擾。運動攻訐腐敗奢華之風，實無異於往日。總統後下令曰：
夫用人為行政之本，而國務院為大政所從出。本大總統為國擇才，尤深兢業，遵據約法，必須求同意於議院，乃提出否認，至再至三。夫賢才之士，孰不愛惜羽毛，未受任而已見擯，則延攬益難，降格以來，實勢所逼，躊躇滿志，事安可期，且施政成功，在明黜陟。一度政府成立，疏通動需數月，求才則幾如黨穴，共事則若撫驕兒，稍相責難，動言引退，別提以圖補缺，通過艱於登天。挽留且難，遑論罷黜。至各部司員，半經偉人薦拔，彈冠相踵，濫竽日多。
令於第二次革命時頒發，所述情節，多為事實。袁氏借官安插閒員，亦有相當之責任焉！綜之，政治紛擾，多由於自私自利之心理，從無光明正大之態度，大刀闊斧之手段，解決一切困難，樹立遠大鞏固之基礎也。其補救方法，自理論希望而言，將恃國會之召集矣。國會限於約法公布後十月內召集，民國二年（一九一三）一月，值當召集之期，而參議院方從事於黨爭；元年（一九一二）八月十日，國會組織法、議員選舉法，始行公布，選舉施行細則十二月公布，國會竟不能如期召集。按據國會組織法，中國採用二院制，二院本為英制，偶爾產生者也。政治學者認為利益較多，美法諸國從而效之，近時英上院之地位降低，無異於一院制矣。中國兩院名稱，一曰參議院，一曰眾議院。參議院議員，每省由省議會選出十人，蒙古二十七人，西藏十人，青海三人，中央學會八人，華僑六人；議員任期六年，每二年改選三分之一。被選之資格，定為凡有眾議院議員被選之資格，年滿三十歲以上者；華僑、蒙人、藏人限以通曉漢語。眾議院名額，定為「每人口滿八十萬選出議員一名，但人口不滿八百萬之省，亦得選出議員十名」。蒙古選出二十七名，西藏十名，青海三名，總數五百餘人，選舉人之資格，限於年滿二十一歲以上之男子，居住選舉區內二年以上，有下列資格之一者，始得投票：（一）年納直接稅二元以上者；（二）有價五百元以上不動產者；（三）在小學校以上畢業，或有相當學力者。議員被選尚有年滿二十五歲以上之規定，蒙藏、青海又有通曉漢語之資格。凡有下列情事之一者，不得有選舉及被選權：（一）被奪公權者；（二）受破產之宣告者；（三）有精神病者；（四）吸食鴉片煙者；（五）不識文字者。軍人、官吏、僧道、教士不得投票，小學教員及各學校學生不得被選。其選舉方法，採用複選制。就選舉資格而言，大體無足深論，如何實行？則吾人所當知者也。婦女及未成年之男子，不得投票，其人超過國內人口總數之半，男子之識文字者，數殆無幾，尚有其他限制，選民究占人口百分之幾，無人知之。國中人口尚無正確之調查與統計，人民之有選舉資格者，限於時間，更無從考察。各縣長官類多憑空報告選舉人數，各區由紳士或鄉董包辦，雇用人員填寫選票，當事人反不之知，甚者捏造選舉人名，此固不限於一地。據吾人訪問之鄉村，幾莫不然，農民固占絕對多數也。城市棄選者多，劣紳亦能包辦。初選於十二月舉行，其被選者於明年一月至選舉區複選，一票售價自百元至千餘元不等，所謂代表民意者，直夢囈耳！其造成之原因，選舉爭求勝利，原易舞弊，參議院定議員歲費五千元，另給旅費，政客視為名利雙收，莫不爭求得之。國人先無政治經驗，土豪劣紳之勢力強大，易於利用農民之弱點，操縱選舉也。適當之辦法，不如暫時提高選舉人之教育，或其他資格，切實執行法令，凡有選舉權者，庶能自由決定其所願選之人，然後適應社會要求，減低資格，達於普選也。選舉之結果，國民黨於眾議院占絕對多數，民主黨、共和黨、統一黨謀與之抗，合併改稱進步黨，參議院改選，國民黨之議員，亦多於他黨。四月八日，國會正式開會。
中央政府情狀惡劣，地方政府亦呈紛擾不安之狀態。革命之初，群雄舉兵，各管一隅，各自為政，省內民軍政權，均不統一，甚者如山西軍官，拘禁籌餉局長，不理都督電令，派兵圖犯省垣，總統據報，派兵懲辦，方始解決。及後軍權統一，省議會與行政官立於反對地位，唯事抵瑕蹈隙，發為議論，行政官則在憂讒畏譏之中。元年七月，總統令曰：「數月以來，各省行政長官，與該省議會，或因權限而啟紛爭，或因意氣而生衝突，始由誤會，繼走極端，既無曲諒之誠，復鮮交讓之美……若彼此抨擊，暗鬥弗休，何異言居而毀其室家，言行而棄其。特此布告，各省行政長官及省議會，務宜共體時艱，勿膠成見，勿挾私圖，庶幾開誠布公，以漸臻於大同之治。」令文剴切之至，無如各爭權利，嫌疑已成，如河南省議會開會，匪徒闌入，槍傷數人之例，暗鬥之甚，乃竟施用陰謀耶！省政府組織法參議院初未議訂，或言都督民選，或主中央委任，或言軍民分治。清制官級繁多，責任不專，省制將采幾級，論者不一。政府提交參議院之法令，時而撤回，後始採用軍民分治，都督管理軍政，民政長管理政務，如財政、教育、實業、警察等，其後省下設道，官稱道尹（先稱觀察使），其下為縣，辦理自治，改廢府直隸州及州廳名目，視前大為簡單。省議會議員選舉法幾全同於眾議院議員，投票之實際狀況，亦與之同。各省與中央之關係，可於孫文、黃遠庸之談話見之。孫文入京，黃氏見之，詢問省治。孫謂五六年內，軍民分治不能辦到。黃以期內中國必無統一之望為問，答稱「五六年不統一，有甚麼要緊？何必如此心急，美國到如今，還沒有統一」（見《遠生遺著》卷二頁一二八）。其言不過證明中國尚未統一，上海都督府之裁撤，戴傳賢等表示反對，南京留守府以軍餉無著，始乃裁撤，其爭執之癥結，則不信任中央政府也。第二次革命將起，總統下令曰：「都督總領軍民，率以光復元勛，遂乃真除，受事等漢牧之就拜，跋扈類唐藩之留後，威令本自不行，功績安能責課？厥後急籌分治，民政則置長官，而乃簡命朝頒，拒電夕至，一方擅命，諸方效尤，誰生厲階？至今為梗。」其言雖為求獲輿論之同情，而固多為事實。
響應革命區域之廣大，多由於兵變。清季新軍紀律殊不甚嚴，南方軍官多同情於革命，及武昌舉兵，各地新軍先後驅迫或殺害長官，宣布獨立，因而自稱或被推為都督。武官升級之易，無過於此，逐漸變為風氣，軍紀益弛；故自元年以來，兵變時起，臨時政府所在之南京，北洋軍閥所在之北京均不能免；通商大邑則更時有所聞。其造成之原因，則南北和議未成之先，都督倡言北伐，或自擴張軍力，招募土匪流民，編入隊伍。人民則以戰禍避難，商業停頓，稅收大減，軍餉無出，兵士常以欠餉譁變。客軍過境者，尤易生事，更有受人利用，反對革命者，如宗社黨之活動，前陝甘總督升允之傳檄舉兵，又如北軍守舊有反對剪辮叛變者，袁世凱更利用兵變以達其政治目的。凡此種種，一則證明政府尚未鞏固，一則人民多受禍害，財政損失，工商停頓耳。變兵散而為匪，攜有槍械，大為害於鄉里，釀成白狼之禍。白狼以河南嵩山一帶為巢穴，避實攻虛，東西奔走，西至關隴，南至湖北，東至安徽，北則限於黃河，劫掠數千里，民國三年（一九一四）七月始平，人民所受之痛苦深矣。其尤惡劣而遺禍無窮者，無過武人目無法紀，干涉政治也。北京軍警長官不滿於記者之詆毀，怒而捕之；王芝祥以駐軍反對，不得官於直隸；參議院否決陸征祥提出之閣員，軍警出而恫嚇；章太炎等電請黎元洪建議總統總攬政務，並與各都督協商，軍人果有發電痛罵參議院者。軍人以服從為天職，乃有所謂國民之一分子，輕舉發言。此風盛於南方宣告獨立之時，清帝遜位之速，未始不由於北方將領之通電，原為非常期內不得已之舉動；竟於統一之後，不稍改變，政治入於常軌，殆不可能。尤堪稱異者，湖北軍官張振武入京活動，黎元洪以其煽惑兵心，再謀革命，密電總統捕之，袁氏即令軍警往捕，不待審判，而以軍令殺之；其處置之速，所謂迅雷不及掩耳，蓋防鄂人及同盟會救之也。事後，總統以大將禮葬之，並以三千元賻喪，而違法之責任問題，迄未辨明，當事者亦未稍受懲罰。孫文、黃興入京，對於黎氏深表不滿，然無如何，掌握軍權之都督，高於一切，他何可言，誤國之罪大矣！
國會選舉進行之際，總統明令召集國會，二年（一九一三）四月八日，國會成立。國民黨占有優勢，其領袖宋教仁為人刺死。宋氏倡言選袁世凱為總統，採用政黨內閣，其主張果能實行，總統將無實權，三月，自滬乘車北上，突為人開槍所擊，傷重旋死。捕房捕獲兇犯，搜得電文，發現內務部職員洪述祖之密電，時人以為趙秉鈞所為，案歸審判廳審理，趙氏迄未到案。北方亦有暗殺，指為黃興所為以相抗。暗殺時成風氣，當局藉以除去政黨，固野蠻卑劣之手段也。領袖人才如宋教仁不得其死，實國家之重大損失，悲哉！孫文即欲起兵討袁。而國民黨之都督持重不發，報章發表傳說，時局漸形緊張。兩派立於反對監視地位，國民黨謀以國會制袁，而袁則恃兵力，其感覺困難者則軍餉無出也。四月二十六日，善後大借款契約成立，鎮定內亂，遂有餘力。初六國銀行團借款，欲以鹽稅為擔保，堅持監督用途，聘用洋員稽察鹽稅，政府以其干涉內政，不肯讓步，乃向英商借款，而銀行團出而阻撓，大借款之議復活，議商條件，復歸停頓。美國以其妨害中國政治獨立，退出銀行團，聲明嗣後借款限於經濟投資。五國銀行團態度稍變，中國則以時局緊張，需款孔亟，簽訂契約。其要款凡五：（一）中國借款二千五百萬金鎊；（二）用途指定清還到期借款，賠償革命期內外人損失，及裁兵行政經費；（三）四十七年還清；（四）以鹽稅關余為擔保品；（五）中國整頓鹽稅，設立稽核所，雇用外人襄助，非其會同簽字，不得將鹽放行，或提用款項。借款進行之際，政府未曾報告國會，孫文等致電列強反對，都督亦有慷慨陳辭者，顧未有效。政府交國會備案，稱得臨時參議院之同意，進步黨擁護政府，國民黨斥為違法，爭執不下，輟議者累日。而國民黨勢盛，參眾兩院先後議決契約無效，然無補救。會議員發現奧國借款，再三質問，國務員始行承認，眾議院提出彈劾。趙秉鈞及財政總長周學熙因而去官，袁世凱之目的已達，固其勝利也。
國民黨於宋案之後，傾向舉兵，法律系不敢異議，二次革命之風聲喧傳於時，江西都督李烈鈞尤為激烈。及大借款成立，南方都督通電反對，其非國民黨員，則仍擁護總統，或為之辯護，袁氏則以款已籌得，跋扈之都督在所必除，岑春煊遣員入京調停，袁氏答稱：「問題……乃係地方不服從中央，中央宜如何統一問題。宋案自有法院，借款自有議會，我與岑君等皆不能說話……至李烈鈞等為地方長官，於行政之系統上，中央不能不求統一之法。」此據黃遠庸之通信，黃氏在京，頗能探得正確消息，又謂袁氏語其屬員，明斥「孫黃等無非意在搗亂，我決不能以受四萬萬人財產生命付託之重，而聽人搗亂者……彼等若有能力另組政府者，我即有能力毀除之」。其言堅決至此，用兵之意已定。就形勢而言，黎元洪與國民黨不協，黨人先後來鄂運動軍隊者，或為其捕殺，或事敗潛逃，黨人於上海活動，勸說商家捐助軍餉，總商會竟發公電，稱未參加全國公民大會，且曰：「上海市商界人民各團體實未敢隨聲附和，自取危亡，特此聲明。」國會中之國民黨議員，謀與袁氏妥協，避免戰爭，獨李烈鈞改編師團，調兵遣將，管理九江炮台，鎮守使戈克安迫而離職。六月九日，總統令稱李烈鈞措置乖方，免去江西都督，以黎元洪兼領。國民黨頗處於不利地位。黃遠庸報告曰：「江西則通電退兵；廣東則以文電自明無二意，宋案借款之爭，謂僅一種建言作用，並不敢出法律範圍；湖南則以軍官多明大義，譚延闓漸漸恢復其自由；安徽之柏文蔚則情見勢絀，其辭呈將不日到京。」黃氏不滿意於國民黨，不無附會之辭。而廣東諸省之實狀，則內部不能一致，將啟紛爭也。袁氏不稍讓步。先後下令免去廣東都督胡漢民、安徽部督柏文蔚職。遣李純統軍入鄂，東向九江進兵，鎮守其地。七月八日，李烈鈞回贛，運動軍隊占據炮台；十二日，宣布獨立。省議會推為江西討袁軍總司令，傳檄遠近，攻擊北軍。黃興聞知江西舉兵，即至南京，召集軍官會議，強都督程德全獨立，派兵北守徐州。安徽、廣東、湖南、福建及重慶先後應之，其都督有為軍官所脅，有受人包圍者，內部意見不一，軍心渙散，大勢一去，即行取消獨立，無異於曇花一現。其較持久，兩軍相戰者，唯有江西、南京，故稱贛寧之役。二次革命原在袁氏意料之中，進步黨議員提出征討案，非難國民黨，中立議員有組織弭禍公會，主張袁氏辭職者，汪兆銘、蔡元培發表宣言，從而助之。國人方於兵燹之後，厭惡戰爭，上海商會聞知革命軍將攻製造局，致公函於二軍，稱其全體議決，「無論何方面先啟釁端，是與人民為敵，人民即視為亂黨」。報章社論亦有反對武力討袁者。顧此種種多非雙方之所顧慮，成敗決於兵力。九江方面，贛軍進攻，不勝，袁世凱調兵往援，北軍會同艦隊克復湖口；八月，進據南昌，李烈鈞復逃。江蘇則張勳統兵進據徐州，上海製造局時在北軍之手，革命軍迭次進攻，均歸失敗，迫而退於寶山、吳淞。北軍又沿津浦路南下；七月末，黃興去寧，柏文蔚亦於安徽為軍隊所逐，而北軍尚未入寧，何海鳴復宣布獨立，終為張勳所敗，九月一日，北軍入城。福建、湖南見勢不利，先後撤銷獨立，據有重慶之熊克武亦兵潰出逃，廣東方面情狀複雜。自起內訌，廣西副軍使龍濟光乘機東下，岑春煊謀據兩廣，亦歸失敗。
二次革命失敗之迅速，一則國民黨人數驟增，分子複雜，不從領袖之指揮，投機政客本於自私自利之心理，爭奪權利，漸為溫和派所惡。汪兆銘曾曰：「一年以來，國民有一致普通之口頭禪曰，非袁不可。」未始不造成於政客也。袁氏誤國殃民之劣跡未彰，非去袁不可，尚非人民之心理；袁有強有力之軍隊，供其調遣，剪除異己。國民黨領袖於兵敗後，逃亡外國，袁用其親信為長江一帶長官，西南諸省不能抗衡，中央權力遂得達於各省。內閣則總理趙秉鈞以宋案借款託病告假，總統命段祺瑞暫代，七月提出熊希齡為國務總理，徵求國會同意。熊氏為進步黨所擁戴，更受友人之敦促，組織「第一流人才內閣」，國會議員，國民黨原占優勢，二次革命將起，多數不肯南下，有欲炸毀國會者，政府保護國會，迫令國民黨開除李烈鈞等黨籍。國會自召集以來，除黨爭而外，未有成績；憲法之制定，初未積極進行；戰事勝利之後，袁氏之威望地位視前為優，乃有先選總統，後議憲法之說，其理由則正式政府成立，內政處交均較便利也。十月四日，公布大總統選舉法，總統由國會選出，任期五年，得再被選連任一次。六日，選舉總統，有自稱公民團者約數千人，包圍示威，聲言今日非選出公民屬望之總統，則議員不得出場；議員三次投票，袁世凱始以票過半數當選為總統。明日，黎元洪當選為副總統。十日，袁世凱宣誓就職，於是正式政府成立，日奧諸國次第正式承認民國，其先已有四國於國會成立後承認政府矣。袁氏當選就職，對於國會又一勝利，咨憲法會議，爭憲法公布權，國會則持異議。會天壇憲法草成，憲法共一百十三條，採用內閣制，國務員對眾議院負責，大權實操於國會。議員之心理，殆以憲法萬能，削減總統之權，袁世凱即可聽命，天下之事固無若此之簡單，反而證明議員偏於理想，認識不足；且時政治情狀迥異於前，雙方各不相讓，袁世凱反得為所欲為矣。袁以憲法不利於己，派委員八人出席，陳述意見，為憲法起草委員會所拒。總統通電各省軍民長官，反對憲法草案，略稱起草委員會，國民黨居多，草擬憲法妨害國家，比較臨時約法弊害尤甚。且曰：「層層束縛，以掣政府之肘，綜其流弊，將使行政一部僅為國會附屬品，直是消滅行政獨立之權……值此建設時代，內亂外患險象環生，各行政官力負責任，急起直追，猶虞不及，若反消滅行政一部獨立之權，勢非亡國滅種不止。」其言雜有張皇附會之辭，議員於國勢民情既不之知，而於自身所處地位，亦不明了也。都督、民政長、鎮守使等果應袁電，攘臂瞋目，詆議憲法，建議解散國民黨，解散國會。十一月四日，總統下令解散國民黨，撤銷國民黨議員，軍警追繳證書徽章。被迫繳者凡四百三十八人，即江西獨立前脫黨者，亦無倖免，國會議員共八百二十名。明日，兩院開會不足法定人數，提出質問，內閣復稱，「事關國家治亂，何能執常例以相繩？」省議會亦繳國民黨議員證章。
國會不能開會，政府組織政治會議，原名行政會議，由各省行政長官所派之委員組織而成。十一月，總統令稱各省所派人員，不日齊集，應由內閣總理等舉派人員，總統特派八人，合組政治會議，十二月開會。熊氏提出改革省制，擴張中央權力，未得通過。其時政治問題，一為遣散殘餘議員，一為修改約法。黎元洪等首以為言，總統交政治會議複議；明年（一九一四）一月，復稱原電所請為正當辦法，總統下令遣散議員；二月，停辦地方自治。其理由則自治會議員把持財政，抵抗稅捐，干預訴訟，妨礙行政也。三月，更據政治會議議決案，解散各省省議會。凡此種種，莫不動搖民國之根本基礎。劣紳把持，議員賂選固為事實；其造成之主因，紳士鄉董原於社會上強有勢力，民眾先無參政之機會，運用投票之經驗，設法導之，終將入於常軌。今以一時之弊端，廢除自治團體，土豪劣紳，仍得為害於民間，且無改良之希望。公共事業之成功，常賴妥協與合作，獨裁之行政官員，未曾養成諒解同情信任合作之精神，乃又顧忌議員之監視，斷然停辦地方自治，自永久大計而言，實百思不得其解者也。關於修改約法，政治會議議決組織約法會議。其組織條例，規定選舉及被選人之資格，既高且嚴；選舉區域限於都城省會，被選者複選審查後，方始合格。二月十八日約法會議開會，議員凡五十七人，開始議修約法；四月完成，五月一日公布，名曰《中華民國約法》，凡十章六十八條。依據約法，總統對國民全體負責，有無限制之威權，制定官制，任免文武職官，統帥陸海軍，宣戰媾和，接待大使公使，召集立法院，提出法律及預算案。行政置國務卿一人，贊襄總統，事務分設九部掌管，國務卿及各部總長如有違法行為，則受肅政廳之糾彈，平政院之審理。立法院未成立以前，以參政院代行職權，其組織法尚未議成。綜觀新約法之內容，總統之職權，遠過於美總統，視前天壇憲法修正案亦遠過之，環境迥異於前，事實業已如此。固無奈何。約法會議議定參政院參政，由總統簡任，修改總統選舉法，改為任期十年，連任或無須改選，並得推舉繼任人。六月，參政院成立，中多知名之士，袁氏用以號召者也。
熊希齡以其政策不行，財政困難，辭職而去。及新約法公布，總統下令廢去國務院，改設政事堂於總統府，向呈國務總理事件，改呈總統；命徐世昌為國務卿，加任各部總長，政事堂分設六局，仿清都察院設立肅政廳，采歐洲大陸法創設平政院。各省官制亦有變更，改民政長為巡按使，已設之觀察使為道尹，裁撤內務教育實業各司長，組織政務廳，改國稅廳籌備處及財政司為財政廳，都督改稱將軍。其時中央權力，直達各省，財政軍政可稱統一。而袁機巧成性，慣用詐謀，對於異己之都督，設法去之。黎元洪統軍駐於武漢，聲望素著，袁氏迭次遣使持書請其入京，共商大政；黎初婉言辭謝，而袁疑忌日深，駐大軍於湖北，黎始應召，二年（一九一三）十二月入京。袁氏遣員歡迎，禮遇優渥，選定前光緒被囚之瀛台為其公館，不願其與公使往來。蔡鍔於雲南宣布獨立，贊助革命頗有功績，袁氏忌之，不肯授為湖南都督，召之入京，廢居於將軍府，府之設立，蓋所謂安置閒員及失意軍人也。北軍將領馮國璋、張勳原為袁氏作戰，立有勳勞，袁氏忌之，密令二人互相監視。徐世昌、段祺瑞久為袁氏屬下，而亦與之不協。其心以為天下之人，無有不可以官或錢收買者，對之毫無信心，遣人秘密偵探其行止，監視其活動。政治安定，嘗賴拔用真才，推誠相待，袁氏未曾樹立永久鞏固之基礎，一旦禍亂爆發，將至不可收拾。夫有改革之機會，不知利用，有所建設；外而屈服於日本，不知奮發，造成種種禍根。蓋袁狡詐成性，自營務出身，叛君賣友，躍為高官，以為人多類之；而又久官於直隸、北京，洞悉官吏之排擠，運用之陰謀，習而安之，神乎其技，徒以兵力；一旦為共和國之領袖，固難明了新時代之環境與需要，心中未脫帝王之思想，自誤誤國，負罪深矣！其剿平匪亂，維持國內之治安，嚴懲貪污官員，功亦不可抹殺。
二次革命失敗之年，總統下令恢復春秋祭孔，冬至祭天，祭孔祭天原為中國大典，一旦效仿歐美制度，斷然廢之，識者非之，至是恢復，外人頗疑袁世凱稱帝。三年（一九一四），歐戰爆發，日本出兵山東；明年，提出二十一條，中國迫而承認其多數條款，屈辱無以復加，而袁不肯振作，反而進行帝制。總統久為清臣，民國以來，仍與遺老往來，據勞乃宣言，袁氏自認為宗社黨領袖。勞氏主張復辟，迭作《共和解》獻之，有欲呈請復辟者，為肅政使所劾，解送回籍。袁氏之意，則削滅旗兵勢力，稱帝自為耳。其子克定尤為活動，時人疑之，馮國璋表示擁戴，探問意志，袁則堅決否認，不受擁戴；一面徵求顧問古德諾（Frank J.Goodnow）對於中國政體之意見。古德諾原為美國政治學之權威學者，曾為新約法辯護，至是，不知袁之用意，考察中國之歷史政治民情，依據南美共和國之經驗，以為中國宜於君主。原文用英文寫成，譯成中文，原稿後不可得，譯文不無修改之處，八月於《亞細亞日報》發表。其文雖有慎重考慮之價值，要為個人意見，並無若何之重要；袁黨視為帝制運動之根據，愚陋可恥。據駐華美使芮恩思（Paul S.Reinsch）所記，斯年七月，美國已得帝制運動之報告，顧維鈞奉命至美，其使命則於歐美為袁氏宣傳，古德諾之論文，又為對外宣傳之好資料矣。楊度等六人據其論說，成立籌安會，發表君主立憲論，通電各省長官，請求贊助。袁氏表示「該會為積學之士所以研究國體者，苟不擾亂治安，政府未便干涉」。肅政使呈請取消，不得，各省長官紛紛贊同，派遣代表赴京。其積極進行之原因，據美使記載，初起於二黨爭權，皖系以段祺瑞為首，掌握軍權。交通系以梁士詒為首，操縱政務。夏間，皖系與交通系不協，交通系以舞弊案受劾，牽及多人，皖系原助總統帝制，梁士詒患其失勢，轉而獻計於袁，積極籌備帝制，計劃多其擬定。京中長官知明袁氏意旨所在，各為利祿之計，多數贊同；黎元洪初持異議，後亦讓步；段祺瑞、梁啓超託故辭職，徐世昌則以前為清臣，不願擁戴袁氏為帝。
少數達官反對帝制運動，而袁氏兵力控制北方有餘，原欲勇猛進行，乃以列強承認問題，採用假造民意之策略。籌安會自成立以來，未曾公開開會。九月一日，參政院開會，而各省代表未即到京，乃利用旅京人士，組織公民請願團紛擾奔走，總統派員出席，請參政審慎，徵求民意。參政院議決年內召集國民會議決定政體，而梁士詒等以為不便，再向參政院請願，結果議決國民代表大會組織法，各縣一人，屬地、商會、華僑、官吏、通儒各有代表，選舉法亦各不同。實際上或由軍民長官指定，或受監督操縱，費用出自政府，往來多為密電。其擬定之步驟辦法，切實確定，由袁親信朱啟鈐主持，費用若干，今不可知；榨取於民之金錢，用之假造民意，固罪惡也。各區投票推袁世凱為皇帝，委託參政院為總代表。十二月十一日，參政院開會，審查代表一千九百九十三人，而竟全數贊成帝制，立即恭上推戴書，並呈上各省推戴電文。袁氏故作遜讓，令其另行推戴，參政院呈遞第二次推戴書，盛稱袁氏功德，並謂誓詞隨國體變遷，民意已改，當然無效。明日，袁氏申令接受皇帝推戴書。凡此種種，不過粉飾遮掩，識者深以為恥，士大夫何竟忍心為之。十三日，袁氏冊封黎元洪為武義親王，派兵監視其行動，大封勸進功臣為五等爵，各省將軍與焉，設立大典籌備處，朱啟鈐奉令購辦龍衣朝服，修理宮殿，織置新毯，改明年為洪憲元年，將於一月一日登極。袁黨假造民意，國人多所顧忌，反對之者頗賴租界中之報紙，梁啓超發表《異哉所謂國體問題》，一文傳誦於時。顧此議論絕不能改變袁氏意旨，其所顧慮者，僅為外交。袁氏初信日本將不反對，日本竟以袁氏不聽指揮，於帝制進行之際，力謀阻撓，商請英、美、俄、法共同勸告，其理由則將引起擾亂，影響外人利益也。美國認為屬於內政，拒絕干涉，余則許而從之。四國公使先後勸告停止帝制，未有效果；及袁被推為皇帝，據美使芮恩思記錄，俄法公使私人談話，贊成承認新政府，德奧公使向袁表示承認皇帝，多數傾向於明年新政府成立，予以承認。外人已有電賀大皇帝者，總統顧問擬進頌辭，各事籌備就緒，而雲南起兵討袁矣。
帝制運動，袁氏恃其兵力不顧一切，其先孫文在日改組國民黨為中華革命黨，重視服從；黃興等不肯加入，募款無幾，且前根據地喪失已盡，成功不易。黨人刺殺鄭汝成，襲取肇和軍艦，迄未減削袁氏勢力。其重要者，首推蔡鍔之舉兵。蔡鍔為梁啓超弟子，先於雲南獨立，出兵援貴，二省軍官多其舊部，袁氏忌之，召之入京。蔡氏縱於聲色，與世浮沉，及籌安會成立，梁氏出京。初光緒變法失敗，袁世凱負有重大責任，民國成立，康梁回國，袁氏謀以官爵收為己用，康則鄙其為人，不相往來；梁氏歷居要職，乃於帝制運動之始，託病辭職；至津後，發表反對之言論，密與蔡鍔等籌定起兵計劃。十二月，蔡鍔入滇，雲南將軍唐繼堯先亦擁戴袁氏，其部將有慷慨欲舉兵者，李烈鈞亦派人入滇。唐繼堯之意尚未決定，及蔡鍔抵滇，始乃決定討袁；二十三日，電京請袁取消帝制，懲辦禍首，限於二十五日答覆；及期，宣布獨立，恢復都督府制，稱其兵曰護國軍。雲南地處邊陲，兵僅萬餘，分三路出兵，一至四川，一往貴州，一出滇南。明年一月，袁氏下令討伐，調兵分道入滇，護國軍之設備實力不敵北軍，其成功非其戰績，乃其首先舉兵，響應之區域廣大，袁氏迫而取消帝制也。袁以雲南舉兵，延期登極。據芮恩思所記，外人初認雲南為邊省，蔡鍔舉兵無足輕重，袁氏果正式稱帝，列強亦有承認新政府者。一月，滇軍入黔，貴州獨立，入川之兵，則遇勁敵，戰不能勝。三月中，廣西獨立，袁氏益處於不利地位。初岑春煊久官於兩廣，與袁氏結仇，廣西將軍陸榮廷、廣東將軍龍濟光均曾為其屬下，龍氏忠於袁氏，奉命遣兵會同桂軍入滇，陸氏受人遊說，愛子暴死於外，不肯助袁，迭請餉械，隱與梁啓超信使往來。袁氏疑之，派為貴州宣撫使，利用其部將制之，不得，至是宣布獨立，繳粵兵械。於是範圍擴大，他省尚有醞釀響應者。政府遣使赴日，先亦為日所拒，迫而讓步；二十二日，下令撤銷帝制，起用徐世昌、段祺瑞，發電西南要求停戰，議商善後辦法，而護國軍領袖堅持袁氏退位。其時川黔方面護國軍不能戰敗北軍，北軍旅長馮玉祥原不慊於袁氏，不願再戰，入於停戰狀態。四川將軍陳宦聽信遊客之言，預備獨立。廣東則舊國民黨員紛紛舉兵，外而見迫於滇軍、桂軍，龍濟光宣布獨立以自保。陸氏為其親戚，不願逐之，梁啓超出而調停，而龍部計殺代表于海珠，始肯讓步解決，公推岑春煊為兩廣護國軍都司令；五月組織軍務院，為西南統籌軍務機關。同時，浙江宣布獨立。
袁於廣東、浙江獨立之後，力謀團結北洋軍力，鞏固總統地位，任命段祺瑞為國務卿，總理國務，改組政府，樹立責任內閣。其時馮國璋為袁所忌，鬱鬱不平；張勳統兵駐於徐州，亦為袁氏所疑，令其互相監視；二人知而惡之，各擁重兵，不為之用。袁欲馮氏通電擁護，初不可得，五月中，馮氏召集南京會議，討論善後辦法，出席代表來自未獨立諸省。總統去留問題，為會中討論之焦點。張勳、倪嗣沖反對總統退位，未有結果。馮國璋電稱「能力只可維持江蘇秩序，其他未能兼顧」。袁自三月而後，深為煩惱，失去常態；向時見機立斷，忽而變為再三考慮，猶豫不決，其親信人員頗以為異。美使見之，言欲辭職游美，部將尚欲繼續用兵。其困難一則無法籌款，袁氏浪費金錢辦理帝制，國庫已無餘款；用兵出征，餉糈大增，而收入反少，前向美商借款，美使以為戰爭擴大，主張慎重，商人不肯付款。交通中國銀行深受時局之影響，奉命停止兌現，紙幣之價值大跌，物價提高，而人民進款並未增加，生計困難，人心大為不安。一則軍隊能否作戰，尚不可知。袁氏慣用陰謀手段，漸失將領之信心，雄據一方之將軍，不為之用，下級軍官有傾向於共和者；且自形勢劇變之後，響應之區域日廣，軍心亦不固也。其在西南，滇黔軍之入川湘者，未有補充，勢難再戰，廣東內部複雜，互相猜忌，李烈鈞統率之滇軍，竟與龍部相戰於韶州。南北實已入於停戰狀態，而陝西、四川、湖南則次第獨立，山東諸省亦有起兵者。袁氏於失望悲哀之中，六月六日病死，辭職問題始告解決，遺令副總統代行職權。袁氏既死，北洋軍閥分裂割據之形勢漸成。張作霖於奉天領得餉械，逼走段芝貴，政府迫而授為將軍，兼署巡按使。許蘭州亦以兵力取得黑龍江將軍。陳樹藩於三原獨立，占據西安，後亦奉命督陝。四川於獨立後，鎮守使周駿攻據成都，唐繼堯先不接濟蔡鍔，於袁氏死後，出兵入川，擴據地盤，在貴滇軍亦不肯撤回。廣東龍濟光不為粵人所容，陸榮廷奉命督粵，桂系勢力達於廣東。
帝制之役，中央統一根本破壞。起兵者之原意，出於愛國，蔡鍔致唐繼堯電曰：「我輩應始終抱定為國家不為權利之初心，貫徹一致，不為外界所搖惑，不為左右私匿所劫持，實為公私兩濟。」不幸希望竟與事實相反，政治革命乃為武人造成事機。其主因則政治問題之解決，決定於軍力之強弱，戰爭之勝敗，民意輿論，從不能充分表現，作為有效力之裁製。其癥結固由於民眾未受教育，知識淺陋，歷史上未有參政之經驗，新得之權利徒為土豪劣紳所利用，而士大夫之官迷無恥，不肯直說實話，從無堅決主張，亦有相當之責任焉。黃遠庸觀察民國初年之政局，於《論衡》雜誌發表其真相曰：
吾國之所謂輿論，唯是各據一方，代表其黑幕之勢力乎？抑真有發揮其所主張之真義公理，以求國民最後之判斷者乎？今以大借款為例，甲黨之報，今贊成而前反對；乙黨之報，則今反對而前實贊成。甚至同在一時，贊成唐紹儀之借款者，而不贊成熊希齡之借款，贊成熊希齡之借款者，而不贊成唐紹儀之借款。又試以對於政府之態度而論，於其未入國民黨之先，則甲黨贊成，而乙黨思推倒之；於其既入國民黨之後，則乙黨贊成，而甲黨思推倒之。同此一人，而前後有堯桀之別，同此一事，而出入有霄壤之分；大略覽盡古今，橫盡萬國，所謂政治家者，未有如吾國今日之政客之無節操之無主張，唯是一以便宜及感情用事，推其原因所由來，不外所爭在兩派勢力之消長，絕無與於國事之張弛而已……真正平民則木然受其荼毒蹂躪，而無所控訴，則所謂政黨與議會者，亦僅兩派之角距衝突，並無輿論之後援。故其結果必仍以兩派勢力中之最強者勝，此最強者其力蓋能於政治上無所不可為，特彼或將有所不為耳。此因兩派勢力之角逐，而斷絕民意之生存者也。
黃氏痛恨政客，言之不勝感慨，而言固有所本，觀察至為深刻。其所謂強有力者無所不可為，袁氏後果帝制矣。政客唯利是視，袁氏知其弱點，或以金錢官爵縻之，或以兵力逐之，其安心受之而甘為之用者，乃後恭戴其為大皇帝之人也。上下相蒙莫不假造民意。自欺欺人。黎元洪電請解散國會，中云：「元洪等承乏地方，深知人民心理，痛惡暴亂之議員，各國論調亦極公允。我大總統何所顧忌，而不為之所？」政府追繳國民黨議員證書，議員提出質問，國務院復稱其不能執常例以相繩，且曰：「令下之日，據東南各省都督民政長來電，均謂市民歡呼，額手相慶。議員張其密等所稱舉國惶駭，人心騷動，系屬危言聳聽，殊乖情實。」雙方無不託之民意，所言皆為推度之辭。帝制進行之始，蔡鍔曾領銜擁戴，國民代表之投票決定國體，地方長官原可力防選舉之舞弊，而均置之不問，雖曰迫於環境，而言行相違，虛偽欺人，固非光明有勇氣之大丈夫也。袁世凱於宣布帝制始末時曰：「今之反對帝制者，當日亦多在贊成之列。」袁氏死後，西南要求懲辦禍首，北京政府下令通緝朱啟鈐等八人，八人先已出逃，不過具文而已。據美使記載，段祺瑞於內閣會議，對於懲辦禍首，笑而言稱，果真懲辦，公務人員將無幾人，得免於罪。士大夫誤國之罪深矣！袁氏武人更何足責，梁啓超後述蔡鍔之言，謂其舉兵，「非敢雲必能救亡，庶幾為我國民爭回一人格而已」。此言頗有懺悔之意。共和政體之下，政客毒害人民，反而假託民意，行之毫無顧忌，所謂民治共和，虛名而已。試驗歸於失敗，政治家當於根本著手，另闢途徑；乃以恢復原狀為言，循復故轍，置經驗於不顧，戕害國本，哀哉！
政治改革歸於失敗，外交尤令人失望。革命兵起，蒙古、西藏，一得俄援，一得英助，意欲獨立。南北相持，列強以其商業損失，出而調停，德國較與清廷接近，余多同情於革命。英國建議停付借款，頗與北方不利，南方借得日款，日本人士久與同盟會往來，其政府先與清廷發生爭執，後欲干涉革命，固唯利是視也。南北統一，各國尚未正式承認新政府，而外商迭次借款於中國，銀行團磋商借款，公使亦曾出而干涉，事實上固已承認政府。中國自拳亂後，不敢開罪外人，思想上心理上屈服無異於奴隸，深以列強不肯承認為顧慮，對於外國聲稱遵守條約；革命期內外商間接所受之損失，如數賠償，而中國請照條約上之規定修改稅則，則不為其所理，收回上海租界內之會審公廨，亦不可得。二年（一九一三）四月，國會召集，巴西、美國等首先承認民國，十月，國會選出總統，外國次第承認政府。說者謂俄、英、日尚有附帶條件，俄為外蒙自治，英為西藏自治；日為滿蒙五鐵路之建築權：（一）開原至海龍城；（二）四平街至洮南府；（三）長春至洮南府；（四）洮南府至承德；（五）海龍城至吉林。袁氏對日讓步之其他原因，則謀得日本諒解，不助革命黨人，且為解決張勳軍隊入寧殺害日人之案也。承認中國之代價，可謂大矣。民國成立以來，中美邦交最為親善，政府向美借款導淮，工程師著手調查，籌築商船，建設福建船塢，並許美孚洋行調查北方油礦，專利提煉，大啟日本之疑。日報故肆誇張，言過其實，其公使出而干涉福建船塢。會歐戰爆發，歐洲強國無暇外顧，日與英國同盟，與俄訂有密約，美國孤立，莫之奈何，乃向中國提出二十一條，中國屈服承認其最後通牒。日本勢力獨盛，而二國人士之感情日劣矣。茲分言交涉上之大事如下。
外蒙於清季辦理新政，添設官署，創辦新稅，俄以活佛王公求援，出而干涉，外務部復稱改革為發展工商業之計，並將考慮蒙人之意見。俄人時在蒙古者數約五千，華商商業則較發達，俄人漸而奪其額數三分之一。武昌革命之次月，活佛獨立，驅逐庫倫大臣三多及所部衛軍，俄人盡奪華商市場，活佛煽惑各部，響應之者，有烏里雅蘇台、呼倫貝爾等。綏遠將軍張紹曾召集西盟會議，各部擁護中央，其他各旗亦未助逆；內蒙於清季開放，漢人移居者多，尤以直隸、山西、陝西邊界為甚。政府鑒於事變，設置熱河、察哈爾、綏遠特別區域，任命都統治之，西套一帶劃歸寧夏護軍使管轄，蒙兵進犯內蒙、滿洲者，先後敗退。總統電勸活佛取消獨立，不得，又以俄國干涉，難於用兵，向俄交涉，而俄則請勿於外蒙設官駐兵移民，並與外蒙議成協定，承認其自主，扶助其練兵，不准華兵入境，華人移殖蒙地，俄人獨得享受特殊權利。二年（一九一三）一月，蒙藏議定同盟條約。政府頗處於困難地位，外交部向俄聲明，凡蒙古與俄所訂條款，中國概不承認，雙方辯論，俄國不肯讓步，其先與日締結密約，劃分外蒙、北滿為其勢力範圍，陸征祥乃與俄使協商；五月，議定協定草案，參議院不慊於政府，將其否決，俄使取消前議，交涉停頓；九月再行開議；十一月，雙方互換聲明文件，中國得有宗主權之虛名，而許外蒙古自治，不駐兵，不設官，不移民。俄於外蒙之地位益固，三年（一九一四），議定蒙古敷設電線，興築鐵路，與之協議。其時中俄蒙代表方會議於恰克圖，歷久會商，始於明年六月成立恰克圖條約。中國承認外蒙自治，外蒙承認中國宗主權。約成，俄無遵守之誠意，隱而操縱其政治，西伯利亞商業銀行，設分行於庫倫，改稱蒙古國民銀行，活佛雇用俄員為財政顧問，固其證也。十一月，中國再應俄國要求，締結條約，承認呼倫貝爾為特別區域。
西藏於清初為中國領土之一部分，設官駐兵，顧其政治組織，宗教風俗，迥與中國內部不同，駐藏大臣向不問其內政外交。英人經營印度，與藏屬國接壤，近而謀與藏人通商，喇嘛百方反對，又以邊境爭執，不服中國指導，造成釁端，兵敗之後，仍不覺悟，拒絕遵守條約，反與俄國往來，大啟英人之疑。印度總督借端出兵，進逼拉薩；達賴出逃，藏人迫為城下之盟。中國始知失策，一面向英交涉收回權利，一九〇六（光緒三十二）年，締結條約，英俄旋亦成立諒解，一面用兵剿平西康拒命之土司，改設縣邑，遣兵入藏。達賴懼而逃印，向英求援，清廷將其名號革去。康藏經營，規模粗具，而革命軍起。駐藏新軍聞報，起而劫掠，藏人恨之，阻塞歸川之路，斷其接濟，以兵圍之，終乃繳械自印歸國；其由西康歸者，為數無幾。藏兵東下，攻取巴塘、里塘，四川都督尹昌衡奉命率兵進剿，雲南出兵助之，藏兵始退。英使朱爾典忽而干涉進兵，政府迫而讓步，恢復達賴封號。達賴於二年（一九一三）宣布自主，遣員赴蒙，締結條約，總統乃應英請，委派陳貽範為代表入印，英藏各有代表，會議於西摩拉（Simla），十月開會。西藏要求自主，陳貽範將其駁斥，力言維持一九〇六年中英藏約，雙方意見相去太遠。英使調停，建議劃分內藏、外藏區域，蓋仿自內外蒙古也。外藏自治，承認中國宗主權之虛名，內藏歸中國管治，達賴仍為藏民宗教領袖。中國接受原則，劃界遂為爭論之焦點，歷久交涉，陳貽範迫而讓步，三年（一九一四）四月，簽訂草約。政府得報，視劃界讓步太甚，不肯承認，並向英使聲稱草約雖可同意，而界線萬難承認，遂無結果。七月，英藏締結商約，英國承認西藏自治，中國向英建議解決方法，未有所成。
日俄戰前，中日邦交頗稱親善，戰後，日本經營南滿，浪人活動，引起華官之惡感，其時風氣已開，青年視留學為進身捷徑，東渡留學者日多，倡言革命，清廷要求日本取締，而日本民黨往往助之，二國之困難益多。中日地理相近，經濟文化之關係密切，實有樹立大計，促進邦交，維持東亞和平之需要，不幸日本政客眼孔如豆，一面利用中國之弱點，步趨歐洲強國之後塵，爭奪權利之專橫，壓迫威脅無所不用其極。中國於敗辱之後，大臣疆吏圖謀有所補救，收回主權，固愛國心之表現也。而日本竟視仇為友，與俄妥協，一九〇七（光緒三十三）年，二國締結條約凡二，一為公布之條約維持現狀，一為密約，劃分滿洲勢力範圍。美國提出國際共管鐵路之建議，反而促進日俄之邦交，締結新約密約，維持其所得之利益，並商防衛利益之辦法；民國元年（一九一二），二國締結密約，劃分蒙古勢力範圍；五年（一九一六）又訂密約，各不相害，共同阻止第三國於中國占有優勢，並力助其同盟國。日本外交家之心理，至不可解，一則不顧國際信義，違反英日同盟條約，門戶開放之精神；一則無故魚肉鄰國，豈將樹立中日不並存之勢耶？革命軍起，南京政府頗得日人經濟之援助，同盟會員較於日本接近也。第二次革命軍起，日人有助之者，張勳率兵攻陷南京，兵士大掠，殺害日商三人。日本聞報，要求道歉，賠償損失、恤金，外交部許之。日方謂其遷延不辦，遣艦隊駛入長江示威，張勳親往領事館道歉，外交部並許其建築滿蒙五鐵路權，其事始已。中國又應日本要求，許其依照陸路通商之例，朝鮮、南滿運貨減稅三分之一，以鴨綠江鐵橋工竣也。明年八月，歐戰爆發，中國宣告中立，日以英日同盟，致哀的美敦書於德，要求其艦隊退出中國海面，否則解除武裝，交給膠州灣於日，由其歸還中國，德國不復，對之宣戰，出兵二萬餘人，來攻膠州灣，英軍助之。日兵自龍口登岸，中國劃定交戰區域，聲明區域以外嚴守中立，日軍藉口軍事需要及德人財產，占據膠濟鐵路。中國患日肆其野心，袁世凱請美總統商於英國專攻青島，勿使日本牽及其他問題，顧未有效，中國迭次向日抗議，亦無結果。英日聯軍進攻，守軍屈服，中國以為戰事結束，英兵撤退，請日撤退青島以外之軍隊，日本弗應。四年（一九一五）一月七日，外交部照會英日公使，聲明取消戰區，請其撤兵。日報認為侮辱，十日，日使日置益復稱先未徵得同意，日本軍隊之行動施設，不受通告何等影響，亦不受此拘束，外交部將其駁斥，日軍固不撤退。其政府反而提出嚴酷要求矣。
當斯時也，歐戰正烈，列強以其全力應付戰事，無暇顧及遠東；美國雖守中立，而陸軍海軍未必勝日，日本得此千載一時之機會，政客軍閥原欲魚肉鄰國，固不願將其失去也。中國自革命後，內爭未息，貧弱如故，總統袁世凱初在朝鮮，後在清廷，主持外交大計，均不利於日本，久為日人所忌。斯年一月十八日午後，日置益以回任覲見為由，不顧外交常例，徑向總統提出二十一條要求。說者言其隱寓挾制袁氏個人之意，實則以其關係重大，非其決定，無所成功，而並恫嚇總統嚴守秘密也；日方以為總統反日，親善遠國，許其要求，則將視之為友，而願予以援助也。原文共分五號，第一號四條，全為山東權利。第二號七條，要求南滿及東蒙古之優越地位。第三號二條，要求合辦漢冶萍公司。第四號一條，中國承認不讓與或租借沿海港灣島嶼於他國。第五號七條，關於聘用日人為顧問，病院等購置土地權，合辦警察軍械廠，建築華南鐵路，福建借用日款，及傳教權。中國許其要求，將為朝鮮之續，可謂嚴酷之至。袁氏接閱條文，答稱容細考慮，再由外交部答覆，晚間召集會議，並將條款逐條批註，預定交涉策略；專員顧問亦上說帖。二十日，日置益向外交部詢問，次長曹汝霖諉為不知，始送條文於外交部，總長孫寶琦率爾發言，總統將其免職，任命陸征祥為總長。政府方面故將信息泄漏於外，引起國際上之注意，遣員赴日，並派顧問有賀長雄東渡，遊說元老；交涉方針，初則多方辯論，不輕讓步，第五號條款拒絕議商。日方則欲早日解決，不惜壓迫恫嚇。美使芮恩思以得閣員之密告，一月二十二日，已知內容，英美記者訪知條件，電報報館，而編輯部認為謠言，不肯發表，日本駐美大使，且力否認。二月二日，中日會議於外交部，中國代表為陸征祥、曹汝霖，日本則為公使日置益、參贊小幡酉吉等。於是言者益多，無可諱飾，日本答覆英美諸國之詢問，未曾列入第五號之條款，美國務卿以為日本將其放棄，其外相加藤高明亦與公使陸宗輿密談，言下有不堅持第五號之意，乃後日置益恫嚇承認，固所謂得寸進尺也。會議先商第一、二號，外交部對於條款，提出修正案，日方不肯接受，乃許酌議第三號。雙方以山東權利及滿蒙優越地位之爭論，未有明顯之進步。三月初，日使出言恫嚇；日艦奉命來華，南滿、山東以換防為名，添派軍隊，中國以力不敵，頗有讓步，然於東蒙則不肯與南滿並論，二地雜居問題，尤難於解決，四月中，會議停頓。其時有賀長雄在日活動，較有利於中國，陸宗輿亦有贊助。
四月二十六日，日使再請會議，提出條款，謂為最後修正案，凡二十四款；內容視前稍為讓步，而實質並無變更，第五號各款仍多列入。袁世凱再用朱筆批註意見，令外交部遵辦，凡屬第五號者，令其毋庸議商。五月一日，中國代表提出修正案，文分三號：第一號為山東問題，大體上承認日本要求，但請將來參加日德會議，無條件交還膠州灣，賠償戰事損失。第二號關於南滿、東蒙利益，二地雖未並論，然已多許日本要求。第三號則為換文，一許漢冶萍公司中日合辦，一聲明在福建沿海地方，中國不許外國或借外資，建造船廠及其他一切軍務施設。會議之時，中國代表面述理由，並謂此為最後修正案。日本外務省接收報告，決定根據四月修正案，提出最後通牒，內閣會議採取其建議，乃以英使之勸告，及元老之意見，將第五號中之條款再行讓步，六日，御前會議，決定最後通牒。中國政府迭接陸宗輿之報告，知其危險。據美使記載，總統府迭開會議，言者意見分歧，莫衷一是；袁世凱擬請美國聯合英法出而干涉，而歐戰方殷，其何可能？六日，決定讓步。曹汝霖往謁日使，對於第五號亦有讓步之意，會得日本撤回第五號之報告，諉為個人私見。七日下午三點鐘，日置益面送最後通牒及解釋七條於外交部，其要求則第五條除福建業經代表協定外，其他五項（日使先曾撤回合辦警察條款，故餘五項），可日後協商。第一、二、三、四號各條及關於福建之換文，則照四月二十六日之修正案，不得更改，勸告應諾，以五月九日下午六時為滿足答覆之期，否則採取必要手段。其時日本駐有重軍於南滿、山東，軍艦泊於要港，中國兵力固非其敵，又無列強之援助，萬一戰禍啟後，前途不堪設想；唯有忍辱承認，徐圖補救而已。中國之大患，在其不能振作有為，發憤自強耳！八日，總統召集會議，英使朱爾典謁見陸征祥，勸說承認日本要求，闡論利害，聲淚俱下。陸氏為其所動，出席報告會晤情形，討論應付方略，最後總統致辭，承認哀的美敦書中之條款，並言自強雪恥。外交部初擬長文答覆，會得日方勸告，改易簡單之辭。日員請觀稿文，必欲將第五號日後協商添入，不得已而從之，復文送致日使，已十一時矣。會議再開，二十五日，締結條約。
關於山東，中國承認日後德國讓與日本山東權利利益，自行建築自煙臺或龍口直達膠濟路線之鐵路，向日商借款，開放山東合宜地方為商埠。換文承認不租讓山東省內或沿海一帶島嶼於他國。關於南滿、東蒙權利，其主要條約凡四：（一）旅順、大連及南滿、安奉鐵路期限展至九十九年；（二）日本臣民得於南滿商租需用地畝，自由居住往來，並得經營工商業等，華人日人得於東部內蒙古合辦農業工業，但向地方官註冊，服從中國法令；（三）中國開放東部內蒙古合宜地方為商埠；（四）中國允許改訂吉長鐵路借款合同。余則盡為換文，其較重要者：（一）中國允許日人於南滿、本溪等地開採礦產；（二）中國自行籌款，建築滿蒙鐵路，如需外資，先向日商商借，嗣後以地方稅作抵向外借款，日商亦有優先權；（三）南滿洲聘用政治、財政、軍事、警察外國顧問教官，優先聘用日人；（四）日本交還膠州灣；（五）中日合辦漢冶萍公司，中國允許不將公司收為國有，不使公司借用日本國外之外資。（六）中國聲明福建沿海地方，不許外國設造船所，軍用貯煤所，海軍根據地，並無借外資實現前項計劃之意。綜觀主要條款，日本提出之一、二、三、四號原文，多已承認，其未列入約中者。尚有二端。一、總統下令沿海港灣島嶼概不租讓於他國；二、會議記錄保留第五號條件日後協商。損失之重大，無以復加，中國民智已開，風氣大變，對於若此喪權辱國之條款，莫不憤慨，組織團體，勸用國貨。外交部公布交涉始末，說明迫於武力，接受最後通牒之經過。總統密諭官員忍辱負重，發憤圖強，後更下令全國，宣布不得已之情狀曰：
……中國自甲午（一八九四年）庚子（一九〇〇年）兩啟兵端，皆因不量己力，不審外情，上下囂張，輕於發難，卒至賠償巨款，各數萬萬，喪失國權，尤難枚舉……歐戰發生，波及東亞，而中日交涉隨之以起。外交部與日本駐京公使磋商累月，昨經簽約，和平解決，所有經過困難情形，已由外交部詳細宣布。雙方和好，東亞之福，兩禍取輕，當能共喻。雖膠州灣可望規復，主權亦得保全，然南滿權利損失已多。創巨病深，引為慚憾，已則不競，何尤於人。我之積弱召侮，事非旦夕，亦由予德薄能鮮有以致之。顧謀國之道，當出萬全，而不當擲孤注，貴蓄實力，而不貴鶩虛聲……自強之道，求其在我，禍福無門，唯人自召，群策群力，庶有成功，仍望京外各官，痛定思痛，力除積習，奮發進行。我國民務擴新知，各盡義務，對於內則父詔兄勉，對於外則講信修睦。但能懲前毖後，上下交儆，勿再因循，自可轉弱為強，權利日臻鞏固，切不可徒逞血氣，任意浮囂。甲午庚子覆轍不遠，凡我國民，其共戒之！
今觀交涉之始末，主持外交人員之活動，會商之步驟，無可非議。信如王芸生言，「袁世凱之果決，陸征祥之磋磨，曹汝霖、陸宗輿之機變，蔡廷斡、顧維鈞等之活動，皆前此歷次對外交涉所少見者」。蓋就國際形勢而言，中日強弱懸殊，和戰均不利於中國，衡其輕重利害，決定大計，終乃迫而忍辱簽訂條約，何可厚非？說者謂袁世凱讓步，謀求日本贊助帝制，據吾人所知，證以美使所言，蓋無根據。事後，政府召集會議，籌謀補救方案，日本對袁仍不滿意，固為事實。自日方而言，中國為日重要市場之一，供給其一部分需用之原料，固所謂共存共榮之鄰國也。邦交之促進，合作之精神，全賴信義親善，及民間之友誼諒解耳！日本政客軍閥將其摧殘淨盡，一時雖謂成功，而華人恨惡之心理日深，將來之危險堪虞。政友會總理原敬於國會反對，曾得議員一百三十餘人之贊助，其扼要之語曰：「現內閣之對華交涉，始終認為不合機宜，既傷兩國親善，復招各國疑慮，有失帝國威信，不但不能確立東亞和平之基礎，且反貽禍於將來。」其言警切之至。就國際關係而言，美國已先聲明中日條約，如危害美國在華條約上之權利，中國政治領土之保全，及門戶開放等，概不承認。英法諸國亦深疑慮。日本於歐戰後，立於孤立地位，亦多造成於此。華盛頓會議，日代表幣原聲明三事：（一）南滿東蒙鐵路借款，以及該地方稅款之擔保借款，可為國際財團之共同事業；（二）中國聘用南滿洲之顧問教官，日本並無主張日人有優先權之意；（三）日本撤回第五號保留再議之之條件。關於山東，其條款以問題解決作廢。一九二三年，政府根據國會議決案，照會日本廢止該約換文，日本復稱不可。自實際狀況而言，日本除租借地鐵路展期及開採礦產而外，余無所得，徒傷二國人士之情感，為邦交親善之礙力，固不如妥商善後辦法，根本取消也。
討袁之役，武人利用事機，造成割據形勢。六月六日，袁氏病死；明日，黎元洪就總統之職。南方主張恢復元年約法，召集解散之國會，北方則主維持民三之新約法，互相辯論。二十五日，上海海軍宣言加入護國軍。明日，美使芮恩思往謁總統，黎氏頗為樂觀，聲稱籌得各方合作之方法，宣布臨時約法有效，召集國會，議員減至半數，專議憲法。美使疑其能否實現，而總統則稱國會聽其指導。就約法而言，其何可能？段祺瑞時任內閣總理，反對國會約法，豈姑為此說而欲妥協各方耶？就南北形勢而言，陝西、四川、廣東業已取消獨立，蔡鍔、梁啓超與前國民黨意見不合，梁氏主張從速撤銷軍務院，北方武人初亦不能合作，段氏迫而讓步。二十九日，總統下令恢復約法，召集國會，並裁撤參政院、肅政廳等，旋令各省將軍改稱督軍，巡按使改稱省長，緝辦禍首楊度等八人；軍務院於是通電取消，統一之形式完成。八月一日，國會再於北京開會，追認段祺瑞為總理，總長雜有南北新舊人物，原欲調和各方者也，無如意見不一。國會議員自禍變之後，毫無覺悟，就時間而言，議員距其被選之時將約五年，參議院每二年改選三分之一，眾議院三年一選，將其召集，謂之代表民意，不亦誣乎？所謂合法非法，多為咬文嚼字之解說，對於國家大計，民生痛苦，固無與焉。凡前黨派現皆分化，或改易名稱，其組織以人或情感為依據，以爭奪權利為目的，無所謂確定之政綱，堅決不撓之志願，其在各省且無分會接近民眾，直可謂為個人活動，其無恥劣跡之多，宜後孫文斥為豬仔議員也。所不可解者，主持大計之達官名人，從不根據事實，討論利害，為人民幸福之計，而作適當根本之解決；言論思想，嘗相矛盾，謀之不臧，貽禍無窮，誤國殃民之罪，其何能辭？內閣則兩派爭權，總統亦與總理不協，終乃醞釀政潮。總統為人庸厚，總理久握兵權，為人安閒，政事交給屬下辦理。據美使記載，當其弈興正濃之際，屬員詢問某事若何決定？段氏囑其自行辦理，迨後發生困難事變，追憶前言，遂自負責，左右親信往往利用其弱點為非，造貽禍患。黎氏惡其專橫。內務總長孫洪伊為國會黨魁之一，門庭如市，美使見之，聲稱國會不能限於制憲，必須監管行政，亦與總理不合，數以事端與徐樹錚牴牾，奉命免職。議員大嘩，否決政府提出繼任人選，且以憲法問題發生鬥毆，互相詆毀。西南諸省各自為政。北方督軍迭遣代表會議於徐州，長江巡閱使張勳所在地也，謀鞏固其地位，警告國會，擁護總理。中央情狀惡劣，財政亦不統一，軍餉浩繁，財政總長唯以借款為事。
暗潮誤會潛伏已久，乃以對德參戰，造成嚴重之事變。六年（一九一七）一月，德國宣布無限制使用潛水艇，二月，美國對德絕交，參加歐戰。其駐京公使芮恩思奉命通知中國，往見總統總理，勸說向德抗議，英美人士活動頗力。內閣會議以協約國經濟援助中國，而中國仍保自主之權為交換條件，並欲美國擔保，外交總長伍廷芳適病，其子朝樞通知美使，美使復文許之，並向要人勸說，政府始傾向於對德抗議。二月九日，中國向德抗議；明日，閣員出席國會秘密會議，會中未有反對之表示。督軍則馮國璋初持異議，英美人士前往遊說，入京又受美使之影響，亦不反對。其時黎段之意見益深，美使謁見總統，總統不唯贊成對德絕交，且將與段決裂，其言曰：「余不之信，彼謀奪去余權。」三月初，二人衝突，段氏怒而出京，馮國璋出而調停，總統讓步始已。十日，國會通過對德絕交案，而德仍不取消封鎖政策，十三日，中國正式公布斷絕中德外交關係，訓令公使回國，送德公使出境。方中德絕交進行之際，在野名人孫文、唐紹儀等通電反對，獨梁啓超贊成參戰。自時人議論而言，頗表同情於德國，又以歐戰無關於中國，不必冒犯危險捲入漩渦也。國會議員受其影響，態度稍變，督軍亦有反對者。總統之意，參戰必待國會通過，段氏則向美使聲稱，國會反對，則將其解散。其堅決若此之原因，殆不可知，而財政之困難，參戰後將得協約國經濟之援助，固其原因之一。段氏乃借督軍之力，壓迫總統國會，召集督軍會議；四月末，在京開會，決定參戰。五月初，內閣向國會提出，眾議院開會，忽有三千餘人，自稱公民請願團、軍政商界請願團，將其包圍，毆辱議員，言者稱為陸軍部所指使，國務員相繼辭職。段氏咨催國會議決宣戰，國會復稱內閣僅餘總理一人，俟改組後再議。督軍團則請總統解散國會，時局頗形緊張。美使往見總統，總統表示樂觀，其言曰：「危險已過，余將免段祺瑞職，國會決定參戰，無須武力強之。」美使進而問其方法，總統則稱各事商定，且曰：「張勳助我。」美使面現驚疑之色。黎曰：「君可勿疑，余信任張勳。」張勳握有重兵，時與段氏不協，總統恃之為援，先蓋議定辦法矣。二十三日，段祺瑞奉命免職，發出通電，謂總統命令，未經總理副署，將來發生何等影響，概不負責，無異於指使督軍反對。皖督倪嗣沖獨立，總統遣使持信說之，不聽；奉、魯、閩、豫、浙、陝、直繼之，設立各省軍務總參謀處於天津，遣兵進逼北京，禁阻運輸糧食，並得日本援助。總統電召張勳入京調處，美使應伍廷芳之請，提出勸告，日本向美抗議。六月，張勳所部抵京，請黎解散國會，伍廷芳不肯副署命令，總統准其辭職，下令解散國會。國會自再召集以來，爭奪權利，徒事黨爭；開會十月，憲法草案二讀尚未完成，久為時論指摘，復遭解散，悲哉！
張勳入京之後，預備復辟，初張勳自兵卒出身，愛惜兵士，得其死力，尚稱能戰，曾守南京力戰民軍，南北和成，仍忠於清室；袁世凱死後，迭於徐州召集會議，為北洋軍閥盟主。督軍先多表示贊同復辟，康有為亦與之合謀。康氏忠於清室始終不變，曾於護國軍之役，勸說西南主將擁護清帝，不得；及國會內閣不協，遊說馮國璋，至是，秘密北上。六月三十日夜，張勳等入宮，奏請復辟。明晨，清帝諭稱張勳、馮國璋、陸榮廷等合詞奏請復辟，瞿鴻等奏請御極聽政，黎元洪奏請奉還大政，允如所奏，宣示革新大政九條，任命張勳等七人為內閣議政大臣，徐世昌、王士珍等均授要職，段祺瑞獨未授官，恢復各省總督巡撫名稱。都人於臨朝之後，方始知之，莫不驚奇，商店懸掛龍旗，余亦無異於前。黎元洪逃往日本使館，通電否認歸還政權，任命段祺瑞為內閣總理，電請馮國璋代理總統。段氏原與張勳不協，對於復辟初無反對之表示。直督曹錕不慊於張勳之專橫，奪去直隸總督之職。梁啓超與段往來甚密，與師意見不合，據美使記載，稱其借得日款一百萬元，作為起兵軍餉。七月初，段氏親赴馬廠調遣舊部，發電致討，曹錕等應之，分兵兩路進攻。張勳所部，多駐於徐州，兵力有限，毀壞鐵路，退守北京。八日，張勳遣員往見法使，建議商請徐世昌入京調停，法使許之，而美使不可，遂無所成，形勢危急，康有為避入使館，載澤謁見美使，籌商善後方法，亦無結果，徐世昌在津，向段協商，電告清臣世續：「幼君安住宮中，則優待一事，必可繼續有效。」又電張勳，即將軍隊交於王士珍解除武裝，移駐城外，且曰：「執事既不操兵柄，自可不負責任，至於家室財產，已與段總理商明，亦不為已甚，昌當力為保證。」十日，步軍統領江朝宗遣人往見美使，謂將強送張勳避居使館，使團討論謂可接待。明日，段氏通告公使，謂將於夜間進兵攻城，十二日黎明戰起，以十一時最為激烈，飛機至禁城擲彈，人心驚惶。清帝初欲移居使館，外人謀入宮中救其出險。會張勳為其部將送往荷蘭使館，尚信調停可得無事，荷使言其不能，乃欲出館再戰，但終為人所阻。下午四時，戰事停止。美使外出參觀戰跡，天壇辮兵尚未繳械，吃飲談笑如常，聲稱死者只有五人；據其訪查所得，槍炮多向天空施放，死者二十六名，傷者七十六名，大半反為平民。後始議定天壇之兵，每名給洋六十元繳械遣散，十四日，尚有武裝辮兵在京；明日，商妥每名八十元，始全繳械。