中國近百年政治史 · 第十二章 護法運動中北洋軍閥的分裂與西南軍閥的離合
護法軍起於國會第二次解散、復辟之變以後；但在五年袁世凱死後，國會與舊約法復活的命運已經成了問題；所以帝制戰爭結局，便是護法運動的開始。不過所護的法，護來護去，終無結果；所得到唯一結果，就只是把北洋軍閥截成兩段，所謂直系、皖系，從此永無結合的可能；到九年夏秋之交，直皖兩系便以兵戎相見了。在這一個時期之內，最初是舊國民系的左翼與北洋軍閥作殊死戰，舊進步系則力謀再與北洋軍閥結合，舊國民系的右翼，也依違於二者之間。到復辟亂作，進步系已與北洋軍閥打成一片，而舊國民系的左右兩翼形式上又漸行合作，產生廣東軍政府，於是成為南北對立之局。在南北對立的當中，北洋軍閥日就分崩，進步系不久也為北洋軍閥所棄；南方的舊國民系，形式上雖然未即分裂，但以右翼分子與桂系軍閥相結托以壓迫左翼，到北方直皖兩系開戰的時候，舊國民系的左右兩翼也作最後的分裂了。這便是此時期內的政治趨勢。
一 袁死後新舊約法之爭——護法運動的序幕
袁世凱死，以副總統黎元洪出任大總統，這是南方軍務院成立時所早主張的，當然無問題；但是問題卻發生了。南方所承認黎氏的總統資格，是民國二年十月公布的總統選舉法上所規定的資格（總統缺位，副總統繼任），以舊約法為基礎；北政府所宣告黎氏的總統資格，是民國三年修正的總統選舉法上所規定的資格，以袁氏的新約法為根據。（依《護國軍紀事》，袁氏臨死，僅以家屬託徐世昌，並未言及繼任總統事，其死實在六月五日。死後，北方要人以布置未妥，秘未發布，其時謬說紛起，有主張復辟者，有主以袁克定繼任者，有主以段祺瑞繼任者。徐世昌以北京秩序惟段祺瑞有維持之可能，須聽段氏主張。段主依約法，以總統名義與黎，而自負政治上一切責任，遂定議。段因往黎宅，勸黎出，黎初以無力維持秩序為言，段謂「公出，北京秩序，祺瑞當一人負責」，黎始允。乃發喪，草袁氏遺命，其遺命口氣嚴若帝王臨崩之遺詔，其中有語云：「不意感疾，浸至彌留，顧念國事至重，寄託必須得人。依約法第二十九條，大總統因故去職或不能視事時，副總統代行其繼權。本大總統遵照約法宣告以副總統黎元洪代行中華民國大總統職權。……」）於是就黎氏的總統資格上，便發生新舊約法的爭議，開護法運動的序幕。不過北政府一派對於副總統代行大總統職權的一點，有很難適應當時情勢的處所，就是：若以袁氏新約法及《修正大總統選舉法》為根據，則黎氏代行大總統的期限只有三天，應該在這三天之內，便要組織大總統選舉會，從石室金匱裡面取出前任總統所推薦的名單來，交選舉會投票舉定新總統。而在事實上，這個選舉會在三天之內便無從發生；選舉會既不能發生，則總統職權的代行，非超過法定的期限變為長期不可。於是為適應時勢計，想用糊塗的方法混過去。段祺瑞於袁死公表的一天（六日），用國務院名義通電全國說：「袁大總統於本月六日巳正因病薨逝，業經遺令遵依約法第二十九條（指新約法），宣告以副總統黎元洪代行中華民國之職權。……」七日，又通電說：「本月七日上午七時，黎副總統遵依約法，接任中華民國大總統職權。」所謂接任，可以說是代行，也可說是繼任，這是中華民國辦文案的先生們舞文弄墨的慣技。黎元洪就任的宣誓，更糊塗得莫名其妙，誓詞的前面既說：「……當依據民國元年頒布之《臨時約法》接任大總統之職權……」後面復說：「……並誓於代行大總統職權之時，確守國憲……」他竟不知道他自己現在處於什麼地位，（因為若依據民國元年頒布之約法而接任大總統，則修正之大總統選舉法當歸無效，而其所得之大總統地位則為繼任，而非代行職權矣；若屬代行職權，則仍以修正之大總統選舉法為根據，不得依據元年頒布之約法。）因為他心理是想適用元年的約法，而他的秘書不曾把那兩種大總統選舉法分別清白，所以恰好對了段派的糊塗含混主意。但是南方的要人和國會議員們，絕對不容含混。國會議員得到國務院六日的通電，首先宣言，說：「袁世凱民國三年頒布之所謂《中華民國約法》，全由袁氏一人私意妄自竄亂而成，一切增修程序既與《臨時約法》所載相違背……不發生國法上之效力，民國開基之《臨時約法》固至今無恙也，現在黎大總統繼任，實根據民國二年十月國會所制定《大總統選舉法》第五條之規定，應承繼本任總統袁世凱之任期至民國七年十月為止。袁世凱遺命及段祺瑞通告，所稱依約法第二十九條，由副總統代理之說，系依據袁世凱三年私造之約法，萬難承認。」接著岑春煊、陸榮廷等各要人相繼通電，與國會議員的宣言相呼應，岑氏的電文尤明白指出若依代行大總統職權的規定，限於三日而止，以相抵難。原來段氏擁黎的主張，不過想利用他為過渡人物，以為黎氏易與，暫時借他作傀儡，把大權集於一己；若適用元年約法，則諸事皆受國會的裁製，於大權獨攬的計劃上大有妨礙，所以於黎氏的總統地位由代理變為繼任，雖然不反對，而於恢復元年的約法，大不願意。南方在倒袁的進行中，已認定恢復國會為切要，軍務院第一號的布告即有「此次興師，其大義在擁護國法」的話，第二號布告更明白地說：「……夫法也者，國家所恃以相維於不敝也。……我國民所為決志殲身以致討於袁世凱者，凡以一二年來之舉措，皆戕賊國民之法律觀念，而斫喪國家之元氣。故此次之真精神，一言蔽之曰，擁護國法而已，國會既為約法上最重要的機關，且為一切法律所從出，若不速圖規復，則庶政將安所麗。為此通告各省國會議員諸君，迅速籌備集會程序及地點，俾一切問題得以解決。……」（此布告為梁啓超所草，見《盾鼻集》）所以現在新舊約法的爭議，實際上還含有一個國會恢復的問題。但是南方恢復國會的主張，也不過適應當時情勢，若就理論上說，也有很難解釋的疑問：因為被袁氏所解散的國會，從民國二年四月八日開幕起到民國五年四月八日，已滿三年法定期限，眾議院的議員應當解職；縱令恢復舊法統，也只應適用舊國會選舉法，從新改選；以國會代表民意的原則而論，民意不是經久不變動的，也應該以依舊法改選為合理；但改選須要很久的時期，而此時民黨的勢力所及還不過西南數省，改選必為北洋軍閥勢力所操縱，所以堅持恢復舊議員資格之說。概括言之，北方的擁戴黎氏，是為政治上的方便；南方的擁護舊國會，也是為政治上的方便；新舊約法的爭議表面上是護法，實際上還是政治上的勢力問題。
從六月七日到六月廿五日，約二十日間，兩方面因此問題函電紛馳，莫衷一是。獨立各省的首領，對於大局的解決各有單獨的意見發表，大略相同，（惟蔡鍔對國會問題主張照元年參議院之例，每省由舊國會議員中推五人以上十人以下，集合開會，代行國會職權，不堅持完全恢復舊國會。）最後由軍務院岑副撫軍長通電聲明，以唐撫軍長繼堯蒸電所開四條為南軍一致的主張，代表獨立各省最後議決之案。唐氏蒸電所開四條如下：
一、請黎大總統即日宣言國家根本法，當以國會解散以前所公布者為準。
二、請召集以前參眾院兩院議員，速在天津開國會，按法補選副總統，及要求同意任命國務員，組織正式國務院。
三、請撤退抵禦護國軍所派遣之北軍。
四、請下令召集軍事特別會議，由各省都督或將軍、各派代表在滬開會，議決一切善後軍事問題。
又附件：軍務院當俟國會同意組織之國務院成立後始撤銷。
黎總統對於前面的主張，當然沒有不贊成的。段派則持不能以命令變更法律之說，於二十二日通電，大略謂：三年修改之約法行之已久，今一旦以總統命令宣告廢止，復用元年約法，在政府初無成見，恐啟後來政府以命令變更法律之漸。經唐紹儀、梁啓超、伍廷芳等聯名駁復，對於以命令變更法律一點，多方解釋，大約謂三年之約法並不成為法律，征諸當前事實更無可疑宣告廢止，無變更法律之可言。（其電語中有謂：「如此次我大總統依法繼任，政府對內、對外迭經聲明所依何法？非根據元年約法規定程序所衍生之大總統選舉法耶？使三年約法而為法也，一法不容兩存，則被該法所廢止之大總統選舉法定當非法，云何能依？果爾則何不於六月九日開所謂石室金匱以別求元首？夫我大總統正位，而國內外共仰為合法者，無他焉，以三年約法之不成為法也。又如我公今所長之機關為國務院，國務院者，元年約法上之機關，三年約法所未嘗有也。三年約法若為法，元年約法定非法，公所長之院何由成立，今發布院令而中外共許為合法者，無他焉，以三年約法之不成為法也。揆諸法理如彼，征諸事實如此，則三年約法之非法，確成鐵案。……」）但是段氏仍舊託辭抵難，到二十五日便有李鼎新宣布海軍獨立的事情發生。
海軍獨立的運動，本起於雲南首義以前。肇和軍艦舉事失敗以後，中華革命黨人對於海軍的運動並未停止，不過因劉冠雄的嚴密防制，未易得手。袁將死時，運動已就成熟，暗中推戴李鼎新為首領，李與軍務院駐滬代表唐紹儀、鈕永建等已接洽就緒，將發而袁死，便中止發動了。及約法問題爭執不決，李鼎新便以海軍總司令名義與第一艦隊司令林葆懌、練習艦隊司令曾兆麟等，集合各巨艦於吳淞口外，發表獨立的宣言，謂：「……黎大總統雖已就職，北京政府仍根據袁氏擅改之約法，以遺令宣布，又豈能取信天下饜服人心？今率海軍將士於六月二十五日加入護國軍，以擁保今大總統，保障共和為目的，非俟恪遵元年約法，國會開會，正式內閣成立，北京海軍部之命令概不承受……」馮國璋以淞滬為自己所轄的境地，恐怕海軍於己不利，因電促段氏，速求根本解決。段氏至此，也知道非屈服南方不可了，於是到六月二十九日，便有大總統的申令如下：
共和國體，首重民意；民意所寄，厥惟憲法；憲法之成，專待國會。我中華民國國會，自三年一月十日停止以後，時越兩載，迄未召復，以致開國五年，憲法未定，大本不立，庶政無由進行；亟應召集國會，速定憲法，以協民志而固國本。憲法未定以前，仍遵行中華民國元年三月十一日公布之《臨時約法》，至憲法成立為止；其二年十月五日宣布之《大總統選舉法》，系憲法之一部，應仍有效。
又令：
茲依《臨時約法》第五十三條，續行召集國會，定於本年八月一日起，繼續開會。
於是黎氏的總統地位確為繼任，不是代理了，舊國會也復活了，新舊約法的爭議算已解決，附帶的便只有正式國務院的組織一個問題。同日，又以總統策令重新任命段祺瑞為國務總理。三十日，發布正式國務員的任命如次：
外交 唐紹儀
內務 許世英
財政 陳錦濤
司法 張耀曾
教育 孫洪伊
農商 張國淦
交通 汪大燮
海軍 程璧光
陸軍 段祺瑞兼任
這種組織，在段氏算是表示容納民黨的人才了，但是南方極不滿意，唐紹儀、孫洪伊、張耀曾都力辭不就，汪大燮、張國淦因為輿論不歡迎，也自己請辭。後來又改許世英長交通，孫洪伊長內務，范源濂長教育，谷鍾秀長農商。唐紹儀則因北洋軍閥暗中反對，始終未就，外交一席初由陳錦濤兼署，後改任伍廷芳。到國會開會後，都經同意通過。
軍務院的宣告撤銷在七月十四日。南方各首領的原意本要等到正式國務員由國會同意後，才把軍務院撤銷的；若此則須等到八月一日國會開會以後。因為梁啓超急於要和段祺瑞接近，在滬電促各撫軍不必一定固持原議；他恐怕駐在軍務院中的人士作梗，便運動唐繼堯以撫軍長的資格，由滇通電撤銷，電尾雖由全體撫軍署名，實則撫軍中有事前未備知的。不過各撫軍也知道此時的軍務院已無存在的必要，所以也並不否認，但是心中不滿於梁啓超的，因此奉梁以陰謀家之號；梁派的進步黨系與段派北洋軍閥再行結合，與舊國民黨系再行反目，便於此時見端了。
二 國會恢復後的黨派形勢與政潮
軍務院撤銷，國會於八月一日開會於北京，各國務員也一一通過於國會，算是第二次的南北統一完成。但是統一的期間不到一年，國會即被第二次解散。在統一的短時期內，政潮的起伏比前此更來得激烈。先就各黨派的形勢舉其梗概，再就政潮發生的各問題以次遞述：
一、黨派形勢 在倒袁期內，舊國民、進步兩系的人物都站在一條戰線上；袁氏一死，便到了梁啓超所謂「神奸既伏，人慾橫流，而進於演水簾洞、演惡虎村」的時期了。梁啓超、湯化龍一派的進步黨人，一面力謀與段祺瑞合作，一面卻大倡不黨主義，並且在權位的分配上表示不與人爭，所以在段祺瑞新組織的內閣中，該系人物僅一范源濂（孫洪伊雖為舊進步黨人，現已轉為急進派，與該黨脫離）。但國會一開，倡不黨主義的進步黨人首先分組兩個團體：一個憲法討論會（以湯化龍、劉崇佑等為首領人物）；一個憲法研究會（以梁啓超、林長民等為首領人物）。「討論」與「研究」，不知到底有什麼區別，為什麼原來是一個團體的人現在卻要分組兩個團體，難道這就是不黨主義麼？後來因為他方的舊國民黨人複合，有凌駕一切之勢，湯、梁等自己也覺得分立太無意義，又結合起來，不「討論」，專「研究」了。於是從前的「進步黨」，現在變為「研究系」，這便是「研究系」名詞的由來。
在舊國民黨的一方面，中華革命黨派原來是革命的秘密團體，與普通政黨不同，所以不便將名義標舉出來；所謂歐事研究會的溫和派，有想擁戴岑春煊為首領的，但是不易得多數人的贊同，並且這個名義也不適用，因此連名義也漸就消滅了。但在國會中戰鬥，非有一種結合不可，於是由張繼以舊國民黨領袖的資格，暗中糾合往日同志，初僅標一「張寓」，後因對方揭出「討論」、「研究」等的旗幟來，也便掛出一塊招牌，名曰「憲政商榷會」。舊國民黨的急進、溫和兩派，形式上複合為一，不過精神上的結合比從前更薄弱了，內中約分三系：甲、「客廬」系，以張繼、王正廷、吳景濂、谷鍾秀、張耀曾、彭允彝、歐陽振聲等為主要人物（內中復有張繼、吳景濂派，王正廷派，張耀曾、谷鍾秀派的小區別）；乙、「丙辰俱樂部」系，以林森、居正、田桐等為主要人物（可代表中華革命黨派）；丙、「鞱園」系，以舊進步黨人的孫洪伊、丁世嶧、溫世霖等為主要人物。內容如是複雜，所以它的議員人數雖多，戰鬥的陣容和精神反不及對方的研究系。研究系一經成立，便能長時間保持其形勢，憲法商榷會後來復由三系裂為四派：谷鍾秀、張耀曾等脫離「客廬」系而組織「政學會」為一派；商榷會改為「益友社」為一派；「丙辰俱樂部」與「鞱園」合組「民友」為一派；王正廷、褚輔成等又由「益友社」中分出，組織「政余俱樂部」為一派。請為略圖如下：
國會恢復後政黨變化略圖
除了上述的黨派以外，還有許多小游離團體，名目繁多，或附於研究系，或附於商榷會系，或為段祺瑞的御用品，游離無定也不十分重要，此處無容列舉。
上面所說的，都是國會內的黨派分野；至於在國會以外，民國元二年間的重要政黨大都在各省設有支部，現在則無論何黨，大都沒有在各省設有支部的（惟中華革命黨尚有支部存在海外），這是與民國初年的政黨一個大差別。但是他們對於各省的地盤並不是不注意了，不過他們現在所注意的全集在督軍、省長身上（在七月六日，已由中央命令將各省督理軍務長官一律改稱督軍，巡按使一律改稱省長，重新任命）。所以，督軍、省長的分配，成為當時最重要的問題。帝制戰爭的結果，除了滇、黔、粵、桂四省以外，只有川、湘兩省脫去了北洋系的宰制。（浙江本已脫去北洋系的勢力，但至六年一月因內部發生變故，呂公望站不穩，段氏乘間任用楊善德督浙，浙省遂入北洋系。）段祺瑞七月初重新任命各省督軍、省長，對於川、湘、粵、桂等省想用一種牽制離間手段，使他們自相猜忌，以便乘間宰制。（命陳宦督湘，陳未到任以前，由陸榮廷署任；命陸榮廷督粵，陸未到任以前，由龍濟光暫署；命陳炳焜督桂，以羅佩金為桂省長。都是他的牽制政策，然皆未能成為事實。對於川省，初以蔡鍔為督軍兼省長，蔡因病辭職後，以羅佩金署川督，戴戡為會辦軍務，已有釀成連雞之勢，加以劉存厚對於客軍的嫉視，段氏一面令羅督裁抑川軍，一方面又挑撥劉存厚以抗羅，於是川亂遂成。對於湘省，因陳宦督湘，以事未能實現，乃命吳光新率兵駐岳州以威脅之。後復乘川亂令吳光新入川。綜計段氏對於西南各省始終不出挑撥、抑制政策。）但除於川省的離間政策發生一種效果外（離間雖發生效果，終未落入北洋之手），余均未入北洋系的圈套。不過西南六省雖未落入北洋系的圈套，形勢卻很散漫；大概各督各圖自己的好處，對於國會中的黨派分野，也只以利害的同異為左右袒的標準。倒是在北洋系範圍以內的各省，發生了一種團體的結合。這種結合最初發動於張勳，由倪嗣沖助成，段祺瑞的親信人徐樹錚暗中利用之。當南京會議解決後，張勳派人邀請北方各省與會的代表集會於徐州；六月九日，在徐州開會，張勳主席，提出會議綱要十項，其最注意的：（一）絕對抵制迭次倡亂之一般暴烈分子參與政權；（二）嗣後中央設有弊政足為民害者，務當合力電爭，以盡忠告之義；（三）固結團體，遇事籌商，對於國家前途，務取同一態度（其他各項不備記）。各代表大都贊同，並主張設一固定的聯合機關，公推一資望隆重之人為領袖。這便是所謂徐州會議的發端。國會開會後，段派人士徐樹錚等，暗中與倪嗣沖及張勳代表萬繩栻等秘密往還磋商，願奉張勳為首領，令各省區復派代表集會於徐州。到九月二一日，便有所謂「省區聯合會」出現。加入此會的，初為九省，後增至十三省（安徽、江蘇、江西、湖北、河南、山東、直隸、甘肅、奉天、吉林、黑龍江、福建，並粵省瓊崖的龍濟光，故有稱廣東亦在內者），並制定聯合會章程十二條：子、本團體以聯絡國防，鞏固勢力，擁護中央為宗旨。丑、本團體為防止暴亂分子私攬政權而設，國會開幕後如有藉故擾亂與各省區為難者，本團體得開會集議，為一致之行動，聯合公討之。寅、本團體為維護國家安寧起見，如不得已用兵時，關於聯合區域作戰事宜，得公推領袖一人總指揮之。卯、本團體對於所公推之領袖，認為盟主，凡事經公決後，即由領袖通告遵行。辰、本團體公推張上將軍為領袖，遇有重要事體發生，應行主持爭執。不及往返電商者，徑由張上將軍代為列名，但事後應將原電事由電告。巳、略。午、本團體聯合以後，各方面如為妨害國家統一之行為，及對於政府有非理之要求，為公論所不容者，本團體即以公敵視之。未、本團體以外各省區，如有反抗中央、破壞大局者，本團體即輔助中央制服之。申至亥均略。這種省區聯合會的組織，可算是北洋軍閥圖勢力保存的自覺；因為袁氏死了，他們自己知道失去了統一的頭腦，形勢日趨散漫，非有一種團體的結合，不足以抵抗民黨的新勢力，不過他們的團體也只有一種形式，精神上也是同床異夢的；（倪嗣沖一派是藉此擁護段祺瑞，張勳是藉此作復辟的基礎，馮國璋[他也有代表在會]是藉此謀總統的地位。）但是對於國會，卻有一種威嚇的勢力。
上面所說的，是在國會以外，各省武力派的形勢。至於總統府和國務院，也有可注意的幾點：（一）國務院是混合的，含有研究系（范源濂）和憲政商榷會的左右兩系（左為孫洪伊，右為谷鍾秀、張耀曾），而徐樹錚以一國務院秘書長的地位，替段氏高張北洋軍閥之焰；（二）總統府以丁世嶧為秘書長，不滿於段、徐的跋扈，常與段、徐立於對抗的地位，因此總統府傾於國會中的「商榷會」系。這是府院方面的派別形勢。
在上面所述各方的黨派形勢中，產生憲法問題的爭議、府院的爭議、督軍的示威，到對德絕交案發生時，便掀起北洋軍閥威壓國會的大波瀾來。
二、政潮的演進 此次大政潮的掀起，當時頗有責備民黨操之過激的；其實首先向民黨挑戰的還是北洋軍閥。段內閣的外交總長唐紹儀，起初並非絕對不肯就職，唐氏由滬北上時，北洋軍人便通電反對（由張勳出名）；唐氏抵津，復假直隸紳民的名義，散發詆毀唐氏的傳單。唐因此憤而辭職。這是北洋軍閥向民黨宣戰的第一聲。段閣成立後，內務總長孫洪伊在第一次閣議中，便和國務員秘書長徐樹錚發生牴牾。（秘書長在內閣會議本無發言權，徐樹錚竟在閣議時，對於廣東李烈鈞與龍濟光之戰爭，主張電令閩、粵、湘、贛四省會剿李烈鈞，孫洪伊主張去電和解，閣議皆以和解為宜，亦並未制止徐之發言。徐氏竟將會剿李氏電擅行發出，及四省覆電到院，孫因面斥徐之荒唐，徐猶強執，因此恨孫刺骨，是為孫、徐交惡之始。）段氏的專擅行為和後來所謂府院的惡感，都是由徐樹錚的跋扈驕恣所釀成。孫氏站在內務總長的地位，對於各省長位置的變動當然有權；省長的配置與各黨派勢力的伸張，有密切關係；而徐樹錚往往倚仗段氏總理的地位，專擅無忌，孫氏當然不肯放讓，因此孫、徐之間勢成水火，到十一月二十日，竟以總統命令將孫氏免職。（孫曾免去內務部司長祝書元等之職，祝等控孫違法，孫之免職與「免祝案」有關。）這是北洋軍閥向民黨挑戰的第二炮。在國會裡面，研究系主張擁段，可算是段氏的羽黨，商榷會的右翼因為谷鍾秀、張耀曾兩總長的關係，也傾於維持段閣；左翼則以北洋軍閥跋扈太甚，主張倒段；這是兩派對於內閣的態度。關於憲法問題，兩派有幾個重要爭點：甲、研究系主張修改草案上的兩院制而採用一院制（萬一必采兩院制，對於上院的組織須變更）；商榷會的大多數則堅決維持草案上的兩院制。乙、研究系主張省制須以普通法律定之，萬不可參入憲法中，並且反對省長民選；商榷會則主張非在憲法上把省制大綱規定不可，並且主張省長民選。（其他關於國會解散、國務員信任等問題，亦有不同的主張，但不如上二事之重要。）國會開會後，從九月十五日起開始審議黨草，因為省制入憲的問題，發生有名的鬥毆案。事後研究系通電各省督軍攻擊敵黨議員，（對方因研究系通電督軍，亦通電全國以相抗。）因此啟督軍團干憲之端。到二一日，北京便發現所謂「憲法促成會」（由北洋軍閥暗中主持而成）；這種促成會發現，便是北洋軍閥向國會下警告的。總統府和國務院，也漸漸發生了暗潮；其原因也是段氏過信徐樹錚，以國務總理負責為口實，事事不令總統府與聞其實，但令蓋印畫諾。原來丁世嶧所以入為府秘書長，就是因為黎總統人太忠厚，恐其為北洋派所挾制，想以秘書長的地位輔黎之不足；看到徐樹錚的跋扈行為，委實不能忍耐，因此遇事也就不肯隨便畫諾。（丁世嶧後來辭秘書長職，發表辭職書，有云：「國務會議以前無議事日程，會議以後無報告，發一令總統不知其用意，任一官總統不知其來歷……嚴家熾未經閣議[財政總長亦聲明未與聞]，而必以立時蓋印為滿意……國務總理，恆匝旬不一晤總統，惟見有秘書長傳達於其間，有所詢則以事經閣議，內閣負責為對抗。大總統無見無聞，日以坐待用印為盡職。……曹汝霖使日事，一月以前，日外務省早經奏明日皇，而我大總統至時尚未盡知其事。內閣與章公使來往十餘電報未一呈閱……」觀此可見段、徐之專擅。他們所以如此專擅，就是誤解責任內閣，以為責任內閣制之元首本是偶像，不知元首雖不積極負責任，對於重要國務亦有相當的權能也。）到十二月後旬，便有所謂二十二省軍民長官忠告總統、總理、國會的聯電（電由馮國璋領銜），電中大略說：總統宜信任總理，兼持大政，國會宜早定憲法，勿干涉行政。這個聯電，便是督軍團威嚇總統和國會的先聲。
上面所述，都是五年秋冬間的情形，已有「山雨欲來風滿樓」之勢。內閣自孫洪伊免職後，政府初提任可澄，繼提張國淦（都是從前附於進步黨的官僚），皆被國會否決；於六年一月一日，乃任命范源濂兼署。（因各派皆欲取得，爭持不相下，故以兼署了事。）一月五日，梁啓超抵京，（梁由滬赴京，歷訪馮國璋、張勳，有所接洽。）外間喧傳梁氏到京後，政局將有大變動，國會或竟解散，其實都是反對黨神經過敏的揣測。平心而論，梁氏此時雖很與段氏接近，還是站有盡力調和的地位，不過他對於憲法主張上院的組織宜變更，省制不入憲；還有一點招忌的地方，就是他常常宣言不入政途，將從事教育事業，卻常常和段氏等以聲氣相呼應，好像要作段政府的後台老板一樣，所以反對黨處處以疑忌的眼光對之。（梁氏招反對黨的嫉視由軍務院撤銷問題起，前節已言之。）但是他並不能轉移段派軍閥的行動。一月九日，張勳、倪嗣沖、靳雲鵬、徐樹錚等又在徐州開省區聯合會，謀對付總統、國會了。（馮國璋在南京開壽筵，各省因派代表祝壽，張勳等乘機邀往徐州開聯合會。）到二月初旬，對德潛艇戰策的抗議事件發生，（德國宣布於二月一日起以潛艇封鎖海上，美德絕交，中國接到美國的通牒，亦於二月九日提出抗議。）便促起國內的大風潮來。
對德提出抗議在二月九日，正式宣告絕交在三月十四日；到五月七日，始將對德宣戰案提出於國會；十日，便有公民團包圍眾議院、毆辱議員的事件。由二月初到五月中的長時間，對德外交問題算是政治上最重要的問題。同此時間內，在國會裡面還有一個重要問題，就是憲法會議的二讀會。（憲法二讀會於一月二十六日開始至國會二次解散時尚未終了。）在憲法二讀會中，研究系的主張大部分皆失敗，因此痛恨已極。關於對德宣戰問題，情形極複雜：由抗議到絕交的期間內，第一，黎總統、馮副總統（馮國璋於五年十月當選為副總統）及大部分的督軍皆反對加入協約國（馮於二月十二日、十七日兩次電政府持反對態度，各督軍亦持反對態度），國務員中也有懷疑的；第二，在野名流孫中山、唐紹儀及各商民團體，也皆反對加入（中山於三月八日電政府反對，唐紹儀於三月十日電政府反對），惟梁啓超則極端鼓吹加入；第三，在國會中，研究系皆從其領袖梁氏之主張，舊國民黨系（即商榷會系）的丙辰俱樂部派極端反對（馬君武在三月八日並提出質問書謂：梁啓超干涉外交，陷中國於危險地位，請政府注意），益友社派（以張繼為中堅）及政學會派則皆贊成。但在此時，贊成、反對的兩方面都是在國家的利害上打算，並非牽於平時的黨見，所以在三月十日國務員全體出席兩院，報告外交方針，眾議院即日投票表決通過（贊成者三三一票，反對者八二票），參議院亦於次日投票通過（贊成者一五八票，反對者七二票）。十日，德國駐京公使送到德政府的答覆者，十四日，便正式宣布絕交。在未宣布絕交以前，段總理和黎總統發生一次大衝突：三月三日，段總理與各國務員同往總統府，提出一件訓令駐日公使章宗祥的電稿，要求總統簽印拍發，電中的大意是要他轉告日本政府，「中國政府已決定對德絕交，所有中國之希望條件：一、庚子賠款，德奧方面永遠撤銷，協約方面緩還十年；二、現行進口稅，實抽百分之五，改正貨價後，實抽七分五，裁厘後抽十二分五；三、解除《辛丑條約》中國於天津周圍二十里內不得駐兵，並解除各國駐兵使館及京津鐵路之約束：凡此三端，以深信日本政府對於中國友好之誠意，請求援助」云云，黎總統因為問題重大，此時尚未取得國會同意，不宜便向外國發表，所以反對將此電發出。段氏便憤然地說：「總統既以內閣所為為不合，無妨另簡賢能。」午後，即辭職往天津。所謂府院的衝突至此便大爆發。後經馮國璋（馮於前月入京）往津調解，附以總統不干涉對德外交並驅逐府秘書長的條件，段氏方再返京任職（致章公使電於段返京後總統照發）。但是黎、段間的感情上，已留著一條很深的裂痕。
對德外交的大方針既已通過國會，宣布絕交後應當不致發生大問題了。但是一部分持反對態度的人仍舊反對，在野名流贊成和反對的兩派仍舊不一致。參議院議員章士釗因主張增設不管部的國務員，將在野各派的領袖一體羅致，既可調和各派的感情，又可統一對外的意見；但是不為當局所採納，僅在國務院組織一個國際政務評議會，由總理聘請各派人士為評議員，而各派所謂第一流領袖仍不在內。梁啓超於三月二十六日致函評議會，主張速向德奧宣戰，地方各團體對於梁函多加反駁；馮國璋回到南京後於四月八日致電政府，仍舊反對參戰（馮謂前在京贊成絕交，實為調和府院意見，對德奧宣戰則不贊同）。國際政務評議會意見也不一致；在朝在野的要人，始終主張參戰的，可說只有段總理和梁氏二人為最堅決。梁是想學義大利的加富爾加入克里米亞戰役，藉以增高在國際上的地位；段則早與日本軍閥秘密勾結（由張宗祥、陸宗輿等作引線），已落入日本人的圈套里去了，他一方面未嘗不想倚賴日本的贊助，改善國際地位（這是與虎謀皮），一方面還是想取得日本的金錢和軍械，堅固北洋派的實力，以制服國內的反對黨。梁氏固不明白段氏的真意思，就是段派的督軍也多有不知道段氏的秘密，所以對於參戰也有懷疑的。段因決計召集各省督軍來京開軍事會議，一面統一督軍團體的意見，一面可以威壓國會。到四月二十五日，各督軍在京開會了，到會的督軍七人、督統二人、省長二人、代表十六人（非北洋系的督軍大抵皆只派代表），段自為主席；段氏將參戰的秘密預先告知他的徒黨，結果皆贊成參戰表決簽名。五月三日，督軍團公宴議員，替段氏疏通參戰案；七日，參戰案提出於國會；八日，眾議院開秘密會，國務員全體出席，報告參戰案，表決交全體委員會審查。假使北洋軍閥不用過激手段，參戰案當然可以平安通過，因為國會裡面對於參戰案持反對態度的本只有極左翼的丙辰俱樂部一派，研究系自然贊成，政學會派和益友社派也是贊成的（政學會由谷、張主持，益友社由張繼主持）。但是那些軍閥的要人生恐目的不能達到，要祖述民國二年選舉總統的慣技，用威迫國會的手段；到十日眾議院開會時，忽有所謂公民請願團、五族請願團、北京市民主戰請願團、軍政商界請願團，共約三千餘人，由陸軍部人員指揮（傅良佐、靳雲鵬到場指揮，為當時人所目見），包圍眾議院毆辱議員多人，並聲言必俟參戰案通過才解散。眾議院因此憤激，停止會議。國務員谷鍾秀、張耀曾、程璧光、伍廷芳等相率提出辭職呈文（陳錦濤早受交通系陷害去職，許世英也因事免職了），范源濂後來也提出辭呈；於是內閣只剩了段氏一人。段氏自己也知道弄巧成拙，不能收拾，於十二日擬具辭職書，將要提出，忽被左右阻止，決計與國會硬抗，再三咨催國會速議宣戰案，對於圍擾國會的責任問題，置諸若有若無之間。國會的極左翼本不滿於段氏，自此風潮發生，除了研究系一派以外，大多數皆主張倒段。到十八日，北洋系與日本軍閥勾結的秘密，又被北京英文《京報》發露；（是日，英文《京報》載，段氏由陸宗輿、曹汝霖議借日款一萬萬元，由日人代行整理三兵工廠，並請日本軍官練兵，日田中參謀來華，與此事有關[田氏時已到華]。該報主筆為陳友仁；次日，因此新聞，陳友仁被段政府捕去。）國會大多數更不信任段氏了；十九日，眾議院開會議決：現內閣僅餘段總理一人，不能行責任內閣之實，本院對於此種重大外交案件，應候內閣改組後再議（意思就是參戰案是可以通過的，但段非去職不可）。督軍團知道國會無可挽回，決意破毀國會；但此次事件咎不在國會，無可措辭。研究系因為關於憲法的主張失敗，積憤既深，看此形勢，段氏又難於維持，也決計利用督軍團來改造國會；因煽動督軍團，假憲法草案議決的條文不適國情為口實，呈請政府解散國會。黎總統招孟恩遠、王占元入府，告以約法上總統無解散國會之權，解決時局的辦法惟有請段總理辭職。督軍團知道黎總統已站在國會的方面，相率出京，往天津、徐州等處會議去了。到五月二十三日，黎總統以國務員伍廷芳副署的命令，免去段祺瑞國務總理之職，即以伍氏代理國務總理。隨即督軍團宣告反叛，國會第二次解散，張勳便演出復辟的滑稽劇來。
三 國會第二次解散、張勳復辟與段祺瑞的再起
復辟的滑稽劇，雖然是由對德宣戰案引導出來的，但是它的伏線甚遠。在袁氏稱帝前，由宋育仁、勞乃宣等發動一次失敗後，到帝制戰爭正烈時，康有為又躍躍欲動了。護國軍在雲南發動後，對於袁氏，全國一致反對，康有為也反對。（康氏曾發表兩通致袁氏的書，備極譏諷。）但康氏一面反對袁氏稱帝，一面卻主張復辟。梁啓超將往廣西時，使人告知康氏，康氏便有所表示。梁啓超《從軍日記》云：「兩月來，南海以吾凡百專擅，蓄怒既久，今此舉（往廣西贊助陸榮廷獨立之舉）而不以告，他日責備，何以堪者？實則吾之專擅，良非得已，事事稟承南海，靡特吾精神上常感不斷之痛苦，抑凡今之與我共事者，將皆舍我去矣。難言之隱莫此為甚。雖然，吾終不欲更開罪於長者……使覺頓往謁將意。南海嘉許，固在意中，然有意外者，則正色大聲疾呼以主張其平昔之復辟論也。且謂吾輩若不相從，後此恐成敵國。其言甚長而厲，覺頓咋舌，唯唯而已。此等不祥之言本無價值，然正恐有利用之者，勞他日一番收拾也。」袁氏撤銷帝制後，康竟公然揭舉復辟的主張，發表一篇論說，題為《為國家籌安定策者》。梁啓超在廣西得到這種消息，也便發表一篇《辟復辟論》教訓他的老師。（論文中有「吾既驚其顏之厚，而轉不測其居心之何等」，意思是說他於籌安會發生時，不敢出來為故君請命，等到護國軍把帝制打倒了，卻想來收漁人之利。）這是康梁兩師徒以筆鋒相抗的開始。梁氏又恐他的筆鋒不足以制服他的老師，再由滇、黔、粵、桂四督出名，發出一道反對復辟的通電說：「國體不許變更，乃國民一致之決心，豈有不許袁賊獨許他人之理。……如有再為復辟之說者，繼堯等即視為蔑棄約法之公敵，罪狀與袁賊同，討之與袁賊等。」此電出後，復辟論才銷聲匿跡了。張勳此時想必早與康氏通聲氣，不過因為袁氏疑忌他、防備他，所以他不敢有何舉動。及到馮國璋發起南京會議，他便想利用這個機會以見好袁氏，取得袁氏的信用，暗中布置復辟的基礎。不幸袁氏死了，南京會議消滅了，他便勾誘南京會議的代表往徐州去，作成前節所述的省區聯合會，表面是鞏固北洋團體，實際只是造成復辟的根基。所以張勳復辟的伏線，實在來得很遠，埋伏得很久了，只等機會一到就要爆發的。段祺瑞免職，機會便到了。
段祺瑞於免職的那天，發出一道含有教唆意味的通電說：「本日總統府秘書傳出大總統命令，國務總理兼陸軍總長段祺瑞免去本職，外交總長伍廷芳著暫行代理國務總理，此令；又令陸軍次長張士鈺代理部務，此令；又特派王士珍為京津一帶警備司令，江朝宗、陳光遠為副司令，此令等因：查共和各國責任內閣制，非經總理副署，不能發生效力；上各件，未經祺瑞副署，將來地方、國家因此發生何等影響，祺瑞概不負責。特此布告。國務總理段祺瑞漾印。」這個電報，無異於教導督軍團起兵反抗。黎總統於免段後，提出李經羲任國務總理，兩院通過（二十五日提出，二十六日通過），並擬任王士珍任陸軍總長，王並通電允接受。（王在參陸辦公處，勸導各現役軍官，謂「北洋系」三字非美名，宜忘派別，衛國家。）到二十九日，倪嗣沖首先通電宣告脫離中央關係；相繼宣告獨立的有奉督張作霖、魯督張懷芝、閩督李厚基、豫督趙倜、浙督楊善德、陝督陳樹藩、直督曹錕，共計八省。但是張勳（時為皖督，倪嗣沖時為皖省長）卻沒有宣告獨立的通電，而用十三省省區聯合會的名義，電請黎總統退職，這是他舉動不同的處所。還有長江流域的三督馮國璋、李純、王占元，也不曾和他們共同行動。黎總統此次為何敢於下令免段，大概有下面幾種原因：一、他以為段派的督軍未必敢公然作亂；二、直、皖兩系的名稱此刻雖然尚未成立，但是直系的軍官已有與段氏不合作的暗示，（孫洪伊為直隸人，孫在京時常與直籍軍官以同鄉感情相款洽，暗中即有聯直制皖的意味，所以直皖分派的根基即伏於此，但尚未顯明耳。）以為段派督軍縱敢作亂，直隸派的軍人必能牽制之；三、王士珍是北洋派的前輩，與段祺瑞資格相等，縱然直隸派的軍人不能制伏段派，王士珍必能指揮之。誰知王士珍竟沒有一點力量，直派的督軍除了長江三督不曾加入獨立外，曹錕也公然宣告獨立了。倪嗣沖於宣告獨立後，便在蚌埠扣留車輛（倪以省長駐蚌，張勳則駐徐州），與奉、魯、豫有共同進兵北京之勢。他們稱兵的理由，就是：總統聽信群小，排斥正士，暴民盤據國會，勾通府中，以奪取政權，須以兵力驅逐之。黎總統電請徐世昌從中調和，徐謂國會若不解散，調和無從著手；黎又電請梁啓超來京調處，梁以「退處海濱，與世暫絕」答覆之；湯化龍則辭去眾議院議長之職，研究系的議員都相率不出席，使國會開不成會，並有許多提出辭職書的；李經羲的總理雖經國會通過，被督軍團阻止，不敢就任；黎總統至此，完全沒有辦法。到六月二日，李盛鐸由徐到京，向黎傳達張勳的話，說：「總統若令我入京，願任調停。」黎氏固知道張勳不是段派的真正同志，他又是省區聯合會的領袖，他果肯出來調停必能有效，於是想倚張以自保，即令李盛鐸赴徐往迎。此時段派的軍人群集於天津，想在天津組織政府，舉徐世昌為大元帥，並與研究系的要人聯絡，要他們加入。徐世昌不贊成，並且外國人也有不許他們在天津設立機關的表示，因此他們內部頗有齟齬。值張勳率兵由徐入京經過天津的時候，他們便利用張勳作劊子手，慫恿他入京開刀。張氏雖然主張解散國會，但還有一個重要的條件，就是要復辟；段派表示允可。（張勳微電有云：「芝老雖面未表示，亦未拒絕，勛到京後，復派代表來商，芝老仍謂解散國會推倒總統後，復辟一事自可商量。」）張氏仍逗留天津不即進京，不過他的軍隊已陸續到了北京了，因電令黎總統從速解散國會，否則不負調停之責。黎氏起初堅不肯從，因為以解散國會向黎氏建議的，四面包圍，黎氏便不能自主了。但是解散命令卻沒有人肯副署，伍廷芳固然未肯，新任的總理李經羲也不肯（李氏一面想作總理，促黎速下解散國會令，一面卻以尚未就總理之職為理由，拒絕副署）；張勳在津大發威風，說：「這種命令，要副署何用，只管從速發布。」到六月十三日，竟用步軍統領江朝宗代理國務總理的名義副署，發布國會解散令。這是國會第二次解散的經過。次日，張勳偕李經羲到京；到二十八日，康有為也剃去鬍鬚，秘密到了北京，住在張勳的私宅里，於是復辟的活劇要開幕了。
張勳於六月十四日到北京，七月一日才宣告復辟，因為布置也要些時間，所以有此半個月的猶豫時期。在此半月內，李經羲作了一番總理的好夢，國會解散後，各叛督果然相繼取消獨立，並且有向中央謝兵諫之罪的。李經羲以為可以安然作國務總理了。但是各叛督因為李氏從前不肯副署解散國會的命令，多通電反對李氏組閣；李氏倚靠張勳的勢力，以為有了辮帥保護，反對也不大要緊；到二十四日，正式就國務總理之職，並要求王士珍任陸軍總長。張勳對於李氏組閣的問題也不干涉，一面添招新軍，一面進謁清廢帝，和清室遺老秘密協商。隨派梁鼎芬、王士珍、江朝宗等向黎元洪說明復辟的必要，請其奉還大政。黎元洪此時才知張辮帥調停的用意，雖然拒絕其請，但已引虎入室，不能抵抗了。到七月一日，張氏便假馮國璋、陸榮廷等的名義，奏請准許黎元洪奉還大政，擁溥儀而出，宣告復辟。同日頒下許多上諭，改七月一日為宣統九年五月十三日，封黎元洪為一等公爵，任命馮國璋為兩江總督、南洋大臣，張勳為直隸總督兼北洋大臣，陸榮廷為兩廣總督，各省督軍皆改為巡撫，位置大概仍舊，徐世昌、王士珍也有任用（徐為弼德院院長，王為參謀部大臣），獨有段祺瑞全無位置。康有為雖想作張勳的後台老板，他的意見，張勳竟不能容納，白白他作了許多的古文詔旨，一篇也沒有採用；（康氏所擬的詔旨，有《復辟登極詔》、《開國民大會以議憲法詔》、《召集國會詔》、《保護各教詔》、《免拜跪詔》、《免避諱詔》、《合新舊詔》、《親貴不許干政詔》。其第一篇登極詔首先辯明滿族也是黃帝的後裔，意在融和種族情感，其他各詔都是發揮他維新的意旨，但是一篇皆未採用，直到復辟失敗後逃匿外國公使館，日本公使求他的墨寶，他便用楷書把他所擬的詔稿寫了，送給日本公使，後由時報館記者探知抄出，登在《時報》上。）他要免拜跪禮，張勳是喜歡磕響頭的，就此一點，便不相容，只得叫苦連天；不到幾日，便宣言要剃度出家去了。黎元洪乘間逃入日本公使館，秘派丁槐南下，將大小印信送交副總統馮國璋，謀匡復。各省督軍及各要人得到復辟的消息，一律通電聲罪致討，竟沒有一個人援助張勳。北洋派的軍隊，因為皆在北京附近，所以易於進攻；張紹曾、馮玉祥、曹錕、李長泰等首先發動；段祺瑞自任討逆軍總司令，於七月五日親往馬廠誓師，設總司令部於天津。得馮玉祥、李長泰等的奮戰，於十二日進逼北京，張勳逃往荷蘭公使館，以外的主要人物一律逃匿，段祺瑞於十四日到北京。綜計復辟的時間，還不滿半個月，就宣告閉幕了。
張勳所有的辮子軍隊，大約不過兩萬人內外，還有一大部分留在徐州（復辟戰爭中譁變潰散），為何敢於行此大事？可見他原先與段派軍閥早有默契。誰知是一場大騙局：黎元洪受直籍軍人的騙而免段氏（替馮國璋造成取得總統位置的機會）；張勳受段派軍人的騙而實行復辟（替段氏造成恢復政權的機會）。張氏的受騙，和黎氏的受騙是一樣的，所以張氏當段派聲罪致討時，通電反駁他們，說：「……勛知國情，只宜君主，即公等卓見，亦早詆共和。茲方擁戴沖人，輒即反對復辟，或實行攻戰，或電文誚罵。……若謂擁護共和，何以必摧殘國會……如以王公之位，未獲寵封……故不甘於為叢驅爵，而為逐鹿中原，則並不為大局綢繆，純為利權起見，徒說伸張大義，豈為好漢英雄。……若必激浪揚沙，翻雲覆雨，深恐九州鼎沸，無以奠寧。……」失敗後又通電說：「……已獲巨罪，人慶大勛，恨當世無直道，怨民國鮮公刑。」其弦外之音，很可表示落入圈套的憤恨情感。
復辟的活劇閉了幕，段派和研究系的得意時期到了。段祺瑞在七月五日誓師討逆的時候，曾發出一道通電，說：「本日由國務院參議，齎到本月二日大總統令：『特任段祺瑞為國務總理，此令』等因，時危勢迫，義不敢辭，祺瑞遵即就職。」到七月六日又有一道總統的命令，其文如下：「國務總理李經羲呈請辭職，李經羲准免國務總理本職，特任段祺瑞為國務總理，此令。」下面有教育總長兼內務總長范源濂的副署。反段派因有懷疑段氏的取得總理，是由於段氏和研究系的作偽而來的。不然，何以有兩道重複的命令呢？但當時各報上確曾揭載一道黎總統致馮副總統的冬電：「……元洪不德……既不能執行職權，民國勢將中斷，我公同受國民重託，應請依照約法……代行大總統職權。自前交通梗絕，印綬齎送，深虞艱阻，現己任命段芝泉為國務總理，並令暫行攝護，設法轉呈。……」然則段氏二日發表的任命令並非偽造，不過此令中所謂「交通梗絕，印綬齎送，深虞艱阻……並令暫行攝護，設法轉呈」，彷佛是把總統印信令人送交段氏設法轉呈的，丁槐為何又將印信攜帶南下呢？（後來段氏令盧永祥逮捕丁槐，羈押軍署。）因此反段派對於黎氏致馮的冬電，都疑它是由段派竄改或偽造的。所以段氏雖然在事實上取得了國務總理，這個國務總理的來由實在是一個疑問，至今還不能查出它的內幕。現在對於它的真實內幕也不必深考，不過就段氏自己的立場和他在前次免職時發出的漾電而言，頗有點不好意思，免職時說：「查共和各國責任內閣制，非經總理副署，不能發生效力。」因為那道命令是伍廷芳副署的；現在任職的命令是教育總長兼內務總長范源濂副署的，也不曾經總理副署，為何便發生效力呢？只好說是因為「時危勢迫」，從權接收罷了。北京未收復前，馮國璋於七日在南京宣告就代理大總統職，電請各要人赴寧組織政府；段氏也在這一天商請將政府移設天津，次日，便在天津設國務院臨時辦事處。十四日，段氏到了北京；十五日，便赴國務院視事。研究系的要人還在復辟未宣告時早與段派聯合一氣，段氏在馬廠誓師時，梁啓超已入段氏幕府；湯化龍則和張國淦、葉恭綽、張志潭附隨段氏，同段入京。到十七日，段氏發表閣員如下：
國務總理兼陸軍總長段祺瑞
外交汪大燮 內務湯化龍 財政梁啓超
司法林長民 農商張國淦 教育范源濂
交通曹汝霖 海軍劉冠雄
可算是段派軍閥，與研究系、新交通系的聯合內閣。黎元洪於段氏到京後，因段氏的勸誘，由外國公使館區域回居私宅，通電宣告此後不再與聞政事，推馮副總統繼任大總統，（黎在私宅遇刺，欲避居天津，段氏恐其南下，藉口保護，不許離京，後得湯化龍擔保無他，始允其離京。）馮氏因為不願將南京的地盤授諸他人，想把長江流域作為自己的基本勢力，免得後來孤立受段派的壓迫，蹈黎氏的覆轍；所以一面謙讓，請黎復職，一面暗中與中央接洽蘇督的後繼人選；直到接洽已妥，才於八月一日到京任職。（馮到京後數日，即發表調贛督李純督蘇、陳光遠督贛，與鄂督王占元聯結為一，成為直系基本勢力。）於是北洋軍閥的兩首領，研究系的諸領袖各得其所，要施展他們的救國大計了。不過還有許多失所的人，不許他們的救國大計安流平行的進展，又將奈何呢？
四 南北分裂——護法戰爭的開始
段氏新政府成立後，當前最切要的問題，一個是對外的參戰問題，一個是對內的國會改造問題。國會改造的問題，本是因為急於要參戰才引出來的；但是現在參戰問題的重要卻把它放在第二位去了。因為段氏的私意，本是假對外以制內的，對外則「宣而不戰」，對內則「戰而不宣」，成為當時奇妙的話柄。（段閣成立後，至八月十四日始正式對德奧宣戰，而動員派兵入湘則在七月後旬，時湘中尚無亂事。）段內閣成立的那天，便由研究系要人獻策，召集臨時參議院以改造國會，孫中山因此率領海軍往廣東，組織軍政府，樹立護法的旗幟，從此成為南北對立之局。
研究系要人梁啓超、湯化龍等主張改造國會的理由是：「中華民國已為張勳復辟滅亡，今國家新造，應仿照第一次革命先例，召集臨時參議院，重定國會組織法及選舉法後，再行召集新國會。」在北洋軍閥方面，舊國會是他們的眼中釘，既已把它拔去了，斷不容它再行存在，對於上述改造的方法當然贊成。不過在理論上很難說得過去：第一，要問他們國務員的地位是何從取得的？馮國璋的大總統位置又何從取得？若說中華民國已為張勳滅亡，現在的民國是他們新造的，他們應該赤裸裸的宣告現在的政府是新造的臨時政府，國務總理的任命，便不必借重黎總統的命令和范總長的副署；馮氏的取得大總統，也不必借重舊約法上繼任的規定。一方面對於自己地位的取得，既要緣飾法理，借重舊約法；一方面又說民國已亡，現在是新造的國家，是所謂「以己之矛，攻己之盾」。第二，張勳復辟的期間通共不滿半個月，洪憲稱帝的期間超過復辟的期間數倍（國會的毀壞，在袁氏專政的期間內則更長），若說復辟期內民國已經滅亡，則在洪憲期內是不是滅亡的第一次？第一次滅亡恢復之後，為何不照革命先例，召集臨時參議院，偏要恢復已經滿了法定期限的舊國會？若說前此恢復舊國會，是因為袁氏的解散國會不合法，黎氏的解散國會又豈合法麼？這是純就他們所持的理論而言。其實這種理論的站不住腳，他們也並不是不知道；他們認定舊國會分子太壞，非加以改造不可，而改造又無別法，所以借這種似是而非的理論作掩護的工具。平心而論，當時的國會也很有可以指摘的處所：開會的期間將近一年，專鬧意氣，對於現成的憲法草案，二讀尚不能告竣，並且尚有一部分未經過審議的程序，這是一般國人所不滿的。但這不單是哪一派議員的責任，研究系的議員也應該共同負責。極左派的議員，對於研究系合理的主張不能容納，固未免有過當之處，研究系勾通軍閥以威脅本身所託命的機關，藉以制服敵黨，尤為越出政治常軌的舉動。總之，舊國會分子的不良雖屬事實，而改造的方法實在太不合理。當時頗有采調停主義的人，說舊國會既已兩次試驗失敗，而法統又不宜破毀，最好是依照現行的國會組織法及選舉法重新改選，訴之於選民，若召集臨時參議院則太無根據。但是此說非徒左派的人士不能承認，便是研究系也絕對不肯贊同；他們以為舊國會之壞就是坏於組織法，在憲法會議裡面，兩方所爭持不肯放讓的國會組織問題，為最重要問題之一；現在舊國會既已解散，還不趁此根本改造，則前此煽動督軍團的干涉為無意義。故在研究系召集臨時參議院的主張，是因為要貫徹改造國會的目的，與煽動督軍團干憲的目的前後是一致的，誰知這個問題是一具不能開的死鎖。後來國會雖然被他們在北方強迫改造了，卻又被安福系所盤踞；安福系的驕橫惡劣，竟超過他們所目為暴徒的無數倍；而南方又始終不承認他們的改造，遂演成長時期的紛爭慘劇。
南方的領袖及西南各督，對於國會擁護的表示，本來很早。在督軍團干憲時，孫中山、岑春煊、唐紹儀等，便電請黎總統「維持約法，以固民國基礎」；滇督唐繼堯也有「繼堯庸愚，惟知效忠民國，如有破壞國會，危及元首者，義不共戴」的電文。及倪嗣沖等相率宣告獨立，南方各要人又紛紛聲討。（李烈鈞、張開儒則在粵電請出兵，惟陸榮廷、陳炳焜、譚浩明則電馮副總統領銜通電解紛。）國會解散令下，粵桂兩督便通電暫行自主，說：「國會非法解散，所有私意改造不依法定手續成立之政府，萬不能承認。」復辟亂起，西南各方紛請出師討賊，段祺瑞因為要獨冒再造民國的功勞，又恐西南各省出兵北向，危及自己的地盤，一面委倪嗣沖、段芝貴等許多有名無實的討賊司令，一面又通電西南各省，制止他們出兵，說「大局即可解決，各省軍隊不得擅離原駐地點」，於是更挑起西南各省的憤恨猜忌心。唐繼堯對於段氏此電便不承認，約西南各省合力反抗。復辟亂平，陸榮廷、陳炳焜、譚浩明等再三電問馮代總統，對於國會問題如何解決；陸氏並且密電馮氏說：「若不速定國會問題，則榮廷對於西南各省無法調停。」然則陸氏並不是不想調停的。及召集臨時參議院之說出，西南各省一致反對，南北分立之局便難於避免了。
孫中山在復辟亂平之後，率海軍南下以前，曾有一通忠告段祺瑞的嚴正電文如下：
民國不幸，偽清僭據，足下以馬廠誓師，恢復共和，重奠京邑，此蓋強虜自亡之會，而亦足下興復之機。伏念共和帝制，迭相乘除，已歷三次。所以起滅無常者，實由是非不定，刑賞無章耳。夫洪憲佐命之臣，宣統復辟之輔，其為帝制罪犯一也。去年洪憲禍首，隱誅未伏；佐命者既得從寬，則復辟者當然無忌。徐州、彰德二次會議（張勳發起徐州會議後，與會各省曾在彰德會議一次），正是足下初任首揆之時，拱手處中，不能鋤治，而復獎以勛權，啟其驕悍，是以伏戎偏國以有今日。而民間清議，亦謂民國之禍叛督實為先驅。要求宣戰之不已，以至毆擊議員；毆擊議員之不已，以至解散國會；解散國會之不已，以至復建偽清。本為一人保固權位，以召滔天之災；足下獎成此患，豈得不為追究。文於數月前，曾獻忠告，不蒙採納。至黃陂不得已而下免職令，猶不悛改，悻悻以引起禍亂，不負責任為詞。今日因敗為勝，功過相抵，天日鑒臨，人心共諒。乃總理一職，既無同意，亦無副署，實為非法任命；果出黃陂手諭與否，亦未可知。足下當以義師首領自居，豈得以國務總理為號。以免職興戎，而以復職自貴，狐埋狐搰，皆在一人，豈所謂為國忘身者乎？張勳以愎戾之資，悌然復辟，所統辮兵，素無訓練，其勢本易與耳；張紹曾等倡謀討逆，近畿將領不少靖獻之人，器械完利，士馬精強，撲滅殷頑，易如反掌；徐州余寇，復何足雲；而足下必任段芝貴為東路總司令，倪嗣沖為三省總司令。段本洪憲元兇，倪則叛督首領，一蒙驅使，得冒天功以為己利，沮忠正倡義之氣，開叛人狡詐之端，豈同明之熊文燦耶？乃又抑止諸軍，不容興師致討，欲以易成之績，交與倡亂之人，偏私狹隘，毋乃過甚。丙辰近鑒，貽禍相同，此又足下所宜省者也。文願足下，上畏民岩，下思補過，作良將以伸正氣，討群叛以塞亂源，誅洪憲佐命以示至公，戮偽主溥儀以懲負約，保國贖愆，孰善於此。若以小腆易敗，據為大功，因勢乘便，援引帝黨，擅據鼎鍾，分布爪牙，則西晉八王之相驅除，唐末朱李之相征討，載在史冊，曲直無分。正恐功業易隳，禍敗踵至，凡我國民亦不能為輔助矣。以足下天性強毅，本非狐媚之人，甚願盡忠以告，是非利害，在足下自審之耳。
這篇電文，是可算段氏的當頭棒。但是段氏早已橫了心，哪裡把它放在眼裡。中山也知道他不能聽從，及聞召集臨時參議院之說，便率領海軍南下廣東，作護法的倡導。
海軍和革命黨是早有淵源的。前次國會的恢復，由於海軍獨立所促成；此次國會解決後，海軍總長程璧光便辭職南下以待形勢的發展。中山於七月二十日乘「海琛」軍艦抵粵，粵省長朱慶瀾及督軍陳炳焜開會歡迎。中山宣示招集艦隊來粵，以粵為海軍根據地，然後請國會議員來粵集會，並請黎總統南下，在粵組織政府。粵省議員及朱省長皆贊成，陳炳焜頗有點不願意，但前既與桂督宣言兩廣自主，此時也不便反對。程璧光於二十二日與第一艦隊司令林葆懌，由吳淞率領全艦隊赴粵，並發表護法的宣言（與程、林同行者有唐紹儀、汪兆銘、章太炎等要人）。這便是護法軍正式的開幕。
海軍艦隊於八月五日，駛入黃埔。國會議員因粵省政府及省議會皆致電歡迎，也在七月下旬陸續赴粵；至八月中，到粵的人數也有了一百五十餘人。八月十八日，中山招集各議會在黃埔公宴，即於是日開談話會，決定在粵開非常會議，次日發表宣言。至二十五日，國會開非常會議，討論組織政府事；三十日，通過《軍政府組織大綱》十三條。依大綱設大元帥一人，元帥二人（原欲黎總統南下，因黎不願再出，故設大元帥）；九月三日，選舉孫中山任大元帥，陸榮廷、唐繼堯為元帥。中山於九月十日就大元帥職，並於是日依組織大綱選舉各部長（依大綱應設六部），交由大元帥任命。其部長名單如下：
財政唐紹儀
外交伍廷芳
內務孫洪伊
陸軍張開儒
海軍程璧光
交通胡漢民
南方的軍政府，至此便告成立。但是有一點應該注意的，軍政府形式上雖然成立了，實際上諸事皆為陸榮廷、陳炳焜等所把持，全不能有所發展，故各部長也多未實行就職任事。因為陸、陳等的聲言護法，不過是「項莊舞劍」的意思。假使段祺瑞應付得宜，不是懷著那麼狹隘的北洋思想，陸、陳等老早投入他的樊籠里去了；如此，恐怕形式上的軍政府都不能在廣東立足。陸榮廷在六年三月里曾往北京，與中央政府有所接洽；接洽的目的，就是要鞏固兩廣的勢力範圍。其注意之點有二：一、以粵督授諸陳炳焜，桂督授諸譚浩明（時陳為桂督，陸為粵督，譚尚無位置），己則別以他項名目，居陳、譚兩人之上；二、湘省由湘人治理，兩廣決不侵犯，但中央對於湘督不可輕易更動。這就是與北洋軍閥劃定勢力範圍的意思。（因為湘省是兩廣的門戶，湘督譚延闓是陸榮廷所最佩服而又相信的，譚、陸之間早有默契，彼此皆欲聯結以自固。）當時段祺瑞對於陸氏的希望，大約已經表示容納，所以陸氏出京後，在四月十日便發表陸為兩廣巡閱使，陳為粵督，譚為桂督。國會解散後，兩廣宣告暫行自主，一方是因為李烈鈞、張開儒在粵慷慨激昂的要出兵北伐，不能不敷衍民黨的面子；一方便是向北洋派示威，意思就是北洋派若侵入湖南，兩廣決不容許。假若段祺瑞在復辟亂定後，不派兵入湘，不更換湘督，陸榮廷必不輕易容許軍政府在廣東實現。乃段氏誤認陸、陳等的示威舉動，以為他們真是和民黨一致的，於七月後旬即令駐紮保定的一師動員剋期赴湘；到八月六日，便任命傅良佐為湖南督軍。（段氏更換湘督時，梁啓超初不贊成，就是恐怕惹起陸氏的疑慮。但段派軍人想得湘督位置的人很多，段氏亦欲由湘以征服兩廣，故梁氏的反對無效。起初所擬的湘督並不是傅良佐，因梁氏的進言，才提出傅良佐來，因為傅是湘人，仍與湘人治湘的約束相符，但傅雖為湘人，實為北洋軍閥之徒黨也。）陸氏因為段既違反從前的默契，侵入湖南，兩廣受了威嚇，不能不為自衛之計，於是容許軍政府出現，並為積極援湘的準備。及湘省零陵鎮守使劉建藩在湘南宣告獨立，桂軍實行援湘，護法的戰爭逐以開始。（故南方的護法軍政府雖由國會問題引出，而實際的護法戰爭則由北洋軍閥奪取湘督而來。）
五 護法戰爭中北方馮、段的暗鬥
段祺瑞對西南的大方針，是用湖南作制服兩廣的基礎，用四川作制服滇黔的基礎，而用參戰的名義與日本軍閥勾結，取得巨額的借款，充實對內作戰的軍備，在他以為是一定可以成統一之功。並且此時西南各省雖以護法相號召，並無確實的結合，唐繼堯、陸榮廷既不是中山的同志，而川與滇黔又正在互相殘殺中，湘中的軍人又有一部分已經投降北洋系，形勢也不足以與北洋系相抗。但是北洋系內部早伏著分裂的種子，馮、段間的暗鬥，比前此黎、段間的暗鬥還要來得深刻。結果不惟不能奏統一西南之功，反把一個北洋系演成兩個北洋系，其演變如次：
一、川湘方面的用兵失敗與段閣傾倒 八月六日，傅良佐督湘的命令發表後，湘督譚延闓並不抗命（因為此時湘軍第二師師長陳復初及零陵鎮守使望雲亭等，已為北洋軍人所籠絡），並派望雲亭入京歡迎傅氏。但乘望雲亭入京之時，委劉建藩為零陵鎮守使，令林修梅（第一師第二旅旅長）開赴衡州，這就是在湘南布置軍備，謀與援湘的桂軍取聯絡，為後來獨立張本。傅氏入湘以前，原宣言不帶北兵入湘，對於湘省軍官亦不更動；但一接任後，駐岳的北軍便陸續南下，並改委陳璩章為零陵鎮守使。劉建藩因於九月十八日通電宣告自主，林修梅與劉一致行動；援湘的桂軍此時也準備開拔入湘了。北方開入湘省的主力軍，為王汝賢所統的第八師及范國璋所統的第二十師，王、范都是聽命於馮國璋的。此時直、皖兩系的界限尚未明白，馮、段間的裂痕也未顯露。但當王、范出征請命時，謁段，段百端激勵；謁馮，則馮的語氣似有不主武力解決的傾向；王、范已默認馮氏意向的所在；又湘督一席，原為王汝賢所垂涎，及為傅氏攫去，王已很不高興。到十月六日，湘南開始發生戰爭；從十月到十一月，初時南軍不得利；及援湘之桂軍開到，南軍氣勢大振，北軍失利，王、范又與傅督不睦，傅氏棄長沙逃走，王、范皆陸續退兵。段氏對於湘省方面的計劃遂失敗。
四川方面，在四月里，劉存厚受段政府暗中的挑撥，逐去了羅佩金；羅受督川之命，即欲以川省長位置與劉存厚，以結川軍之歡心。段氏因欲拉攏研究系，乃不與劉而與戴戡。劉以羅為誑已，因怨羅。段復促羅裁減川軍。羅恐惹起戰禍，密電段政府，請將劉調離川境。段得電後，反故意以羅電文泄示於劉，以激其怒。四月十九日，遂有川、滇軍衝突之事。段於四月二十日遂免羅督軍之職，並免劉存厚第二師長職，而以戴戡暫行兼署川督；羅於二十五日卸川督職。復辟之變將發動時，川、黔軍又起衝突，戴戡也站不住了；到七月二一日，戴氏在亂戰中被殺。段政府於任命傅良佐督湘之日，即派吳光新為長江上游總司令兼四川查辦使，由岳州率兵兩混成旅入川（吳時駐岳州），而以川督一席與周道剛（後又命劉存厚為會辦軍務）。段氏本想以川軍為驅逐滇黔軍的先鋒，而用北洋軍隊在後面監視，吳光新就是將來的川督候補者。但是吳氏太不中用，在宜昌逗留經月，才輸送一部分軍隊到重慶，吳自己隨即西上；此時周道剛以為北軍是來援助他的，當然對吳很恭順；川軍第五師師長熊克武（此時已與西南秘密連結）和駐在綦江的黔軍，也佯為表示恭順（吳並依黔軍的請求，撥助餉彈若干）；但至傅氏由長沙逃走的時候，熊克武的川軍也乘吳不備，把達到重慶的北軍包圍繳械，吳乘船逃走，輜重皆被川黔軍奪去；周道剛失勢，重慶便為熊克武所占領。於是段氏對於川省方面的計劃也失敗。
川省的失敗，是由於吳光新的不中用和熊克武的傾於西南；湘省的失敗，則由於王汝賢、范國璋的怠戰。王、范於十一月十四日自由通電停戰（十八日即退至岳州）；十七日，直督曹錕、鄂督王占元、贛督陳光遠、蘇督李純又聯名通電，主張與西南和平解決，並聲明願作調人。（電由曹錕領銜，但曹於二十日用電話向段聲明，此電並未與聞。）段祺瑞於傅氏離湘時，即向總統提出辭呈，馮雖表示慰留，但至四督聯電發出後，段知王、范退走與四督主和的通電皆由仰承馮氏的意旨而來，於二十日再遞辭呈。馮氏也再不客氣，到二十二日，便令准段氏免職，以汪大燮暫代國務總理。梁啓超、湯化龍、范源濂、林長民等幾位研究系的閣員，也隨著段氏去職，段內閣瓦解。這是馮、段鬥爭的第一幕。
段氏去職時，異常憤激，曾向北洋軍發出一道正密電文，略如下：
祺瑞自五月罷職以後，久已厭絕人事，閉門謝客，國變再出，大違初衷。就任以來，賴諸君子群策群力，共濟艱難，私冀發揮我北洋同袍之實力，統一國家，奠寧宇內，庶幾人民得以安堵，法治乃能設施。此次西南之役……迭經閣議，詢謀無間，既非私心自用，又非黷武佳兵，耿耿此心，可對同志（指北洋同志）。……乃奸人煽惑，軍無鬥志，刪日王汝賢、范國璋等通電傳來，閱之痛惜。不意我同袍中，竟有此不顧大局之人，干紀禍國，至於此極也。……今日中國，盜賊盈途，奸人恣肆，綱紀日夷，習俗日敝，所謂法律護國，有名無實，徒供欺詐者譸張為幻之具。……環顧國內，惟有我北方軍人實力可以護法護國，果能一心同德，何國不成，何力不就。辛亥癸丑之間，我北方軍人人數不及今日三之一，地利不及今日三之一，所以能統一國家者，心志一而是非明也。近來南方黨徒亦知我北方軍人，宗旨正大，根底盤深，非彼西南勢力所能兼併，乃別出陰謀，一曰利用，二曰離間，三曰誘餌。昌言反對者，固為彼所深仇，即與之周旋者，亦是佯為結好；無非啟我鬩牆之爭，收彼漁人之利，始以北方攻北方，繼以南方攻北方，終至於滅國亡種而後快。王汝賢為虎作倀，飲鴆而甘，撫今追昔，能無憤慨。湘省之事，非無收拾之法，我不忍使北方攻北方，以自抉藩籬，落彼陷阱也。王汝賢等不明大義，原不足惜，我不忍以王汝賢之故，致令同室操戈，嫌怨日積，實力一破，團結無方，影響及於國家也。我北方軍人分裂，即中國分裂之先聲，我北方實力消亡，即中國消亡之朕兆。祺瑞愛國家，不計權力，久荷諸君子深知，為國家計，當先為北方實力計，舍祺瑞辭職之外，別無可以保全之法，決計遠引，已於昨日呈中乞休，既非負氣而去，又非畏難苟安，大勢所趨，宜觀久遠。倘能達我愚誠，北方實力得以鞏固，艱難時局得以挽回，則祺瑞今日之辭職，實為萬不可緩之舉。……自茲以往，伏願諸君子……時時以北方實力，即國家實力為念，團結堅固，勿墮彼輩陰謀之中，以維持國家於不敝，此祺瑞鰓鰓愚衷所禱祀以求者也。臨別之贈，幸密存之。段祺瑞銑印。
這道電文，確把段氏褊狹的精神表現出來了：他認定北洋軍閥是中國唯一的勢力、唯一的擁護者，去了北洋軍閥，便無中國；他說「北方軍人，宗旨正大」，忘記了他自己教唆督軍團造反以謀恢復自己的勢力，便是極不正大的行為；他責備馮系軍人不應該「啟鬩牆之爭」，使西南「收漁人之利」，忘記了他自己的假對外以制內便是鬩牆，日本便是漁人；他說西南「始以北方攻北方，繼以南方攻北方，終至於滅國亡種而後快」，忘記了他自己始以西南攻西南，繼以北方攻西南，先自甘為日本的傀儡，惟恐滅國亡種之不速。他詆毀西南，用離間、誘餌的陰謀破壞他的北方團體，其實馮、段分派雖有反對派離間的情事，大部分是由於他所信任的徐樹錚，專橫不羈所致。（《北洋軍閥小史》謂：「馮、段分系，自馮入京為總統後漸見，凡親馮者段派即目為馮派，時徐樹錚專權，所謂馮派者，因集矢於徐。」）他一面責備王汝賢，一面仍想把北洋軍閥團結成一個勢力，作撐持中國的台柱。但是這根台柱，已經成了破裂腐朽的廢材，沒有方法可以修補了。
此次段氏的失敗，段氏固然痛心，梁啓超的痛心，比段還要加倍。梁氏相信國家要有一種中堅實力來維持，北洋派的武力有可以成為中堅實力的資格，很想和他們結合，去改良他們；第一次想改良袁世凱，不成功；現在想改良馮、段，不惟不成功，反望著可以成為中堅的實力，自己崩潰起來；從前恨黎元洪受人利用，不明責任內閣制的精神，無故與段為難，現在使段為難的卻發生在他所期望成為中堅實力的內部，這是他痛心的一層。還有一層，他此次與段登台，滿擬扶助段氏，作一個義大利三傑中的加富爾，在對德宣戰問題上作一番切實的外交工夫，增高國家對外的地位；誰知段派專圖對內，他向協約國公使出支票，段派卻不兌現，他想向西方帝國主義者尋生路，段派從東方帝國主義者尋死路；誠心要糾正段氏，段氏偏不受他的糾正，望著段氏被交通系的曹汝霖輩牽引走入日本人的牢籠里去，而曹汝霖又是他當時的同僚。這一層痛心，尤其說不出來，好比啞子吃苦瓜，只好心裡叫苦罷了。梁氏自從經過這一次痛苦，他的政治生涯也將要告終了；因為此後北洋軍閥成為交通系的專有物，研究系再不能插足，所以也再不要他，他也再找不著有改良希望的中堅實力了。
二、馮氏謀和失敗與段氏再起 段氏去職，馮氏仿佛得了勝利；但是馮氏並未得勝，因為段派的潛勢力方在極盛的時候，而馮氏的敷衍西南政策又完全不生效力。馮於免段後，十二月一日，發表新內閣，以王士珍任國務總理兼長陸軍（內務錢能訓，外交陸徵祥，財政王克敏，農商田文烈，司法江庸，教育傅增湘，交通仍為曹汝霖，海軍仍為劉冠雄）。王為人和平，頗贊成馮派的對南和平政策。但是段派督軍堅決反對；十二月三日，倪嗣沖、張懷芝等段派督軍團在天津開會（張作霖此時附段，亦到會），唱對南武力解決之說。馮初不置意，於十二月七日任命譚延闓為湘督（譚氏並未赴任），就是表示對西南和平的意思（實際此時湖南已在湘桂軍手中，北洋派僅有岳州）。西南要人岑春煊等（此時尚未入軍政府），也與長江三督李純等相呼應，唱言和平。馮於十二月二十五日便正式發表弭戰的布告，和平空氣一時很濃厚。但馮氏一面敷衍西南，一面仍要敷衍段派。段為主張對德宣戰最力的，去職後，仍以參戰的名義與東西帝國主義者相結托，藉外援以自重；馮氏既要敷衍段派的面子，又要敷衍東西帝國主義者，因在布告宣戰之先，特任段祺瑞督辦參戰事務（十二月十八日）。段氏便假參戰督辦的名義，向日本進行借款，擴充自己的軍實，為制服反對派的準備；王士珍又把陸軍總長一席讓給段芝貴（與段祺瑞任參戰督辦同時發表）；因此北京政府的重權，仍操在段派手裡。西南方面看到這種形勢，知道馮氏沒有主持和平的能力，不受他的敷衍，在七年一月中旬，一面聯合自立各省進行切實的聯合組織，一面實行進攻。石星川、黎天才於六年十二月中，已在湖北荊襄一帶宣告獨立，到七年一月二十七日，桂湘軍又把岳州攻下了，因此鄂督王占元也受了恐慌。段派軍人便乘機鼓吹武力解決之說。馮氏一時進退失據，大受段派的壓迫，（當時馮氏頗想藉出巡之名而赴南京，以避去段派的壓迫，行至蚌埠，為倪嗣沖所阻，始回北京。）因命曹錕、張懷芝、張敬堯等率兵入鄂（任曹錕為兩湖宣撫使，張敬堯為攻岳前敵總司令）。到二月後旬，張作霖的奉軍進駐直隸（徐樹錚所招致），一方為段派聲援，一方脅逼馮氏。三月十九日，段派督軍又發出一道聯名威嚇的通電。馮氏無可如何，只得屈服於段派之前，於三月二十三日，又特任段祺瑞為國務總理（其他閣員多仍舊）。這是馮、段鬥爭的第二幕。
三、段氏武力政策再失敗與段再去職 段氏就任國務總理前，岳州已被北軍奪回。到四月二日，曹錕的部下吳佩孚又奪回長沙，於是段氏的氣焰大張，武力統一的主張更不可破了。四月十八日，吳佩孚又攻克衡山，幾有所向無前的氣概；段氏為鼓勵士氣並聯絡長江三督計，親往湖北犒師，歸途沿江而下，由津浦回京。（段所乘軍船撞沉江寬船，溺斃乘客無數。）但是他所靠的無敵將軍吳佩孚到了衡州，再不能進了；他的武力政策，也到了「登峰造極」的止境了。張懷芝的軍隊由湘東出江西失敗，蘇贛兩督橫亘在當中仍不出力，曹錕在五月三十日也回天津去了。吳佩孚的不再前進，一是因為自己的兵力已到了「強弩之末」的景況；（據《北洋軍閥小史》言，吳之不能進攻粵桂乃限於事實，蓋兵士甚疲敝，官兵皆不願深入，蕭耀南、王承斌共勸吳勿再盲進，設遇失敗，將全軍覆沒，同時遣人說曹錕，曹錕亦不願再戰，故由漢回津。）二則因為奪回湖南，自己應居首功，而湘督一席反被無功的張敬堯得了去，心中也實有點不高興再戰；曹錕因為部下既無再戰的勇氣，自己又不曾得到什麼利益，所以也回天津。段氏想用名位引動他們，在六月三日，授吳為孚威將軍；倪嗣沖於六月十一日又到天津與曹錕、張懷芝等會晤，從中加以敦勸；六月二十日，段氏又以川、粵、湘、贛四省經略使的大帽子賞給曹錕，以援粵總司令的名義授張懷芝，援粵副司令的名義授吳佩孚，（段派並秘密以副總統許曹，曹謂副總統非等私有，其意蓋不以為惠也。）希望他們替己出力。但是經略使只坐在天津經略；總司令雖然到過漢口一次，副司令依然安坐衡州，到八月二一日，副司令並且率領部下官佐，公然通電請罷內戰了。段氏的武力政策，至此全成幻夢。
段氏的武力政策雖成幻夢，但他在此次國務總理任內，以徐樹錚、曹汝霖等的專恣橫行，利用賣國借款，造成了兩個惡勢力的大壁壘：一個是所謂參戰軍，一個是由安福系包辦的所謂新國會。計段氏自三月二十三日後任總理，到十月中旬免職，約半年間，取得日本的借款公表額數，達一萬萬二千萬元：
（一）有線電信借款二千萬元（四月三十日簽約）。
（二）吉會鐵道借款一千萬元（六月十八日簽約）。
（三）吉黑金礦森林借款三千萬元（八月二日簽約）。
（四）滿蒙四鐵道借款二千萬元（九月二十八日簽約）。
（五）山東高徐順濟鐵道預備借款二千萬元（九月二十八日簽約）。
（六）參戰借款二千萬元（九月二十八日簽約）。
以外尚有不曾公表的。（按自復辟亂後，段氏當國，與日本寺內內閣勾結，在民國六七兩年間，中國所借日款由兩政府公表者，共約二萬萬元左右，即所謂西原借款是也。其中有一部分，為六年八月到七年一月所借，梁啓超亦曾參與。尚有兩次軍械借款，一次在六年十一月，梁氏雖未參與，然亦聞知；一次在七年七月，皆未公表者。所謂「西原借款」的真實詳細數目，至今無從查確，日人勝田主計所著《菊之分根》，龔德柏譯為《西原借款真相》，其中所發表之借款名目及借款額，與劉彥《帝國主義壓迫中國史》所載小有不符，勝田氏自言關於軍事借款，非其所主，不欲深述，則其所述者尚有未盡之處，不待言矣。）這些借款的用途，除一部分用在對西南作戰外，其最大部分就是用在編練參戰軍，還有一部分用在製造安福系的國會。新編的參戰軍計三師四混成旅，（以共同防敵的名義，與日本訂立共同防敵條約，參戰軍用日本軍官訓練。）其目的在用以掃除一切反對勢力，直系軍閥也是參戰軍敵對目的之一。安福俱樂部以王揖唐、劉恩格、曾毓雋等為領袖，實際的後台老板則為徐樹錚。研究系當獻議改造國會時，滿擬造成一個研究系的國會，但到國會組織法及選舉法修正公布時（七年二月十七日），研究系的閣員已經下野失勢；新國會議員的選舉（實皆指派），完全為安福系所操縱；到八月初旬，新國會開幕，研究系所得議員不過二十餘人，安福系達三百三十餘人，交通系約百數十人；（內分新、舊交通系兩派，新交通系由曹汝霖統率，為安福系之與黨，舊交通系則頗與曹氏立異。）所以安福系成了所謂新國會的唯一支配者。段氏有了這兩個壁壘，武力政策雖不成功，還是不容易傾倒。但是他在造此兩壁壘時所用的賣國借款政策，促起了國民的危懼之念，首由留日學生髮動，於五月十二日罷課回國，組織救國團，其目的就是在阻止中日共同防敵條約，即構成參戰借款的條約。到五月二一日，北京大學及各專校學生全體至總統府請願廢止中日共同出兵的協定。自此全國商民，大都皆知道段氏方在進行賣國，以殘同種，紛紛開會，通電，或攻擊段氏，或請求停止內戰，給段氏一打擊。還有一個打擊段氏的，就是舊交通系。原來交通系以梁士詒為首領，並無新舊之分；洪憲帝制失敗，梁士詒被通緝，曹汝霖變為交通系的新首領；及到梁氏通緝令取消，再來活動，梁派的勢力已為曹派奪去；徐樹錚向與梁氏不對，現在曹、徐結托，段氏任內關於賣國借款所有不正當的利益，全為曹派獨占，梁派因此也站在倒段的一方面，與馮系軍閥通聲氣，也倡言和平。這是段氏所受的第二個小打擊。到九月里，新國會選舉徐世昌為總統，（袁世凱於二年十月就任正式總統，法定期限五年。袁死黎繼，黎去馮繼，到七年十月，適滿法定期限，故於九月改選。）十月十日，徐氏就任，馮氏退職，段氏自知不為國人所容，也於同時辭去國務總理之職（仍繼續任參戰督辦）。馮、段的鬥爭至此閉幕。不過馮、段的鬥爭雖然閉了幕，直皖的鬥爭尚在「方興未艾」地進展。因為徐樹錚所創造的鬥爭壁壘的參戰軍，正在進行擴充，而對方去了馮氏，與徐樹錚旗鼓相當的，尚大有人在。但是激烈鬥爭的開演，還須等待時機（要到九年夏秋去了）。此處暫不敘述。
六 護法戰爭中西南黨派的暗鬥與軍政府改組
護法戰爭中北方有馮、段的暗鬥，西南也有黨派的暗鬥。陸榮廷容許軍政府在廣東成立的內幕，前已說過；就是唐繼堯的聲言護法，也是因為大雲南主義受了打擊的原故；假使段政府給他一個川滇巡閱使的名義，援助他抑制川軍，容許他以四川為雲南的外府，他或者也不護法了。陸、唐既不是孫中山的真正同志，中山的軍政府就一時不能發生力量，這是當然的事。六年九月一日，中山當選為大元帥，陸、唐當選為元帥；中山於十日宣言就職，陸、唐則並未宣言就職；中山不承認北方政府為合法政府，陸、唐則但不承認段之國務總理，對於馮之繼任大總統則仍表示承認。因為陸、唐早有聯馮制段的意思，想假承認馮氏以為轉圜的地步。陸、唐與中山精神上既有如此的差異，而當時南下的非常國會議員，也有緩進、急進的派別不同。研究系是主張改造國會的，屬於它的國會議員大都不曾南下，南下的大都皆屬舊國民黨。舊國民黨，自以憲政商榷會名義為一時的結合後，早有政學會、益友社、政余俱樂部、民友社四派的區分。政學會的性質和研究系有很相接近的處所；當國會解散復辟亂定後，研究系主張改造國會，政學會派的人士也多不堅持恢復舊國會；不過反對召集臨時參議院為根本改造之說，而主張適用原來的國會組織法和選舉法重新改造。但是這種主張沒有人贊成；段氏有了研究系替他打邊鼓，也不再要政學會的人了，因此政學會的國會議員也加入非常國會的活動。政學會的領袖李根源，早想擁戴岑春煊作偶像，而岑氏與陸榮廷既有部屬的關係，岑、陸與李氏有肇慶軍務院的舊歷史關係，唐繼堯與他們也有軍務院的舊關係，李又為滇人，廣東又駐有前此李烈鈞所統率的滇軍，因此政學會有運用滇、桂兩軍閥和他們結為一氣的天然基礎。政學會的領袖中還有一個谷鍾秀，與孫洪伊同屬直隸人；從前孫氏常采以馮制段的政策，和直系軍人相結托，現在谷氏也采以馮制段的政策，常往來於李純、陳光遠等直系軍人中；適逢陸、唐也有與馮系謀妥協約趨勢，因此政學會的對北方精神，與陸、唐又恰恰一致；所以滇、桂兩軍閥，自然要傾向於政學會。不過，政學會的國會議員在南方非常國會中人數不多；當時南方國會議員的黨派大概分為三大系：一、政學系，二、益友系（政余俱樂部系附之），三、民友系；政學系可稱為極右黨，民友系可稱為極左黨（中山的中華革命黨黨員為此派中堅），益友系則為立於兩系之中間黨；三黨人數，無一黨占絕對多數，惟中間黨據有兩院正、副議長四席中之三席（吳景濂為眾議院長，褚輔成為眾議院副議長，王正廷為參議院副議長），頗有舉足輕重之勢。政學會雖與滇桂軍閥有結合一致的優勢，但在非常國會中，若不取得中間黨的援助，決不足以制服左黨，實現它的主張；中間黨若與左黨一致，左黨在非常國會中雖然可以制勝，但得不到國會以外的援助實力，也不能實現它的主張。這是護法戰爭中西南黨派大概形勢。
從六年九月初旬到七年春初，軍政府大概在前面所述兩方相持的形勢中。中山雖擁有非常國會，但是在國會以外，除了海軍，得不到軍閥的實力援助。用兩句話表示：軍政府有「政府」而無「軍」，軍閥有「軍」而無「政府」。中山很想于海軍之外建立一種政府軍，因此和桂系軍閥發生許多鬥爭。粵省長初為朱慶瀾，朱是歡迎中山的；朱有軍隊二十營，擬委陳炯明為司令，改編為護法軍，直隸於軍政府；未幾，朱氏被排去粵，又令改為海軍陸戰隊，使隸屬海軍；但是粵督陳炳焜堅決把持，不肯交給陳炯明。潮梅鎮守使莫擎宇受了段祺瑞的運動，宣告脫離廣東政府，由東江進兵；中山委鄒魯為潮梅總司令以討莫；鄒所部第一支隊司令金國治在鐵橋藍關頗得勝利，桂系將領沈鴻英恐金收編莫部，勢力擴大，乘間誘金殺之，而奪其兵。這兩件事，都是桂系軍閥不願意中山的軍政府有軍的表證。中山對此非常憤激，後由胡漢民、程璧光從中調和，與陸榮廷再三磋商，陸氏才把陳炳焜調開，以莫榮新繼任粵督；朱慶瀾的二十營軍隊也交給了陳炯明，叫他帶去援閩，名曰援閩粵軍，陳為總司令。（這就是後來粵軍回粵驅逐桂系的基礎。所以要他去援閩的原故，一是避衝突，二是使他就食他省，三是使軍政府無親近軍隊。）軍政府雖然有此些須軍隊，仍舊等於無有，莫氏繼任粵督後，中山和桂系的鬥爭仍舊不息。中山曾招募軍政府衛隊若干人，有衛隊排連長及新募衛兵數十名，被莫督部下所捕；莫之部下以捕獲土匪向莫報告，有被槍斃的；軍政府派人往保無效，中山憤極；後來用海軍軍艦向督軍署開炮轟擊（七年一月三日），莫氏卻不還炮。到二月二十六日，海軍部長程璧光在海珠對岸被人刺斃。程氏被刺的內幕，據人說，與粵省長問題很有關係。朱慶瀾去粵後，繼任粵省長的為李耀漢；李雖粵人，卻是聽命於桂系的；桂系想借「粵人長粵」來塞住粵人的口（因為此時除了中山與桂系軍閥鬥爭外，還有粵桂鬥爭的意味），粵人卻不歡迎。中山和粵籍人士頗希望以程璧光為粵省長，陸榮廷及桂系軍人也表示願以粵督兼省長一席讓程，但是他們的表示是用以窺探程氏意旨的，程知其偽，故表示不就；後程對於省長一席有動意，忽有二月二十六日被刺之事。程死，中山又去了一隻臂膀。上面所述，都是桂系軍閥和中山暗鬥的事實。
六年十一月中旬，王汝賢、范國璋由湖南退出，與長江三督等通電主和時，岑春煊在上海也通電勸和；此時岑氏雖然在軍政府尚無地位，但這種勸和的通電，當然與政學系和陸榮廷是有關係的；中山對於勸和之說雖不反對，但堅決地以恢復約法、國會為唯一的條件，中山的通電中說：「此次西南舉義，既由於蹂躪約法、解散國會，則舍恢復約法及國會外，斷無磋商之餘地。文雖不敏，至於擁護約法、維持國會，實具犧牲之精神。依照《軍政府組織大綱》，非至約法完全恢復、國會職權完全行使時，斷不廢止……」這是表示不與北方軍閥妥協的意思。此時政學會一面和西南各省的實力派聯絡，一面在非常國會中活動。到七年一月二十日，便有所謂西南自主各省護法聯合會的名目出現。四川自熊克武戰勝周道剛後，又戰勝劉存厚；（劉存厚繼周道剛為四川督軍，於二月二十日退去成都，川省遂為熊氏所宰制。）因為熊氏與滇黔軍結合的原故，川、滇、黔三省內部暫歸於調和，同處於護法之旗下；湘省原來是和粵桂兩省同利害的。西南六省既趨於實際的結合，於是所謂實力派的聯絡已告成功，就只要想方法，把他們和非常國會生出新關係來。政學會在非常國會內人數既少，非設法拉攏中間派的益友系不可；益友系的要人吳景濂、褚輔成時為眾議院正、副議長，鑒於軍政府與陸、唐關係疏遠，不能發生實際的力量，漸向右傾，政學系極力拉攏。到七年四月後旬，軍政府改組之議漸就成熟。所謂軍政府改組，便是把大元帥的首領製取消，而改為實力派的首領合議制；（但是實際仍歸於一系軍閥的獨裁制。後來所謂主席總裁，便是一系的獨裁。）換句話說，就是要排除中山。中山知道他們的內幕，便於五月四日向非常國會辭去大元帥職。中山辭職的通電，很有可以令人注意的處所，附錄如下：
慨自國會非法解散、中更復辟之變，民國已無依法成立之政府。使馮、段兩氏果有悔禍之心，雖爭個人權利，苟能撤銷非法解散國會之命令，使國會繼續開會，則與一言興邦何異。……乃必思以北洋兵力，征服全國，遂致釁啟川湘，而全國之統一以破。其時滇桂之師，皆由地方問題而起，而宣告自主者，其態度猶屬暗昧，似尚置根本大法於不問。……文不忍坐視正義之弗伸，爰於滬上與民國諸老，創議護法；海軍將士，亦有宣言，相率南來；粵省議會乃有請國會議員來粵開會之議決；由是發生國會非常會議於廣州，於中華民國六年八月三十一日，公布《軍政府組織大綱》。文不才，被舉為大元帥……不能視大法之淪亡而不救，是用不避險艱，不辭勞瘁，以為護法討逆倡。自是以後，粵桂滇黔川湘，又莫不宣言護法，始以恢復非法解散之國會為共同目的，於地方之爭一變而為護法之爭。軍政府雖無尺地之憑藉，而此志已范乎六省。其他表同情而來附義者，尚復所在多有。（陝西於七年春有胡景翼等在三原獨立。）不得不謂為護法之已告一成功。顧吾國大患，莫大於武人之爭雄，南與北如一丘之貉。雖號稱護法之省，亦莫肯俯首於法律及民意之下。故軍政府雖成立，而被舉之人多不就職。即對於非常會議，亦莫肯明示其尊重之意。內既不能謀各省之統一，外何以得友邦之承認。文於是瘏口嘵音，以期各省之覺悟，蓋已力竭聲嘶，而莫由取信。……然個人之去就其義小，國家之存亡其義大。文所以忍辱負重以迄於今者，良以任責無人，非得已也。……今自岳、長累敗以來，各省始悟分則俱傷，合則攸美，然後知有組織統一機關之必要，且知有以非常會議為護法中心之必要。及今圖之，猶為未晚。然文之力，固已盡於是矣。計自提取鹽餘存款以充國會正式會議經費，（鹽餘存款，由外人管理，初概歸北方中央政府。由中山力爭，始得由軍政府提取，作為國會及海軍經費。蓋粵省財權全由桂系把持，非得此，則國會海軍無以自存也。）預定六月十二日為開會之期，文之效忠於國會，本已將盡，乃者非常會議議決改組軍政府，以應各省之要求，今而後庶可資群策群力以昭護法之大業，而告厥成功，豈非民國之幸。文本匹夫，無拳無勇，所以用其全力以擁護非常會議者，其效果既已如是，庶乎廑告無罪於國人。茲仍願以匹夫有責之心，立於個人地位，以盡其扶助之職。謹略述顛末向非常議會辭大元帥之職，幸公鑒焉。
這篇電文，頗含有警告國會議員的意味，叫他們不要受軍閥的騙，要他們知道軍閥的護法是非出於誠意的。但是軍政府改組已到了成為事實的時期，非常國會隨將大元帥制改為七總裁的合議制，由七總裁中公推一人為主席總裁。五月二十日，由非常國會選舉孫中山、唐紹儀、伍廷芳、岑春煊、陸榮廷、唐繼堯、林葆懌七人為軍政府總裁；五月七日，始由陸、唐等通告成立；八月二一日，推定岑春煊為主席總裁。於是政學系大告成功。
這個改組的軍政府，若就七總裁的名單看來，中山並未排除，並且唐紹儀、伍廷芳都是粵籍的領袖人物，林葆懌是繼程璧光之後而為海軍的領袖。表面上很昭示一種大公的形式，但是實際上的重心全在桂系；（唐繼堯因為遠處雲南，不能親自列席。）而隱於桂系幕下，假岑春煊為偶像，持之而舞者便是政學系，所以說是政學系的大成功。因此中山雖未立即宣言不就，實際並未參加，唐紹儀也在滬，未曾親往列席，不過皆有代表列席罷了。不久中山由粵往滬，一面準備整理自己所創造的革命黨，一面發憤著書，謀改革國民的心理，作革命的根本工夫；《孫文學說》便是在此時著手寫出來的。所以中山在護法軍政府的活動雖然一時暫告失敗，而中國國民黨的新生命，實於此時胚胎，這是我們應該注意的。
七 無結果的南北和會
所謂南北和平會議，雖然到八年春初才實現，但是它的醞釀時間，已經很久了。南方的改組軍政府，北方的選舉徐世昌為總統，可以說都是預備講和的。不過北方的選徐為總統，雖然含有預備講和的意味，卻為和平的前途增加了一層小小障礙；因為北方的選舉總統，在西南是認為不合法的，將來徐氏本身的地位，便是和平會議席上的一個問題。
當吳佩孚占領衡州後，曾依部下王承斌等的建議，私與南軍趙恆惕等訂立休戰條約；到八月二一日（即岑春煊被推為主席總裁之日），吳佩孚便與部下官佐等通電請罷內戰；岑春煊於八月三十日復吳氏通電，贊成促進和平：這便是南北表示接近的先聲。此時北方新國會已預備改選總統（因為馮國璋繼任總統期限將於十月十日屆滿），故岑氏於答覆吳電之次日（八月二一日）復以軍政府名義通電，否認北方國會有選舉總統之權。但是南方雖然否認，北方的新國會還是在九月一日開了總統選舉會，把徐世昌選了出來。九月二十六日，駐在湖南前敵兩方的軍官，更為進一步的接近表示，由兩方軍官聯名通電主張從速恢復和平。這種舉動在軍政府當局，不生問題，在北方的段派，直視之為反叛；但也無可如何，不過進行他們參戰軍的組織，謀將來的對付罷了。（參戰借款於九月二十八日始正式簽約。）此處有一點應注意的：北方的國會，既是安福系所宰制的國會，為何竟選舉徐世昌為總統呢？徐樹錚在民國五年秋間，便想抬出段祺瑞做副總統，預備倒黎後以段繼任而自為國務總理，因為段氏本人反對，作罷（馮國璋所以當選）；現在新國會既是他的囊中物，何不選出段氏，以貫徹他的素志呢？原因就是此時的段氏，太與國內的輿情不相容，新國會中的交通系一派都不贊成，許多人唱馮、段同時下野之議；而徐世昌為北洋派的老前輩，對於馮、段爭鬥，頗表示持平的態度，為人又極溫和，把他舉出來，既可以解決馮、段之爭，又有改決南北戰爭的希望。交通系的主義既如此，段派只要能夠把馮氏去了，自己有參戰軍的武器拿在手裡，舉出徐氏出來，也不怕他不為己用，所以也贊成了交通系的主張。故安福系的舉徐，是藉以去馮；交通系的舉徐，是含有謀南北統一的意味。總統既已舉定，還有一個副總統，也應該同時選舉，到了十月九日，又擬開副總統選舉會，因為主張調和南北的一派人，想留此副總統一席給與南方的要人，作為將來議和的一種條件，所以副總統的選舉未成功而罷。但是南方的希望並不在此，軍政府於十月九日（徐世昌就任總統的前一日）通告代行國務院職權，攝行大總統職務。意思是，以前馮氏的繼任總統尚有法律上的根據，現在徐氏的被選既不合法，而馮氏又既滿任，已到了總統缺位的時期，軍政府只得以代行國務院職權的資格，攝行大總統職務。故北方的以徐代馮，雖意在謀和，實已造成和議前途的一個小障礙物。（不過還不是和議的最大障礙物。）
徐世昌就任總統後，國內外的和平空氣驟增濃厚。美總統威爾遜對於徐氏的就任來一祝電，電文中並勸徐氏與國中各派領袖犧牲意見，速謀統一；又命駐華美公使特謁徐氏當面勸導，廣州美領事也奉了美公使之命向軍政府勸導：這是美國的首先盡力。英法協約各國政府皆以中國名雖參戰，實不盡力，於十月三十日命駐京各使向北政府提出一道嚴重的覺書，責備北政府對於緩交庚子賠款，徒供黨派的私爭，所編參戰軍又不以之參戰，而專以供內爭，這是對段氏主戰派一個大打擊。日本的寺內內閣也在此時瓦解了，由原敬氏組閣；軍政府曾派章士釗往日，要求原敬氏改變寺內的援段政策；此時西方的各帝國主義者，對於日本趁火打劫的政策也多表示不滿，日政府在這種情況之下，把以前積極援段的方針也稍稍改變了一點，這又是段氏主戰派所受的一個打擊。歐洲的大戰，也在十一月中旬宣告終止了（協約各國與德國在十一月十一日簽訂休戰條約）。上舉各項，都是外交上足以促成國內和平的情勢。國內由錢能訓繼段氏為國務總理（初以內務總長兼代總理，後正式任命），錢於十一月二十三日直接電請岑春煊設法解紛。同日，國中在野各派名流熊希齡、張謇、蔡元培、王寵惠、周自齊、王家襄、張一麐、谷鍾秀、丁世嶧等二十餘人，聯名通電發起組織和平期成會；於是各種團體彼此呼應，和平的聲浪一時布滿全國。徐世昌因於十一月十五日召集北方各督軍在京會議，十六日發布停戰命令。西南軍政府也在二十三日下令停戰。於是和議的機會成熟，兩方準備選派代表往上海開會。到八年一月後旬，兩方的代表陸續到了上海。北方的總代表為朱啟鈐（尚有分代表九人），南方的總代表為唐紹儀（尚有分代表十人）；二月二十日，始在上海開正式和平會議。
南北和會，所以遲至二月二十日始正式開會的原故，就是因為有兩個和議的先決問題不易解決：一、陝西方面的停戰問題：原來陝西自七年春初，胡景翼等在三原宣告獨立，後推于右任主持，曾占領該省地域的一部，加入護法軍；而北方政府因為段派的挾制，尚竭力攻陝，想把該省放在停戰的範圍以外，南方則不承認。二、參戰軍的取消與禁支參戰借款問題：原來參戰借款，在段氏將要辭國務總理時才正式簽約，段氏預備去職後仍據參戰督辦的名義，利用此借款擴充兵力，作他日消滅異己的武器；所以歐戰已經告終了，還是陸續向日本支領借款，進行參戰軍的編練，並且依據中日軍事協約，用了許多日本軍官；南方以參戰軍參戰借款及軍事協約，皆以參與歐戰為目的，現在目的既已消滅，故嚴電北政府要求廢止軍事協定，撤銷參戰軍，停止參戰借款；北政府則不允諾。因此二問題橫在面前，所以兩方代表到了上海許久，不能正式開議，後經蘇督李純提出劃防清匪的調和辦法，對陝西也下令停戰，第一個問題有了解決的端緒，南代表委曲讓步，始於二月二十八日正式開議；同日，北代表朱啟鈐在和會宣言，自十三日後負陝西停戰的完全責任。開會後，南代表唐紹儀仍提議廢止軍事協定，解散參戰軍，取消參戰借款，並求北政府將關於軍事協定附屬外交文書，一概交和會查閱；朱啟鈐也承認，因聯名電請北政府照辦。不料北政府除將軍事協定文書四種交付和會外，對於解散參戰軍、取消借款及軍事協定的幾點置諸不理，並且發表了一種與日本訂結延長軍事協定的協約；這種延長的協約，是八年二月五日（南北和會已在預備開會中）由參戰督辦處命徐樹錚和日本陸軍代表乙東彥所訂定的，文如下：
經中日兩國最高統率部協議，本《中日陸軍共同防敵軍事協定》第九條，關於第十一條第二項戰爭狀態終了之時期，照左之協定：
對於德奧戰爭狀態終了之時期雲者，系以歐洲戰爭之平和會締結之平和條約，經中日兩國批准中日兩國及協約各國之軍隊，均由中國境外撤退時而言。
這種協約，是日本人所設一個最奸險的陷阱，迫使中國將來對於《巴黎和約》不得不簽字（因為關於山東問題，日本早與協約國有秘約，承認日本繼承德國權利），而段氏只顧延長協定期限，保持參戰軍的實力，不知道已墮入日本的陷阱中。北政府所以把這種協定在此時發布，就是表示絕對不能容納南方解散參戰軍和撤銷借款及協定的要求。恐南方以無戰可參為責難的口實，又將參戰軍改為國防軍，利用國防的名義愈益擴充，以表示永不消滅此種軍隊。南代表對此異常憤恨。適二月二六、二七等日，南代表迭接陝西護法軍來電，說北軍仍連日大舉進攻，三原本部很危險。唐紹儀因於二十八日在和會席上質問北代表，限四十八小時答覆，屆時若不答覆，則認北政府無講和誠意。北代表當即電詰北政府；但是北政府到期竟無答覆，唐紹儀因於認定北代表沒有代表北政府的能力，於三月二日通電停止和議；北代表則以不能負責的原故，向北政府電請總辭職。這是南北和議第一次的停頓。
和議停頓後，各方面運動調停，約經過一個月的時期。後以長江三督李純、王占元、陳光遠及駐衡北軍師長吳佩孚，聯名電達南北和會代表，請以陝西實行停戰為繼續議和的條件，對於參戰借款及參戰軍，則不說及。適接陝西方面來電報告，已實行停戰，雙方代表始再開談話會；唐紹儀質問參戰軍及參戰借款事，朱啟鈐答說俟正式會議議處；因決定於四月九日續開和議。雙方代表將所有議題提出：南代表提出的，為取消軍事協定，裁撤國防機關（即參戰督辦處）及所屬軍隊，停支參戰借款，國會自由行使職權，善後借款南北共同分用，廣東軍政府法令有效，及陝西湖南善後諸問題；北代表提出的，為裁減全國軍隊辦法，軍民分治，地方自治，發展國民經濟，善後借款諸問題。這些議題當中，北代表方面所提出的，全屬籠統不著邊際；南代表所提出的前三項，為段系軍閥的生死問題，北代表為段系軍閥所把持，絕對無承認取消之權，故談判無從進行；國會問題，也是一個最大的障礙物，因為南北分裂，表面上既以國會非法解散為因，則南代表不能不主張恢復舊國會，而實際上無論段系軍閥不能承認，即徐世昌也有難於承認之勢（徐若承認，則自己的地位便不能不隨之動搖），當時一般輿論對於舊國會也都淡然視之。（七年十二月十六日「和會未開以前」，國內名流蔡元培、王寵惠等曾發起組織國民制憲倡導會。）故南代表的提案，前三項是一般人所讚許的，而為北方的段系所持，第四項為一般人所不熱心擁護的，而為南方的極左派所持，和議的進行竟無希望。但此尚不過是現於表面的難問題，內幕裡面還有南北各黨派勢力分配的爭鬥，不在會議席上表現的問題，為局外人所無從捉摸的。到五月初旬，得歐洲和會的消息，關於山東問題，因段政府與日本所訂之密約曾有「欣然同意」字樣，中國完全失敗，因此全國輿論沸然；五月四日，北京便發生有名的「五四運動」。五四運動的目標雖然是在打倒曹、陸、章三個賣國賊，而段派軍閥實與此三人是相依為命的。唐紹儀因趁著反段的濃厚空氣，於五月十三日在南北和會席上，突然提出下列八條：
一、上海和會對於歐洲和會決定山東問題之條件，即日本繼承德國在山東之權利，絕對不承認。
二、取消中日間一切密約，宣言無效，並處罰締結此等密約之關係人，以謝國民。三、取消參戰軍、國防軍，及其他一切類似之軍隊。
四、各省督軍省長之罪情顯著不洽民情者，一律更迭。
五、由和平會議宣告民國六年六月十三日黎元洪解散國會之命令無效。
六、由和平會議選出全國聲望顯著之人物組織政務會議。和平會議決議各案件由其監督履行，至國會得完全行使職權為止。
七、和平會議已議定或審查未決之各案，分別整理決定之。
八、執行以上七條，則承認徐世昌為臨時大總統。
此八條的提出，南方各分代表許多在事前並未得知。因為各分代表間意見多不一致，在和會期內，南代表與北代表固有許多不能接近的處所，便是北與北、南與南兩方的內部，也俱自分派系，其糾紛全出想像之外。唐紹儀對於和會，認為已無進行的可能，故提出這種全無妥協精神的條款來。他提出此種條款，便是預備破裂。那天的議程正值討論國會問題，唐紹儀要求照第五款辦理，朱啟鈐反對，唐即退席，和議便告破裂，雙方代表各向政府辭職。北政府對於唐氏所提的八條，除認第一條有討論餘地外，對於其他七條則痛斥其非，不但電准北代表辭職，並令他們離開和會地點即行進京，以示決絕。南方軍政府雖未准代表辭職，並通電聲明不變更和平宗旨，但是和會實際已無再開的希望，故此次破裂便算是最後的破裂了。
和會經此破裂後，南北復成僵局，駐京美公使又邀英、法、日、意四公使於六月五日，共向南北兩政府提出勸告。徐世昌雖未嘗不想和，但終無如段派之跋扈何。朱啟鈐也因事事須仰承段派意旨，有全權代表之名，無全權代表之實，自知無解決當前難題的力量，也決計不再幹了。北政府錢能訓的內閣，也隨即瓦解。龔心湛代任總理，仍為安福系所把持。六月二十四日，特任徐樹錚為西北籌邊使兼西北邊防總司令，所有參戰軍、國防軍都改稱邊防軍；七月二十四日，又改參戰事務處為邊防事務處，特任段祺瑞為邊防督辦。這是所謂「朝三暮四」，把國民和西南當局當作眾狙一般的玩弄。到八月十二日，又任命王揖唐為總代表，王氏是北方所謂新國會眾議院的議長、安福俱樂部的首領徐樹錚的走狗；無論軍政府不能承認他，便是北方的直系軍閥也不願承認。吳佩孚電責北政府，說他們用此等人為議和總代表實無和平誠意。九月五日，軍政府因徑電北政府，聲明「王氏地位與護法不相容；王氏所恃之後援，與廢約不相容；請另選適當代表」。北政府拒絕不納，王氏公然南下，南代表多不與會，但也有暗中與他接洽的；不過形式上，南北和會總算是完全消滅了。從八年秋到九年秋間，所謂南北議和問題在一種很奇特的狀況之下：北政府乘西南各派內部的不一致，或謀與軍政府直接妥協，或謀與西南某省單獨妥協；西南也乘北方各派的不一致，有謀與北方的甲派妥協的，也有謀與北方的乙派妥協的。但都不能成為事實。醞釀到最後，北方便產出所謂直皖戰爭，南方則產出所謂粵軍回粵的戰爭，於是南北兩方又別開一新局面（下節再詳述）；不惟南北的統一絕望，連北也不能統北，南也不能統南了。
辛亥革命時的上海和會雖然形式上也破裂了，但終由雙方的秘密往來，把幾千年傳來的君主問題和平解決；為什麼此次南北和議經過一年多的時間，竟不能解決一個護法爭議的問題？其原因究竟何在？對於這個疑問的答解，首先要歸罪於段派軍閥的作梗，因為段派的軍閥吃了日本的迷魂湯，始終抱持以本系武力制服一切反對派的主義，徐世昌沒有方法制服他，這是南北不能接近一個最大的原因。此外，徐世昌不願犧牲正式總統的位置，（因為徐氏不願犧牲自己的地位，所以不便犧牲北方的新國會，北方的新國會既不能犧牲，南方的舊國會當然更不肯犧牲了。）也是兩方不能接近的原因。但還有一個總原因：就是南北兩方，都沒有真正為國家謀利益的中心主義和思想。辛亥革命時，袁世凱雖然志在取得總統，純粹以私心對待南方，但全國大多數人的心理皆急欲推倒清廷，南方的領袖能順應這種心理，只要能夠達到這個目的，就是把總統送給袁氏也都願意，沒有人為了一個總統位置的問題犧牲推倒清廷的目的；所以辛亥和議成功，實成功於這種一個中心的主義和思想。此次南北和議實在找不出一個中心思想來。北方的段派，為當時最失人望的。南方也有人肯和他結托，所以王揖唐南下，也有人暗中和他接洽，程潛在郴州被逐，陸詠霓被槍斃，便是為了與段派私通的原故。北方的新國會固然為一般輿論所不滿，南方的舊國會也未見得為一般輿論所擁護；北方的毀法固然不是，南方的護法也未見得盡出於真心：總括一句話，就是此時南北兩方都為軍閥政客的地盤欲、權力欲弄得四分五裂，把國家的公共利益問題都丟在九霄雲外去了。所以此次的和議，得不到一點結果。
八 北方段派勢力的傾覆與南方軍政府的瓦解
南北和會破裂後，南北兩方的內部，都已各自分裂，成為兩組，謀為縱的結合：南方的桂系，與北方的直系，暗中成一聯合戰線；北方的段系，也有聯合滇、粵兩系夾攻桂系的計劃，但未易實現。到九年夏秋間，北有直皖戰爭，而段派勢力傾覆；南有粵軍回粵，而軍政府瓦解。分別記述如下：
一、段派勢力的傾覆 段派勢力最後的壁壘，一個是安福國會，一個是參戰軍。前已說過，自參戰軍改為國防軍，又改為邊防軍，徐樹錚以西北籌邊使兼邊防軍總司令，不惟固有的壁壘未曾損壞絲毫，並且還增加了一層名譽上的屏障：因為外蒙的庫倫政府一時受了俄國革命的影響，公然把自治取消了，聽受徐樹錚的宰制（外蒙取消自治在八年十一月七日），徐樹錚的得意固不待言，便是安福俱樂部也因此更加橫肆，不把攻擊它的輿論放在眼中了。龔心湛代錢閣不久，不堪安福系的壓迫去職，即由靳雲鵬繼任國務總理（八年九月二十四日）；靳氏仍為安福系所挾持，以李思浩任財政，曾毓雋任交通，朱深任司法，三人都是安福系的健將；靳氏雖自兼陸軍總長，但是對於邊防軍不能過問。從八年九月後旬到九年五月中旬，靳氏任總理期內，曾四次提出辭呈，其為徐樹錚的安福系壓迫困苦的情形可知。但是徐樹錚在外蒙的得意，卻就是他失意的伏線；原來徐氏前此的強悍，所恃者不僅在參戰軍，還有一個奉天軍閥張作霖，在後面助桀為虐；（張作霖的勢力，本是徐氏扶植起來的，徐氏前此利用張作霖以挾制馮國璋，引誘奉軍劫械於秦皇島，率奉軍入關，奉軍始大。）自徐氏宰制蒙疆，張作霖對於徐氏忽起反感，因為張氏視蒙疆為奉軍的勢力範圍，現在忽受徐氏的宰制，所以心中很不高興。徐氏越得意、越橫行，張氏就越吃醋、越離心；張氏越離心，徐氏的勢力就越動搖；所以徐氏的得意，便是他失意的伏線。
直系軍閥，本是倡導和議的原動力，現在和議既不成功，而段派的勢力又日趨驕縱，因一面與南方的桂系謀妥協，一面與奉系的張作霖謀接近，以為倒段的大聯合。對於南方的妥協，由軍政府供給吳佩孚軍餉若干萬（一說為百萬，一說為六十萬），令吳氏撤兵北上，將湘南防禦線放棄，以為南軍驅逐張敬堯的根本；因此吳佩孚於九年三月中旬，便開始由衡撤兵。此時還有一個豫督的地位問題發生。段氏的戚屬吳光新，多久想取得一個督軍的地位；前此謀湘、謀川皆失敗，現在又想謀河南；因為河南督軍趙倜態度頗屬暖昧，段派想用吳光新代趙，以脅制直督曹錕。曹錕為鞏固己派的勢力計，假追悼在湘陣亡將士為名，於九年四月九日在保定召集各省代表大會，暗中組織所謂八省聯盟：參與八省聯盟的便是直督曹錕、蘇督李純、贛督陳光遠、鄂督王占元、豫督趙倜（這是直系的五省）、奉督張作霖、吉督鮑貴卿、黑督孫烈臣（這是奉軍的三督），於是直奉兩系的聯合漸就成熟。靳雲鵬既久為安福系所苦，見此形勢，知道不久將有重大的變化發生，於五月十四日辭去國務總理之職（由海軍總長薩鎮冰暫代）。到五月後旬，吳佩孚率領所部由湘水順流而下，三十一日抵武昌，又得鄂督王占元的資助便由京漢線北上，將軍隊駐紮直豫各要地。吳由衡退兵時，早與南軍秘約，吳兵退一步，湘軍進一步；張敬堯所部駐湘的軍隊雖多，軍紀腐敗不堪，無絲毫抵抗能力；到六月中旬，張敬堯由長沙逃往岳州，二十六日又由岳州逃往漢口，所部軍隊大都潰散，湘省遂全為湘軍所占領。（惟馮玉祥所部尚在常德，但馮已與吳佩孚一致倒段，吳命馮軍監視駐紮新堤一帶之吳光新軍。）
張作霖於六月中旬由奉入京，十九日往總統府晤徐世昌，有所接洽，二一日訪段祺瑞於團河，二十二日又往保定和曹錕相會，說是調停兩方，其實是加入倒段的運動。七月四日，徐世昌以命令免去徐樹錚的西北籌邊使及邊防軍總司令之職，命邊防軍此後由陸軍部直轄。張作霖於七月七日返奉，準備出兵。段祺瑞對於四日削奪徐樹錚兵權的命令大發雷霆，於八日由團入京，一面召集軍事會議於將軍府，決定即用邊防軍組織定國軍，自為總司令，以討曹（錕）、吳（佩孚）；一面入總統府，迫脅徐世昌免去曹、吳之職，說：「大總統任免黜陟，不能為一黨一派所挾制；關於徐樹錚、張敬堯免職（張敬堯因失守長沙免去湘督之職），余不過問；惟湖南問題，四省經略使曹錕，任吳佩孚自由撤防之罪，不可不問；余為維持國家紀綱計，必興問罪之師。」徐世昌無可如何，因於七月八日將曹錕四省經略使兼直督，革職留任，又將吳佩孚第三師師長之職及所有勛位革去。於是所謂直皖戰爭即以開始。
當兩軍將要開戰時，全國的輿論皆傾向於吳佩孚，但又替他感危險；因為段氏的所謂定國軍原為參戰軍的變相，有日本人暗中援助他，兵力實在曹錕之上。南方軍政府與全國各界，多致電外交團，要求主持公道。曹錕於七月十日致北京公使團一函，臚舉日本有助段嫌疑的各項事實，促公使團注意。英美各國，對於日本的行動久懷不滿；現在歐戰久已告終，日本也有所忌憚，雖然暗中援段，也不能不表示中立，日本公使因於七月十四日宣言否認助段。曹錕、張作霖於七月十二日聯名通電討段，奉軍已陸續入關。十四日，直、皖兩軍閥開始接觸；由十四至十八約四五日間，兩軍激戰於京漢線的涿州、高碑店、琉璃河等處；奉軍也在東路加入前線，結果段派的定國軍一敗塗地，第二路司令曲同豐全軍覆沒，身為俘虜，其他重要的主將皆喪師逃走。段祺瑞因於二十日呈請褫奪本身一切勛位、勳章，罷免現任邊防督辦及管理將軍府各官職以自劾。（當直皖兩軍在北方激戰時，馮玉祥也由常德退入鄂境，壓迫吳光新所部，吳光新於十六日在鄂被捕。）計自七年段氏利用參戰借款組織參戰軍以來，擴充訓練，不遺餘力，至此約近二年；國內各方百計反對，不能動其毫末；現在四五天工夫，竟為直系軍閥所撲滅，非但吳佩孚喜不可當，便是國內一般人士也沒有不稱快的。二十二日，特派王懷慶督辦近畿軍隊收束事宜；二十六日，撤銷曹錕的處分令；二十八日，准段祺瑞免去一切職務，廢止邊防事務處的機關，邊防軍的名義一律撤銷。安福系的三總長李思浩、曾毓雋、朱深聞皖軍大敗，逃匿無蹤；二十九日，明令通緝徐樹錚、李思浩、段芝貴、曾毓雋等十人。八月三日，解散安福俱樂部，議和代表王揖唐也以參與內亂罪被通緝。於是段派的壁壘完全傾倒。靳雲鵬於八月九日再起組閣。所謂直皖的鬥爭，至此告一大結束。
二、南方軍政府的瓦解 在北方直皖鬥爭的進行中，南方軍政府內部的鬥爭也繼續演進。桂系軍閥與政學系，志在求與北方妥協，對於舊國會本無擁護到底的意思；中山一派則以舊國會為「護法」旗幟的基本立場，深恨桂系軍閥之無誠意，因並致恨於屈服軍閥勢力下的政學系；這是兩方根本精神的不相容。又自軍政府改組以來，政學系占取西南政治的重心，他派獵官的政客因為不遂所欲，從中構煽，除了政派之爭以外，還有所謂粵桂地域之爭，「粵人治粵」也是當時向桂系進攻的一種武器（桂系雖然也用粵人，但必須聽桂系驅使的粵人才用他）。在八年六月里（時南北和會已破裂），因為廣東代理省長翟汪去職的問題，已惹起一個小風潮：左派想擁伍廷芳為粵省長，莫榮新絕對不許，結果為楊永泰所得；楊雖粵人，但是政學系的健將。中山對於改組後的軍政府，以前雖未參加，尚有代表列席；到八年八月七日，便正式電辭軍政府總裁之職（軍政府於九月五日電請中山仍任總裁職）；唐紹儀於十月四日，也向軍政府電辭議和總代表之職：這都是預備拆軍政府的台的。到十月二十七日，廣東的舊國會忽通過一種改組軍政府會議案，交付委員會審查；並有人提出不信任政務總裁主席岑春煊的議案來。雖經他派運動反對，不信任案與改組軍政府案皆未能見諸事實，但是軍政府將就瓦解的形勢，已於此見端了。
軍政府的重心在政學系，政學系所以能夠把持這個重心，原來有兩種最要緊的：一、在國會裡面，拉攏中間派的議員；二、李根源握有駐粵滇軍的指揮權與桂軍相犄角，這都是政學系在西南活動的生命所託。自經南北和會的醞釀變化以來，中間派的國會議員漸漸窺破政學系將犧牲舊國會以與北方謀妥協的主旨，復與左派結合，政學系因此失去宰制國會的能力。由八年冬間到九年春間，於國會中的黨派鬥爭以外，又發生李烈鈞與李根源爭奪滇軍之事，結果把滇軍也破壞了。由此滇桂反目，國會遷滇，鬧出許多風潮來。政學系與桂系漸成孤立之勢。
舊國會在廣東始終未能湊足法定人數，所以起初名為「非常會議」。七年六月，決定繼續第二屆常會的會期，開正式國會；想用「開會一月不到，即將不到者除名，以候補議員遞補」的方法，湊足法定人數；但除名亦須得過半數議員的議決，今既不能得過半數的議員到會，除名遞補的方法終歸是不合法；因為想不出別的方法來，終於用這種方法蠻幹下去，到七年九月，法定人數用這種方法湊足，開起正式國會來了；於是繼續開憲法會議，審議未完成的憲法草案。八年南北和議期間，議員又多離粵，憲法會議停頓；及和會無結果，大家又返粵；八年十一月十八日，又在廣東開憲法會議。平心而論，此種國會既失去國人多數之信仰，法律上的立足地又不穩當，雖然認定一種什麼憲法，也沒有施行的權威。政學系的議員，恐怕憲法在此種國會下面議定，既得不到多數國人的承認，徒然增加南北妥協的障礙，而又不便明白反對，因此用種種方法妨礙憲法會議的進行。從十一月十八日開議，到九年一月中旬，開會若干次，因國會解散權問題與地方制度章的省長職權問題，發生最烈的爭執；後來政學系的議員，仿照從前研究系的辦法，相率不出席，使憲法會議開不成會；到一月二十四日，遂宣告停止議憲。此時桂系軍閥更視廣東國會為南北妥協的障礙物，希望國會消滅，假財政困難的口實，不發國會維持費，因此國會對於桂系軍閥的感情更惡劣。到九年三月，兩李爭奪滇軍的問題發生，滇桂反目，國會議員的左派想轉向滇系軍閥討生活，因此到九年夏間，有國會遷滇之事（但只去得一部分）。
兩李爭奪滇軍的問題，種因甚遠。駐粵的滇軍，本是帝制戰爭時由李烈鈞帶出來的。護法之議初起時，李烈鈞在海軍未南下以前已到了廣東，想運用駐粵的滇軍北伐。後龍濟光為段祺瑞所用，由瓊崖進攻粵南，聲勢很兇猛，桂軍對付龍氏不了，乃用滇軍去剿龍。此時李根源也到了廣東；龍氏為滇人，李根源也是滇人，滇軍的將校有許多是李根源的學生（李根源曾為滇講武堂教練官），故用李根源直接指揮滇軍，所謂「以滇人制滇寇」的政策。龍氏剿滅後，滇軍遂完全落入李根源的手中，李烈鈞僅留下一個軍政府參謀部長的空名，因此很不高興，兩李之間感情漸不融洽。滇督唐繼堯以前對於駐粵滇軍的統率和生死問題，久不過問；自南北和議情形變化以來，也有些不滿於桂系和政學系（唐繼堯雖為軍府總裁，因遠處滇省，不能親自出席）；李根源有了岑春煊作偶像，對於唐繼堯的敷衍也未免疏忽了一點，左派想制服桂系，因極力拉攏唐氏；唐氏想伸張他的勢力，乃命駐粵滇軍仍由李烈鈞統率，把滇軍的主將位置由李根源手中奪取，交與李烈鈞；李根源不肯放棄，因此遂有兩李爭兵之事，滇軍的將校雖有一部分是李根源的學生，但多不滿於根源，結果滇軍的大部分趨向於李烈鈞的旗下；但是李根源有桂系相助，李烈鈞雖取得一部分滇軍，在粵不能立足，結果李率滇軍北走湘西，可以說是兩李都歸失敗。尤失敗的，還是政學系，因為李根源失去滇軍，便失了一種與桂系相犄角的武力了。
自兩李爭兵的問題發生後，伍廷芳也離去廣東，軍政府的七總裁在粵的只剩了岑春煊、陸榮廷（由莫榮新代任）、林葆懌三人。中山和唐紹儀、伍廷芳、唐繼堯，與多數的國會議員，形勢上聯成一線，聲言將軍政府和國會一律移滇。（唐繼堯雖與桂系反目，但不贊成在滇省組織軍政府，因不願有臨於其上之機關也，即國會議員亦僅一部分往滇。）政學系和桂系軍閥想挽救殘局，於九年五月四日，以留粵的少數國會議員開會，補選熊克武、劉顯世、溫宗堯為政務總裁（後又任命溫宗堯為南北和議總代表），以維持軍政府的門面。六月二日，中山和唐紹儀、伍廷芳、唐繼堯聯合宣言：在粵政務總裁不足法定人數，廣東軍政府的政令行動無效。此時吳佩孚已撤兵，湘軍已將占領長沙，北方的皖直戰爭已將破裂，段派軍閥因乘勢極力勾結滇唐，並密向中山輸誠；中山因為急於要打倒桂系軍閥，取得廣東的革命根據地，也和段氏的密使虛與委蛇。段派對於滇方的勾結雖未發生何種實效，在閩南方面，李厚基與粵軍卻成立了一種妥協（李厚基為段派的福建督軍），政學系用軍餉援助吳佩孚，收回湘省的地盤；李厚基也以軍餉接濟陳炯明駐閩的粵軍，收回閩南的地盤；吳佩孚撤兵而直皖戰爭起，陳炯明率領粵軍回粵，而粵桂戰爭即以發端；政學系對於直皖戰爭的製造雖然成了功，但是對於他們所倚靠的桂系那座冰山，終沒有方法救護了。粵軍於九年八月由閩南開始進兵粵境；駐粵的桂軍，因為兩三年來在粵搜刮，囊中裝得太滿，軍紀腐敗到極點了，所以無絲毫抵抗能力；到十月後旬，粵中要地全為粵軍所占領。莫榮新於十月二十六日退出廣州，通電取消自主，岑春煊在二十二日已宣言引退，二十四日並與陸榮廷、林葆懌、溫宗堯等聯合宣言解除軍政府職務。於是政學系的勢力和形式也一併消滅。
北方的直皖戰爭在七月，西南的粵桂戰爭在九十月，相差不很遠；滇、川、黔方面也在五月以後起了變化，再由三省妥協的局面轉為鬥爭，熊克武與唐繼堯反目（熊為政學系的與黨）。五月後旬，已有川、滇軍的衝突；後來川軍內部又自起鬥爭；滇軍由顧品珍率領回滇，與唐繼堯鬥爭（唐繼堯旋為顧品珍所逐）；貴州的劉顯世，也為黔軍總司令盧濤所逐（在九年十一月）。要之，到了九年下期，不但軍政府瓦解，所謂西南護法的各省都完全分崩離析，再不能有統一的形式了。北方打倒一個皖系，又變成奉直對立的形勢；奉直鬥爭的激烈，且更甚於直皖。從此成為南北各軍閥混戰之局，與統一的希望相去更遠了；於是所謂「聯省自治」的運動，代護法運動而興。