中國近百年政治史 · 第十一章 帝制運動與反帝制運動
當國民黨勢極盛的時候，進步黨盡力扶助袁世凱以抑制國民黨；到民二冬間，國民黨被袁氏摧毀後，進步黨也失去了政治活動的立足地，於是中國成為北洋軍閥官僚的獨舞台，進步黨人漸漸地抱恨於袁氏了。但使袁氏不做帝王的幻夢，不惟北洋軍閥內部不至於即時出現裂痕，就是進步黨人雖然怨恨袁氏，也還不至和國民黨人同走上倒袁的途徑；試看袁氏方在改造約法的進行中，進步黨領袖們還是將順他，希望他藉此實行所謂開明專制以救中國。不料袁氏是要由「專制」而「帝制」，卻不是為「開明」而「專制」；「專制」成，而「開明」無望，「帝制」繼起，於是把平夙擁護袁氏號稱穩健派的進步黨領袖，也逼上倒袁的途徑，北洋軍閥的內部也從此出現裂痕。所以帝制運動不惟是民國的大危機，也是北洋軍閥的一個盛衰關鍵。因為帝制失敗，袁氏倒斃，北洋軍閥失去了一個統率的頭腦，清朝遺下舊勢力的中堅，才有破毀的可能，故護國軍之役與辛亥革命之役，在中國革命史上是同等的重要。本章當以次述其經過，至袁氏死去時止。
一 約法的改造
袁世凱的帝制思想，究竟起於何時，頗屬疑問。在辛亥革命時，他和倫敦《泰晤士報》駐北京記者莫禮遜的談話，曾說：「……余深信國民中有十分之七仍系守舊分子……進步一派，不過占十分之三耳。今若推倒清室，將來守舊黨必又起而謀恢復帝制。」又說：「……深懼民主國體，不能穩固……不若保存清室。剝奪其實權，使僅存虛名，則國家安全，方能確保。」有人根據這段話，以為這便是袁氏預謀恢復帝制的暗示。但這段談話，僅能證明袁氏的欺騙無信，不能證明他在此時便有帝制自為思想；因為他向莫禮遜的表示，是要保存清室的皇位，卻暗中與革命軍勾結，以取得總統位置做推倒清室的條件。袁氏向來不輕易向人表示真意，譬如他在要實行干憲的時候，還戒飭左右說：「關於憲法上的爭衡，須概持不干涉主義。」在籌安會將要發動以前，還堅決地矢言維持共和，所以在要推倒清室以前，偏說要保存清室。這是袁氏一貫的欺人術策，所以袁氏究竟在何時發動帝制的野心，是無從知道的。不過我們知道袁氏是一個貪戀最高名位、乘機竊權的人；而他竊取權位的術策起初總是務求實在，不露形跡，必等到實權完全把握在手中，然後才露出真面來。他推倒清朝，攫取總統，是用這種方法；圖謀帝制，也是用這種方法。帝制運動的公開，雖然是起於民四秋間的籌安會，但他的實在基礎卻是在改造約法時立定了。所以我們談袁氏的帝制運動，應該從改造約法說起。
袁氏改造約法的兩個工具，一個是前章所述的「政治會議」，一個是「約法會議」。他起初本想利用政治會議作直接改造約法的工具，後來因為政治會議的人員覺得本身的來歷形式太不合資格，對於袁氏的諮詢約法增修程序令，答覆他說：「……宜於現在之諮詢機關（即指政治會議的本身）及普通之立法機關以外，特設造法機關，以改造民國國家之根本法。」造法機關的名詞，本由章士釗所創，民國元年，章不贊成以普通議會握制憲之權，主張於普通議會之外別設制憲機關，因立此名，現為政治會議所利用。於是袁氏再令政治會議議定所謂造法機關的組織，名曰「約法會議」；所以，約法會議就是由政治會議所產生的兒子。依照《約法會議組織條例》，該會議之議員：一、由京師選舉會選出四人；二、各省選舉會各選出四人；三、蒙、藏、青海選舉聯合會選出八人；四、全國商會聯合會選舉會選出四人。選舉人的資格：一、曾任或現任高等官吏而通達治術者；二、由舉人以上出身而夙著聞望者；三、在高等專門以上學校三年以上畢業而精研科學者；四、有萬元以上之財產而熱心公益者。被選資格更嚴，先由政府制定一種被選人名冊，凡當選為約法會議議員者以列名於政府所制定的被選人名冊者為限。尤奇特的是選舉人的調查，選舉監督「得因便宜以現住於該選舉監督駐在地方者為限」——意思就是選舉區限於京師及各省的省會。所以，約法會議議員形式上說是由選舉而來，實際上都是由袁政府所指派，都是袁政府的工具。故當時的新聞記者說：「政治會議者，秘書廳之所放大也；約法會議者，法制局之所放大也。」因為政治會議的要人，大概就是秘書廳的要人；約法會議的要人，大概就是法制局的要人。
《約法會議組織條例》於三年一月二十六日以教令公布；約法會議於二月十八日舉行開會式，孫毓筠當選為議長，施愚為副議長（故意把一個變節的國民黨名士孫毓筠作議長，以掩飾國人耳目）。袁氏於三月二十日提出「增修《臨時約法》案」咨交約法會議，咨文中有幾句最緊要的話：「……為目前建設國家計，根本法上之關係，宜有兩種時期，蓋增修約法為一時期，制度憲法又為一時期；質言之，則施行約法為一時期，而施行憲法當別為一時期也。增修約法與施行約法既應別為一時期，則第一要義之所在，當知施行約法為國家開創時代以來之所有事，即與施行憲法為國家守成時代之所有事者截然不同。」孫中山的約法訓政之期與施行憲政之期的劃分，民元二年間國民黨把它捨棄了，現在袁氏卻拾取來應用。不過，袁氏的所謂約法之期是收攬皇帝實權之期，而憲法之期便是帝制公表之期罷了。我們試看他所提出增修《臨時約法》大綱的七項：（一）外交大權應歸諸總統，凡宣戰、媾和及締結條約，無庸經參議院之同意；（二）總統制定官制官規及任用國務員與外交大使、公使，無庸經參議院之同意；（三）採用總統制；（四）正式憲法應由國會以外之國民會議制定，由總統公布，正式憲法之起草權亦應歸於總統及參政院；（五）關於人民公權之褫奪回復，總統應自由行之；（六）總統應有緊急命令權；（七）總統應有財政緊急處分權。關於上舉的七項，我們試查一查世界的君主國，除了在君主專制時代，誰國的皇帝有這樣的大權。那些約法會議的先生們好比入考的秀才，把一篇宿構的成文，謄寫完卷了事。到那年五月一日，新約法由總統公布，它的內容大體以袁氏所提出的大綱為根據，把總統的權擴張到最大限度；廢去責任內閣制，而採用所謂總統制。（並不是美國式的總統制。因為美國的總統制，總統與立法部相抵衡，立法部不能宰制總統，總統亦不能宰制立法部。而袁氏新約法之總統制，則並立法部而亦受其宰制也。）約法會議的先生們，就「總統制」三字生出一種新意象：因為美國的總統下面，有一個國務長官（Secretary of State），日本人把它譯作「國務卿」，於是就借用日本譯文的「國務卿」三字，輕輕地插入新約法中，說：「行政以大總統為首長，置國務卿一人贊襄之。」原來中國的所謂「卿」，是與天子諸侯為因緣的；這是所謂「烘雲托月」的法子，預先把一個「卿」字，隱射上面的總統同於「帝」。又在新約法的第二十七條，給與總統一種頒給爵位的權，也是一種「烘雲托月」的法子。（說是由顧鰲所主張，他說五等封爵，滿、蒙人均有之，獨漢人不能享受，非平等。張其鍠反對無效，因憤而去職。）有了「卿」，有了五等封爵，皇帝安有不出現之理。
「國務卿」三字，既被新約法嵌上，袁即於新約法公布後，任命徐世昌為國務卿，廢止國務院，設政事堂於總統府。政事堂的組織，以國務卿為首腦，下置左右兩丞，分設五局：曰印鑄、法制、銓敘（此國務院之舊）、機要、主計。機要局的權力遠在各部總長之上，主計局則把財政部和審計處的職權，一併網羅而去。各部總長除例行公事外，一切須經國務卿核准。簡括的說，政事堂就略同於前清的軍機處，國務卿就略同於前清的軍機大臣了。
新約法上的立法機關，是採用一院制，規定名曰「立法院」，但是還規定了一個「參政院」做總統的諮詢機關：在立法院未成立以前，以參政院代行其職權。立法院和參政院的組織法，皆須由約法會議議決。因此該會便先議決一種參政院的組織法，於五月二十四日公布。依此法，參政院的參政純由總統委任，於六月二十日成立，以黎元洪為議長，汪大燮為副議長，梁啓超亦列名其中。原來的政治會議至此取消。到六月二十九日，袁氏便以命令宣布依據新約法以參政院代行立法院職權；而新約法上所許與的立法院，雖到十二月二十七日也公布了一種組織法及選舉法，但始終不曾實現。參政院始終為立法院的代替機關，即為洪憲帝制之創作機關，與袁氏共存亡。
代行立法院的參政院，於三年八月十八日，迎合袁氏意旨，建議修改二年十月所公布的《總統選舉法》。約法會議因於十二月二十八日通過一種修正案，次日由袁氏公布。修正選舉法的要點：（一）總統任期改為十年，連任亦無限制；（二）凡屆總統改選之年，參政院參政如「認政治上有必要時」，得為現任總統連任之議決，即無須改選；（三）總統繼任人應由現任總統推薦於選舉會，其名額以三人為限——被推薦者之姓名，由現任總統預先書於嘉禾金簡，藏之金匱石室，臨選時始行取出，交付選舉會——現任總統則當然得以繼續當選。
袁氏有了三年五月所頒布的新約法，無論在事實上、形式上已經成了中國的獨裁元首；有了三年十二月所公布的《修正大總統選舉法》，至少成了終身的獨裁元首；假若在推薦繼任總統的人選時，他願意把袁克定或袁克文……的名字寫在嘉禾金簡上——因為修正選舉法上，並沒有說不許推薦現任總統的親屬，並有袁家世襲獨裁元首的可能，有了獨裁的大權，輔弼有「卿」，可以封爵，又有世襲的可能，所缺少的就只有「皇帝」兩字的稱號和一頂皇冠了。假若袁氏更聰明一點，便應該從此暫時停止進行，應該自為周文王，讓袁克定去作武王。無奈袁氏的忍耐能力到底不及曹孟德，要自己爬到「爐火之上」去，給蔡鍔一個立功成名的機會。
二 帝制運動的公開演進
袁世凱爬到「爐火之上」去，大部分的原因，恐怕是袁克定催促而成的。在民國二三年之交，北京便流行一種傳說：「共和不適於國情，證諸元二年椒擾之象，可以概見；非改弦更張，不足以救亡。」對於這種傳說便有人揣度，是由袁大公子播散的（不過無從證實）。不過恢復帝制的思想有兩派：除了袁家一派，還有清室遺老的復辟派。自新約法公布後，袁既成了事實上的皇帝，九月袁又發布祀孔令，預備到了冬間，還要祀天；清室遺老勞乃宣、劉廷琛、宋育仁、章梫等便有些不平，想乘機實行復辟運動，首先發布勞乃宣的《正續共和解》。（勞乃宣在辛亥冬即著《共和正解》，未發布。到民三六月，又作《共和續解》，至此合印為一冊，名曰《正續共和解》。全書不足萬言，附有章梫所作之跋。勞自言曾交趙秉鈞呈袁總統閱過。其正解大意據周代故事，謂君幼不能行政，公卿相與和而修政，故曰共和。故共和雲者，乃君主政體，非民主政體。不學之流，乃用為民主之名詞耳。因歷言中國不能行民主之制，是為正編。其續編乃自詡其前此有先見之明，而揣測今之總統，於皇帝初不甚尊崇，繼乃異常擁戴，謂為有伊尹之志。因主張創作一種憲法，謂宜名為「中華國共和憲法」，以共和立名者，謂合於彼之《共和正解》也。名中國不名民國者，示行君主制也。然則何以不稱帝國，謂帝國為日本名詞也。何以不稱大清而稱中華，謂中華地名，而大清乃代名也。）接著便有宋育仁等聯合國史館的守舊派人員，上書呈請復辟之議（實際宋等之呈文尚未遞上）。到十一月初旬，北京的復辟風說幾有「滿城風雨」之勢。於是肅政使夏壽康等呈請查禁，袁氏批交內務部辦理。旋以宋育仁（時為國史館協修）有復辟運動的嫌疑，由步軍統領逮捕，解回原籍。（宋被捕在步軍統領衙門訊問時，問官訊以：「見勞乃宣所著書否？」答謂：「勞書專從個人上說，我意則欲從政體立論，作一篇文字。」主者請示於總統，總統謂不妨令其作去。宋因作一書呈上。書中大意謂非贊成勞說，乃主張春秋親周王魯之旨，以清室比之東周，清室滅亡，只能存其尊號，萬難復辟。若大總統則等於魯，魯有聖人，其義當王云云。此宋以畏死之故，由復辟說而變為推戴袁氏說也。遺老之價值如此。）這是對袁家帝制運動的一個打擊。因為復辟既不可行，又烏可發生新帝？但是袁家的人物到底不能忍耐。到四年春初，運動依然進行。梁啓超說：「……去年（指四年）正月，袁克定忽招余宴，至則楊度先在焉。談次，歷詆共和之缺點，隱露變更國體，求我贊同意。余為陳內部及外交上之危險，語既格格不入，余知禍將作，乃移家天津，旋即南下。……」可見袁克定和楊度的活動，早在籌安會公開之前。但此時的環境，於帝制運動實大不利。因為在三年七八月之交歐戰爆發後，西方各列強不暇東顧，日本成了東方獨霸的虎狼國，把山東的膠濟一帶要地占領了。到四年一月十八日，便提出有名的「二十一條」要求。此時革命黨人莫不看到中國所處地位的危險，恐怕袁政府受內政外交的困難，不能專心禦侮，因是都通電宣言停止革命活動，主張一致對外。不料袁家的人物反以此為帝制運動的好時機，日本提出「二十一條」時，卻是袁公子宴客張羅帝制時。他們以為西方列強既無暇干涉中國事情，獨有日本一國，與以少許的權利作交換品，便可了事。（據游晦原的《中國再造史》，袁氏曾欲以承認「二十一條」為日本贊助中國帝制之條件，特外交秘密，不易證明耳。作者曾記日本某報載有當時日首相大隈重信之談話，大旨謂：日本為君主國體，中國若行帝制，則與日本同一之國體，日本當然樂為贊助。且袁世凱氏，事實上已總攬中國之統治權，改行帝制尤與事實相合云云。此報一時未能檢出，但記其大意如此。大隈氏此種談話，實所以誘袁入彀者，性質上絕無國際上之責任。袁氏以為大隈氏既有贊助帝制之表示，大事當無不可成功之理。）此所謂「白晝攫金於市，只看見金，看不見市上的人」。到五月九日承認日本的要求後，一般國民認為奇恥大辱，而袁家的臣僕反頌揚「元首外交成功」；袁家的報紙反發布「雙方交讓，東亞幸福」的傳單；袁家的封疆大吏，反祝電紛馳；並有請舉行提燈行列，開會慶賀的。（原來日本提出最後通牒時，所列要求條件共為五項：前四項是必須承認的，第五項是故示嚴重，留作讓步餘地的。袁氏承認日本要求時，對於第五項未予承認，日本亦未再加強迫。袁家人物便以為這是日本讓步了，故頌揚「元首外交成功」。）他們為什麼這般無恥，就是因為候補皇帝的聲威，在中日交涉的當中未免毀損了一點，想借「外交成功」四字，修補裝飾一下。到五六月之交，袁家的人物躍躍欲發了，袁氏還堅決地不承認；他對美報記者宣言：「吾之國體，既同於美，以後惟有奮力前進，以期發展真正共和之精神。」日本東京都喧傳了帝制的風說，袁氏又明白宣示，謂：「第一次革命之際，清皇族中曾議以帝位讓余，而余不受，胡今忽欲取之。果其取之，是欺人孤兒寡婦，不仁不義，余何忍為。且由中國歷史觀之，帝王數代必逢革命，子孫絕滅，貽禍無窮。即日君主立憲，亦終不能不依君主其人以為興替。余若為皇帝，是自絕其姒續，而無益於國家，人雖至愚亦不至此。……」（見是年六月十七日東京《朝日新聞》，《甲寅》雜誌引述）《朝日新聞》謂帝制由楊度、孫毓筠建議，楊、孫亦電駐日公使陸宗輿，托其在該報上更正。馮國璋得到一點消息，約梁啓超入京探聽內幕，袁向梁、馮也堅決地否認，且說「國人若必欲以帝位相強，余當逃往倫敦」。但是到了八月上旬，袁氏的顧問美人古德諾氏，在《亞細亞日報》上發表一篇《共和與君主論》，說中國不適宜於共和；不到一星期，六君子便據古氏的論說發起籌安會，從此帝制運動進於公開的時期。
發起籌安會的所謂六君子，便是楊度、孫毓筠、嚴復、劉師培、胡瑛、李燮和。這六人當中，孫、胡、李三人是以革命元勛的資格被借重的，劉師培是以國學淵博的資格被借重的，嚴復是以學貫中西的資格被借重的，（據嚴復與熊純如書，嚴之列名籌安會實被楊度強姦，嚴自謂雖主張君主立憲，然應戴誰為君主實為難題。嚴書見《學衡》雜誌。）然而都不過是裝點場面的配角，該會活動的中心人物要算是楊度。楊是光緒維新變法時經濟特科所拔選的人才；戊戌政變後，與革命領袖的黃興、陳天華輩很親密；後來覺得革命黨暴烈有餘，成事不足，決心作君憲黨，與梁啓超賡同調；後來又覺得梁是西太后所痛恨的人，與他合作有害無利，乃獨樹一幟，以謀活動；到預備立憲時，以四品京卿的榮擢，參與憲政編查館，在此時便與袁世凱發生很密切的關係了。袁氏被載灃放逐後，楊雖不曾同時被擯，但在那種排漢潮流的當中自然不能得志。辛亥革命事起，袁世凱出山，楊的活動機會到了；當時在北方的所謂「國事匡濟會」，便是以他和汪精衛為中堅人物；清帝退位，孫、袁總統位置的授受，他和汪便是當時重要的牽線人物。楊度若真正看到中國不適宜於共和，為什麼不在此時和梁啓超一致，力持君憲主義，卻為推翻君位的內幕人物？他的解說，是滿漢情感既裂，已無彌縫的餘地，非另造君統不可。但是二十世紀的新君統，是不容易創造的；楊若果有創造新君統的遠識，應該如梁啓超所指示的，必使「今大總統內治修明之後，百廢俱興，家給人足，整軍經武，嘗膽臥薪，遇有機緣，對外一戰而勝，功德巍巍，億兆敦迫，受茲大寶，傳諸無窮」，乃當「強鄰迫脅，吞聲定盟之時……果未熟而摘之……孕未滿而催之……」楊的見識，到底不及梁啓超遠了（上所引梁啓超語，見梁著《異哉所謂國體問題者》）。楊於籌安會成立後，發表他的《君憲救國論》，大意是說共和決不能立憲，惟君主始能立憲；與其行共和而專制，不若立憲而行君主，仿佛袁氏之所以專制是因為共和的原故，我們想要立憲，須把世襲的皇冠和袁氏交換，單止一個總統位置是不夠換取憲法的。這種理論，誰能相信？所以梁啓超詰問他說：「吾欲問論者挾何券約，敢保證國體一變之後，而憲政即可實行而無障？」其實楊氏所持的理論，都是飾詞；他的潛意識，就是急於接近政權。辛亥革命以來，他替袁氏出力不少，終不能與梁士詒輩並駕齊驅，分嘗鼎之一臠。熊希齡組閣時，想取得一個交通總長的位置，都不能達目的；因窺得袁氏父子的隱衷，極力和袁克定要好，想替袁家製造一個世襲皇冠，庶幾袁帝國第一任的內閣總理可以取得。所以籌安會的出現，可以說是袁氏借重楊氏，也可以說是楊氏借重袁氏，（天津某報所發表之《北洋軍閥小史》謂：袁世凱當帝制議起時，絕無表示，凡有向袁氏說者，皆大受申斥，袁之動心，由於說客某之進言曰：「北洋諸將，從公多年，所為何事，亦惟欲攀龍附鳳，求子孫富貴耳，公不早定計，其如諸將何？」袁聆之默然，蓋已心許之矣。此所謂「說客某」者，或謂即指楊度，但今無從證實。）一個要皇冠，一個要開國的總理。誰知袁的皇冠戴不成，楊的內閣總理也終於徒託夢想。
籌安會本定八月二一日開成立大會，後來恐怕開會時被人搗亂，於十九日發布啟事，說：「本會與各界接洽之事甚忙，故不待大會，先告成立，推定楊度為理事長，孫毓筠為副長，嚴、劉、李、胡皆為理事。」其通告會員書中，略謂：「本會宗旨在研究君主、民主國體二者孰適於中國，專以學理之是非，與事實之利害為討論範圍，此外各事，概不涉及。」隨即以該會名義通電各省文武長官，請派代表到京，並寄與古德諾論文、入會願書及投票紙，請各員書明贊否，並代募會員。此時袁氏的聲調，漸漸變了；有問以對於籌安會的行動應否干涉的，他答說：「此項言論，耳聞已熟。予所居地位，只知民主政體之組織，不應別有主張。帝王非所願，總統非所戀。研究此義者，作何主張，予固無嫌疑之可慮。惟予與國人均有身家產業、子孫戚族，其欲研究所以永保安全之法，亦為人情所應有。予受國民付託，何敢以非所願、非所戀之嫌疑而強加干涉乎？」又說：「如不任令學者自由研究，則一部分主張頗力，恐以武力搖撼國體，不如以此緩和其氣。」及各省電詢政府意見，則答以「該會為積學之士所以研究國體者，苟不擾亂治安，政府未便干涉」。肅政使以全體名義呈請取消籌安會，袁但飭令內務部：「對於該會以後言論行動，為之酌定範圍。……」於是大家明白籌安會的來由了。以後有人向肅政廳、檢察廳或內務部稟請封禁籌安會或提起公訴的，都無批答的下文；籌安會所，和楊、孫的私宅，並且有握槍的軍警替他們守門。各省文武官員對於該會的函電，因此無不贊成，紛紛派代表入京。到九月中，該會通告會員，附以表決票一紙，說：「本會原擬候各代表到齊，定期開會。現因入會者將近萬人，會場難覓，不得已用投票議決之法，請於表決票上填寫君憲或共和二字，本會即據票數多少以為議決標準。」所以籌安會，號稱以研究學理是非、討論事實利害為範圍，實際上並不曾開過一次會。所謂「研究」，所謂「討論」，都是他們自己騙自己的話。這是帝制運動公開後的第一幕。
籌安會的初意，欲俟該會各省代表到齊，會議決定後，便呈請實行。但該會不是法定機關，沒有呈請實行的資格。於是改變方針，由該會各省的代表以公民資格，請願於代行立法院的參政院，由該院呈請實行。但參政院在九月一日便要開會了，而該會各省的代表未能立即到京。於是不等各省代表到齊，便運用各省旅京人士，分頭組織各種名目的公民請願團。所有請願書，一律由籌安會代為起草，以便參政院開院時呈進。這是不待第一幕完功，便預備第二幕的開演。到九月一日參政院開院後，投遞請願書的便陸續不斷，如雪片飛來。六日，該院開談話會，袁氏派楊士琦到院宣言，大旨說：「改革國體，極應審慎，如急遽輕舉，恐多障礙，本大總統認為不合事宜。至國民請願，要不外乎鞏固國基，振興國勢，如徵求多數之民意，自必有妥善之辦法。」他的意思，是怕參政院徑行議決呈請實行，要他們經過「訴諸民意」的手續。參政院中有人說依照立法院職權，不能收受此種國體請願事件。討論結果，於九月二十日議決：「請政府於年內召集國民會議，為根本上之改決；或另籌徵求民意妥善辦法。」（新約法曾規定民國憲法，應由參政院推定起草員十人起草，經參政院審定後，由國民會議複決；故約法會議曾經議定《國民會議組織法》，於四年三月十二日公布；六月，參政院且已舉定憲法起草員十人，梁啓超亦憲法起草員之一，旋因帝制之議發生，憲法起草之議無形消滅。此所謂「於年內召集國民會議」者，欲依三月十二日所公布之《國民會議組織法》而行事也。又恐依此組織法進行尚太麻煩，故又以「另籌妥善辦法」為言，其意蓋重在後者。）議決後，連同請願書八十三件，咨送政府。這是參政院第一次的建議。袁氏於二十五日咨復，採用提前召集國民會議辦法。但帝制派的急色兒，總覺得國民會議的手續太繁重，於是有由梁士詒主使所組織的「請願聯合會」，把以前成立的請願團體並新組的請願團體一齊聯合起來，再向參議院請願，說該院前次的議決不應該並列兩種辦法，使政府難以應付；且國民會議是決定憲法的機關，不能代決國體問題，應請該院立即議定召集徵求民意機關的辦法。參政院接到此項請願，於九月二十八日開會討論，參政梁士詒、孫毓筠等主張依請願團的辦法，即由該院議決一種《國民代表大會組織法》，於十月二日咨請政府公布施行。這是參議院第二次的建議。袁氏即於十月八日將此項組織法公布。此為公開運動後的第二幕。
依《國民代表大會組織法》的規定，代表的選舉，以前此《國民會議組織法》上的初選當選人及其他單選選舉人為基礎，可免去繁重的手續；但是選民散居各地，召集必須時日，又須經過通知答覆各項手續，方可詣省報到，故國民代表的選舉決不是一個月工夫所能辦竣的。但自十月八日組織法公布後，到十月二十五日便開始選舉了；十月二十八日以後，便繼續國體投票了；不到一個月工夫，各省區決定君憲的已有十八處；在原定十一月二十日前，國體投票，全國各區一律告竣；結果一九九三票完全主張君憲，無一票反對的；辦理的神速和成績的優良真是駭人；袁氏的「神威」，真是要超過法國兩個拿破崙了（拿破崙第一的帝制投票，贊成者三五七二三二九票，尚有反對者二五六九票；拿破崙第三的帝制投票，贊成者七八三九〇〇〇票，亦有反對者二五三〇〇〇票）。又組織法中，對於國民代表大會僅予以決定國體之權，推戴元首，是決定採用君主國體以後的事，各省國民代表大會竟在國體投票時，連皇帝都推戴定了；各省推戴書的字句，都是用「謹以國民公意恭戴今大總統袁世凱為中華帝國皇帝，並以國家最上完全主權奉之於皇帝，承天建極，傳之萬世」的四十五字，竟沒有一書一字的不同，真是神妙不可思議。國民代表大會於國體投票推定皇帝時，又委託參政院為國民代表大會的總代表，向袁世凱恭上推戴書。參政院得到這種榮耀的委託，於十二月十一日舉行開會，即於是日草定一篇頌揚功德的總推戴書，聯同各處來的推戴書，一併呈上；袁氏在當天即咨復該院，表示推讓，該院於當天又呈上第二次的推戴書，袁於十二日咨復承認帝位了。這是公開後的第三幕。
經過這三幕的活動，便只要籌備改元登極的典禮了——實際上大典籌備處在九月中已成立，不過沒有公布罷了。從八月中發動，到十一月便投票決定，通共不過三個月工夫，經過這許多的曲折事情，其進行的神速真是令人嘆服。我們要知道所以如此神速的內幕，請看後列的秘密文電（後列文電，都是袁的黨羽向各省機關所發的）：
一、段芝貴等十人八月十三日發出電云：「現擬第一次辦法，用各省公民名義，向參政院代行立法院上請願改革書，每省各具一請願書，均由此間代辦，隨將稿底電聞，請將尊名並貴省紳商列入。」
二、九月二十六日，孫毓筠發出電云：「現擬另籌徵求民意辦法，由各省將軍、巡按使、都統就在省各縣紳民中，每縣擇定一人，召集臨時公民大會。」
三、九月二十七日，籌安會代表團發出電云：「各縣投票人，事實上雖系軍民長官指定，而形式上仍須用『各縣推舉』字樣，以昭鄭重。一面指定各縣投票人，一面即將各縣投票人姓名分飭各縣知事，補具詳文正式推舉，但須倒填日月耳。」
四、九月二十九日，朱啟鈐等發出電云：「現正擬另組公民大會，即在各省會地點開會表決，以期速定大計，惟組織方法，雖由參政院議定，而組織之精神，則在各監督長官有以操縱之而利用之。此項公民每縣擬公推一人，能於在省各機關中挑選此項人員，必不至於誤會意旨。」
五、十月七日，朱啟鈐等十人發出電云：「國民代表大會推戴電中，須有『榮戴今大總統袁世凱為中華帝國皇帝』字樣；委託參政院為國民代表大會總代表電，須用各省國民大會名義。至商軍政各界推戴電簽名者，愈多愈妙，將來宣詔登極時，國民代表大會及商軍政各界慶賀書，亦請預擬備用。」
六、十月十日，國民會議事務局發出電云：「國民會議議員，各縣之初選當選人，實為產出國民代表之機樞，允宜特別注意。各縣初選監督，當能體會入微，善為運用。盡可於未舉行初選之前，先將有被選資格之人詳加考察，擇其性行純和、宗旨一貫、能就範圍者，預擬為初選當選人。再將選舉人設法指揮，妥為支配。果有滯礙難通處，不妨隱加以無形之強制。」
七、十月十一日，朱啟鈐等十人發出電云：「每縣初選當選人來省報到，必須設招待員，或派員疏通意見，再由監督官以談話、宴飲為名，召之至署，將君憲要旨及中國大勢並將擬定充選之人名示之，須用種種方法，總以必達目的為止。」
八、十月十五日，國民事務局發出電云：「國體改革，果能於形式上辦到絲毫無憾，自足為久安長治之基，凡關於法律上之形式，除確有障礙者外，務必表示鄭重。」
九、十月二十六日，朱啟鈐等十人發出電云：「國體投票開票後，當即行推戴，無須再用投票手續，即由公等演說應推戴袁世凱為大皇帝；如贊成，應起立；表決後，即將擬定之國民推戴書，交請各代表署名。事畢，再由公等演說推戴及催促大皇帝即位之事，可用國民代表名義，委託代行立法院為總代表，即將預擬之國民代表致代行立法院電稿，交請各代表贊成。至推戴書文內必須敘入字樣，已將漾電奉達，此四十五字，萬勿更改。」
十、十月二十九日，國民會議事務局發出電云：「前次電達以後，尊處用款有無窒礙情形，統希隨時密示，本局謹當竭誠相助，以便尊處放手辦事。」
十一、十月十一日，國民會議事務局發出電云：「京外官署往來密商之件，實為治亂安危所系，設或稍有泄漏，轉蹈事機不密之嫌，而事關國本，密件若傳於道路，尤恐貽政治歷史之污點。此節對內對外，動關國家威信，務望特派親信人員嚴密保管。」
十二、十月二十一日，國民會議事務局又發出電云：「此項電文無論如何縝密，終涉跡象，倘為外人偵悉，不免妄肆品評，更或史乘流傳，遺留開國缺點，中央再四思維，以為不如一律查明燒毀，萬望趕速縝密辦理。」
這些文電，都是後來獨立的省區將原電紙攝影在報上發表的，沒有一字的偽造（當時所發表者尚不止此，梁啓超曾將此類電文綜合，作了一篇《袁世凱偽造民意密電書後》，見《盾鼻集》）。我們看了這些電文，就知道當時運動成功神速的由來了。梁啓超說得最妙：「自國體問題發生以來，所謂討論者，皆袁氏自討自論；所謂贊成者，皆袁氏自贊自成；所謂請願者，皆袁氏自請自願；所謂表決者，皆袁氏自表自決；所謂推戴者，皆袁氏自推自戴。……右手挾利刃，左手持金錢，嘯聚國中最下賤無恥之少數人，如演傀儡戲者然；由一人在幕內牽線，而其左右十數嬖人蠕蠕而動；此十數嬖人者復牽第二線，而各省長官乃至參政院蠕蠕而動；彼長官等復牽第三線，而千數百餘不識廉恥之輩，冒稱國民代表者蠕蠕而動。……」所謂帝制運動的活劇的真相，完全是如此。
三 反帝制各派的聯合戰線與外交形勢
袁黨的傀儡戲，扮演得如此圓滿，在他們的心目中，以為決沒有人能夠拆他們的台的。他們看定了：全國的老百姓，是希望有一個真命天子出現的；從前立憲派的人物，縱不肯幫忙，是決不會積極作反對行動，也沒有積極反對的力量的；從前的革命黨人，雖然一定是要搗亂，但已經完全失去了根據地，也沒有這種實力了；北洋軍閥的勢力，布滿了全國各要地，其間縱或有十二人不大熱心於此道，但也決不會有反對的行為的，「人亦孰不欲富貴」，重重地封賞他們，沒有不歡天喜地的。如此，還有問題嗎？但是事實全不如他們所料；民國四年的中國情勢，全不如民國二年的情形了。此時反袁的勢力，可分為消極、積極的兩大派，兩大派之中又可分為數小派，以次略述如下：
一、一般的人民 中國的普通人民，向來不問政治，但是到了他們感覺痛苦的時候，消極的反對意味，有時也很有效力；辛亥革命時對於清，癸丑討袁時對於國民黨，我們已經看見過了。袁黨以為現在的所謂「民心」，還是和民國元年、二年一樣。不知在民國二年時，並不是「民心」對於袁氏有如何特別的好感，不過是誤認革命黨喜歡鬧亂子，希望把這班亂黨除去，他們方可安居樂業的意思。現在又要行帝制，必定又要招惹革命黨來作亂，所以他們就惶恐的不安起來了。假使袁政府在趕走革命黨以後，果然有若何的德政在民，或者還有幾分擁戴的心理；但是自從癸丑趕走革命黨以後，人民並沒有得到什麼好處。官吏的削刮，北洋駐防軍隊的野蠻，比以前的革命黨還利害；當時國內的報紙雖然不敢揭載，但是事實是不能掩蓋的。（當時有伍孑余致《甲寅》記者一封通訊，可以窺其大概，節錄如下：「……仆歸家鄉數月，默察地方吏治，見州縣之官，十九為前清聲名狼藉之污吏，而報館不敢據事直書，地方公正士紳懼言及公事，彼可誣為亂黨以鉗其口，則不能不採明哲保身之義，以故生殺予奪，為所欲為。吏治之壞……即頑固黨亦驚為前清所未有，而存時日曷喪之想。……今姑舉其有妨學務者言之：仆歸家鄉旬日，即見十一二歲之小學生因被革命之嫌疑為警察擄之以去者，凡十餘人焉。夫十一二歲之童子，安知革命為何事？則因學校之國文教科書中有『武昌革命』一節，於是小學生徒知當世有所謂黎元洪者，又知數年前有武昌革命之事，故課餘歸家，三五相從，時談武昌革命之事。警察聞有『革命』二字，不論其講他種革命或武昌革命，輒擄之以去。彼豈必欲槍斃此等十一二歲之童子，特既已擄去，其父兄不能不以金來贖耳。故為父兄者，多不敢輕令其子弟入學校讀書……故兩年來之學務一落千丈。……又自去歲以來，政府發行公債兩次，皆由縣知事強迫地方殷戶每人必認購若干，然使出錢而即給以票，則他日還償與否不可知，而目前有票以與之交換，則亦稍足以慰其心，而實際則不爾爾。縣知事告殷戶曰，爾先以錢來，我始知爾所認購者為不虛，然後待我詳文巡按使，由巡按使詳文北京，以請公債票焉，候其到縣，則以發給爾也。然以我國交通不發達，由縣達省至京，動須半月或數月，合往來之日計之，三四月或七八月者比比皆是。而縣知事之更易無常，當其未更易時，有往問者，則曰票尚未到；及新官蒞任，有再往問者，則謂前任官不知如何辦理，吾見公債簿中固無汝名也。仆固未敢謂全國辦理公債之手續如此，惟據仆所目擊，其出錢而不得票者殆居十之六七焉。故人民謂前清之昭信股票，雖不償還，尚有票焉可以供捐納虛職之用，今則並票而無之。故公債雲者，特人民出錢以償官府之債耳，略舉一二，人民之憔悴於虐政，已可概見。……」）在這種暴力壓迫的下面，自然沒有擁戴的心理；既不擁戴，還有惹起革命亂子的恐慌，由恐慌而厭惡憤恨，那種消極反對的意味，就表現出來了。
二、清室遺老的復辟運動派 在籌安會發生以前，勞乃宣、宋育仁輩，方才受了袁黨的打擊。假使袁氏真真維持共和到底，他們也沒有話說。乃宋育仁被捕解回原籍後，不過半年，袁氏便自謀稱帝，復辟派豈能甘心。現在勞、宋輩雖然沒有反對的力量，還有一個赫赫大名的康有為和一個握有兵符的張勳，方在那裡等機會，此刻雖不敢彰明昭著地提出復辟之議來，若有人要打倒袁世凱，他們也有相當的消極援助的力量。
三、北洋派的自身 袁世凱的生命全在北洋系，北洋系的生命也全在袁世凱。不過生命雖然是互相依託的，心理上卻各含有可以分裂的細胞種子。袁是統率北洋文武的總首領，段祺瑞、馮國璋是武的兩大柱石，徐世昌是文的柱石。徐的心理：若在共和的名義之下，替袁氏作一輩子的國務卿是很高興的；若要他向袁氏稱臣，並且將來還要向他的兒子稱臣，到底面子上難過；並且在共和的名義之下，他的名字也有被寫在嘉禾金簡藏之石室金匱的希望；袁若稱帝，縱然把他的名字列為「嵩山四友」之一，不要稱臣，但是作國務卿的希望就沒有了，還論總統呢！所以他就是消極反對的一個。段、馮的心理：若論地位、資格，稱臣原無不可，不過都認為時機太早，且封爵世襲雖屬可貴，總不如一國元首位置的尊榮，所以取得封爵的欲望，還不如取得承繼總統的欲望的強。而袁氏必欲稱帝，這是兩方面可以分裂的細胞種子。自癸丑戰勝革命黨以後，進步黨也失勢，北洋系的內部，官僚派和武力派已有不和的現象；梁士詒與段祺瑞，常起暗鬥；袁克定更忌刻段氏，恐其「怏怏非少主臣」。袁、段關係雖親密，因有梁氏和袁大公子浸潤其間，便漸漸的不圓滿了。袁、段間的裂痕，最初恐怕是起於袁氏設置海陸軍統率辦事處；以前的軍事大權全操於陸軍部，段氏為陸軍總長，行動如意；自三年設置海陸軍統率處，把陸軍部的權移去了一部分，段雖沒有表示不滿，但心中已感不快。不久袁又藉口北洋軍隊已呈暮氣，另組模範團於北京，選各師旅的優秀將校為心腹，以別於北洋舊軍隊，越使段氏灰心。（袁之設統率處，練模範團，與載灃之皇族總攬軍權政策完全相同。）後來因為浸潤段氏的人，集矢於徐樹錚（時已為段之親信人），袁示意於段，段憤然曰：「此極易辦，公先免我可矣。」從此袁、段間的裂痕便大暴露。到籌安會將要發生時，段便辭去陸軍總長，而赴山西。（段在山西，相傳某公子曾進食置毒藥，齎者以告，又傳見有刺客，但其事曖昧，真偽難知，惟可料非袁世凱所為。見《北洋軍閥小史》。）籌安會成立後，竟令准免職，而代以王士珍（王城府甚深，帝制初動議時，依違無所可否）。馮在四年六月入京，向袁探聽意思，袁不肯說真話，已知道袁不相信自己，及段免職，馮更「兔死狐悲」；袁氏想利用周夫人從中斡旋，但也無效，馮一以消極對付。北洋軍人的兩大柱石既皆趨於消極，於是其餘的軍界要人，除了段芝貴特別起勁（段芝貴為當時所稱「十三太保」之一）外，都失了擁袁的誠意，不過無人起而反對罷了；對於袁克定，尤十分的不快。（洪憲尚未成，而袁克定之驕矜已不可遏。一日克定傳令將赴北范閱兵，師長某遣派團長以下迎接，克定至，不見師長，拂袖立去。又李純自江西馳書克定稱仁兄，克定擲還之。其驕大抵類是，然無敢明示反對者。滇師既起，北師入川，袁遣慰勞員至出征之各師旅，各攜袁影相及宣傳員十二人隨往，各師旅皆搭彩棚，宣傳員先向袁影相叩首，然後講演，軍官等私議，仿佛開追悼會者然，其鄙視之情可見。見《北洋軍閥小史》。）袁氏誤信某政客的話，謂「北洋諸將惟欲攀龍附鳳求子孫富貴」，以為只要有了封爵，無不可以驅使，誰知後來可以聽驅使的僅得一部分，其餘的一部分不惟不受驅使，還有走反對方向的危險呢！
上面三項，都可歸於消極的反帝制派。袁氏既已得不到這一派人的援助，積極反對派的力量就更強了，試看積極反對的各派。
四、中華革命黨 自癸丑討袁之役失敗後，國民黨的首領孫中山、黃興、李烈鈞等皆避居海外，其他在軍隊中有位置的重要黨員都被放逐，國民黨隨即被袁氏壓迫解散。孫中山知道袁氏的帝制運動早晚要實現的，就是袁氏不稱帝，北洋軍閥的惡勢力也非打倒不可，於是糾合舊同志謀恢復同盟會的革命精神，於民國三年在日本組織一個中華革命黨。（依黨章，本黨以實行民權、民生兩主義為宗旨[見總章第二條]；進行的次序仍分軍政、訓政、憲政三時期[總章第四條]；入黨手續極嚴，黨員均須嚴格服從。總理操組織本部之全權。本部成立後，隨即派遣黨員入國內各省，秘密組織支部，海外各處亦有支部的組織。）黨既以「革命」立名，黨的精神自然以打破現狀為職志，無論袁氏稱帝與否，總須將北洋軍閥的惡勢力掃除，才算達到目的。帝制運動，既已發生，該黨當然是積極反帝制運動的急先鋒。
五、國民黨的溫和派 國民黨被破壞後，溫和派的黨員有散在海外的，有留在國內的。其散在日本的一部分，當中華革命黨組織時，中山也想羅致他們；他們也知道中國尚須革命，但是他們對於中山的辦法有點懷疑；他們最不喜歡的就是中華革命黨總章的十一、十二兩條，（十一條云：「凡於革命軍未起義之前進黨者，名為首義黨員；凡於革命政府成立以前進黨者，名為協助黨員；凡於革命政府成立後進黨者，名曰普通黨員。」十二條云：「革命時期之內[指頒布憲法以前]，首義黨員悉隸為元勛公民，得享一切參政執政之優先權利；協助黨員得隸為有功公民，能得選舉及被選舉權利；普通黨員得隸為先進公民，享有選舉權利。」凡非黨員，在革命期內不能有公民資格。）在中山定這兩條的意思，是要保障革命黨員在將來不受假革命派的排斥，如民國元、二年的現象；質言之，就是在特定時期以內，采革命黨一黨專政主義。但是溫和派的人士，覺得革命黨不應該有階級的分別；並且他們以為民元同盟會所以被人疾視的原故，就是因為同盟會的人士太專擅，不能容納別黨的意見，致被別黨人以「革命元勛」四字相揶揄，「革命元勛」四字幾成為「反恭維」的話柄；現在彰明昭著把這類字面列在黨章上作為一種階級的特權，太與普通社會心理相違反。還有一件事為他們所不喜歡的，就是黨員入黨時要加蓋指印。因此這一派人士，就站在中華革命黨以外，不肯加入，連黃興也不肯加入。不久黃興往美國去了，留在日本的也沒有什麼黨的組織。及日本「二十一條」要求的交涉案發生，這一派留居日本的人士恐怕袁氏一面要對外，一面要防備革命黨，中國將陷於不利，於是有停止革命行動一致對外的通電發出；列名的有李根源、鈕永建、程潛、陳強、陳炯明、章士釗等二十八人（一說黃興亦列名其中，一說無黃名，因為原電一時不能查出，故列名的人不能全行錄出）；他們發出此電後，覺得中國的問題正多，須有一種聯絡同志的方法，於是便有所謂「歐事研究會」的組織（此時歐戰正在進行）。組織的初意並沒有擁戴何人為首領作為政黨的意思，不過藉此聯絡同志，隨時隨事可以互相商榷，而這個「歐事研究會」的名義又不至為政府所忌，國內的人士也可藉此聯絡，互通聲氣。但是其中有一位抱政治野心的（李根源），漸漸想藉此為將來政治活動的基礎，隱隱有擁岑春煊為首領的意思。（岑春煊本與革命黨無關係，癸丑討袁之役，章士釗欲假岑以抗袁，因往說岑。岑夙負戇直名，與袁世凱不合，岑為章說所動，允出任討袁之事。章又介紹李根源於岑，岑大喜。然岑出而討袁軍已敗。李、岑偕往圖粵，粵亦不可為。岑因避居南洋，常與李、章等通聲氣。此岑春煊加入討袁之經過，亦即岑、李發生關係之經過。）有人說「歐事研究會」是黃興所創造，特以與中華革命黨立異的，實不合於事實（黃興不贊成中華革命黨章是有之，別立一機關以與中山對抗，實在沒有此事）。及帝制運動發生，「歐事研究會」的活動漸漸及於國內，和國內國民黨的溫和派籌謀反帝制的組織行動，於是「歐事研究會」隱隱成為反帝制的一種勢力。國內國民黨的溫和派，在國會將被破毀前，已有一部分與進步黨的一部分攜手，及帝制問題發生，兩派的關係更親密了。（試看當時兩派出版物的言論，如國民派的《正誼雜誌》、進步派的《中華雜誌》、歐事研究會派的《甲寅》，後來兩派合辦的《新中華》，都有互相呼應、漸趨一致的傾向。）
六、進步黨派 進步黨本是君憲黨的化身；但自清室顛覆後，頗知道已經推入溷廁的偶像，不能再令人崇拜，若要創造一種新偶像，不是倉猝間所能成功的，故在此時恢復帝制，他們決不贊成。加以他們受了袁氏的玩弄，大部分和國民黨人同樣的變為政治上失業者；就是沒有失業的，也不過是站在北洋官僚派的門下，分些殘羹冷飯罷了，所以他們此時反袁的心理，已和國民黨沒有兩樣。並且他們也知道帝制問題一經發生，現狀是決不能再維持下去的了；他們不加入反袁運動，國民黨的人士也是要動的；倘若國民黨單獨行動竟告成功，豈不和辛亥革命後一樣，他們又要受排斥。（試看梁啓超致籍亮儕、陳幼蘇、熊鐵崖、劉希陶書云：「……第一，吾黨夙昔持論，厭畏破壞，常欲維持現狀，以圖休養。今以四年來試驗之結果，此現狀多維持一日，則元氣斫喪一分。吾輩擲此聰明才力，助人養癰，於心何安，於義何取？使長此無破壞，猶可言也，此人[指袁]則既耄矣，路易十五所謂朕死之後，洪水其來，鼎沸之局，既無可逃，所爭者早暮已耳。第二，吾儕自命穩健派者，失敗之跡歷歷可指也。曾無尺寸根據之地，惟張空拳以代人吶喊，故無往而不為人所劫持，無時而不為人所利用。今根基未覆盡者，只余此區區片土[指滇黔]，而人方日惎詗於其旁[指國民黨]。當此普天同憤之時，我若不自樹立，恐將有煽而用之，假以張義聲者[指國民黨]。我為牛後，何以自存？倖免於此，而為獨夫戮力，杯酒釋兵之事，數月後，行且立見，儽然共為一匹夫，以坐待到割，噬臍何及？……」）所以籌安會發生不久，梁啓超就毅然決然倡反對，發表他的《異哉所謂國體問題者》一文。（此文未發表前，袁氏已聞知，派人賄梁二十萬元，令勿發表，梁不受，繼又派人以恐嚇手段對梁，梁亦不屈，稿成後，並先以稿示袁，袁無如何。見梁著《國體戰爭躬歷談》。）梁自民元歸國後，從沒有發表過反袁的議論；此文一出，頗振動各方的耳目，大家知道進步黨的領首人物，也是立在反帝制的一方面了。
進步黨人加入反帝制的方面，對於反帝制的運動，發生很大影響：甲、進步黨的領袖，與北洋派的文武要人夙通聲氣，可以搖動北洋派擁袁的礎石，縱不能使北洋派人物積極地反袁，至少可使那消極反袁的（如馮、段、徐等）益趨於消極。乙、進步黨的領袖，夙以穩健兩字博得惰性國民的同情；現在轉為積極反袁的活動，使多數惰性的國民，也知道反袁不是革命黨的無故搗亂了。丙、進步黨在舊勢力方面，既可以與官僚復辟派人發生關係，在新勢力方面，又可以與國民黨的溫和派聯為一氣；而國民黨的溫和派自然與激進派（中華革命黨）可以聯絡的，因此進步黨人與激進派的國民黨人也一時成了朋友。於是各種消極、積極的反帝制勢力，不知不覺地形成一條不自然的聯合戰線。
上面所說，是國內反袁的情形，至於外交上的形勢，也和民國二三年大不相同。癸丑贛寧之役，袁氏所以戰勝民黨的，全在帝國主義者的大借款。而當時帝國主義團中握東方外交上牛耳的英國，尤特別袒助袁氏；英國駐華公使朱爾典和袁氏的顧問莫禮遜（原為倫敦《泰晤士報》駐北京記者）想利用袁氏作英帝國的工具，所以特別和袁氏要好，袁氏特別得了他們的助力。歐戰發生後，外交形勢大變，西方的帝國主義團都捲入戰爭的漩渦，不暇顧及東方，日本成了東方的霸主。假使中國發生變亂，日本乘機取利，英俄諸國既不能制止日本，又不敢得罪日本，眼睜睜望著日本把中國的利益囊括而去，英俄等無可如何。所以當帝制問題發生時，英俄等國皆表示反對態度；而日本當局非正式的言論和報紙上的論調卻不反對，並且表示一種「舉欣欣然有喜色」的樣子。及帝制運動的進行到了不能中止的時候，日本便首先發難，提出警告來了。英、法、意、俄也不能不附和日本，相繼提出警告。警告的形式雖同，警告的精神，則日本與英、俄等國各別。英俄等國此時唯一的希望，在中國勿發生變亂；帝制能停止進行固好，不能停止，則務使反對派不能有為，故一面順著日本提出警告，一面暗中盡力幫助袁氏，妨礙反對派的行動。日本當局，初分兩派：一為外務省派，一為陸軍省派；前者主倒袁，後者主助袁。（此據吉野作造《第三革命後之支那》所言。一說陸軍省派主倒袁，外務省派主助袁，未知孰是。但起初兩派意見不同則為事實。）所以分為兩派的原因，就是起初對於袁派和反袁派的力量觀察，未能十分明了。倘若袁氏稱帝竟能成功，則助袁為有利於日本；若終不成功，則助袁徒增長中國國民之惡感。故當最初提出警告時，日政府的方針並未十分決定，所決定的就只有對於帝制的進行必須加以干涉；干涉的用意，一方面是向袁氏埋伏榨取權利的伏線，一方面是博取反袁派的好感，以待時機的進展。及見反帝制勢力蔓延日廣，便又提出第二次的警告（第一次警告在十月二十八日，第二次在十二月二十五日），英、法、意、俄仍舊不能不附和。此時袁氏才明白他所恃為外援的英使朱爾典和莫禮遜，都沒有制止日本干涉的能力了，於是決心向日本送禮。派周自齊赴日本補賀日皇加冕之議，雖在五年一月初旬才公表，但雙方的接洽定議實在四年十二月後期。不料個中秘密臨時敗露，惹起英俄等國的嫉妒，英俄等才放棄暗中助袁的行動。日本因秘密漏泄，恐增長中國國民的反感，而帝製成功的希望很少，又日益明白，於是幾決計倒袁，對於已經答應接待的送禮特使周自齊於臨行時宣告擋駕。袁氏賣國的外交於是全然失敗，帝制的成功遂以無望。（關於派遣周自齊赴日補賀日皇加冕事，張一麐的《五十年來國事叢談》中有一段記載可供參考，茲特附錄於此：「……初，政事堂參議伍朝樞往謁某使，某使甚不贊成[不贊成帝制也]，其說帖余親見之。其後某使忽覲見，蔡庭斡任傳譯，是日問答筆記，無一詞反對，與伍君前件如出兩人。蓋某使已聞某要人言，日本業已贊成，某國如不然，恐在中國商務，某國必受損。於是陽為贊成，而陰調中日間之秘事。以電與上海某國領事，謂此次中國特派周某為大使，而日將以親王之禮相待，其中必有原因，如能查得實據者，則使館預備數十萬之外交秘密費，專辦此事。某領事乃訪寓滬之某巨公，托其設法。某巨公曰：可。適是時袁氏有同姓子在滬，其人固隨其父出入，而習知公府路徑，凡內外尉及女使婢媼，然自幼稔之者也。得某巨公之巨額費用，入京訪內差句某，某之母為袁氏舊媼，司內室曬掃虎子之役，他人所不能入，獨媼能之。某乃因其母配一鑰匙，伺項城去，開其密室中之屜，取而致之某國使館，遺工照入攝影，而以原物返其故所，絕無人知。其使乃以所攝轉與某使，某使電致紐約報略宣布之。此報章傳至日本，大隈首相乃召華使面斥之曰：余固知汝中國人不能共事，此事先與爾約，除我與爾及項城外，不許第四人知，今何如矣。華使逢彼之怒，而不知所由，至今茫然也。未幾而日政府致電外部：敝國因有未便，貴國大使可勿來云云。是時，熊君希齡以湘西賑事來京，謁某要人，問帝政可能否？某曰：專使不去，殆絕望矣。閱者諸君，不記句克明被捕之事耶[即盜公文書者]。未幾而顧問某國人某君日唱帝制不成之語。是帝制之失敗，亦某使為之也。……」按張一麐曾宦於袁氏，袁氏之取消帝制令，由張起草。張自言：自籌安會初設至帝製取消，逐日有日記，因中多牽涉當代人物，故不宣布，此處所記，於國名、人名亦多以某字代之，然讀者當能默揣而得之也。）
四 護國軍的崛起與帝制的撤銷
站在反帝制聯合戰線上的急先鋒，當然要算中華革命黨。但自癸丑討袁失敗以來，舊革命黨在國內的根據地盤完全喪失，軍隊中的基本勢力完全破壞，中華革命黨活動的困難，卻比辛亥革命以前更甚。因為在辛亥以前，長江以南各省的軍隊都是革命黨的工具；現在，除了滇、黔、粵、桂四省以外，差不多各省都是北洋軍隊的駐防地；而粵省的龍濟光和他所部的軍隊，又已為袁氏的爵位金錢所制服，成了袁氏的死黨；桂省的陸榮廷雖然還沒有納入袁氏的彀中，因受了龍氏的牽制，也是不易發動的。此時可以利用作為發難的地點，就只有滇、黔二省。而滇、黔二省向為進步黨人的地盤。（辛亥革命時，蔡鍔被舉為雲南都督。蔡命唐繼堯率滇軍入黔，唐旋以滇軍駐貴陽，黔遂納入滇之勢力範圍。元二年間，蔡鍔雖被統一共和黨擁戴為總幹事，曾與國民黨發生關係，然蔡為梁啓超之弟子，梁、蔡關係極密，故蔡實為進步黨人之保護者。滇、黔二省，久為進步黨人之活動場所。癸丑討袁之役，李烈鈞曾電蔡請同時發難，蔡以時機未至，不為動。旋蔡自知為袁所忌，乃調唐繼堯返滇，以滇督與之，而自請離滇。然蔡在滇之潛勢力則依然保存，進步黨人亦依然倚黔滇為活動之窟穴。）要想運用滇黔發難，進行無阻，非中華革命黨人所能辦到；就是舊國民黨溫和派的人士，也未必能運用圓滿，除非蔡鍔出馬，方有發動的可能。因為蔡是滇黔勢力的首腦，又是進步黨人的保護者，而中華革命黨人在該兩省沒有多大的關係，所以反帝制聯合戰線上的急先鋒，雖為中華革命黨，而聯合戰線的重心，全在領導護國軍的蔡鍔。
護國軍未起以前，上海方面有鄭汝成（上海鎮守使）被刺（十一月十日）和肇和軍艦被襲取（十二月五日）的事件，這是急先鋒的中華革命黨人所為。（主之者為陳其美。陳在日本東京與中山議定，原想在廣東舉事。及歸國過滬，各同志多以上海方面的海陸軍已有相當的聯絡，只要把鄭汝成去了，便可乘機占領上海。陳其美亦以為然。但是鄭汝成一被刺，袁即派楊善德為淞滬護軍使，防範極密，肇和軍艦雖被襲取，並占領電報局等數官署，但終不能抵抗袁軍之大隊，占領上海的計劃歸於水泡。此後中華革命黨最顯著的活動，在南為廣東方面由朱執信等領導，在北為山東方面由居正領導，都是在護國軍崛起雲南以後，頗能牽制袁家軍力，給予護國軍莫大的助力。）此時袁世凱還不曾正式承受帝位，護國軍也還在醞釀之中。到袁氏將要登極的前數日（十二月二十五日，袁改民國五年為洪憲元年，擬於一月一日登極），護國軍在雲南發動了。
關於護國軍在雲南發動的經過，梁啓超說：「……籌安會發生之次日，蔡君（鍔）即訪余於天津，共商大計。余曰：『余之責任在言論，故余必須立刻作文，堂堂正正以反對之。君則軍界有力之人也，宜深自韜晦，勿為所忌，乃可以密圖匡復。』蔡君韙余言，故在京兩月虛與委蛇，使袁氏無復疑忌；一面密電雲、貴兩省軍界，共商大義，又招戴君戡來京面商。戴君者當時甫辭貴州巡按使之職，後此隨蔡君轉戰四川……者也。（戴為貴州人，唐繼堯督黔時曾為都督府參贊，歷任黔中觀察使、民政長、巡按使等職，屬於進步黨。）戴君以去年（四年）十月到京（與王伯群同由黔入京），乃與蔡君定策於吾天津之寓廬。後此種種計劃，皆彼時數次會議之結果也。……議既定，蔡、戴兩君先後南下，余於兩君行後亦潛赴上海。余到上海實十二月十八日也，而蔡、戴兩君亦以十九日到雲南。……」（見《盾鼻集·國體戰爭躬歷談》）這段話當然是事實，不過把事實說得太簡單，仿佛這件事就只有他自己和蔡、戴是發動的人，別人都不曾與聞，未免有專替己派宣傳功績的意味。其實，舊國民黨李烈鈞、李根源等的一派也老早注意到了雲南，（李烈鈞在清末曾任雲南陸軍小學總辦，又做過雲南講武堂的教官，故與雲南的軍官亦多有關係。）癸丑贛寧之役失敗後，贛軍的舊部，便有潛往雲南秘密插在滇軍裡面的。帝制問題發生後，梁、蔡等在京津方面與雲南密通消息時，李烈鈞也由日本派人往雲南活動。到雲南最早的，要算是方聲濤。（方聲濤與李烈鈞同為第六期士官生，李任贛督時，方為贛軍旅長，癸丑失敗後，與李同出亡於外。）方到滇後，住在黃毓成家，與滇中軍官秘密會商；唐繼堯得知，也曾赴黃宅與方面晤。李根源雖不曾親回雲南，也由日本到了香港，與唐繼堯及各方黨人通消息，促唐發難說以外省（如蘇督馮國璋、桂督陸榮廷等）亦有反對帝制的，如滇省一動，不患沒有聲援的話；所以向雲南謀活動的，不僅進步黨領袖的梁啓超一派，就是雲南內部的軍官，也不少主動的人；據蔡鍔與梁啓超書中所說（五年一月五日在滇與梁書，見《松坡軍中遺墨》）：「滇中級軍官健者，如鄧泰中、楊蓁、董鴻勛、黃永社等，自籌安會發生後，憤慨異常，屢進言於蓂賡（唐繼堯之別號），並探詢主張，以定進止。蓂以未得吾儕之意向所在，且於各方面情形不悉其真相，遂一意穩靜，荏苒數月，莫得要領。暨聞敝宅誤被搜查（即指袁派軍警搜查蔡鍔北京寓宅事）、鍔引病出京之耗，慷慨激昂之聲浪復起。迄王伯群到滇，將鍔在津所發一函遞到——先鍔五日抵滇——蓂意遂決……」據此看來，滇軍的內部，也很有主動的人物。不過有兩點我們應該注意的：一、雲南內部的最初發動者決不是唐繼堯，唐不過是一個「看風轉舵」的人；二、唐繼堯發動的決心是由蔡鍔促成的，蔡若不到雲南，雲南的變化如何，甚不可測。（據當時隨蔡赴滇的軍官某君所言：「唐繼堯的態度，是蔡到滇後才真正決定。當方聲濤等與滇中軍官密謀時，唐初未聞知。後雖告於唐，然唐之態度不甚明了。即李烈鈞到滇——在蔡到滇之先二日——唐仍虛與委蛇。巡按使任可澄則袁世凱所恃以監視唐繼堯者，其態度尤不可靠。財政廳長籍亮儕——即籍忠寅——雖屬進步黨人，初亦甚不欲動。滇軍官之一部分，與方聲濤、李烈鈞等暗中計劃，唐若終不肯從，則將殺唐以舉事。唐亦慮及內變，故始終以虛與委蛇之態度出之。及蔡鍔赴滇之消息到滇時，且有謀邀蔡於途而殺之者——或謂系任可澄之所為——因蔡鍔機警，計不得逞。蔡抵滇後，唐知勢不可抗，始決從眾議發難。」日人吉野作造所著《第三革命後之支那》亦言，滇軍官最初發動者為黃毓成、羅佩金、趙又新、鄧泰中、楊蓁等，初未使唐知，議定後，始由黃、鄧、楊三人代表全體同志請於唐。謂唐若終不從時，則將殺唐以舉大事，可見上記某軍官之言並非虛語。）至於蔡鍔和李烈鈞，也不是到了雲南之後才同謀的。蔡由天津赴日本，由日本轉台灣，由台灣轉海防，由海防入滇，隨處和舊國民黨的軍人政客都有接洽（他和李烈鈞是在台灣已相晤一次，因避人耳目，故未一同入滇，此亦某軍官所言）。這也是在滇與梁啓超的書中，可以看得出來的；蔡的書中說：「彌月來周曆萬里，細察各處情形，多為始願所不及；綜言之，人心固結，氣象發皇；前所謂急進派者（指國民黨人）反諸平實，穩健派者力去弛惰。」他的書末，又敦促秋桐（章士釗）、鎔西（張耀曾，舊國民黨人）諸人赴滇，轉道入川，說：「此時雖為軍事時期，將來一切政治上規劃亦不得不早為著手。」這些話，都是蔡在入滇之先，早與國民黨人有接洽的證據。概括言之，護國軍在雲南發動的經過，便是舊國民黨的溫和派和進步黨結合的經過；最初的動力，同時起於京、津、東京、雲南的各方面，漸次各方的策士集中於上海、香港兩處（在滬者有梁啓超、谷鍾秀等諸人，在港者有李根源、林虎諸人），互相策應，而重要的實地戰鬥員則集中於雲南，而以蔡鍔的達到雲南，為實行發動的關鍵。
蔡鍔於十二月十九日到滇，二十三日即以唐繼堯、任可澄的名義致電北京，請袁取消帝制，懲辦禍首，限於二十五日午前十時答覆，屆時不得答覆，便於是日宣告獨立。原來的計劃，本是要從雲南把軍隊秘密運到川境後才向北京發表，趁北方援軍未到，一舉奪取四川，擬在四川組織反袁的中心機關（二一日，梁啓超在上海接得蔡鍔由滇電告，滇軍前隊定於二十三日出發，出發二十一日後，方發表獨立之公文），但因上海方面，得到外交上一種重要消息，恐怕發動過遲，於國家損失過巨（就是袁世凱預備以重要利權許日本，將派周自齊赴日訂約，日已允許），梁啓超因由南京發電至滇，促蔡從速發表，故於前軍出發之日（即十二月二十三日）便向北京發出取消帝制限期答覆的電文。蔡與梁書說：「宣布過遲，固有妨大局，宣布早，殊於軍事計劃大受影響。惟冀東南各省速起響應，使賊軍不能遠突，則西南方面軍事乃易措手。……」後來川境軍事甚不得手，就是因為宣布太早的原故。
滇省宣布獨立後，廢去將軍、巡按使名義，恢復元年都督府制，並召集省議會，推唐繼堯為都督，任留守，蔡任出征；原議設元帥府，因蔡「欲力事謙抑以待來者」（蔡與梁書中語），故出征軍只設總司令部。出征軍初定名為「共和軍」，因為李烈鈞反對，說與從前政黨——共和黨的名稱相混，恐怕世人指為共和黨一派人的行動，所以棄而不用；恰好那天是在護國寺開會，而此次興師又是以護國為目的，因改稱為「護國軍」：這是「護國軍」的由來。（護國軍共分三軍：蔡軍一軍入川，戴戡一軍入達黔川，李烈鈞出滇南。）
蔡鍔所統的護國軍，共分三梯團；三梯團的兵額，通共只有三千一百三十人（據《松坡軍中遺墨》兵數分配單所記）；出發時所帶餉糈，不夠兩個月的伙食津貼之用（亦據《松坡軍中遺墨》）；假使不得他省的響應，護國軍的前途，甚不可知。（據一月五日蔡與梁啓超書，謂：「第一梯團五日內可達昭通——離省十三站——其前鋒已將川邊之燕子坡占領——距昭通十站，距敘州三站——第二梯團日內由省出發，俟抵畢節後相機進行，第三梯團須元宵後可集中省會，預計非二月中旬不能抵川境。」以區區三千餘眾，軍行又如此緩慢，及全軍到川，而袁氏之大軍已雲集矣，故終困於敘瀘間。）原來貴州是預備和雲南同時獨立的，而所希望響應雲、貴兩省的是廣西和江蘇。（鈕永建、林虎曾兩次入南寧，運動陸榮廷、陳炳焜，陸、陳皆允響應。惟以龍濟光冥頑不易說通，故陸不肯與雲南同時發動，必待雲南獨立後始響應。江蘇的馮國璋本與梁啓超有接洽，早已表示反對帝制，並有雲南發難，必當予以贊助的表示。）因為雲南發動太快，貴州預備不及，便不能和雲南同時宣布，（據蔡與梁啓超書云：「黔省當局初頗踴躍，繼以該省準備一切頗需時日，各省意存觀望，甚至倡言立異，加以袁政府之虛聲恫嚇，龍建章——貴州巡按使——之暗中把持，心志為之沮喪，未敢同時宣布，然一切部署仍著著進行，循若——即戴戡——於二號啟行赴黔，伯群亦已赴興義，滇日內已趕編一混成旅及挺進軍千人為援黔及進窺湘鄂之用，接最近黔電，似已有義不反顧之決心矣。」）直到一月二十四日，戴戡所率領的滇軍到了貴陽，劉顯世方正式宣告貴州獨立。廣西到三月中旬才響應，江蘇的馮國璋則畢竟不曾響應，不過消極地不替袁出力罷了。廣西未響應以前，蔡鍔與戴戡以所率領的滇黔飢卒數千人，和曹錕、張敬堯等所領的袁軍數萬人，苦戰於敘州、瀘州、綦江之間；在護國軍方面，以寡敵眾，自然不能達到奪取四川的目的；而曹、張等亦竟不能越敘瀘、綦江而有所發展，不能不佩服滇黔護國軍的努力，和蔡鍔領導的得宜。及廣西宣告獨立，護國軍的聲勢愈大，袁軍氣益沮喪。
原來袁氏對於滇黔取包圍形勢，一面令曹、張等率大軍由川攻滇，令馬繼增所部由湖南入黔；一面令龍覲光（龍濟光之弟）率粵軍與桂聯合，由桂省的百色進攻滇南。陸榮廷的態度，很使袁氏不能放心，袁因於三月七日派陸為貴州宣撫使，另任桂軍師長陳炳焜兼護廣西軍務，意思是想借陳以制陸。誰知陸、陳的關係比袁、段、馮的關係，還要密切；到三月十五日，陸榮廷、陳炳焜等竟聯名宣告獨立了，開往百色等處的龍軍都被繳械，陸榮廷復被推為廣西都督。（廣西獨立的醞釀甚久，國民黨人之往遊說運動者亦最早。帝制之議初起，陸向遊說者即謂，「昔與黎宋卿等以十四省聯名保障共和，今共和已瀕危境，而前此之力任保障者，或變初衷，或遭排斥，然吾荷此仔肩終必有以答十二次革命死義諸烈之靈」云云。然桂省巡按使王祖同為袁氏之鷹犬，袁又假以會辦軍務之銜，以監視陸，凡民黨致陸之函電，多被王詗知。又陸子裕勛，先是為質於京，充袁氏侍衛武官，故陸甚不敢妄有所舉動，常告病假兩月。當時議者，因陸病假，以為即反對帝制之表示也。然假滿後，一變態度，迭電北京，頗多鞠躬盡瘁語，又請令其子裕勛回桂侍病，袁知不可留，命人伴送裕勛，優禮備至；抵漢，裕勛忽以暴病卒，諑謠紛起；袁連電慰唁，備極哀悼；陸雖一一稱謝，於喪子之痛，若毫不介意，然銜袁益深矣。陸於辦理帝制選舉投票各事皆極速，惟對於封爵之來，不准慶賀。滇將發難時，國民黨人又往說陸，陸極表贊同，但以桂極貧瘠，兵餉無可恃，又受粵牽制，請遲以待之，允予中立，囑滇勿輕犯桂境，陸又派秘書某入滇與謀，故外間有滇、黔、桂三省同時並舉之說。滇發難後，袁氏初欲派北軍由桂攻滇，陸托代表商民以損害商業為辭，去電力阻，袁乃轉請陸出兵征滇，陸又以餉械不足、地方防務吃緊為辭，袁因乘勢派龍覲光率粵軍赴桂助攻，以堵陸之口，實則授意龍氏，欲俟陸離南寧後，設法取而代之也。陸、龍本兒女姻親，故陸曾派人與龍密商聯合獨立事。龍不聽，而龍覲光率兵由桂入滇之舉又無詞可拒，乃戒覲光少帶兵士、多攜槍械，謂兵士可在桂沿途添募，實則預為制龍之謀。龍濟光亦因粵中革命黨人四伏，不能多出兵，故覲光入桂之兵甚不多。陸則撥助將弁，促之向滇進行。命其子裕光統兵與之偕進，而自請攻滇，向袁要求大批軍火併軍餉百萬元，袁半與之，陸再電稱非百萬不敷用，袁又與以五十萬，越數日，又去電索餉械，袁愈疑，乃因其攻滇之請，命為貴州宣撫使，而以陳炳焜兼護廣西軍務，此三月七日事也。陸旋準備出發。袁於三月十二日忽得王祖同萬急密電，謂桂省日前開會議，陸榮廷尚未明白表示，陳炳焜最激烈，於大庭中指數陸氏，謂「事新君則不忠，背舊主則不義，不念裕勛則不慈」，現陸已率師出發，恐變生旦夕云云。至十三日，而廣西向袁之「哀的美敦書」發出矣。王電中述陳指數陸氏語確為事實，所謂「為舊主則不義」者，指岑春煊也，陸為岑之舊日部屬，岑屢致函促陸獨立，陸故不動，今陳發難而自離去南寧，蓋以避王祖同監視之耳目也。至十五日，乃正式宣布獨立，而在百色等處之龍軍則悉繳械矣。獨立之電由陸榮廷、陳炳焜等聯銜，梁啓超亦列名其間。陸、梁本無關係，因陸慕梁之名，梁於滇省發難後曾致函於陸，促陸響應。陸喜，因特派代表唐伯珊赴滬，一面邀請梁往南寧任民政，謂梁朝至，桂即夕發難，一面又藉往南京與馮國璋接洽。三月四日，梁乃率其同黨湯覺頓等偕唐伯珊由滬赴桂，在港得晤李根源、林虎等，彼此極融洽。梁不敢徑由粵入桂，迂道海防，迨梁抵南寧，桂省早已宣告獨立矣。因陸慕梁之名，又知梁已在入桂之道中，故桂省獨立通電亦列梁名，實則梁於獨立後始到也。桂省獨立之經過，大略如是。）廣西獨立的消息，一達北京，袁政府的慌亂更不可名狀。因為桂省既加入護國軍，則非徒粵桂聯合進攻滇南的計劃不行，就是粵省的本身也日趨危險，護國軍的範圍就要一天一天的擴大起來。護國軍的範圍越擴大，滇黔方面的勢力就越強固，袁氏對付的計劃，就越沒有成功的希望。所以廣西的獨立，實給與滇黔護國軍莫大的助力，對於袁氏則為莫大的打擊。洪憲的帝號，不久就要消滅了。
帝制撤銷之說，在護國軍發動於雲南的半個月後，已有所聞。因為派往日本送禮的特使周自齊既被擋駕，袁世凱已知道得不到外交上的援助，帝制前途的希望，甚為暗淡。但改變國體，既說是出於全國人民的公意，忽然由政府下令取消，面子上也太難說得去；並且那時候公然反抗帝制的，還只有雲南一省，或者可以用武力鎮壓下來；假若能夠從速將雲南鎮壓下去，外交上也未嘗沒有疏通的餘地；所以帝制撤銷之說到底不欲實現，就只把登極的日期展緩，把大典籌備的精神用到戡定滇亂上去。一月後旬，貴州也正式宣告獨立；到了二月後旬，川湘方面的形勢益形緊迫；於是帝制撤銷之說，又漸漸地發生；大典的籌備竟奉令停辦，籌備費自三月一日起一律停發了；並且有提議先行取消洪憲年號、解散參政院、裁撤籌備處的。公府中疊開會議，商榷取消帝制的手續，因國體變更，既說是出於民意，則取消也要經過民意機關表示的形式，面子上方才過得去，因於二月二十八日申令提前召集立法院，以五月一日為召集期；又以立法院議員選舉程序繁瑣，咨由參政院以前此國民會議覆選當選人，為立法院覆選當選人，俾得如期召集；並分電各省長官及駐外公使徵求對於帝制之意見。（嗣得覆電，雖有少數仍請速正大位，然多數則均直接、間接表示贊成取消。）這種舉措，就是想用召集立法院作一個相機轉舵的方法，倘若對於滇黔的戰事成功，帝制仍可進行，否則由立法院宣告取消。因為立即取消，恐怕前敵的將士灰心，於政府的威信有礙。三月初旬，忽得到前敵幾次的捷報，帝制派的鷹犬又揚揚得意，想慫恿袁氏作登極的準備。不料廣西方面，忽然打下一個晴天霹靂來；外交方面，又傳來一種很可慮的噩耗；（雲南起義前，外交團既以恐釀內亂為口實，兩次提出警告；雲南起義後，外交團又相繼質問袁氏的應付辦法。袁氏初以雲南事件實由少數之所為，不難於三數月平定答覆之。現廣西又宣告獨立，亂事有日益擴張之勢。相傳某公使接得該國政府訓電，以「中國內亂蔓延甚廣，袁政府已無平定能力，雲貴方面既以維持共和為名，不能視為亂黨，北京方面之帝國，各國均未承認，已失去代表國家之資格，以後對南北均為交戰團體」云云，相傳某公使將據以向袁政府致送前述意旨之通牒，袁因異常焦急。此所謂某國者，日本也。日本此時已決計倒袁，謀市恩於民黨，而取利也。）軍費又日益困難；想向外國借款，此時可以應募外債的就只有日美兩國；美國的資本家雖然有願意應募的，但不願意在洪憲帝國的名義之下簽約；日本既采倒袁主義，不惟自己不肯應募，並且對於美國的借款還要極力破壞，所以向外借款一時全無希望。於是袁所希望的，就只有向反帝制方面求調停的一個辦法。要想調停，非取消帝制不足以平反對者之心，也不能塞反對者之口；並且左右回顧，負一部分的人望，可以向反對方面說話的，只有黎元洪、徐世昌、段祺瑞等幾個人；現在黎、段、徐都已與己疏遠，非取消帝制不能挽回他們的心理。於是袁於二月二一日（廣西獨立後五日）在公府召集會議（並預以取消帝制之意旨通知徐、段等，求徐、段一併到會，徐、段亦應召而往），提出立即取消帝制之議。帝制派的要人都面面相覷，不知所對；朱啟鈐、梁士詒等，因為利害切己，表示反對，袁又以所謂五將軍的密電示之，（所謂五將軍者，傳者不一，大抵為馮國璋、李純、張勳、靳雲鵬、朱瑞，或謂無張勳而列湯薌銘。所謂密電，即勸袁取消帝制，以平滇黔等之氣。當時誠心擁袁稱帝者，惟直督朱家寶、奉督段芝貴、豫督趙倜、陝督陸建章、皖巡按倪嗣沖等而已，以外大都多采中立態度，所謂五將軍者即此中立派人。）帝制派才俯首無詞；倪嗣沖適亦到會，尚憤憤不平說：「君主政體，中國行之數千年，何物小丑，敢以取消為要挾！臣誓死掃蕩群醜而後已。」袁溫語慰止。於是即命張一麐起草命令，於二十二日宣布將去年十二月十二日承認帝位案撤銷，竟用不著預備轉舵的立法院了。同日，又特任徐世昌為國務卿；二十三日，又特任段祺瑞為參謀總長，明令廢止洪憲年號，仍以本年為中華民國五年。帝制的活劇，至此全歸泡影。
張一麐替袁氏所草撤銷帝制令的原稿，關於袁氏自身，通篇皆稱「予」，並無「大總統」字樣。原稿經阮忠樞、徐世昌等修改無數次；後袁氏自己，又將罪責帝制派人的語句削去，並於令文的末尾，加入「本大總統本有統治全國之責」的語來。「大總統」的字面不見於公文者已經有三個月了，聽說袁氏提筆加此數字時，躊躇再四，連他自己都不免有點忸怩；但不乘此機會輕輕地提出，則前此承認帝位時，總統業已自己取消，今又把帝位的承認撤銷了，自己將站在什麼地方呢？所以非老著麵皮把這幾個字插入不可。但此問題，不是在令文上插入「大總統」的幾個字面就可以解決的了。
五 帝制撤銷後南北兩方的行動及袁氏之死
帝制撤銷後，最可注目的事件，在北方就是段祺瑞的復出，改組內閣；在南方就是廣東的被迫獨立，組織兩廣都司令，繼復組織軍務院為獨立各省的統一機關；站在南北之間以謀操縱政局的，就有馮國璋所提倡的南京會議；到六月六日袁氏羞憤成疾死，這一幕活劇，才完全終了。分別略述如下：
一、段祺瑞改組內閣 袁氏撤銷帝制，本是藉以向南方謀和的，而要向南方求和，非拉出幾個可以向南方說話的人不可。於是於撤銷帝制後，便用黎元洪、徐世昌、段祺瑞三人的名義，向蔡鍔、唐繼堯、劉顯世、陸榮廷、梁啓超發出一電，要求停戰，商議善後辦法。（此電，段雖知之，並未署名，黎則並不之知，惟徐頗為盡力。）一面托人說黎，請其出管將軍府事以為餌，黎宣言除約法上之副總統外，無論何職皆不承受；一面促段出就參謀部長職。相傳段曾要求三事：甲、和平解決南事；乙、暫緩擴充模範軍（袁氏有招足十旅計劃）；丙、恢復參謀部事權。但是袁氏不願將全權交與參謀部，故段始終未到部視事，惟徐一人到政事堂就國務卿之任。徐於就任後，於勘日通電獨立各省徵求意見，並電未獨立各省力保地方治安，向袁條陳種種善後辦法，又電懇康有為、伍廷芳、唐紹儀、湯化龍等力任調人，又令龍濟光與陸榮廷婉商協調。（此時梁啓超尚未達南寧與陸面晤，恐陸為所惑，在龍州聯發數電與陸，囑勿為龍所誘。）但是這些氣力，都是空賣了的，不曾發生絲毫效力，因為護國軍的方面，非袁氏去位，決不罷手。不過川黔方面的戰事，因為滇黔護國軍經過長時間的惡戰苦鬥，已極疲弊，想乘間休息以圖恢復補充；袁軍也因為帝制撤銷，軍氣沮喪，事實上已在停戰的狀態中。川督陳宦，也知道袁氏的冰山靠不住了，想和護國軍要好，便與蔡鍔以函電秘使相往還，於三月三十一日得蔡鍔的允許，停戰一星期。（到四月六日，又經雙方同意展長停戰期間為一月，一月滿後，又延期一月，蓋自四月以後，川黔方面已無戰爭。）此後，川黔方面戰事便全停了。但是蔡鍔對於以黎、段、徐三人名義所發求和的電，答覆卻甚強硬，說：「……默察全國形勢，人民心理尚未能為項城曲諒。凜已往之玄黃乍變，慮日後之覆雨翻雲。已失之人心難復，既墮之威信難挽。若項城本悲天憫人之懷，為潔身引退之計，國人軫念前勞，感懷大德……崇奉豈有涯量。……」所謂「其言雖婉，其意堅決」。到四月中旬，獨立各省會銜答覆黎、徐、段的電詞，更為嚴厲：「……項城違反約法，自召兵戎。若僅削除帝號，復稱總統，廉恥既亡，威信全失，愈益國家之憂，莫慰中外之望，無術可以調停。請轉項城，速行宣告退位。……」徐世昌知道此事甚不易了，因為川黔方面雖然停了戰，而廣東反在川黔停戰後被迫獨立了（四月六日）。到四月十二日，浙江也獨立了（江蘇的江陰、吳江各處也有被運動獨立的騷動）。段祺瑞依然不熱心出力，其意非袁氏將軍政大權給他，他不出負責任。袁氏也知道難於收拾，想借改用責任內閣制的名義，一以餌段氏，一以愚民黨；於是在四月二一日發出一道申令說：
曩以庶政待理，本大總統總攬政權，置國務卿以資贊襄；兩年以來，成效未著，揆厥原因，皆由內閣未立，責任不明，允宜幡然變計。茲依約法制定政府組織令，委任國務卿總理國務組織政府，樹責任內閣之先聲，為改良政府之初步……
此令的意思，就是現在我只留一個總統的虛位，把政權交給責任內閣，再不若從前那麼專制，你們應該罷休了。此令宣布後，於次日（四月二十二日），特准國務卿徐世昌免職，改任段祺瑞為國務卿兼陸軍總長，組織內閣（到五月四日修正政府組織令及政府真屬官制，改稱政事堂為國務院，並公布修正大總統公文程式令），段祺瑞因此漸出任事。但至段氏擔任內閣後，要求將軍政大權交與內閣，並裁撤機要局、統率處、軍政執法處；袁氏雖然應允，實際並沒有完全移交，統率處等亦不曾裁撤，拱衛軍及模範團，內閣仍不能指揮。這便是袁氏比載灃厲害的處所，也便是段氏不及袁氏的處所。不過袁氏把握這些大權，終沒有方法制服護國軍。
二、兩廣都司令及軍務院的組織 廣東正式宣告獨立雖在四月六日，但是兩廣都司令的組織直至五月一日才實現。因為廣東的獨立是龍濟光受了四面的壓迫，無可如何，想藉此以保全自己的地位和勢力，其實是和護國軍背道而馳的。（此時中華革命黨和舊國民黨的李根源、林虎、陳炯明、徐勤等皆注全力，謀奪取廣東，依當時《中華新報》所編的《護國軍紀事》所載，以「中華革命軍」名義所占領的地方共三十一處，軍艦二艘；以「陳炯明護國軍」名義所占領的地方共七處，軍艦一艘；以「徐勤護國軍」名義所占領的地方一處，軍艦二艘；潮汕方面的莫擎宇，欽廉方面的馮相榮等皆已響應廣西宣告獨立。龍氏已成孤立，其勢力殆不能出廣州，又因平素仇殺民黨，積怨極深，難於和解，故陸榮廷屢次派人勸說，並允保證其現在位置，龍皆不從。岑春煊亦曾數次致函龍氏，欲龍氏與革命派要人在粵租界內會商，龍亦未允。李根源又曾以代表唐督名義親往廣州與龍交涉。龍以各方迫脅，勢甚岌岌，乃陰與蔡乃煌密電袁政府速派重兵南下協防。袁軍行有日矣，旅滬粵人大嘩，警告招商局，勿承運北軍以禍粵，粵中民黨聞之愈憤。四月四日，寄碇省河之軍艦數艘忽然駛去，軍隊中亦有高懸旗幟，上書「聽候龍濟光、張鳴岐宣告獨立」字樣，為龍所見，龍知大勢已去，乃電袁政府請辦法，袁覆以「獨立，擁護中央」六字，龍因於六日下午召集會議後即行宣布獨立，然其所發表獨立之文告無一語指斥袁氏者，從前所捕之黨人一律皆未釋放，民黨所切齒之蔡乃煌，則加以保護。故民黨知龍之獨立，不過為緩兵計也。）所以粵中舊國民黨的各派，對於龍之獨立皆不信任，必欲逐龍而後已；就是穩健派的梁啓超在未到南寧以前，也堅持逐龍的主張。（梁啓超在龍州致陸榮廷電有云：「粵之得失為國命所系。若彼[指龍氏]尚持異同，非使之屈而從我不可；即彼欲要求保其地位，亦請勿輕許。龍與超本有私交，豈欲過為已甚。但彼失政已甚，粵人共棄，望公如望慈父母，公安能合而不救。至於為國家計，粵不得手，西南大局終無法維持。……若公輕許彼把持吾粵，則是不忍於一二友人之爵位，而忍於全粵數千萬人幸福之消滅，及國命之顛危……」又致湯覺頓電云：「現在舍袁退位外，對京無調停餘地；舍龍退職外，對粵無調停餘地……」又致馬濟電云：「現在舍袁退位外，對北京斷無調停之餘地；舍龍、張[鳴岐時為廣東巡按]退職外，對廣東亦無調停之餘地。此兩者關係全局安危，絲毫不容有失。」觀此數電，可見梁氏意思之堅決。）但是陸榮廷不願與龍破裂，促岑春煊南下。因為龍也是岑的舊部，想用岑的名義制服龍氏，並力北伐。梁啓超到了南寧後，也贊成陸的主張，四月七日，梁在南寧致李烈鈞電云：「粵於魚日獨立，其當局雖或不饜人望，然藉此免糜爛，我軍得專力規服中原自是大佳。……」又致周孝懷電云：「干[即陸榮廷]對粵別有規劃，持之頗堅，弟初不謂然，今亦首肯。」）並且代替龍氏向國民黨勸解；在四月八日，由南寧致電李根源、林虎、楊永泰、徐勤等，說：「干公於粵事計劃精詳，粵之宣布，全屬與此間熟商之結果。龍、張（鳴岐）為干公至誠所感，亦以至誠相應，絲毫無可猜疑之餘地。今日之事，必須兩粵完全安堵，乃可蓄精銳以殲狂寇。干公已專電為兄等略述此意。（陸氏另有一電致粵舊國民黨各派領袖陳炯明、朱執信、李根源等，其電文亦梁氏所擬。）務望苦勸各同志，協保秩序，待干公到後（時陸、梁已預備東下），斷無不可解決之問題。此時若生葛藤，則是破干公之計劃，授敵以間隙，非諸公所忍出也。要之粵為討賊之策源地，粵若糜爛，猶獲石田，將焉取之。想諸賢必深會此意也。」梁於發出此電的一天，便和陸督由南寧起程赴粵。到梧州，得到海珠事變的消息，（湯覺頓充陸督代表先由梧州來粵，與龍氏接洽。十二日，與龍氏部下及民黨徐勤等會議于海珠，龍部顏啟漢於席間刺徐及湯等，徐倖免，湯及譚典虞皆被刺死。）梁異常憤激，粵中的民黨也異常憤激。此時陸督率領入粵的軍隊約及萬人，龍氏以海珠事變的原故，恐怕陸督翻臉，派張鳴岐親往梧州，向陸、梁二人解說。陸督提出七款，龍全部承認，陸即統軍入粵。陸、梁抵肇慶時，忽接粵中各方面函電，皆以陸督和龍氏妥協的七款中仍許龍氏督粵，一致反對。陸、梁不得已，乃勸龍率師北伐，推岑春煊繼粵督；龍恐力不敵桂，又戀粵督的地位不能舍，乃於四月十九日親往肇慶，向陸求調和，議定妥協條件五項：甲、廣東暫留龍濟光在都督之地位；乙、於肇慶設臨時都統府，以岑春煊為都統；丙、蔡乃煌處刑；丁、從速實行北伐；戊、地方民軍候岑入粵後，設法撫綏。此種妥協的辦法本是一種不徹底的辦法，梁啓超後來（五月十四日）電告蔡鍔說：「吾為粵事，吞聲嘔心，卒無善果；海珠之變，殲我三良……悍將蟠於上，私黨哄於下，浩劫終無倖免，所爭早暮耳。然吾深思熟計，以圍攻觀音山（粵督署所在地），雙方相消之兵力，足舉湘、贛、閩而有餘。龍變而桂亦疲，更何挾以御賊。況糜爛後之結果，非期月可奏功。故飲淚言和。……」（梁啓超調和此事，曾親往廣州與龍及民黨領袖商洽，龍部欲害梁，故此云云。）因為急謀兩廣合力北進，以緩川黔敵勢的原故，所以只好如此妥協了事，民黨也暫時含忍下去。岑春煊於四月十八日由滬抵香港，次日赴肇慶，乃公推岑為兩廣護國軍都司令，梁啓超為都參謀，李根源為副都參謀，設都司令部於肇慶（所以設在肇慶的原故，就是表示不侵逼龍氏地位的意思），於五月一日正式成立。這便是兩廣都司令設立的由來。
兩廣都司令的設置，是解決廣東問題的；兩廣和其他獨立的各省，尚沒有一個統一的機關。在雲南起事以前，梁、蔡等本有候雲、貴、兩廣獨立後，即組織一臨時政府，戴黎元洪為總統的意思；因為袁既叛國，失去總統資格，依約法當然由黎副總統繼任。及梁入桂之時，便在旅途中草擬一種《軍務院組織條例》。（梁啓超《從軍日記》云：「瀕行之夕，唐蓂賡書至，極言選舉元首設立臨時政府之急務。因思兩廣既下，茲事信不容再緩，乃覃思其條理，以為黃陂繼任，乃約法上當然之程序，但依法宣言一次已足，無須選舉，選舉乃反非法也。國務院在法律上無從發生，在事實上倉猝發生，必招惡果，今方當以綜核名實救袁氏之弊，若最初即建一指鹿為馬之責任內閣，其所以異於袁者幾何，故擬在軍政時代設一軍務院。……磊磊落落，名實相符。院置撫軍無定員，以合議制裁決軍國重事。其撫軍即以現在首義掌兵之人充之，而互選一人為撫軍長。竊以此為今日臨時政府最善之制。與同行諸員，往復討論，僉所讚許。乃草擬關於元首繼承軍務組織之宣言五通……軍務院組織條例附焉。」此時在上海至香港舟中。）廣東問題即將解決，梁氏便提出設立軍務院的主張，向各方面徵求意見，皆同意。蔡鍔起初不大讚成（因為尚沒有看見軍務院條例，以為組織政府，推舉首長，將要生出爭總統的問題來），後來接到梁氏所草的條例及宣言文稿，也就同意了。便以滇、黔、桂、粵四督唐、劉、龍、陸和蔡、戴、梁、李（烈鈞）、陳（炳焜）等任代表護國軍軍政府，發布宣言五通：第一號宣言，宣告袁世凱自稱帝以後，已喪失大總統之資格；第二號宣告大總統既已缺位，依民國二年十月所公布之《總統選舉法》第五條，由黎副總統繼任；第三號宣告黎總統因陷於賊中未能即時執行職務（梁啓超與蔡松坡第五書中謂「津中諸賢，極力設法，欲拔黃陂於賊中，已托西人密往救挈，而黃陂聲稱，惟待死耳，不願更出……」），國務院亦無從產生，暫設一軍務院，隸屬於大總統，指揮全國軍事，籌備善後庶政，院置撫軍若干人，用合議制裁決一切，對內、對外皆以本院名義行之，俟將來國務院成立時，本院即行撤銷；第四號宣布《軍務院組織條例》；第五號宣告依組織條例，以唐繼堯、劉顯世、陸榮廷、龍濟光、呂公望（浙江都督，此時浙已獨立）、岑春煊、梁啓超、蔡鍔、李烈鈞、陳炳焜、羅佩金等為撫軍，並互選唐繼堯為撫軍長，岑春煊為撫軍副長，梁啓超領政務委員長。五月八日，軍務院正式成立，即以肇慶為軍務院所在地；因為唐繼堯未能來粵，依組織條例第四條的第二項以岑春煊攝行撫軍長職權。於是護國軍便有了一個形式上的統籌機關了。
三、馮國璋所提倡的南京會議 袁氏復用段祺瑞改組內閣，是謀保持總統的地位；南方組織軍務院，就是堅決的否認袁氏總統資格的存在。所以自帝制撤銷後，問題的中心，全在袁氏的退位與否。馮國璋自帝制問題發生後，早與反帝制各派的人士通聲氣，已沒有擁護袁氏的意思。袁氏撤銷帝制後，起初想向代行立法院的參政院辭職，即由該院以代表民意的資格挽留，但該院一部分尚有良知的人自慚形穢，不願再自丟臉，有向袁表示自請解散的，因此這一著便不能行。這一著既不行，袁氏便想仍用未獨立各省的將軍、巡按作留聲機，由公府秘書擬好一篇擁護袁氏仍留總統地位的電文，特派阮忠樞赴南京，請馮國璋聯合各省照發。馮以現在通電，決無效力，尚須等待時機為詞，拒絕他；經阮再三懇求，馮但允聯合各省，擔任調停；可見馮氏並無擁護袁氏的意思了。不過馮氏想乘機取利，對袁則挾南方以自重，對護國軍則挾北方以自重，恰如辛亥年袁氏對待清廷和革命軍一樣（可說是承受袁氏的衣缽），所以始終採用一種模稜的手段。（馮在四月十六日電袁氏大發牢騷，說袁不應該采中央集權主義，削奪各省將軍的權力，現在人心解體，再不宜向南方用兵，宜「及此尊重名義推讓治權」；又電徐、段、王，要他們勸袁「敝屣尊榮，急求自全之策。」這是明明主張要袁退位。但是他四月十七日的通電又說：「大總統在任四年……群生依賴，責任所在，既非反對者所得獨持異議，亦非當局者所得自卸仔肩。……」並且擬定辦法八條：（一）應遵照清室充付組織共和政府全權，原先承認袁大總統，仍居民國大總統地位；（二）慎選議員，重開國會；……餘六條不備錄。上記各電原文均見《護國軍紀事》第四期，因原文過長不備錄。）袁氏對於馮氏本來早不信任，所以想利用段氏替他盡力；段氏出組內閣的時候，雖無絕對要袁退位的意思，但也沒有絕對要袁不退位的意思。段於組閣後即致電南方，謂責任內閣已成，袁名為總統，實則虛位，請派代表來京與祺瑞等直接媾商云云。又以南方疑於內閣組織，更電晰五事：甲、內閣確係過渡性質，非軍樞性質；乙、對各方面負責任，非專對總統負責任；丙、既完全負責，即為特別政權，並不受總統及他方牽掣；丁、並非拋棄國會，為國會未能倉促成立；戊、因南方要人不來京，故閣員暫由在京人員遴選云云。及見南方堅持袁氏退位之說，段亦暗中贊成。袁見段不能轉移南方趨向，且亦傾於贊成退位之說，因棄去倚賴段氏的思想，有繼續備戰的傾向，所以對於段所要求的移交軍政大權雖已允許，卒不實行。段因平和無望，又握不到實權，面請辭職。袁雖不願倚段，又不敢立即去段，因為馮也不贊成用兵，並且財政上絕無辦法，所以對於段的辭職不曾允許，但是大勢已成僵局。馮氏因為想操縱南北的政局，在四月中旬，曾發出和平辦法八條（見前注），通電未獨立各省徵求意見，於四月二十五日又通電未獨立各省，說：「滇黔等四省意見尚持極端……計惟……先與各省聯絡，各保疆土……擴充實力，對於四省與中央，可以左右為輕重；然後依據法律，審度國情，妥定正當方針，樹立強固根本，再行發言建議，融洽雙方。四省若違眾論，自當視同公敵，政府如有異議，亦當一致爭持……」馮的意思，是想組織一種中間勢力，由一己操縱，以達一己的目的，（他的目的，就是想各省擁戴他作繼任總統，方法就是另組新國會，候新國會開會後，袁向新國會辭職，再由國會另選繼任總統，這是在他所提出的八條辦法上可以看出的。）前電發出後，旋得各省贊同，便於五月一日將前次所提出的辦法八條加以修改，並詳細說明，通電各省，大旨與前無異。甲、若謂民國中斷，大總統地位已經消滅，則副總統亦當同歸消滅，中國目前實一無合法政府之國，不如依據清室付託袁大總統組織共和政府全權的事實，承認袁大總統對於民國暫負維持之責，俟國會開幕後，袁大總統即行辭職，由國會另選。乙、參酌國會組織法及選舉法，嚴定資格，慎防流弊，速籌國會（其他六條不備記）。此電發布後，反袁各派皆大嘩，由唐紹儀領銜，以二十二省旅滬公民的名義發表一篇反對馮電的宣言書。馮氏不顧，於五月五日親赴徐州，與張勳、倪嗣沖會商，決定在南京舉行會議。倪本袁之走狗，張此時也想買袁歡心，以取得重權，二人便與馮聯銜電告中央，並電未獨立各省請各派代表一人於十五日，齊集南京開會。袁接電後異常歡喜，以為此會可為己所用，於是宣言對於總統的地位絕不戀棧，但須候南京會議妥定辦法，此時他利用段氏的心理，便移到馮氏身上去了。這便是南京會議的由來。
開會的日期本定在五月十五日，但是實際到十八日才開會，列席的代表共二十三人（獨立各省未與會），由馮國璋主持，劈頭便是總統的去留問題。山東代表丁世嶧首先主張請袁氏速即退位，說山東現狀危急，恐釀成國際交涉（此時居正率領中華革命黨員在山東活動最力，謀獨立的暴動紛起，日人左袒民黨）；湖南代表和之（因為湖南也有黨人的活動，亦甚危急），各省代表也多贊同；主袁退位者竟占多數。馮以此條關係重大，未付表決，便宣告散會。這一晚，倪嗣沖由蚌埠率衛隊三營到寧，各界驚訝。次日，繼續會議，倪到會，首先發言，主張總統不可即行退位，丁世嶧起而反對，張勳的代表萬繩栻贊成倪說，多數代表皆為倪所脅，主張退位的忽變為少數。是日仍未付表決。次日續議，馮國璋說：「袁總統本應退位，惟宜向國會辭職，本會礙難建議。」倪請以馮說付表決，多數贊成，當場便請馮之秘書廳擬稿，電告各省。到二十二日，馮將所擬電稿付討論，代表中有根本不贊成發此電的，頗生爭論，丁世嶧便乘間發言，說：「辦法不外三端：不退位，即退位，緩退位。即此電稿所云由國會解決，即為緩退位之一種。事實上，獨立各省縱主張即退位，其手續亦須亘十二月之久。我輩縱主張緩退位，國會一開，第一即為彈劾總統問題，至遲亘三四個月之久，結果仍不免退位。我輩既鑒於時勢，不能主張不退位，緩急之間亦不過一二月之差。因此一二月之期間，與獨立各省爭執，非徒無謂，若一旦決裂，則咎將誰歸。」馮為丁言所動，便說「鄙意與丁代表意略同」，主張電請獨立各省也派員加入會議，解決善後方法，眾贊成。於是將原電變更，另發通電，電文中有「……總統問題關係國家存亡，既非五省片面所能主張（指獨立各省），亦未便以十五省之心理為依據（指未獨立各省），急宜研究妥善辦法以救危亡」的話。此電發出後，張勳的代表回徐報告，張大憤，便通電痛斥各代表，又通電主戰。袁氏見南京會議開會後不利於己，知道馮氏究竟是靠不住的，便想誘馮為國務總理，以張勳取蘇督地位而代之；若馮不遵命，即以張勳、倪嗣沖合力制蘇。張此時變為擁袁，原欲取得蘇督，所以欣然樂從。劉冠雄、段芝貴也力主用兵，袁於是決計備戰，因於五月二十九日特頒告令，宣布帝制案的始末，想以此解除叛國的責任，為繼續用兵的先聲。不久，獨立各省，也回電拒絕加入南京會議，馮於是宣告解散，並且電告北京，說：「目下會議已經停頓，獨立各省在未經退位以前均不允遣派代表，是最初預定之結果，斷難辦到。為今之計，只有三項辦法：第一或宣告退位，尚可繼續開議；第二或另訂辦法，以求轉機；第三如仍無相當手續，國璋能力只可維持江蘇秩序，其他未能兼顧。」這就是南京會議的結果。
四、四川、湖南的獨立與袁氏之死 南京會議既無結果，袁欲繼續用兵，南方軍務院方面也以袁之即行退位為罷兵最低限度的條件，（梁啓超在肇慶致各督及總司令電謂，須「以退位為媾和條件之主眼」。又梁於五月四日致段祺瑞電云：「今日之有公，猶辛亥之有項城，清室不讓，雖項城不能解辛亥之危，項城不退，雖公不能挽今日之局。」可見南方逼袁意志之堅決。）但是繼續戰爭，事實上到底尚可能否。就北方一面說，中交銀行已於五月十二日宣告停止兌現，財政的窮迫可知；張勳、倪嗣沖等雖然誇說某省可派兵餉若干萬，某省又可派若干萬，都是空談。就南方一面說，軍務院雖然成立在肇慶，廣東的問題並未解決；桂軍雖然陸續入湘，龍部的粵軍則以堅守廣東的地盤為唯一的目的，所允出兵北伐是一句空話；李烈鈞所率領的滇軍，雖然由百色東下抵肇，預備由粵入贛，但是經過粵境便有侵占龍家地盤的嫌疑，與龍部將起衝突；川湘方面的滇黔軍，已到精疲力竭的景況，唐繼堯雖然允許補充，總不實行（忌蔡之功）。在這種情況之下，若不發生別種變化，可謂已成定局。但在南京會議當中，四川忽然宣告獨立了（五月二十二日）。到袁世凱宣布帝制案始末的一天（五月二十九日），湖南又宣告獨立了。（陝西的陳樹藩，亦曾於五月九日獨立。）原來川督陳宦、湘督湯薌銘都是袁氏所恃為忠實的鷹犬，現在也叛附護國軍，袁氏不能不痛心。（陳宦早與蔡鍔密使往還。三月三一號，蔡鍔致電梁啓超，便謂「陳二庵時派人來言，意在倒袁行聯邦制，而舉馮、段、徐為總統」，並謂「已派人聯絡湘、鄂、贛三省，已得贊同」等語，可見陳氏通款之早。因陳所部之北軍亦有與蔡通款迫陳獨立者，蔡鍔在四月二十日致唐繼堯等電謂：「馮玉祥[此時為旅長，在四川]兩次派人來言渠已決心效順，其主張在倒袁以推馮，並擔任聯絡北軍。馮曾在灤州首義，後為袁所驅，故深恨之。其部曲亦多識大義，現已囑令速舉，並迫二庵宣布。」所以四川早傾於反袁。湘督湯氏雖非誠心擁袁，然以其殘暴為湘人所恨，獨立實被迫所致。）袁自護國軍崛起以來，焦勞羞憤，早已病在膏肓；及聞川湘相繼獨立之耗，憤怒更不可遏，病遂不起，到六月六日死去，於是退位的問題，不解決而自解決了。
袁氏臨死所受的痛苦，和他自己所加於清室的痛苦大略相同，他的措施也有和載灃相近之處。載灃想藉宣布憲法信條以保持皇位，袁氏也想藉撤銷帝制以保持總統；載灃向袁氏投降廢止親貴內閣，起用袁氏組織責任內閣以收人望，袁氏也向段氏投降，廢止政事堂，起用段氏組織責任內閣；袁氏對載灃再三要挾，必取得實權而後出，段氏對於袁氏也有所要挾，不肯即出，必取得相當實權而後動；袁氏在辛亥時秘密與革命軍通款，以顛覆清室，現在馮、段、陳宦之流也秘密與護國軍通款以倒袁；辛亥時外人的輿論，一致非難清室，現在外人的輿論也一致責難袁氏：大概辛亥年清室所受的苦惱逼迫，現在袁氏也一一領略了一番。不過袁氏比載灃到底厲害一點，他對於清室所施的要挾逼迫，無不如願相償，而段氏對於他的要挾，他卻能把持不放；辛亥時，為清帝退位的阻力有良弼等一派的宗社黨人，現在也有段芝貴、倪嗣沖等的一派，為袁氏退位的阻力；而袁氏個人意志的堅強又遠在載灃之上，所以袁氏退位的問題比清帝退位的問題還要難解決。最後促成清帝退位的，為清軍前敵將領段祺瑞等四十餘人的聯電，現在雖沒有這樣一個聯電，川湘兩省獨立的電告，也可謂有同樣的功效了。
袁死後，以副總統黎元洪繼任，當然不成問題；及段氏自動改組內閣，由黎副總統宣告恢復舊約法、舊國會，南方的軍務院也自行撤銷（此諸項之經過待於下章再詳述），帝制的戰爭便完全告終。袁氏當國四年有半，他的政治展布和成績，無容多加批評，讀者自能明了。不過袁氏所種的隱毒，恐怕人多忽略。梁啓超有一段批評他的話，請附在後面：
護國軍總司令蔡將軍之言曰：「吾儕今日不得已而有此義舉，非敢雲必能救亡，庶幾為我國民爭回一人格而已。」嗚呼！我全國父老昆弟……知將軍此言，其中含有幾斗之血、幾斛之淚者。嗚呼！我四萬萬人之人格，至今日已被袁世凱蹂躪而無復余，袁氏自身，原不知人之所以異於禽獸者何在，以為一切人類通性，惟見白刃則戰慄，見黃金則膜拜，吾挾此二物以臨天下，夫何其不得者。四年以來，北京政府曷嘗有所謂政治，惟有此二物之魂影縱橫披猖，盤旋薰灼於人人心目中而已。夫無論何國，皆中人資居大多數。中人云者，導之善，則可以向善，導之惡，則可以向惡。袁氏據一國之最高權，日日以黃金誘人於前，而以白刃脅人於後，務使硬制軟化一國之人以為之奴隸。自非真強立之士，其不易自拔也有固然矣。……蓋四年以來，我國士大夫之道德，實已一落千丈，其良心之麻木者，十人而七八，此無庸為諱者也。而此種罪業誰造之？吾敢斷言之曰，袁氏一人造之。袁氏窺破人類公共之弱點，乃專務發達此弱點以資利用。其有能自制其弱點而不甘受彼利用者，則必設法屠殺之，驅逐之，窘蹙之，使其不能自存。當前清之末，袁氏執政，已專用此策以自植勢力；我國政界惡濁之空氣，實自茲播種。及其為總統，乃益煽而揚之。試思以此種人為淘汰之術，挾大力以鼓鑄社會，云何可當。使袁氏帝國成立，賡續行此政策數年乃至數十年，其必善類日漸滅絕，惟惡種獨能流傳，其不至使全國人盡喪失其為人類之價值焉而不止也。
六 帝制戰爭的副產物——南北小軍閥的產生
帝制戰爭的目的在倒袁，袁的倒斃，算是帝制戰爭的正產物；袁死而北洋軍閥失去一個統率的首領，伏著分裂的動機，便可算是帝制戰爭的副產物。但除此以外，還有一些副產物，就是在帝制戰爭中南北各方地盤割據思想的潛滋暗長，培植許多小軍閥的基礎。其最顯著的例如下：
一、張作霖的取奉 張作霖在清末和馮德麟、吳俊陞等都不過是東北舊巡防營的統領，並無勢力。辛亥革命時，趙爾巽因為不信任新軍，調張入省，用以脅制新軍，參預省政。元年，駐奉新軍第二混成協發生兵變，紀律廢弛，聲威大減；到是年九月，改巡防營為二十七、二十八兩師，張作霖乃升為二十七師師長，馮德麟為二十八師師長，勢力漸增，但在張錫鑾督奉時，張作霖、馮德麟都俯首帖耳，不生問題（因為張錫鑾對於二人皆有舊恩）。及袁將稱帝，以其心腹段芝貴代張錫鑾為奉督，張作霖對於段氏便有些不服節制了。護國軍初發動時，張欲得袁歡心，曾電請袁氏早正大位，並自請出兵征討西南。段芝貴想乘此去張，便密請袁氏調張領兵赴湘。張本志在取得奉督，因請餉械於段，及得到餉械後，陰令奉省商會電請留防，另以他軍代行，段的陰謀失敗，張的跋扈更甚，並且揚言：袁若不退位，奉軍將宣布獨立。此時段所有的衛隊不過千人，而張所能指揮的軍隊則已達萬數千人；段既不能敵張，北京又不能增派援兵來奉，並且傳聞革命黨人紛紛由大連到奉，段無計可施，乃自請退去奉天，以將軍的位置與張。袁氏此時也無計可施，想用名位籠絡張氏，便以張為盛武將軍督奉，兼署巡按使。這便是張氏趁帝制戰爭的機會，攫取奉省地盤的經過。馮德麟與張素處平等地位，張恐馮吃醋，乃為請於袁氏，以幫辦軍務名義與之；同時在黑龍江握有兵權的許蘭州，也以謀獨立的口實驅逐黑督朱慶瀾，當時宣傳黑龍江獨立，其實是許氏爭奪黑督。袁政府因以畢桂芳督黑兼巡按而令許為軍務幫辦以籠絡之。許氏尚不甘心，張作霖想和許氏打成一片，因電阻畢桂芳到任，請以許為將軍，袁政府也無可如何。這便是東北軍閥基礎的培植。
二、陳樹藩的取陝 陝督陸建章是袁氏的心腹，而陝南鎮守使陳樹藩本不是北洋軍閥裡面的人。帝制戰爭發動後，陸恐陳不能為用，乃令陳轉任陝北鎮守使。誰知陝北是革命黨人的淵藪，陳竟與陝北黨人聯為一氣，變為陝西護國軍的總司令，於五月九日宣布獨立。陸建章的兒子戰敗被擒，勢益窮蹙，因向陳氏求和，自行退去陝西，請以陝督與陳。袁氏初以陝西勢孤，想用兵力制服，因僅以軍務幫辦與陳，陳不受。不久，袁便死了。陳氏聞袁死耗立即撤銷獨立，向黎、段電稱：「樹藩謹舉陝西全境奉還中央，一切悉聽中央處分。維持秩序自是樹藩專責，斷不取稍存委卸，貽政府西顧之憂。……」這是他想用服從中央的條件，取得陝西地盤的策略。段氏果如其願以相償。
三、周駿奪取四川的失敗 周駿在癸丑討袁之役，因附袁而取得重慶鎮守使。護國軍入川以後，頗想附南，又有點怕曹錕，不敢輕動，暗中電促陳宦，宣布川省獨立（陳宦離川時致周書，謂周曾七次電促陳氏獨立）。但是等到陳宦宣布獨立後，袁政府任周為崇武將軍，督理四川軍務，周即進兵成都，謀逐陳氏。袁氏既死，中央電令周、陳罷兵，以蔡鍔為川督（蔡因南方軍務院尚未撤銷，不便即受北政府之委任），周氏佯為不知，進兵不已，陳不得已離川。及中央嚴電周氏刻日入京，周氏的覆電說：「四川者，四川人之四川，非川軍不能收拾川事。」意思就是不許蔡鍔為川督，自己要割據川省，也便是後來川滇軍閥爭哄的發端。但周氏的人望、兵力都不夠，到底不能抗蔡，蔡軍一到，周便逃走了。
四、唐繼堯大雲南思想的萌芽 唐繼堯本沒有反抗袁氏的決心，因為不敢抗拒蔡鍔，卻得到首義的美名；但是他的心中最初以保守雲南固有的地盤為唯一要義。護國軍發難時，蔡氏表示或留守，或出征，惟唐意是從，唐即表示願自任留守，這就是他要保守固有地盤的意思。他給與蔡氏的軍隊僅三千餘人，軍餉僅平時給養費兩個月；後來蔡在前敵，屢次電請增援，唐一以空言搪塞，未嘗補充一兵、一錢、一械，皆由蔡氏就地羅掘。唐的隱衷，一則是忌蔡之功，二則是不願把自己保守地盤的實力弄空虛了。及至袁氏既死，戰事已了，雲南的援軍卻又陸續向川省出動了。據蔡鍔致唐繼堯皓電云：「我輩應始終抱定為國家不為權利之初心，貫澈一致，不為外界所搖惑，不為左右私匿所劫持，實為公私兩濟。邇者，滇省於袁氏倒斃之後，於剛出發之軍，不惟不予撤回，反飭仍行前進；未出發者亦令剋期出發。鍔誠愚陋，實未解命意所在。近則與川軍起衝突於寧遠矣，若徇某君等之一意孤行，必至敗壞不可收拾，將何以善其後。鍔為滇計，為蓂公計，不忍不告，務望力圖挽回。……」因為此時雲南地盤的保守已無問題，想更進一步以四川為雲南的外府，將多數滇軍送入川省，造成一種大雲南的勢力。但是川軍也不是不要地盤的。後來川滇許多糾紛，便在此時發端了。（蔡鍔卻不欲據有川省，他頗有插入北軍隊中改造北洋軍隊的意思。他致劉顯世的電文云：「弟之思退[辭川督]，一以償夙願，一以病軀難勝繁劇，亟須趁時療治，俾免啞廢[蔡病喉痛]。蜀雖可為，但民情澆薄虛矯，絕不適於從軍。若專用外軍屏絕土著，主客不相容，終成水火。加以連年變亂，巨紳良民，多習為盜匪，恬不為怪，澄而清之，談何容易。故弟常謂治蜀非十年以上不能收效：開始二三年中，須臨以雷霆萬鈞之力，芟夷斬伐，不稍姑息，俟亂根既盡，民志漸蘇，乃噓以陽和之氣，培植而長養之，殊盛業也。而弟意甚漠然。北軍朴勇耐勞，為全國冠，惜少國家思想與軍人智能。得賢將領以董率改造之，確可植國軍之基礎。弟甚欲置身彼中，為此後改良之導線，然刻病未能也。……」此電見《松坡軍中遺墨》，可見蔡所見獨遠，絕無割據地盤的思想。）至於貴州，本來是一個貧瘠省份。戴戡所統的滇軍，唐氏不願其再返滇省，由滇給養，黔省又豈願其留黔。不惟不願滇軍留黔，就是戴所部的黔軍也想找一個外府。並且戴氏勞苦功高，豈可不給他一個重要地位？於是後來川滇軍的糾紛，又加入黔軍一派，成為川、滇、黔三省爭奪地盤的局面。
五、龍濟光的死力據粵和陸榮廷的並粵 陸榮廷在護國軍發動時，保守廣西地盤的思想是有的，擴張地盤的思想似尚不曾發生，因為他對於龍氏始終采和平聯合主義。（陸氏亦曾實行出兵向湖南進展，袁死後，陸亦不欲霸有湖南的地盤。）但是龍氏的死力霸守廣東，卻給陸氏一個擴張地盤的機會。軍務院在肇慶成立後，編制滇、粵、桂聯合北伐軍，命滇第二軍總司令李烈鈞率滇軍由粵入贛，本無侵占粵省地盤之意，龍氏卻很懷疑，反對滇軍取道粵垣。經岑都司令派人再三與龍交涉，龍氏才允滇軍由粵省三水轉北江以達韶州。但是滇軍沿途皆受龍部妨礙。及抵韶，又不許滇軍一人入城，且在城樓開炮威嚇滇軍。滇軍不能再忍，便起戰爭。袁氏一死，龍不商諸軍務院，自行宣告取消廣東獨立。段祺瑞想利用龍氏以抗民黨，便任命龍氏以粵督兼署巡按，龍愈得志。粵人大憤，孫中山、唐紹儀、王寵惠等及粵民團體紛紛通電反對，便是最溫和的梁啓超也反對龍氏再留粵省。此時舊國民黨的李根源一派，未嘗不想留岑春煊為粵督，但是段氏決不能允。梁啓超一則想拉攏陸氏，二則不願粵省地盤落入國民黨系之手，暗中運動以陸督粵。到七月六日，中央便任命陸氏為粵督。（陸未到任以前，令龍暫署。又派龍督辦兩廣礦務。粵人以段袒龍，仍不服，龍亦未罷兵，及陸由湘返桂率兵來粵赴任，龍始被迫赴瓊崖。）陸氏初猶表示謙遜，欲以讓岑，但岑於就任都司令時曾宣言「袁生則不與俱生，袁死已即退隱」，欲踐前言，表示不受陸氏的推薦，於是粵省入於陸氏之手。所謂舊桂系軍閥的基礎，便在此時確定。
上面所舉，都是南北各小軍閥地盤建設的顯明事實。至於北洋大軍閥的分崩，雖尚無顯明事實的發現，但到袁氏將倒的時候，各將軍及各大小將領，或與南軍頑抗，或與南軍通款，也無非是為保固各人自己的地盤勢力計了。就中陝督陸建章、川督陳宦、湘督湯薌銘的失敗，使北洋軍閥失去三省的地盤；（陳宦、湯薌銘雖非北洋系人物，然其所部駐川湘之軍隊則皆北洋系，故在二人未失敗時，川湘皆為北洋軍閥地盤。）但陳樹藩旋即變為北洋派的附庸，實際僅失去川湘二省。不過以前的北洋軍閥是整個的，現在的北洋軍閥但有整個的形式，精神上已不是整個的了。
就政黨派別的地盤而論，在帝制戰爭前，進步黨系因受了蔡鍔的卵翼，在滇黔二省保留相當的關係，國民黨系的地盤幾於全行喪失。帝制戰爭發動後，形勢漸生變化，滇、黔、粵、桂，初為兩系共同活動的地盤；（進步系在滇黔勢力為優，國民系在粵桂勢力為優。進步系初於粵桂無甚關係，自陸榮廷招梁啓超入桂，進步系始漸及於粵桂。梁啓超《從軍日記》云：「干卿此次殷殷相招，期我以粵中善後初時，同人殊不願我以此自承。……雖然中國之政治，以省為單位也久矣。今後此種積重之勢有加無已，吾儕自審能否謝事不任。如其不能，宜審所擇，欲行其志，恐地方實較中央優也。此當視所以與干卿相處者如何。若其耦俱無猜，固當任之。……」可見進步系初無意於桂粵，及陸氏相招，始相率加入活動。）因李根源輩積極活動，國民系在滇、粵、桂三省的潛勢力，似較進步系漸趨優勢。蔡鍔因病離川不久即逝世，進步系失去了一個卵翼的大人物，因極力擁護戴戡入川，想在川省培植一點根基，但是終歸失敗。（梁啓超在袁氏未死以前，極想鞏固在南方的勢力，又想以川、滇、黔為活動的基礎。他在五月十四日致蔡鍔的電說：「此役結果，最低限度，亦須造成南北均勢，否則無以對死事先烈也。」又致蔡鍔的第五書說：「此時優在亡秦，雖雲艱瘁，然有共同之向心，尚可力圖控搏。神奸既殛之後，人慾橫流……過此以往，則為演水簾洞、演惡虎村之時，決無我輩插足之地，惟有與吾弟共艱苦於邛蜀滇僰間，冀莊嚴此士，為國人覓一遺種地耳。……」意思就是想用蔡的力量，據川、滇、黔為政治改革的小地盤。但袁一死，他的「造成南北均勢」的思想立刻消滅，卻盡力與段祺瑞聯絡，主張速撤軍務院。及蔡因病去川，他「莊嚴邛蜀滇僰」的思想，也遺失了。不過仍想扶植戴戡入川，以承蔡氏後。）至於舊國民系的急進派——中華革命黨——在山東、廣東及長江流域各處的計劃皆未成功，因此不曾取得一隅的地盤（並且陳其美在滬被刺死，失去了一位健將）。所以帝制戰爭結局後，只有所謂溫和派的舊國民系和進步系，能夠周旋左右於南北各武人間，踞一時政治的重心；但是他們的活動，不過以將順武人為操縱政治的妙用，其結果也不過是助長大小各軍閥的勢力罷了。