中國教育財政之改進 · 第九章 中國支持教育的能力

在未來20年中，除了每年為現行教育方案支付1.96億元注201外，中國還能為實行建議中的「擴大改進教育方案」支付得起總額為56億到60億元，即每年2.8億到3億元注202嗎?如果答案不是肯定的，如果籌集這筆巨款的機制沒有首先建立起來，那麼所有的計劃都只是空中樓閣,大批人應享的基礎教育權利就被否定了。中國必須面對現實，先弄清楚可以做什麼再去做。 經濟基礎 很多人陷於悲觀和失敗主義哲學，這與中國貧困的整個問題相關聯。胡適博士認為，貧窮是中國的五大敵人之首。他寫道： 余天休先生曾說，中國人口百分九十五在貧窮線以下。張振之先生（《目前中國社會的病態》）估計貧民數目占全國人口三分之一以上。張先生引四川李敬穆先生的話，說：依據甘布爾、狄麥爾，以及北京的成府和安徽的湖邊村的調查，中國窮人總數當占全國人口百分之五十。（李先生假定一家最低生活費為130元至160元，凡一家庭每年收入在這數目以下，便是窮人。）近來所得社會調查的結果，如李景漢先生《北平郊外之鄉村家庭》等書所報告，都可以證明李敬穆先生的估計是大體不錯的。有些地方的窮人竟在73%以上（李景漢調查北平郊外掛甲屯的結果），或竟至82%以上（民十一華洋義賑會調查結果）。這就離余天休先生的估計不遠了。這是我們的第一大敵。注203 他還說：「我們必須承認我們是相當貧窮，我們的民眾的悲慘經歷足以讓文明人扼腕結舌。」注204 經濟學家、社會學家和教育家們已經反覆揭示，中國正受到難堪的經濟危機的威脅。 中國當前的經濟危機 中國的經濟危機是由延綿很久的種種原因輾轉引發的，並且 因受到目前世界經濟蕭條的影響而加劇。古楳列舉了從1862到1930年的各種原因如下：注205 中國經濟危機的兩個基本原因是：經濟帝國主義和內戰。對教育者而言，總體上難以通過教育開啟民智,才是更加基本的原因。下面我們來看看一些說明嚴峻情況的事實： 1. 農業衰退。人禍和天災使得百萬畝的土地荒蕪，農業產量連續下降，使得成百萬的國人不得不依靠外國糧食。1932年中國海關年度報表顯示：該年中國進口價值119，251，125 關平兩（HK.Tls.）稻米、51，863,004關平兩小麥、36，356，160關平兩麵粉。這三項占進口總量的19.52%。從1912年起，這三項進口分別增加了370%、895%和161%。1933年進口稻穀150，100,000元、麥子87，900,000元、棉花98，200,000元。1932年進口原棉119,061，471 關平兩，棉產品、棉紗、棉線共84，638，381關平兩。這兩項占總進口量的19.16%。1933年小麥和棉花還從美國貸款50,000,000美元，目前減少到了20,000,000美元 （即48,000,000元）。 2. 日本侵略和天災造成的損失。1931年，日本帝國主義侵略使中國喪失了496，164平方英里的領土及其全部礦產資源和其他財富。據1931年的數據，滿洲海關收入損失是26,078,000關平兩，即39，117,000元。上海抗戰期間損失了約194，606，362.81元。注206 乾旱、水災以及饑荒反覆發生。根據全國災荒救濟委員會的報告，1928—1929年度，受到饑荒襲擊的地區遍及1,093個縣56，622，500人。注207 1931年的水災是過去一個世紀裡最嚴重的一次水災，直接受災群眾達25，200,000人，淹沒了87,000,000畝農田，連同財產等的損失約200,000,000元，被毀糧食莊稼總量價值約475,000,000元。 3. 對外貿易逆差。由於世界經濟蕭條，中國的進口由1931年的1，448，187，154 關平兩減少到了1932年的1,062，630，911關平兩，出口由909，475，525關平兩降到了492，988，989關平兩。從1931年到1932年，對外貿易總值降低了31%。1932年到1933年進一步降低了12.5%。1933年的對外貿易總值只有1929年的55.1%。從1864年到1930年，中國每年平均外貿逆差是150，391，630關平兩，即225，587，447元。在過去66年里，由於入超而遭到的總損失是9，925，847，570關平兩，即14，898，771，355元。1928年到1933年歷年外貿逆差如下：注208 關平兩 銀元 1912年102，577,000153，865，500 1928年204，614,000306，921,000 1929年250,092,000375，138,000 1930年414，912,000622，368,000 1931年540，125,000810，187，500 1932年569，642,000854，463,000 1933年 ——733,000,000 在國外，外貿逆差並不都意味著國家的損失，因為他們有在外國、商船等方面的投資，其收入可使之在國際賬戶的總資產負債表中得到彌補。中國在這方面非常有限。海外華人每年寄回國內的匯款約有180,000,000元，這個數字最近已降到100,000,000元了。注209 4. 工業蕭條和經濟帝國主義。根據方顯廷和陳振漢注210的調查，目前所有中國投資的現代工業，都面臨破產的危險。眾多工廠已經倒閉。究其原因不外是：政局不穩、外資持其不平等條約的競爭、資金短缺、民眾購買力疲軟、賦稅過重以及經營不善等。1933年是棉紡業最慘澹的一年，到6月為止，有11家紡織廠倒閉，致使340,000個紡軸空轉。同年，江蘇和浙江的180家繅絲廠中只有20家仍在運營。注211 中國工商業面臨的嚴峻競爭，從在華外資的數量就可以看出：1931年，外資在中國的投資總額是3，242，500,000美元，其中2，531，900,000美元即78.1%用於商業投資。英國投資占總額的36.7 %，日本占35.1%，俄國占8.4%，美國和其他國家各占6.1%或以下。注212外資占電力企業投資的一半；133個棉紡織廠中，有41個即38.8%的紡錠設備是日本的，其所占資本是中國本國資本的兩倍半。在中國所有的4，516，898個紡錠中，英國擁有的三個紡織廠就占了170，610個。外國船隻在中國航運中占有三分之二的總噸數，載運了總運輸量80%的貨物。注213 根據克拉克的資料，1930年中國161家現代銀行的合計資本是287，187,000元。注214同年有50家外資銀行在中國營業，其中，28家在中國設有總部，其合計資本43，206,000元，占了全國銀行資本的13%。但是，根據1933年的《申報年鑑》注215的資料，在1925年，24家外資銀行和中外合資銀行合計資本就有647,051，423元，並且正以合計6，878，426，876元的財力運營業務。而1931年占有重要地位的上海銀行公會的28家會員銀行合計財力只有2，503,006,000元。 5. 失業。 根據許仕廉博士的估計，中國大約有35%—45%的男性人口和10%—20% 的女性人口，得到有酬工作。這就意味著全國只有23%到35%的人口得到有酬工作。1926年3月，國際商會會長沃爾特·利夫（Walter Leaf）先生在一份世界主要國家失業人口狀況報告中估計，中國總人口436,094,000人中，至少有168，322,000人沒有正式工作。1929年9月5日上海《申報》刊登的一些中國慈善組織收集的數據透露：全國有105,000,000窮人靠救濟過活。……中國的400,000,000總人口中，應該有大約280,000,000個工業、手工業和農業勞動者。但是，根據馬超俊的《中國勞工問題》一書，全國只有121，260,000的勞動人口，這也就是說中國至少有158，740,000人沒有正式工作。 根據全國災荒救濟委員會的數據，1927年中國有9,000,000饑民。1928年為37,000,000；1929年為57,000,000； 1930年為71,000,000。1931年的大洪水使這個數字增加了幾千萬。 1931年從海外回國的勞工達283，890名。 根據中國勞工聯盟（All-China Labour Federation［Red］）的數據，1930年在全國工業、商業和貿易行業中，有60%的工人和手工業者（即大約10,000,000人）失去工作。 1932年11月，約占北平總人口61%的人沒有正式工作。 華北和華東18所大學院校的應屆畢業生，能找到工作的不超過5%。 在上海、北平，廣州、漢口和天津等大城市，公職機關連日出現失業青年的身影。注216 6. 財富集中。當大眾陷於不名分文的貧困狀態時，財富和資本卻不成比例地滾滾流進了大城市和少數人手中。1932年，每月平均有6,000,000元現金流進上海。著名中國財政專家耿愛德（Kann）認為，在中國最少約有2，200,000,000銀元在流通。但是在1932年6月底，單上海一地的銀元和銀兩存款就有350,000,000元。22個省平均每省存款約為100,000,000元，人均5.5元，而上海一地人均存款有160元，是中國內地人均存款的21倍。注217 據可靠估計，當時70個軍閥的財產合計約達700,000,000元。注218曹錕和張作霖各有財產50,000,000元。據報道，倪嗣沖死後，他的財富產估計價值80,000,000元。王占元最後被趕出湖北時，他的非法所得據說價值50,000,000到60,000,000元。毋庸置疑，這些財產是從數以百萬計的勞動者身上壓榨來的，那麼，這些勞動者當然有權要求追回這些錢，用於他們的教育和改善他們的經濟條件。 有人估計，中國還有價值1,000,000,000銀元的秘密財富，其中只動用了一部分用於應付戰後國內突發性事件。注2191933年8月，在湖北武昌兩戶居民的房子底下挖出一個裝滿了價值1,000,000元金銀珠寶的箱子，政府準備把這筆財富用於公共事業。從這件事我們可以想到，埋藏或囤積的財富或許不是小數。如果這些財富都被挖掘出來的話，教育應該可以分得一杯羹。 中國財富的來源 土地資源和人口。中國82%以上的財富是土地資源。1840年至1931年，中國喪失了大約3，369，747平方英里即26，305，644平方里的領土。注220目前，根據伍海德的估計，中國共有4，314,097 平方英里即33，778，108平方里的領土。注221除了淪陷的四個省外，中國的領土面積是3，817，933平方英里即29，904，804平方里。表62列出了已知的五位專家有關中國耕地面積的估計。 表62 中國土地面積估算表（以出版時間和公認程度為序） 資料來源：a. 梁敬：《中國人口與食物供應的關係》（手稿） b. 張心一：《中國農莊與農作物估算》，第11頁。 c. 中國經濟研究協會：《中國經濟問題》，第37、51—53頁。 d. R.H.Tawney，Land and Labour in China,p.28. 表6列出了不同年份的人口數字。目前人口一般估計為450,000,000人。 我國有83% 的人口密集在17%的領土上……平均人口密度超過每平方英里500人……其餘的17%人口生活在其餘83%的領土上,平均每平方英里只有35人。注222 只有46%的人口即150,000,000的人擁有自己的土地。其餘的54%即235,000,000人，包括佃農，都沒有土地。在這些土地所有者中，44%的人擁有的耕地只占總面積的6%,而5%的人擁有的耕地卻占總面積的43%。這44%的土地所有者平均每戶占有的土地不到10畝。注223根據張心一先生的估算,約有73%的家庭是農戶。注224而中央土地委員會估計，全國80%的人是農民（1927）。據立法院的程長恆（Cheng Chang-heng）估計,每個農業家庭的平均人數為5.2人。托尼寫道： 且不說住房、農具、衣服、燃料以及其他必需品，在中國，一個五口之家，單是吃飽肚子，每人就足足需要3畝（0.45英畝）地，一個家庭需要15畝地。注225 著名農村教育家何日平注226寫道，如果一個家庭人均擁有10畝地，就處於有創造力的水平，家裡的孩子就能接受中等教育。如果人均擁有7.5畝地，這個家庭就處於有文化的水平，家裡的孩子僅夠接受初級教育。如果人均擁有6畝地，這個家庭就處於缺衣的水平，送不起孩子上學了。如果人均只擁有5畝地，就處於少食水平。再往下走，就瀕於破產、死亡，胡亂過了。 根據張心一先生的估算注227，實際上，一個農業家庭平均只擁有21畝地，即人均約4畝地。根據實業部的材料，44%的土地所有者人均擁有不到2畝地，只有14%的人平均擁有10畝或10畝以上的地。陳翰笙經過大量抽樣研究後得出結論：不少於65%的農業人口極端需要土地。注228康德利夫寫道，人口過多是中國最大、最基本和最迫切的困難，它阻礙了中國改善經濟生活的一切規劃。注229梁敬在對人口和食物供應的關係進行精心研究後得出的結論是：中國食物供應的總熱量是299，539，850百萬卡路里。注230按此數平均，成人每天只有2，409卡路里。而六個飲食熱量標準的平均數是，成人每天需要3，125 卡路里。按照這樣的標準計算，中國只能養活342,000,000人，大約占總人口的五分之四。如果連食物的供應都不足，那麼，千百萬中國人受教育的希望就不大了。注231 自然資源和工業化。雖然中國是世界上最大的高粱、紅薯、茶葉、白菜、竹子以及大豆的生產國，稻米、小麥、菸草的生產名列第二，棉產名列第四，但是，最近幾年，中國卻經常碰到食物和農業原料普遍短缺和分配不均的問題。據地質學家和經濟學家估計，中國的基本金屬和能源並非過剩。從表63可以看出，中國作為原料生產國在世界上的地位；從表64可以看出，中國工業化程度與美國對比的情況。 表63 中國原料生產的地位表 續表 主要數據來源：（1）Economic Forces of the World,Berlin,Dresdner Bank,1930.（2）中央地質調查所的第二、第三和第四次報告，直至1932年。 輔助數據來源：（1）H.D.Fong（方顯廷）,China’s Industrialization,A Statistical Survey； （2）Djiang Siao-Mei（張肖梅），The Position of China as a Producer of Raw Materials and Manufactured Goods；（3）C.L.Nieh,China’s Industrial Development: Its Problem and Prospects；（4）Julean Arnold,China Through the American Window,pp.25—27;（5）《申報月刊》第2卷第4期，第37—41頁；第7 期，第87—96頁；（6）《經濟統計季刊》第2卷第3期，1933年9月，第693頁。 表64 1930年中美工業化程度統計對照表 根據Arnold,China Through the America Window改編。 表63和表64的數據明顯顯示： 1. 食物的短缺可以用科學農業來彌補，食物分配不均衡可以用擴充交通運輸來改善。 2. 中國的煤和鐵的儲藏量比很多國家都多，有足夠的動力資源，特別是水電動力，因此中國有可能成為一個重要的製造業國家。 3. 中國的現代工業化主要限於幾個城市，在整個國民經濟生活中作用不大。中國實質上還是一個農業國，而且整體趨勢還會長期如此。 但是，中國只會以東方的方式而不是西方的方式迅速工業化，因為她幾乎無法希求達到西方工業國已經實現的工業化程度。而想通過工業化的方式，比如，將中國現有生活水準提高到兩三倍，是可行的。注232 表65顯示了顧毓瑔博士對中國能源狀況的估計。每年中國有功電量（active energe即能源消耗）總量是49,000,000,000千瓦時，即24，500,000馬力。在這方面，中國在世界上排名第四。然而，中國82%的能源是人工能，只有18%是機械能，而現代財富都是植基於機械能的。 據安立德注233的資料，中國人均只有0.75台機器,而美國人均卻有25台。但是，顧博士的估算顯示，中國有豐富的潛在的機械能，大約是93，372,000,000,000千瓦時。按目前日本的消費比率（人均166千瓦時）計算，這筆潛能儲備可供中國使用1，400年。這比那些空幻的失敗主義者迄今所相信的情景，有希望得多。 表65 顧博士對中國能源狀況的估算一覽表 （單位：千瓦時） 資料來源：顧毓瑔：《原動力之發展與中國的現代化》，《申報月刊》第2卷第7期，1933年7月15日，第87—96頁。 註：1千瓦時=1.5馬力時。一成年人工時相當於1/10馬力時（過去是1/20馬力時）。 由此可見，中國是一個潛在的富裕國家。袁世凱在宣誓就任中國第一任總統的就職演說中，有句話說對了。他把中國比成一個把財富埋在地下而不停叫窮的富人。現任實業部部長陳公博在《中國四年實業計劃》中下結論說：中國的弱點不在於貧困，而在於經濟停滯。 我們的財富和寶藏還埋藏在地里，等待著鎬杴犁鋤去開發。如果我們能夠讓我們的資金運轉得再快些，我們的財政資源就會大大豐厚起來。注234 對中國國民財富和收入的種種估算 對於中國的財富總量，已經有人試圖做過多次估算。表66列出了不同年份的不同估算。這些數字差別之大使人困惑，以致令人難以相信其可靠性。德國人素有嚴謹的聲譽，德勒斯登銀行對1926年的估算可能公平可靠。該銀行高級職員曾宣布：「凡屬可能引起實際懷疑的數字，我們一概不予考慮……（那些估計）不少顯示頗大的偏差，而且只能在有限的範圍內做比較……下列估算顯示，其可靠性是有最佳保證的。」注235 關於中國的財富，最低的估計是1922年的40，183,000,000元，最高的估計是1929年的200，573,000,000元。後一估計是多恩做出的。注236根據這位權威的估算，1929年中國在世界排名第三，擁有當年世界總財富1，401，809,000,000美元的6%；而美國在世界上排名第一，擁有世界財富的44.8%；英國排名第二，擁有世界財富6.44%（不包括殖民地）。 對中國財富的最近一個估計是1932年5月由中國最大和最老的一家報社《申報》做出的。106,351,987,446元，是作者認為可用來和其他國家相比較的數字。在這一總數中，土地占82%；房屋、糧倉和其他建築占 5.2%；庫存商品占4%；港口、河流等占2.1％；家具和藝術品占1.6%；家畜等動物占1.6%；金銀貨幣條錠占1.4%；鹽產品占1.3%；其他的包括礦產、魚產品、航運、鐵路和其他公眾設施、公司、銀行、圖書館和電廠等只占0.8%。注237 中國人均財富和收入與其他國家的比較 表66、67和68相繼顯示中國與其他國家人均財富和收入的情況： 表66 經核正的中國財富估算數額表 資料來源：（1）根據世界大戰前夕高橋的估算。查爾斯·霍奇斯在其《中國問題的潛在非政治因素》（Charles Hodges，Non-Political Factors Underlying the Chinese Problem）一書中將這個估算換算成美元，參見第6頁，同前所引。 （2）引自《中國年鑑》第1期，該刊引自高橋的《中國的財富》（中文），　第587—588頁。 （3）中國人的估計。參見《申報年鑑》，第M47頁。 （4）德國人的估計。參見德勒斯登銀行：《世界的經濟力量》（The Economic Force of the World）中的「1913—1914年度國家財富的發展」,第176頁對面表格。 （5）該數字引自日本內閣統計署1929年4月19日出版的《各國的財富》的表格。李權時先生在1931年8月10日《世界雜誌》十周年紀念刊第90頁上發表題為《中央財政十年》的文章時曾引用過。不過，李先生當時誤以為這個數字是對1929年的估算。而這個同樣的數據曾出現在日本Ji Ji Year Book（1933）上，並註明它是對1922年的估算。 （6）L.D.Edie，Economics, Principles and Problems,p.273.這是日本人的估算，已換算成美元。 （7）古爾喬恩（Gourjon）和帕金森（Parkinson）的計算，李權時在注釋（5）所提文中引用過。 （8）R.R.Doane,同上，第35頁。 提示： 表中數據下面畫了橫線的是原始數據。沒有劃橫線的數據，是根據美國聯邦儲備公報各年份的數字與美元票面等值重新換算得來的。 表67 中國財富估算值與其他國家之比較表 （經核正並重新整理） 資料來源：（1）見表66，注釋（4）。 （2）見表66，注釋（3）。 （3）德勒斯登銀行，同前所引，第 176頁對面表格。 （4）同上。 （5）同上。 （6）《申報年鑑》,同前所引，第M 47頁。同樣的數據請見日本Ji Ji Year Book。（顯然中國的估算是假定日元和中國元在當時的價位近乎相同的。） （7）同上。 （8）The World Almanac，1933,p.423.從51,017,000,000美元換算而來。 （9）德勒斯登銀行的估算。 （10）、（11）、（13）同上。 （12 ）、（14）來自《申報年鑑》。 （15）德勒斯登銀行的估算。 （16）Chicago Daily News Almanac and Year Book，1933,p.280.分別從329，738,000,000美元和2，677美元轉換過來的。 提示：所有的數據都是根據美國聯邦儲備公報各年份的票面交換等值換算得來的。 表68 中國收入估算值與其他國家之比較表 資料來源：（1）德勒斯登銀行估計，參見表 67，注釋 （4）。 （2）、（3）、（5）、（6）、（8）、（9）、（10）、（11）和（12）同上（按德國馬克票面等值換算）。 （4）、（7）、（13）Chicago Daily News Almanac and Year Book,1933,p.276.分別按票面等值12，500,000,000美元、54,000,000,000美元和4，500,000,000美元換算。 這裡只有德勒斯登銀行對中國1928年收入做過一個估算（見表 68）。這也許是下述假設的根據： 國民收入總體上是在國民財富的10%到20%之間波動的……收入對財富的比率越上升，人均收入就越大。注238 中國的人均國民財富和人均國民收入，在所選國家中都排名最低，而美國儘管經濟蕭條，兩者卻仍排名最高。 從國民財富和收入的估算看中國支持教育的能力 莫里森先生曾說：財富，「嚴格地說，是非所有者為達到占有而能夠和願意支付的一種作用物。因此，聚集的財富不是思考財政基礎的很好出發點」。注239人民的所有稅負，都是人民用其收入支付的。收入是支持教育能力的最好測驗標準。但是也有人把財富和收入合起來作為一個經濟能力的指標，以衡量支持教育的能力。1923年，時任教育財政諮詢委員會主任的施菊野教授「在進行了大量的研究，並與經濟顧問們商議後」注240，得出了如下界定： 諾頓曾使用收入加十分之一的財富作為經濟資源的指數，來衡量美國48個州支持教育的能力。注241不過，中國缺乏各省收入和財富的切實數據，因而這個公式無法用於中國。就目前而論，筆者只能滿足於把教育支出和財富與收入的估算值做一對比。 在美國，1930年公立學校財產價值為7，143，803，297美元，占財富總值（322，735,000,000美元）的2.21%。注242同年，美國為公立學校花費了2，615,068美元，占國民總收入75,000,000,000美元的3.35%。注243美國對所有等級公私立學校財產和捐贈的總投入是11，216，704,000美元，占財富總值的3.44%。加上經常費3，234，638，567美元，占1930年國民收入的4.15%。注244 在中國，1930—1931年的教育支出是217，877，611元注245，占估算總收入12，525,000,000元的1.77%。公立學校的經費是155,042，788元，占總收入的1.26%。和美國相比，在充分考慮其他制約因素的條件下，中國至少能夠承擔兩倍的公立教育經費。談教育支出必須考慮到有關稅收的百分比、國民收入以及個人收入的分配的問題（表69）。 1928年，各國國民收入貢獻給稅收百分比如下： 注246 英國 22.0% 澳大利亞 18.4% 挪威 20.0% 匈牙利 18.0% 義大利 19.2% 奧地利 17.3% 加拿大 19.2% 日本 14.4% 法國 18.5% 美國 10.2% 中國 10.4% 下表顯示了國民收入和稅收用於公立教育的百分比情況： 表69 美國和中國國民收入和稅收用於公立教育之百分比表 美國的數據——根據拉爾森（Larson）,同前所引，第7、10頁表格改編。 中國的數據——根據人均學校經費和公立學校經費估算出的人均稅費。 這些事實並不意味著中國能拔高上述比例數，逐漸趕上美國的比例。在這裡起作用的，是稅額占國民收入比率的逐步增加必須要依據支付能力即量力而行這個潛在原則。支付能力涉及犧牲因素及其量度。其衡量標準是交稅後剩餘的收入有多少。較高的收入才能產生較高的支付比例。 如果與美國1928年及其以前的稅收在國民收入所占的比例相比較，極可能中國的稅負已經很高了。中國的主要問題是轉移稅負，或用尋求新的收入來源以使高收入的個人能夠更多地分擔份額。的確，中國公立教育經費在國民收入中的比率，可以至少增為兩倍；而且這些增加的教育負擔，應該落到有經濟能力的階層肩上。應關心削減巨額軍事支出，還應提高稅收體制的效率，以堵塞漏洞，制止中飽私囊。 這些問題將在本書後面章節中詳細討論。