中國教育財政之改進 · 第八章 新教育政策的財政含義

政府的主要功能是「教育」和「保養」。注178這是中華民國國父孫中山先生在《建國方略》中強調的觀點。自從國民政府統一全國後，國民黨通過了很多改革教育體制的決議。兩次全國教育會議都號召教育方案要適應社會、經濟和文化的需要。 教育的新宗旨在1928年的第一次全國教育會上被概括為： （1）弘揚民族主義，教育應該給青少年灌輸民族精神，保持文化傳統，全面提高道德水平和身體活力，傳播現代科學知識以及美育愛好。 （２）為實現民主，教育應該給學生教授公民道德，比如遵守法律和忠誠，組織能力，以及服務和合作精神，傳播政治知識，教育人們自由和平等的真正含義。 （３）為了實現社會平等，教育應該發展體力勞動的習慣、生產技能，以及在日常生活中科學知識的運用，加強不同階層中經濟利益的和諧。注179 該宗旨在1929年３月黨的第三次全國代表大會第七次會議中重新陳述為： 中華民國之教育，根據三民主義，以充實人民生活，扶植社會生存，發展國民生計，延續民族生命為目的；務期民族獨立，民權普遍，民生髮展，以促進世界大同。注180 為實現這個目標， 1931年9月3日召開的第三次中央執行委員會第三次會議，制定了執行整個教育方案的一系列原則。注181據此，明確了各級各類教育機構的規模、目標、內容及方法等。 教育方案的擴大 從圖2可以看出，還有38，258，767名適齡兒童尚待入學，還有234，873，517名青年和成年人尚待掃盲。除有待收復的四個淪陷省的29，437，719名人口中有797，406人入學外，目前的任務是給37，762，699名適齡兒童以及223，926，758名文盲提供受教育機會。注182國民政府的政策是下決心來實現這些轉變，而且現行教育方案中的方法和內容都需要改進。1930年召開的第二次全國教育會議對教育擴大和改進做了全面規劃。 各項教育計劃的要點如下注183： （1）計劃在20年內對40,000,000名學齡兒童實施四年義務教育。五年內培訓1，400,000名教師，並提供教室1,000,000間； （2）計劃在六年內對12—50歲的202，435，277名文盲實施掃盲教育。為此，需要培訓135,000名教師，並提供教室112，447間； （3）重組和改進初等教育； （4）重組和改進中等教育，逐漸增加高中、初中以及職業中學的數量； （5）重組和改進高等教育； （6）重組和改進社會教育，包括發展圖書館、博物館、美術館、操場、大眾教育中心和學校、職業繼續教育、特殊教育以及勞教所和大眾娛樂場所等； （7）重組和改進華僑教育； （8）蒙藏教育計劃。 計劃的財政含義 這個建議中的擴大和改進方案，將帶來巨額基建投資和經常費款需求。第二次全國教育會議通過了這些經費的概算。注184表58列出未來20年內的費用總額估計是5，660,000,000元，即平均每年約282，500,000元。但是，這些費額是逐步增加的，即最初幾年較少，以後逐年增加，直到第20年。 20年義務教育計劃和5年教師培訓計劃，約需投入3，986,000,000元。六年成人繼續教育掃盲計劃約需投入339，500,000元。在未來20年，小學教師年工資約需265,000,000元；發展中等教育約需205，494,000元；高等教育約需30,000,000元；社會教育約需805，984,000元；華僑教育約需13,000,000元；蒙藏教育約需17，695,000元。 表58 根據第二次全國教育會議20年教育擴大和改進計劃所需經費概算表 A. 按教育類型 註：（a）第一年。 （b）第二年。 （c）剩下各年。 （d）從第七年開始。 B. 按年度順序 （單位：元） 註：▲根據《教育部公報》第2卷第14期，１９３０年４月５日，第46頁原表改編。合計數經過重新計算。 總數間的差異是因為原有數據中其他錯誤所致，這些錯要更多時間才能查明。 這個概算當初是由教育部任命的教育計劃建設委員會製作的，此前曾在第二次全國教育會議上通過。參見《第二次全國教育會議紀要》,第二部分，第20頁。 表58顯示，預計中央政府在未來20年要投入2，427，991，000元，省級政府要投入630，800，000元，縣和市級政府要投入2，590，568，000元，即三級分別占43%、11%和46%。 概算中的不足之處及其財政含義 毫無疑問，在做概算（estimates）的人心目中，概算只是顯示財政需求的規模而已。考慮到中國不同地區的不同狀況，以及快速發展的社會和經濟變化，要把這些估算作為最終數據是不合適的。必須讓每個省或地方對有關單位的經費做一個調查，匯集其他基本事實數據，然後做出自己的概算。把各個省的概算匯總的總和，就遠遠要比目前的概算精確得多。 值得注意的是，在製作概算時，有些須考慮的重要因素被忽視了,它們是： 1. 人口的增加。中國人口每千人的年增長率，不同專家的估計不同，有以下數種：即6.6、 7.8、 10、11.3和14.3注185不等。如果把40，000，000適齡兒童作為基數，按每千人每年增加10人計算，20年後適齡兒童的人數將累計增加到48，324， 357人。其中增加的8,000,000適齡兒童，將至少需要65，000，000元的投入。不考慮下面說的一些因素，單這個數字就大約是1929—1930年度教育同樣多數量兒童的費用了。 2. 銀元幣值的變化。美國學者恩格爾哈特說：「一個不容忽視而且在某些方面而言最緊要的基本要素，是美元的購買力。這是預測教育經費時切不可忽略的事實。」注186 從表16中可以看出，1929年一個銀元已貶值到大約只相當於1913年的0.62元了。注187 這就是16年間貨幣貶值的程度。在未來20年里，隨著工商業不可避免的增長，物價會上漲，銀元將會相應貶值。這就意味著教育擴大方案的經費要比目前的概算多得多。 3. 不同年份和不同地區，生均教育經費的變化。注188這一因素和前面的因素是緊緊聯繫在一起的。這個方案中使用的基數是1924年25個省和特別市的初小生人均教育經費的平均數5.02元。注189其具體數字從1.38到7.16元變化不等。考慮到1930年經費的增長，義務教育費用的估算值是7元。這個數字過低，因為1929—1930年度實際全國初小生均教育經費已是8.15元了，這一數字還會增加；在未來20年，因為貨幣貶值，現行和建議中的課程費用增加，這個數字可能會翻倍。眾所周知，目前教師工資一般都很低，孩子們的校舍也很破舊。 4. 免交學費的規定。如果免費義務教育的原則得到實施，那麼就必須提供相當於免交學費的經費。過去的生均教育經費是把學費算在裡面的，因此這次概算總數已經考慮了免收學費的問題。但是第二次全國教育會議卻允許作為例外，可以在一些富裕地區徵收學費。注190這個例外是違反民主基本原則的。 5. 執勤管理、督促輔導和在職教師培訓的費用。如此巨大的一個方案必然要有一大批督導幹部和行政管理人員。而且，還要增加經費以舉辦暑期學校和專門訓練班，培訓在職教師。這些服務項目都沒有明確地列入概算中。 6. 中等教育概算沒有考慮到技術單位成本。注1911929—1930年度職業高中生均教育經費是155.16元，高中生均是110.89元，初中生均是77.50元。這些費用的巨大的差別，概算沒有考慮到。比如，在概算數字中，初中的支出和基建費用的標準，跟職業學校是一樣的，因此使這個概算的總額大大低於實際需要。 7. 一些花費較多的服務項目在概算中沒有得到考慮。這個概算完全沒有考慮交通運輸問題。對衛生健康服務，教育、科學教學設備和建設更好的學校圖書館等，須做更為充實的規定。 8. 社會教育的費用。社會教育的費用並沒有包括各省呈報較詳細和綜合的服務項目。比如，在整個計劃時期中，電影和廣播的總費用是3，400，000元。這些是民眾教育最有效的先進設備，中國也不能忽視它們的作用。如果每個省都能負擔相關費用的話，那麼通過這些設備獲得的教益，也許要比通過「書本學習」還要多。 9. 沒有規定給中學教師每年漲工資。如果目前中國不能做到制訂退休和養老金的計劃，那麼，就必須規定每年給所有的教師增加工資。 10. 學校的校舍。學校的校舍問題無疑是中國必須面對的最傷腦筋的問題。在概算中，開辦費包括學校建築和設備的費用。義務教育方案中，每個班即每40名學生500元。不同類型學校開辦費概算如下：注192 以上的概算偏低,因為還有一些現存的宗祠、孔廟、舊書院、公共建築以及佛寺和道觀等，都可能用於校舍。開辦費大部分是計劃用於對這些建築的改建和維修。新校舍的建設則儘可能節約，並鼓勵私人捐房或者捐資建校。 因為沒有有關現存祠堂、房屋和廟宇的數量、條件和地點的客觀數據，也沒有建設新學校的單位成本的數據，所以只能大概估算不同類型學校的用費。建築方案的成本估算是個很複雜的問題。美國在學校建築方面的著名專家恩格爾哈特注193總結的一些原則和技術，可能也會有效地適用於中國。 11. 利用現有配備的程度。該概算假定，現有學校系統中，教學力量配備已經得到了充分的利用，不能用於再增招學生了，就是說，以7元作為概算的基數是最終花費的飽和點。然而，且不談其他因素的影響，單從表59、60和61就可以看出，事實並非如此。 表59表明，１９２９—１９３０年度我國各省初小每個教師所教的學生平均數是20.6人，中位值是23.85。只有12.4%的教師所教的學生有28.2到43.6名，而68.8%的教師只教10.7到23.3名。與此相較，表61顯示，在其他23個國家中，一個小學教師所教的學生平均數是29.36人。在蘇聯，一個小學教師教41.9個學生。美國的研究人員對班級的規模和教學效果之間的關係展開了很多研究。下面是1930年的相關數據： 傳統觀點一直認為，班級的大小是最重要的，儘管就成效而論，許多其他因素或許決定教學效果。試驗和問卷調查獲得的證據，都更有利於中型班。在大多數研究中，中型班的人數，都離中位值38不遠……注194 表59 1929—1930年度各省和特別市初小教師人均所教學生數表 續表 根據參考文獻第Ⅲ部分，A條J1的表1改編。 表60 1929—1930年度各省和特別市初小學校之規模表 續表 根據「參考文獻」第三部分，（一）條J1的表3重新整理並改編。 表61 中國教師人均所教學生數與其他國家比較表 續表 資料來源： Eustace Percy,The Year Book of Education,1933,Table 59,pp.XCIX,C.Paul R. Mort,State Support for Publi Education,1933,p.435.中國：「參考文獻」J1表7和J2表1。 ▲初中 ▲▲所有小學 *「中間學校」（intermediate school）的概念，美、英兩國大同小異。據《英漢大詞典》解釋，它指：1. （美）初級中學；（只設小學四至六年級的）高小；（小學與中學之間的）中間學校。2. （英）（介於初、高中之間、學生年齡在12至14歲的）中間學校。——譯註 的確，國外的教學條件和教具要比中國的好，因此，這些國家的教師可以教更多的學生，而不會降低教學效果。的確，中國的理想班級的規模需要靠調查和實踐來確定。但是中國只有有限的資源，在將來，中國教師的教學負擔也得比現在重得多。在概算中，把教師人均教40個學生作基數，也許不是過分的要求。因為現有教師的教學負擔僅僅約是這個數字的一半，所以現有教師隊伍，多教近７００萬學生似乎是可能的。 如果不考慮現有學校的容量和規模，這個結論可能被認為是草率的。而儘管現有學校具體容量尚不清楚，但根據目前每所學校的學生數，也足可見是可以多招收學生的。表60顯示，在中國，每個學校的平均學生數大約只有４０.４人，中間數是４６.３。有７８.２%的初等小學，每校只有１４.９到４５.４名學生。只有0.８％的初小學校有１１６.６到２０８.３名學生。全國大約四分之一的初小每校只有１４.９到３８.６名學生。如果加強管理，這些學校有可能會註冊雙倍的學生。 即使把一些數據不明的其他因素的作用都考慮在內，現有學校系統的容量至少還有可能再加收一半或者三分之一學生。這就意味著不增加教師和校舍，便可以多招收３００萬到４００萬名學生，每年可以比概算節約大約２，０００萬到３，０００萬元。 強調生產教育的財政含義 最近幾年，中國的教育工作者根據中國最近的社會和經濟發展趨勢，認真地評價了現有學校體制。在此以前，各個學校一味傾心於培養越來越多的年輕人加入傳統的士人階層，以進入官場或成為白領為主要目標。結果每多一個孩子受教育，社會上就會少一個從事生產勞動的公民；農村每多一個孩子出去受教育，農民就少一個勞動幫手，而城鎮裡則多了一名失業青年。大批研究資料都針對當前學校教育無法滿足經濟需求而開了藥方。目前在全國各地，生產教育（productive education）已成為一個口號，農村教育成為一個廣泛運動。對於大多數人來說，生產教育就是強調體力勞動因素、開發自然資源，以及生產豐富產品，而農村教育則強調農業和手工業生產。但仔細分析後可見，僅強調人的體力、舊的生產方式方法，是無法使中國成為一個富裕國家的，科學技術才是必備的前提。美國的職業教育促進了其物質文明的進程便是個例證。美國職業教育的根基就根植於那些機械技術學院、農學院和實驗站的工作中，特魯的《美國農業教育史》便可證明。注195 就這一意義說，生產教育需要一個費用很高的方案。要考慮包含專業教師培訓的經費、用於配備科學實驗室的經費，還要提供實驗站、車間和工廠等。特維斯非常明晰地闡明了如何通過資助中國所有學校的科學教學，才能達到生產教育的目的。他對教育財政問題做了精彩闡述，而且對改進和裝備科技教學提了具體建議。注196不過，在特維斯建議的後面沒有接著估算引入科學設備的費用，因而缺少客觀的數據。 按照政府法律的界定和教育家的議論，生產教育的政策並不僅僅指建立職業學校注197，生產教育還意味著，所有不同類型、不同級別的學校和機構，都得重視它。1931年4月，教育部下令所有地方教育機構要限制建立普通高中，而儘可能增加職業中學的數量，並設立了一個職業教育計劃委員會注198，發布了建立各種類型職業學校的政策和標準。其需要建立的職業學校不下35種。1931年5月，國民代表大會則進一步強調了生產教育。注199它提出，小學和中學都應該適應地方社會需求，著重培養學生獨立謀生和增加生產力的技能，以便他們將來能成為獨立的、有創造性的人才。社會教育應該以生產教育為中心，儘可能多地建立職業教育和職業繼續教育學校，還應該建立一些與發展工業和民族經濟相關的專業學院，大學應該注重自然和應用科學。教育專家協會也建議推動職業教育，進一步開發豐富的自然資源。注200 原湖北省教育廳廳長黃建中建議中央政府在適當的地區建立下列國立專科學校： 1. 國家林業專科學校； 2. 國家紡織專科學校； 3. 國家造紙專科學校； 4. 國家礦冶專科學校； 5. 國家造船專科學校； 6. 國家航空專科學校； 7. 國家墾殖專科學校； 8. 國家畜牧專科學校； 9. 國家漁業專科學校； 10. 國家技術專科學校。 這些建議和文件已經提出三年了，但是至今並沒有資助這一方案的具體計劃。所有這些方案都需要巨大的財政支出。目前亟須對費用數據進行具體調查，然後才能公正地估算費用總額。資助的方式方法我們將在後面的章節里討論。