中國教育財政之改進 · 第五章 教育經費與政府其他經費的比較

教育經費與政府預算 在中國，能查到的實際收支數據很少。現在可資利用的支出預算金額，往往大於實際支出的金額。而且，有些教育部門之外的政府部門，常常自辦學校和培訓班，由於數據不足，他們的這部分支出很難抽引出來計算。因此，政府所有部門的教育總經費，目前無法確定。本書只好滿足於把各級教育部門名下的教育經費與政府的總預算進行比較。儘管這些預算不能代表確切的實況，但它們至少能顯示政府對教育的重視程度。 中央政府 表32中顯示，從1911年以來，無論是預算還是實際支出，教育經費都沒有超出中央政府總支出的3.27%，這是1923—1924年度曾達到過的百分比。我們試以1931—1932年度為例，來說明預算和實際支出的差距：該年度的教育預算（educational budget）是21,027，268元，占中央政府總預算的2.36%，而實際支出僅為11，640，677元，只占中央政府總支出的1.48%。在此期間，中央政府教育支出從1911年起波動增加，1915—1916年度是1，595，814元，1933—1934年度增至23，294，556元，後者占當年度中央政府總預算支出的2.81%。 表32 1911—1934年間中央政府 教育支出與軍事支出占總支出的比例對照表 續表 數據的資料來源： A. 《第一次中國年鑑》（中文版），上海：商務印書館，1924年。 B. H.G.W. Woodhead,The China Year Book，上海，北華捷報公司，1928年。 C. H.G.W. Woodhead,The China Year Book，1921—1922. D. H.G.W. Woodhead,The China Year Book，1923. E. H.G.W. Woodhead,The China Year Book，1925. F. H.G.W. Woodhead,The China Year Book，1926. G. D.K. Lieu（劉大均）,China’s Industries and Finances,Shanghai:Chinese Government Bureau of Economic Information,1927. H. 賈士毅:《民國財政史》，上海：商務印書館，1917年。 I. 財政部：《1928年7月—1929年6月財政年度報告》，1930年。 J. 財政部：《第18財政年度報告（1929年7月—1930年6月）》，1931年。 K. 財政部：《第19和20財政年度報告（1930年7月—1932年6月）》，1932年。 L. 行政院主計處：《中華民國20年度國家普通歲入歲出總預算》，1932年4月28日公布。 M. 財政部：《全國財政會議匯編》，1928年。 N. 《銀行周報》，第17卷第46期，1933年11月8日，上海：銀行周報社。 O. 《銀行周報》，第17卷第25期，1933年7月4日。 （24）中央政治委員會官方公告，《申報》，1934年7月20日，第3頁。 數據在資料中的頁次： （1）A:418—120 （10）A：476—478 （19）K:2—3 （2）A：422 （11）C：234 （20）L:381 （3）A：443—444 （12）D：704—710 （21）N:國內新聞欄，1 （4）B：541—542 （13）E：712—713a （22）O：國內新聞欄，1—4 （5）H：61—66 （14）G：100—103（23）O：國內新聞欄，4—5 （6）B：541—542 （15）F：544—550 （7）B：541—542 （16）M：第4部分，3—5 （8）A：472 （17）I:1—2 （9）A：473 （18）J:1—3 附言：1. 所有百分比都重新計算過。在報告出現矛盾或差異時，優先採用那些被認為是直接從官方記錄中獲取的數據。 2. 教育部的報告中沒有列出1929—1932年間的教育支出數據，該項數據包含在行政院及其附屬機構支出項目的合計中。本表引用的數據是教育部1933年11月通過通信方式提供的。 3. 1923—1924年度的支出預算，是通過將月預算乘以12得到的。 4. 以上引述的參考資料，可能包羅迄今為止在中國能找到的、與中央政府財政預算和實際支出報表和報告有關的全部現有資料。 括弧中的數據不包括補助金，教育補助金包括在撥給各省的各種補助金總額中，無法抽出單列。1933—1934年度這項金額為2，474，136元（參見內部第16號文件）。若1934—1935年度補助金的數額相同的話，教育支出應為21，508，617元，即占政府總預算的2.77%。 原來行政院主計處建議的1931—1932財政年度的最初國民政府預算，是列有教育部之外的其他政府部門名下的教育支出估計值的。經中央政治委員會審批後的預算，就沒有列得如此詳細的項目了。然而，本書在這裡倒可以試圖利用上述建議中的估計值，來確定這些部門曾打算花多少錢用於它們自己的教育事業。 表33 1931—1932年度教育部之外 中央政府各部門名下的教育支出情況表 1—10. 見資料I的表格，其中,1—8包括學校、科研及實驗機構。 11. 同上，資料K，第5頁。 12. 鐵道部：《十年來全國鐵路教育支出表》，《鐵路公報》第255期， 1932年4月19日。 Woodhead,China Year Book,1933.Table on 「Operating Expense」，1929，p.291. 13. 資料J3，《高等教育統計》，表69。 從表33可以看出，教育部之外的中央各部門在1931—1932年度教育預算為22，737，588元。扣除專項預算為21，473，746元，占中央總預算的2.4%。同年，教育部名下的教育預算是21,027，268元，即占中央總預算的2.36%。這樣，中央政府教育預算為42，501,014元，占政府總預算的4.76%。若包括用於鐵路和交通大學的專項預算在內，教育預算則為43，764，856元，占中央政府總預算的4.9%了。 其中，實業部投入教育和實驗等的預算占本部預算比例最大，占到了26.2%。軍事部門為軍事大專院校、軍校、培訓班及其他各類軍事教育（包括海外留學）提供的經費最多，達18，819，485元。但是，與龐大的軍事預算相比，教育預算只占其部門預算總額的4.57%而已。 省級政府 表34 省級政府預算支出中教育支出和軍事支出所占比例對照表 續表 表34表明，在國民革命之前，各省政府普遍忽視公共教育，這從教育預算所占的百分比可以看出。在1913—1914年度，根據13個省的報告，其教育預算占省總預算的百分比平均為0.65%。第二年，17個省教育預算占比增加到了0.96%；1916—1917年度，26個省的這一百分比增加到了6.3%；而到1919—1920年度，26個省的百分比卻又降到了1.83%。國民政府在南京建都後，各省都開始大幅度增加教育預算的比例。從收集到的五份1929—1930年度預算可看出，湖北、江蘇、安徽、湖南、雲南五省投入教育預算的百分比分別為11.1%、23.8%、20.1%、15.2%、3.2%。從積年平均來看，從1929年到1932年，江蘇先後以23.8%、21.1%、20.1%、19.6%的比例位列教育財政投入之首。世界經濟蕭條、國內的自然災害以及外國侵略，阻止了教育投入上升的趨勢。百分比中位值從1930—1931年度的14%（12個省）下降到了1931—1932年的10.7%（19個省）。根據手頭可用預算數據，1932—1933年度湖北、浙江、江西、廣東和山東五省教育預算百分比的中位值只有10.5%，但其中有四個省的報告顯示，用於教育的實際支出占省總支出的百分比，已經高於預算所占的百分比了： 經過對行政院主計處發布於1932年11月的1931—1932財政年度省市級財政預算注93的進一步研究，可以看出：20個省和5個特別市報告的合計支出預算是388，594，574元，其中合計有70，740，706元（即18.05%）用於教育。分開來說，20個省是將348，348，777元中的66，369，551元（即19.15%）用於教育；5個特別市是將40，245，797元中的4，371，155元（即10.8%）用於教育。漢口特別市在被湖北省政府接管之前，曾決定將其1929—1930年度總預算支出7，594，632.32元中的749，880元（即9.87%）用於教育。而這一年該市實際總支出為5，775，624.58元，教育實際支出為727，470.23元，占總支出的12.6%。注94所有這些數據清楚表明，儘管存在巨大的內憂外患，國民黨領導下的政府對教育支持的重視已高於以前。 除了浙江省外，筆者沒能收集到其他省份有關教育廳之外省政府部門名下教育支出的數據。1931—1932年度浙江省教育廳的預算為2，839，238元，而該省其他部門的教育支出合計為847，391元，占正規教育總預算的29.8%。注95這是可觀的一筆錢。我們在確定中國政府實際花多少錢用於教育時，應當考慮在內。 中國教育支出占政府支出的比重與其他國家對比 中央政府 關於其他國家各級政府教育支出占總支出的比例，很難找到嚴格可比的數據。國際教育署對62個國家的政府教育預算進行過調查，大部分為1932—1933年度。注96美國聯邦教育署的阿貝爾博士研究了52個國家中央財政負擔的教育支出比例。注97其中13個國家或中央政府承擔了整個教育費用的100%，28個國家或中央政府承擔了50%至98%。自從中國第二次全國教育會議規定中央政府每年要承擔義務教育方案總費用的45%之後注98，就有理由將中國和那些中央政府承擔整個教育費用的50%或不到50%的國家加以比較了。像美國、加拿大、德國這樣的國家，其中央政府幾乎已經將教育財政責任全部分派給各州或各省，因而無法與中國做嚴格對比。這一方面的情況，表35顯示如下： 表35 各國教育支出占國家總預算的百分比對照表 資料來源：英國的國家預算數據來自於Stateman’s Yearbook,1933。 蘇聯的數據來自於《第一個五年計劃執行概要》，國家計劃委員會，莫斯科，1933年，第291頁，表28。 註：▲阿貝爾，前引書，第6頁。 表35表明，在所選的十個國家預算中，中央政府的教育預算占總預算的百分比，約在土耳其的3.5%到丹麥的20.6%之間。中位值為9.4%，平均數為10.3%。而中國在這些國家中排名最低，僅有約2.81%被用於教育。 省級政府 下面比較的，是把教育負擔放在國家、州或省、城市或地方縣區三級層級上進行分配的國家。因為1930年美國48個州的教育經費總和僅占全國教育經費的16.9%注99，所以美國也被歸入此類國家。而中國則出台了一項政策，規定省級政府除了其他教育費用外，還必須至少承擔義務教育方案總費用的10%。注100實際上，根據表15的估計，各省和特別市承擔了全國教育總經費的大約27%。 中國與其他四國相比的情況可見表36。 表36 中國省級政府教育支出比重與其他四國對比表 資料來源：1. Paul R.Mort,Op.cit.,p.325. 2. H.G.Moulton,Japan，An Economic and Financial Appraisal,p.583,Table 55. 3. 內部第12號文。 4. 同3。 5. 參看錶34注釋（6）。 註：（A）指實際支出。 （B）指預算限額。 從表36可以看出，美國48個州平均將預算的28.3%—37.6%投入到教育；日本的數據包括了第二、第三級政府的教育預算，占政府總預算的28.1%—33.9%；普魯士政府預算的18%為教育預算；瑞士各州將預算的20.7%投入了教育。中國20個省級政府合計投入的教育預算占其總預算的19.15%；分別來看，各省級政府教育預算所占百分比的中位值僅為10.7%，範圍從2.02%到20.5%之間。 特別市政府 表37列出的是中國特別市政府教育投入所占百分比和美國的城市政府之比較。 表37 中國特別市教育預算占其總預算之百分比與美國城市比較表 資料來源：（1）數據采自Recent Social Trends in the United States,pp.1324—1326。 （2）美國全國教育協會督導部和研究服務部（Department of Supervision and Research Service）1933年9月第9號通報，第1頁的表格。 （3）參看錶34的注（6）。 從表37可以看出，中國特別市投入教育的支出所占百分比平均只有10.8%，而美國30,000人口以上城市的合計百分比為36.3%。（表中1929年為24.4%，1931年為37.0%。50,000人口以上城市為31.9%。）人們普遍認為，美國的最大城市將其三分之一的預算投資於教育。恩格爾哈特曾指出，紐約州的七個二級城市自1910年到1920年投入教育的中位值為30.3%—35.1%。注101中國至少應該將城市預算的25%投入教育；這就意味著，目前教育投入比重要再增加1.5倍。 地方政府 表38列舉了我們現已獲得的一些有關地方政府即第三級政府方面的數據。 表38 中國地方教育支出占其總預算之百分比與其他三國比較表 資料來源：（1）Recent Social Trends in the United States，根據第1324—1326頁表格計算；亦見美國全國教育協會督導部和研究服務部通報，1938年9月第9期，第1頁的表格。 （2）Statesman’s Yearbook,1933. （3）請參見表格36。 （4）筆者自己的估算，參見圖5。 註：a. 1，306,000,000美元除以3，410，800,000美元而得。 根據表內的比較，很明顯，如果說湖北縣級政府的數據能公正地代表所有其他縣級政府的努力程度，那麼，中國縣級政府的教育預算，必須增加一倍才能達到美國的水平。然而，我們無法獲得1934年全國1，770個縣的實際數據。要求教育支出占縣級預算的35%—40%，總不能算是不公平吧。目前，即使在統計中加上二級政府的數字，中國也遠遠落在日本以及英格蘭、威爾斯和蘇格蘭之後。 各級政府的綜合預算 在美國，1929年聯邦、州及地方政府，將其綜合支出總額的26.8%投入教育。注102由於中國的會計制度不完善，預算制度剛剛起步，因此無法獲得可比數據。不過，據國際聯盟教育專家代表團（League of Nations』 Mission of Educational Experts ）估計，中國「每個居民每年平均向中央或地方國家基金付稅總計三個墨西哥鷹洋」，（其中教育費）「平均每人每年攤到約0.25到0.30元」。注103「這意味，目前中國的教育支出約占總預算支出的9%—10%，如果中央國家預算再增收公債和行政稅，則大約可再增加11%—12%。」注104所以，目前建議中國至少將各級政府綜合預算的25%用於教育，並不為過。 教育支出與軍事支出的比較 對政府所有不同職能的支出進行研究，需要投入大量的時間和精力，這不在本書的研究範圍之內。表34和表39足以說明，因為軍事支出占了中央預算的一半，清債和賠款又幾乎占了三分之一，剩下的約六分之一到五分之一才用於所有其他用途。不僅教育，國民經濟、生產企業、社會福利等的支出，都為數不多。 軍事支出是中國公共財政的最大負擔和障礙，所以我們選擇這個項目來強調說明教育一直被忽視的原因。人們應該看到，由於兵禍接連使中國革命進程中的軍政時期延長了。其他國家的革命和內戰歷史表明，這類事態對於國家的統一以及和平繁榮的最終勝利是必需的。但如果政治家們能在15年或20年前就具有遠見卓識，更多地關注啟發民智和經濟建設，這些連綿不斷、自相殘殺的戰爭、匪患和外來侵略就會得到緩解。中國擁有世界上最大的常備軍。根據《國際聯盟軍備年鑑》對1933年狀況的報告，中國的海、陸、空三軍總共有1，743，831人，實際數字據信超過200萬人。然而，這些軍隊竟無法保護中國不受日本的侵略。顯然，現代戰爭考驗的關鍵在質不在量。當務之急是，中國應當裁減部分軍隊，減輕軍事負擔，以便從事教育和經濟建設。 表39 中國中央支出預算概況表 資料來源：財政部和行政院主計處報告。 ▲參見《中央政治會議官方公報》,《申報》,1934年7月,第3頁。 一項對其他國家軍事預算的調查表明，按國家預算的百分比計算，沒有一個國家的軍事開支比中國更多（見表40）。所以有理由建議，在正常年份，中國軍事開支不應超過百分比中位值，即16.6%。而在當前的軍事行動時期，也不應該超過第三四分位值， 表40 中國軍事預算占國家總預算的百分比與其他國家比較表 資料來源：根據1933年《國際聯盟軍備年鑑》的原始數據計算。中國的數據見表32中1933—1934年度的數據以及內部第12號文件，A，背面。 即22.88%上下。 在中國，不僅中央政府有軍費支出的負擔，地方政府也承擔著超乎尋常的軍事負擔，表34中的數字可以說明該問題。據各省級政府的報告，按平均值計算，在1913—1914年度、1914—1915年度、1916—1917年度、1919—1920年度以及1929—1930年度，它們分別花費了預算的61.3%、61%、54%、55%和20.34%，用於軍事開支；根據已查到的四個省1932—1933年度的預算中，平均有17.8%被用於軍事用途。而且從預算上看，湖北省應承擔17.4%，而實際開支卻花了26.6%。雖然近幾年情況有所改善，但軍事支出還是超乎尋常。湖北省各縣1932—1933年度平均撥出預算的54.73%用於「防匪」。無疑，這僅是臨時措施。