中國教育財政之改進 · 第四章 教育經費現狀的進一步分析

本章的意圖是，按照經費的性質用途分類，以及按照學生的人均費用和人口的人均負擔對比等辦法，發現和分析可資利用的、有關教育經費的種種事實，並將中國和美國及其他國家的情況加以比較。 按性質分類的教育經費分析 （在美國）按使用性質分類，是分析公共教育總費用的通用方法。通常，各種年度報告都是根據這種分類來對各項費用作比較的。統一採用這種方法，就為比較不同時期的各種教育費用提供了最佳方案。注84 表21顯示了美國總教育經費的百分比。 該表表明，從美國總體來看，在1929—1930年用於管理費即行政的費用，占總教育經費的3.4%，其中不包括建校債券支付。教師薪資占54.2%，教科書和其他教學用品費占2.9%，兩者相加，教學費合計占總教育費用的57.1%。此外，基建投資占總教育經費的16.1%，利息支付占4% ，雜費開支占19.4%。 表21 美國教育經費按性質分類的百分比分析表 資料來源：（1）U.S.Office of Education,Biennial Survey of Education,1929—1930,p.78,Table 27,Row 1.不包括債券支付。 （2）參見內部第8號文件「Chart Your Budget Here」。此資料系芝加哥的尼斯特湯公司免費贈送。 在中國，中小學的會計制度還沒有使用這樣的分類法。只有高等教育統計，才提供高等教育總費用的分類數據（見表22）。表22表明，在1930—1931年度，高等教育的薪資和工資占了高校總費用的55.91%；管理費占12.42% ；而設備支出占19.50%。 表22 1930—1931年度高等教育支出分類百分比表 資料來源：《1931—1932年度全國高等教育統計》，1933年，第16頁，表8。 1907—1909年間的《教育統計圖表報告》注85將中國教育的總支出分成了八大類。為了方便起見，筆者對其重新編排，在表23中將1907年的支出分為七大類。其中，似乎除了教師薪資和教學用品可比之外，其他百分比分類項目均無法和美國教育總經費的同類項目作對比。 表23 1907年23省報告中教育總支出按用途分類的項目比例表 續表 資料來源：根據資料A的表3重新編排和計算。 從表23可見，在1907年中國教育總支出中，薪資和工資占50.1%，教學用品和設備占18.3%，而建築維修占8.1%。 教師薪資費用 在1929—1930年度，整個美國教師薪資費用占教育總經費的54.2% （見表21）。而在中國，1907年這項支出占教育總經費的44.5%（見表23），1909年則占50.25%。注86筆者曾對1933—1934年度湖北省教育廳的支出預算做過研究。其總預算為2,066，286元，其中58.76%被用作薪資（薪資中49.84%給教師，8.92%給行政人員），6.67%被用作工友工資。除去實際上屬於全省支出的行政管理支出、學生出國支出和省里撥的補助金之外，各學校和機構所得經費為1，694，766元。在這筆款項中，71.64%被用作薪資，8.14%被用作工資。注87 在中國，中小學教師和行政人員的薪資支出，按法規不能超過學校總支出的70%。注88運用這一理論上的百分比推算，中國小學和中學教育總經費138，130,034元中，大約有96，691,024元用作薪資。如果能夠查到所有教師和行政人員的月薪數，就很容易估算薪資的總費用了。可惜這是不可能的。所以，表24根據非常有限的樣本數據，提供了不同行政單位薪資表中的高低差異的大概情況和若干實際中位值。該表僅供參考。 表24 在現行各級教育條例執行下 1934年各級教師月薪高低中點值頻數分布表 續表 續表 續表 資料來源：（1）內部第9號文件，根據各省市教師薪資表條例計算。參見《第一次中國教育年鑑》，丙編，1934年，第199—304頁。 （2）同上書，第424—510頁。 （3）郭枏：《教育研究：中小學教職員待遇之調查與研究》（1930年。作者在這次活動中共對所選中國省和縣的1,008位小學教師和行政人員以及1，609位中學教師和行政人員進行了抽樣調查），見《教育評論》，第23卷第1期，1931年1月，第121—140頁，表5、9和10。 （4）內部第10號文件《湖北省學校教育工作者每月薪資數額分布頻率表》，1933—1934年度，根據預算計算。 註：1. 有許多省份對教師實行按時制度計酬，本表未包括這些行政單位。 2. 某些薪資報告是1930—1931年度的實況。 3. 教師僅指全職教師。 4. （4）僅包括一個省。 表24表明，這17個省市表列的中學校長最高月薪和最低月薪中點值之間的差距幅度很大，縣級學校校長從70元到195元不等，省級學校校長從85元到265元不等。而中學教師的薪資差距，縣 級學校從50元到160元不等，省級學校從50元到205元不等。上述四類薪資分布的中位值分別是132.5元、202.5元、67.5元和150元。 與此相應，小學校長和教師的薪資中位值的差距是，省級學校從15元到120元不等，而縣級學校則從5元到55元不等。這兩類薪資分布的中位值分別是42.5元和17.5元。 根據對表24所示的1930年樣本的研究可知，省級和縣級中學校長的實際工資的中位值分別為140元和62.50元。而中學教師相應的數據則分別為79.5元和50.4元；對所有小學校長和教師，這個數字是20.7元。 中國學生的生均教育費用 有關學生生均教育費用的實際數據，是評估學校系統的節約和效率的良好依據。這些實際數據可以用來對不同學校做對比，也可對不同時期或不同地區的費用作對比。導致學生生均費用差異的重要因素有以下幾點： 1. 服務質量； 2. 學校規模； 3. 班級規模和教師負擔； 4. 社區相對富裕程度； 5. 交通設施； 6. 浪費或節約情況； 7. 入學兒童統計和財政會計制度等等。 如果能獲得相關數據，以研究學生生均費用與上述所有因素之間的關係，那就更好了。可惜，目前的研究只能就這個問題的某些方面提供一些數據。我們還應當記住，中國的教育統計只有登記註冊的學生數，沒有實際上學的學生數。注89所以，在本研究中的學生生均費用稍有縮小，或者說略低於平均每日上學的實際學生數的生均費用。在1929—1930年度，美國平均每日上學的學生數占總註冊登記學生數的83%左右。注90 中國學生人均費用的趨勢 表25顯示了1912—1932年間中國學生生均費用變化的整體趨勢。該表表明，在1930—1931年度，除高小和師範學校外，各類學校學生的生均費用按當時幣值計算普遍超過了1912—1913年度的水平。不過，自1912—1913年度以來，除高中學生人均費用外，實際學生生均費用按1913幣值計算均有所下降。在1912—1913年度，初小學生生均費用按1913年幣值計算為3.88元，在1916—1917年度，則下降到3.75元，1929—1930年度回升到了3.94元，而在1930—1931年度又下降到3.56元。通過該表中還可以發現，其他各類學校也有類似的趨勢。 表25 1912—1932年間全國學校學生人均費用的變化趨勢表（按1913年幣值計算） 註：與學生註冊登記名單相同。但在編輯這些數據時，筆者做了大量的重新計算。指數見表16。 不同省份和特別市生均費用的差異 表26和表27表明，中國各省和特別市的小學和中學生均費用差別很大。 表26表明，在1929—1930年度中國幼兒園學生生均費用為12.01元，初小為6.35元，高小為24.48元，按所有小學生計算則為8.15元。其差距可以從平均值8.15元向上最高超過55元，向下最低達到2.50元。該表也顯示了其他費用的差別。 表26 1929—1930年度各省和特別市初等教育學生人均費用差別表 資料來源：本表所列數據來自資料J1，表1—28。 表27表明，在1929—1930年度，中學學生生均費用在50元到259元之間。各省和特別市的平均值為105.52元，中位值為108.34元。這樣大的差距可以通過上面提到的七點因素加以解釋。毫無疑問，這些差距在很大程度上是由浪費或節約的因素造成的。 表27 1929—1930年度各省和特別市 所有中等學校學生人均費用差別表 本表根據J2，表51—86所列數據資料製成。 省市與縣鄉學校學生生均費用之間的差別 表28根據1930—1931年度可資利用的數據，顯示了省級或城市（省市）學校以及縣級或鄉村（縣鄉）學校學生生均費用之間的對比。 表28 1930—1931年度省市與縣鄉中小學學生生均費用對比表 （單位：元） 續表 資料來源：《第一次中國教育年鑑》，1934年。 1. 第199、426頁。 9. 第258、461頁。 17. 第294、476頁。 2. 第203、433頁。 10. 第269、465頁。 18. 第226、447頁。 3. 第216、441頁。 11. 第468頁。 19. 第298、480頁。 4. 第444頁。 12. 第283、446頁。 20. 第300、483頁。 5. 第232、447頁。 13. 第286、468頁。 21. 第484頁。 6. 第234、451頁。 14. 第289、470頁。 22. 第485頁。 7. 第250、457頁。 15. 第290、472頁。 8. 第253、459頁。 16. 第292、474頁。 註：以上僅為可比的數據 該表表明，1930—1931年度省市中學與縣鄉中學學生生均費用的中位值分別為152.00元和64.19元，其比值為2.37∶1。省市和縣鄉小學學生生均費用的中位值分別為23.60元和12.30元，其比值為1.92∶1。這些數據意味著，在省市學校教育一個學生的費用大約是縣鄉學校的兩倍上下。 不同層次和類型的學校學生生均費用的比較 表29列出了所有類型和層次的學校學生生均費用的比值或指數，比較的基準是初小的學生人均費用（1930—1931年度為6.30元）。一名幼兒園兒童的教育費用是一名初小學生的2.79倍，而一名高小學生的費用是一名初小學生的3.18倍。換言之，初中學生的人均費用是初小學生的10.76倍。我們一年要用教育18名初小學生的教育費用，來教育1名普通高中學生。一年要用教育110名初小學生的經費，來維持1名在校大學生的培養。 表29 1930—1931年度各類學校學生人均費用比率對照表 （以初小學生人均費用為1） ▲所有初等學校生均費用=1個對比單位。 綜上所述，在中國，所有中學的學生生均費用大約是所有小學學生人均費用的11.59倍，而高等院校的大學生人均費用大約是所有小學學生人均費用的108倍。所有中學生人均費用和所有高等院校大學生人均費用的比率是1∶9.35。換言之，一名大學和專科學院學生的人均費用大約是一名中學生的人均費用的9倍多。 按人口計算的人均教育費用 按人口計算的人均教育費用，表示每個公民花多少錢用於教育。如果不考慮人口的結構、財富及稅負的分配、教育機會的分配等因素，那麼，人們對人均教育費用的印象，就很容易是不全面的，即便不是錯誤的。 表30揭示了各省和特別市人民承擔的教育負擔的差異。 表30 1929—1930年度各省和特別市人均教育支出負擔表 （單位：元） 續表 註：（1）用「（e）」標出的數據是估算值。 （2）取自J2的表48。 （3）第（1）列的數與第（2）列的數相加。 （4）包括高等教育和社會教育支出。 A. 包括私立教育支出。 B. 僅包括公立教育支出。人口數據取自J1的B部分，表I。 正如表30所示，從總體上看，中國的人均負擔只是略高於0.34元。如果不包括私立教育的支出，則只有大約0.25左右。分開來看，包括私立教育的支出在內，每個中國人大約只花費0.16元用於小學教育，花費0.08元用於中學教育，花費0.11元用於高等教育和社會教育。不過，不同行政單位之間的負擔卻相差很大。就整個公立教育支出的人均負擔而言，以五個特別市負擔為最重，在1.47元到3.52元之間；而邊遠各省的負擔額，則在最低的0.0036元（西康）到最高的0.734元（吉林）之間。在本部18個省中，陝西排名第一，人均負擔為0.323元，廣東、福建、江蘇和浙江緊隨其後，而貴州排名最低,0.045元。河南的排名是第17位，為0.12元，江西排在第16位，為0.126元。一個合理的期望是，廣東、江蘇、浙江、河北、湖南和湖北這樣最富有的省份至少應該達到上述五個特別市的水平，而其他省份至少應該達到全國的平均水平。至於人均教育負擔的增加是否和它們的支付能力相稱，則留待稍後再做探討。 表31展示了中國教育支出人均負擔與其他國家的比較，從中可以看出，即使考慮到支付能力，中國人的負擔也是輕的。 表31比較了各國的人均教育費用。注91除了美國和日本這兩個國家的總教育經費數據直接取自各自的政府報告外，所選的其他國家，都是因為它們的國家財政為本國的全部教育支出提供了百分之百的經費注92，所以我們就依國際教育署的報告，用這些國家政府的教育經費預算，代表各國的教育總支出。 表31 中國教育支出人均負擔與其他國家比較表 教育總支出的資料來源： 日本——據文部省：《日本教育總調查》，第62—63頁。 其他國家——資料來自國際教育署。 按瑞士法郎的法定匯兌平價換算：1瑞士法郎等於19.30美分；1中國元等於29.26美分；1日元按兌匯平價等於49.85美分。 其中日本人均負擔：（1）按兌匯平價換算，其值為11.96。（2）但按所報匯率1日元只等於27.62美分換算，其值為6.38。據聯邦儲備委員會《新聞公報》1933年10月10日。見內部第12號文件，B。 美國——據Biennial Survey of Education,1928—1930,p.11。美國公立和私立教育支出總數為美金3，234，638，567元，除以人口數122，775,046，即人均為26.35美元。再按1929—1930年間匯兌平價，即按42.15分換1中國鷹洋（Chinese Mexican dollar）計算，則得62.51中國元之數。 中國——（a）見表30，僅包括學校和機構支出部分。（3）見表15，學校和機構支出外加管理費用。（4）見表15，僅包括學校和機構支出（人口為488，304,025）。（5）見表15，僅包括公立學校和機構支出。 ▲等於實際支出。 需要指出的是，中國在1930—1931年度的人均教育經費僅為0.446元，而表31所列的其他11個國家的人均教育經費則在3.29元到62.51元之間。即使把匯率下調到低於換算時所用的平價匯率的50%，從而降低其他國家數額，中國也仍然遠遠落後於其他國家。以1933年10月的法定平價匯率計算，日本的人均教育支出是中國的27倍，而按所報匯率計算，日本的人均教育支出是中國的14倍。美國位於表中所列的12國之首，按人口計算的教育經費大約是中國的140倍。儘管中國不能與這個世界最富裕的國家相比，但是，中國公民承擔的人均教育負擔肯定也不應該比瓜地馬拉、希臘更低。