中國教育財政之改進 · 第六章 現行教育方案的財政支持現狀

財政控制 教育財政控制的法律依據 現行各項基本的教育財政政策，來源於國民黨的黨綱注105、《臨時約法》注106以及國民黨中央執行委員會全體會議注107和全國黨代表大會的決議注108。中央政治會議協同立法院，是制訂基本教育法律和決定政府預算和財政方案的最高立法機關。注109 國民黨黨綱對內政策第十四條規定： 已達學齡之兒童應一律受義務教育，其詳以法律定之。尤為重視兒童個性之發展教育，改良學校體制，中央及地方應寬籌教育上必需之經費，其依法獨立之經費並予以保障。注110 《訓政時期約法》第五章第6條規定： 中央及地方應寬籌教育上必需之經費，其依法獨立之經費並予以保障。注111 即將於1935年3月由國民會議通過的《憲法草案》注112有下列條文： 第四部分第37條：已達學齡之兒童應一律受義務教育，其詳以法律定之。未受義務教育之人民，應一律受成年補習教育，其詳以法律定之。 第四部分第40條：教育支出應不低於中央政府行政總支出預算的15％和地方政府行政總支出預算的30％。依照法律專門用於教育的資金的安全應該得到保護。注113 省府委員會有權通過決定全省的各項預算，因而控制了全省的基本教育財政政策。注114某些專門用於教育的撥款，如基建投資、為教師加薪以及補助農村學校等，必須在有省教育廳長參加的省府委員會會議上決定。注115在具體實踐中，各省政府委員會對教育經費的法定控制程度，隨著各省教育廳財政獨立程度的不同而不同。注116但是，即使是那些享有教育財政獨立的省份，其獨立的程度也從來沒有達到過100％。注117 縣的教育預算被涵蓋在縣政府總體預算之中，依法受到省政府的監督。注118在那些縣教育局享有財政獨立地位的省份，學校經費的稅收來源有時候是由教育局直接收上來的。但是，使用這些經費的基本政策要受制於上級政府所制定的規則。注119 在地方學區，本地的鄉紳通常捐助本學區或者農村學校。注120 在不偏離基本政策並與法律和各自上級機關的規章沒有衝突的前提下，中央和省級的教育行政部門都有一些涉及財政事務的立法權力。注121教育部的高校委員會對財政政策和預算有理論上的立法職能，但由於教育部長擔任該委員會的主席，故其實際上就變成了一個諮詢機構。注122由職業和非職業領導者組成的省級市或縣的教育協會，只能就財政事務提出建議，因此，也僅是諮詢機構。注123在許多省、特別市和縣，還有由政府和專業人士中的「當然委員」組成的教育財政委員會。注124在教育財政獨立的地方，這種委員會有很大的立法權；而在教育財政不獨立的地方，這種委員會僅具有諮詢功能。注125在許多省和縣還存在著一些頂著形形色色頭銜活動的教育財政監督或審計委員會。注126 可見，除了那些教育財政獨立運行（雖然常不徹底）的省份和那些地方教育機關擁有較大立法權與控制力的省份以外，中國的教育財政總體上還是非常依賴中央政府的。財政的立法和行政控制必須遵循一個迂迴的軌道運行，因此，教育改革一直陷於毫無必要的緩慢和低效。事實上，這樣一種行政體制並不能實現《約法》和《黨綱》中明確保證教育財政獨立的條款，所以雖經過專業人士的長期奮鬥，這些憲政和黨綱目標也僅是部分地實現了。注127 教育財政控制的程度 教育財政的控制程度依權力控制的不同而不同。為方便起見，教育財政控制可分為三種類型：（1）「撥款」政策下的控制；（2）「分配」政策下的控制；（3）「獨立」政策下的控制。 在「撥款」政策下，政府撥款撥入一項總基金或總金庫，然後依法定撥款額從中提取支出。注128 在「分配」政策下，某些特定稅種或者其他稅源在徵收時就被劃出，通常作為可支出資金，並可指定專用於教育。注129但是預算控制權一般集中在政府手裡。 在「獨立」政策下，按本書所用的這一概念，就是對教育費用的預算、徵收、監管和支出由一個獨立的組織來全面管控。這個組織要有一套直接向教育部門負責的、獨立的立法、執行和監督機構。在中國著名教育行政專家邰爽秋博士建議中，曾為中國統一的教育財政行政單位明確提出了教育財政獨立的八大要素注130： （1）確立教育基金； （2）劃分教育稅源； （3）預算制度獨立； （4）增稅權力獨立； （5）徵收機關獨立； （6）保管機關獨立； （7）用款機關獨立； （8）審計機制獨立。 從上述八要素可以看出，在中國，財政獨立的程度是參差不齊的。許多自稱財政獨立的省和地方，只是部分獨立，因為它們只是實現了上述要素中的一部分。為方便起見，凡是具備要素（2）和要素（3）—（8）中任意一項的，我們就將其劃入在「獨立政策」下的類別中。 教育財政控制的狀況 除了來源於財產的收入和若干行政管理收入外，中央教育方案的各個方面都要在「撥款」政策下得到經費。1933年，王世傑博士出任教育部長時，他將實現中央教育財政獨立作為自己的執政目標之一，並且要在儘可能的範圍內推動各省實現教育財政獨立。那時已宣布將徵收的遺產稅用於教育，並且要建立教育財政委員會。 注131這項政策具體如何實踐，尚待觀察。 當前，在中國不同的省、特別市和縣，教育財政控制的狀況五花八門。這些不同的教育行政單位，其財政獨立或依賴的程度各不相同，又有許多限制性因素和例外情況，非常複雜，要一一說明相當麻煩，為此制表41，以代全面闡述。 表41 中國各省、特別自治區和縣教育財政控制一覽表（根據獨立八要表分析） 續表 續表 續表 在表41中，根據上述財政獨立的八個要素或標準，分析了財政獨立的情況。每個行政管理單位——省、縣或者特別市在每一要素下的實際情況，都在分立的欄目里做了簡單的概括。 在上述表格中，在每一欄目和每一行目的結尾都有概括結語，並附數據來源。 各省和特別自治市的情況 表42顯示了所有省份和特別市教育部門的財政控制情況，該表是用從另一個角度概括情況的方法而設計。 表42 1934年各行政單位按財政控制政策分類表 續表 資料來源：見表41列出的所有資料來源及注釋。 註：▲四川省已有肉類稅被指定交教育使用，而且一度設有教育基金收支局，但是由於其非常依賴軍事部門徵稅，以致只好將其歸入撥款一類。 ▲▲1928—1929年度甘肅省曾指定家畜稅和專征捲菸稅作為教育使用，再加上省庫撥款（見表50來源6）。1934年的《第一次中國教育年鑑》提到，甘肅省1931年實際上是依靠省庫撥款（見丙編，第283頁）。此表採用了這一最新信息。 從表42可以看出，有7個省的教育廳實現財政獨立。雲南省和河南省獨立程度很高；江蘇、福建和浙江也高度獨立；湖南省和陝西省只是稍有獨立。湖南省正在爭取提高用於教育的鹽稅比率以增進財政獨立。注132安徽省自1930年以來就提議提高獨立程度。注133湖北省正在申請中央政府將鹽稅或者菸酒稅指定用於教育。注134上海和南京特別市的職業組織也開始了類似的活動。注135隻有安徽省，或許還有西康省，可以說是在分配政策下。四川省雖然目前在分配政策下，但是它還可能和其他12個省5個特別自治市一起劃到撥款政策類別中。可以有把握地說，在中國，按照教育財政獨立的八個要素衡量，省和特別市一級的教育財政大多數都未實現獨立。 各縣情況 表41中也顯示了各縣教育局的教育財政獨立情況。有6個省的縣教育局的教育財政高度獨立，包括浙江、江西、福建、雲南、河南以及山東（有許多落後縣例外）。 有7個省，包括江蘇、安徽、湖南、貴州、廣東、廣西和陝西的縣教育局的財政實現有限度的獨立。換句話說，在山西和青海兩省，縣教育局處在撥款政策之下，有8個省的縣教育局處在分配政策之下。有20個省的縣學校有些地產或其他財物的捐贈，但幾乎沒有整體投入的基金。有20個省的縣學校由指定用途的稅收收入支持。所有的縣教育預算，必須在直接接受縣政府監督的同時，在省財政主管部門的總監督下，由省教育廳批准。只有河南、山東、雲南、貴州和浙江等5個省的縣教育局可以自己直接徵收用於學校的稅收（當然也有例外）。有20個省的縣有自己的金庫，設在縣教育局，或教育局直接控制下的機構里。任何縣的教育局都無權獨立增設教育稅種或提高稅率。只有12個省的縣教育局具備了財政獨立的4個或少於4個的要素。 教育財政獨立的現狀能否保證教育經費的充足和穩定? 由於中國沒有哪個教育部門享有上述八要素的完全財政獨立，部分的獨立在許多情況下就不能使教育財政的充足和穩定得到必要的保證。首要的困難是缺乏控制預算的完全獨立、缺乏增加稅種和提高稅率的權力。 茲試舉在當前的獨立程度下不能保證教育財政的充足和穩定的一些實例如下： A. 1931—1932年，江蘇省教育廳發現用於教育的稅收銳減，拖欠了三個月工資。教育財政部門不得不向上海縣和中央銀行借了一大筆錢應付虧空。注136 B. 1931年，江蘇省六個縣出現教育預算赤字，拖欠和削減工資受到教師強烈抗議。注137 C. 1931年，由於中央政府未能採取行動，實現其提高用於湖南省教育的鹽稅和保證其獨立的承諾，湖南省教育廳長向教育部提交辭呈。注138 D. 山東省13個縣的教育財政獨立程度遇到前文指出的問題，經常面臨教育經費短缺。縣級學校的經常費普遍不穩定。注139 然而，教育財政缺乏完全獨立，未必是導致教育支持不穩的唯一因素，經濟整體蕭條和其他的一些外部因素，也必須考慮在內。