中國教育財政之改進 · 第二章 中國的教育方案

簡要回顧 下面引自朱有光和郭秉文兩位先生的兩段話，很好地描繪了早先中國公共教育進展的一些特徵： 在政治家的思想意識當中，壓根就不存在民眾教育是政府的職能這種想法。注18 的確，可以說公眾教育幾乎完全交給了私人或公共慈善團體，政府滿足於坐享其成，只是通過學位、官銜及其他公共許可等獎勵形式促進其發展。注19 我國政府支持的現代教育，始於1862年建立培養翻譯人才的學院「同文館」注20。到1902年，才首次引入現代學制。注211905年廢除舊的科舉制。1906年正式設立學部，即教育部。注22自1912年以來，公立學校的管理和組織經歷了多次調整，全國學校的註冊人數從1902年的6,912人增加到1931年的12，611，942人。注23 現行教育方案的行政機構 政治機構 目前，南京國民政府由國民黨掌控，國民黨由其全國代表大會授權，通過中央執行委員會和中央監察委員會行使職權。注24中央政治會議是由中央執行委員會選舉產生的最高決策機構，或稱立法機構。注25中央執行委員會任命國民政府主席、政府委員以及國民政府直屬五個院的院長和副院長等。注26在訓政時期，國民政府則根據1931年國民會議制定的《訓政時期約法》的授權來行使權力。注27按規定，1930年至1935年致力於訓練國民行使政權和參與建設。注28 行政院是五院之一，是國民政府的最高執行機關，下設10個部和9個委員會注29。按行政區劃，全國共有28個省、4個行政區、5個特別市、1939個縣、44個特別縣和14個普通（省轄）市，包括4個已淪陷的省。注30 教育機構 公共教育的行政管理分由四級教育機構負責：注31 1. 教育部（直屬行政院） 2. 省教育廳和特別市的教育局 3. 縣級教育局和普通市的教育局 4. 學區教育委員 教育部以教育部長為首長，政治副部長和常務副部長協助其工作。他們都經行政院長提名、由國民政府主席任命。注32教育部長有權管理國家教育和文化行政事務，有權指導和監督各地方政府中的最高教育行政首長的工作。注33中央研究院獨立於教育部之外。注34教育部由以下司局級單位組成：注35 1. 總務（包括財務和事務管理） 2. 高等教育 3. 普通教育 4. 社會教育 5. 蒙藏教育 6. 秘書處 省教育廳以教育廳長為首長，教育廳長是省政府委員會委員之一，由國民政府任命。注36特別市教育局以教育局長為首長。教育廳長和局長集中掌管行政權和次要立法權，他們分別對各自的政府委員會負責，同時直接對教育部負責。注37在不同省份，省教育廳和特別市教育局的組織略有差異。一般說來，除秘書處、督學、諮詢專家和各種委員會之外，它們都由三至四個處科級單位組成，注38例如湖北省教育廳由以下四個處組成：注39 1. 第一處，負責檔案、人事、財務以及事務管理； 2. 第二處，負責各級普通教育； 3. 第三處，負責社會教育； 4. 第四處，負責審計、編輯、宣傳和統計。 凡是教育財政獨立的省份，比如河南省，一般都設立獨立的教育財政管理機構，與立法委員會和督導委員會共同組成一個完整的單位。注40 縣教育局以縣督導即縣教育局長為首長。該局長須經本縣縣長根據專業考試及格的候選人名單挑選推薦，由省教育廳長任命。注41因此，縣教育局長直接向縣長負責，並同時擔任省教育廳的派出人員。如果縣的規模不大，縣教育局就僅作為縣政府內的一個處。注42縣教育局下設兩至三個科，設一個或兩個督學，通常還設有教育財政委員會。注43 通常，一個縣被劃分為若干地方學區，每個學區下設一個教育代表或教育委員，向縣教育局負責。注44 現行教育方案的組織 本書研究的範圍只限於現行教育方案下，由教育部和地方教育當局直接管理或監督的公立與私立教育。而特別教育事業，諸如軍事學校、中央政府和地方政府中其他部門舉辦的政治培訓和人事培訓機構等，不在本研究的範圍之內。注45拉格教授1933年5月在哥倫比亞大學師範學院中國教育俱樂部的講演中，曾引用中華教育改進社前主任幹事陶行知博士的話，提及官方統計的入學人數，是不包括舊式私塾的，儘管在有些地區，私塾的學生數也許跟現代小學學生一樣多。這類私塾也不屬本書研究之列。 這裡，圖1展示了中國現有的教育體系，表1則列出了1930—1931年度詳細的統計數字。 在1930—1931年度，全國各級各類學校和教育機構招收的青少年學生，包括留學生在內共計12,611,942人，其中，學校系統本身招收的學生為11,507,755人，中小學人數合計11,463,588人，教員和職員627,403人。茲根據圖1和表1展開討論如下。 公立學校和私立學校任務的比較 公立學校系統註冊的學生總數為9,509,167人，占全國公、私立學校註冊總人數的75.5%，私立學校註冊數大約為總數的四分之一（24.5%）。注46其中，公立小學共有8,267,701名學生，占小學總註冊人數的75.5%；公立中學共有325,967名學生，占中學全部註冊人數的63.5%；公立高等院校有22,564名學生，占高等教育註冊總人數的49.8%；公立繼續教育學校、大眾教育學校和其他社會教育機構共有892,935名學生，占社會教育機構合計總人數的80.9%。不管是公立學校還是私立學校，都在政府的監管之下。注47 圖1 現行教育方案下，1930—1931年度各年齡段學生註冊人數示意圖（1934年制） 註：1. 專科學院的註冊人數，代表1個比例單位。 2. 資料來源：《現行學校系統》，《第一次中國教育年鑑》，甲編，1934年，第26頁。註冊人數及其來源，見表1。 表1 現行公私立方案下，1930—1931年度中國教育基本情況統計表 續表 數據來源： 1. 采自《申報年鑑》,1934年，第1042—1115頁。筆者沒有得到教育部從最新統計報告中選出的1930—1931年度各教育類型的分類統計表。 2. 教育部：《1931—1932年度全國高等教育統計》，1933年，各處。 註：（1）、（2）、（3）、（4）：根據各分類表的原始數據重新計算。 ？原始數據有誤。 ▲見內部第5號文件。 †是1928—1929年的數據。 義務教育 按照法律，所有年滿6歲的兒童都要接受「義務教育」，這一術語在中國是「強迫教育」的代名詞。在當前的財政狀況下，這個強迫階段只有四年，從6歲到10歲。注48不過，根據各地的情形，起始年齡可能延遲至7至9歲。注49另外，針對那些10至16歲的兒童注50，也提供短期的義務教育。所有小學每年的法定上課天數為281天，扣除星期天后，只剩下239天。業餘學校的短期義務教育有兩種註冊方式，要求上課時間達到540個學時或2，800個學時，分別安排在一兩年之內完成。注51 幼兒園教育 中國幼兒園招收6歲以下的兒童。表1顯示，1930—1931年度，全中國幼兒園的兒童只有26,675人，其中，公立幼兒園兒童有19,380人。 初等教育 正規小學由兩個階段組成：初級小學招收6—10歲的兒童，高級小學招收10—12歲的兒童。其中，初小招收的學生數是學校系統中最多的，占各級學校註冊學生總數的74%。注52 中等教育 中國的中等教育包括所有中等教育階段的普通、職業和師範學校。初中階段12歲入學，15歲畢業；高中階段為三年，學生年齡為15—18歲。職業學校和師範學校的學制稍有不同（見圖1），每年連續上課最少為285天，扣除星期天后為243天。目前，初中招收的學生數是高中的七倍多。 師資培訓機構有四種類型，分別針對12—16歲、15—18歲、15—16歲、18—19歲的學生。在1930—1931年度，其註冊學生數為93,540名。 初級職業學校12歲入學，學制分別為一年、二年和三年。高級職業學校學制為五年或六年，同樣也是12歲入學。在1930—1931年度，這類學校只招收了39,647名學生。教育部已經制定了明確的政策，下決心要擴大職業教育、限制普通教育。注53 高等教育 政府承擔的高等教育只占全國的一半，其餘靠私人創辦。大學和學院本科的學制為四年或五年，學生18歲入學。專科的學制為兩至三年，亦為18歲入學。在1930—1931年度，高等院校學生註冊人數為50,199人，其中包括6,032人出國留學。留學生中約有91%為自費，其中約54%就讀於日本。注54高等院校法定的上課天數最少為271天，扣除星期天后為229天。注55 社會教育 中國的社會教育注56包括群眾掃盲學校、職業繼續教育學校、普通繼續教育學校、大眾閱讀中心、特殊教育院、社教工作人員培訓學校和培訓班、民教館、講演廳、圖書館、博物館、公共操場、公共劇院、電影院、公共茶社以及公園等。掃盲學校招收的學生年齡範圍為16歲至50歲。注57培訓時間至少三個月，每周上課12個小時。注581930—1931年度，註冊的學生為944，289人。職業繼續教育學校12歲入學，1930—1931年度共招收了114,588名學生。同年度，社教教職員培訓學校招收的學員為4,738名，社會教育學校招收的學生為34,975名。 特殊教育現在極其薄弱，1930—1931年度，全國只有17所盲人和聾啞人學校，25所智障兒童學校，60所孤兒和貧困兒童院，16個少年管教所。注59所有這些學校和機構招收的學生總共只有5，597名。 最近，教育部將農業推廣服務站納入了社會教育體系。注60 表2列出了不直接從事常規教學的其他社會教育機構的統計數字。 表2 1930—1931年度非學校型社教機構表 續表 資料來源： 《十九年度全國教育概況總表》，《申報年鑑》，1934年，第1090—1101頁。 教育發展 考慮到教育工作者在以往艱難歲月中所面臨的困難辛苦，中國教育的發展，真是一個了不起的成就。單是這個因素就使人有理由感到一些樂觀了。根據學校註冊人數趨勢的分析，可以看到這種數量的增長，其結果都顯示在下列表3、表4、表5和表6中。表中所列的數字，與教育部最近報道的1912年以後的數字有所不同，注61這可能是由於不同的分類方法所致，或者是由於對那些沒有上報的行政單位的數字進行估計時取捨不同，從而產生了差異。茲將兩套數據同時列出，以資比較。 表3 1907—1931年間三等教育學校和教師培訓機構註冊人數增長表 資料來源： 黃炎培：《中國二十五年間全國教育統計的總檢查》（重新整理），見《人文月刊》第4卷第5期，1933年6月16日，第1—28頁。 a. 包括4,020所教會學校。 b. 1929—1930年度。資料來源於J1—J4，見參考文獻。 c. 1930—1931年度，見本書表1。 註：中等學校註冊人數中包括師範和職業學校的註冊人數。 表4 1907—1931年間生產教育學生註冊人數增長表 續表 資料來源：與本書表3同。 註：▲ J2不包括括號中的職業繼續教育，因這類學生入學不需要高小畢業。 表5 教育部關於1907—1931年間全國學校註冊人數趨勢表 資料來源：《第一次中國教育年鑑》，丙編，1934年：第（1）欄見第423—424頁，原始表格沒有注釋。第（3）欄見第93—94頁，原始表格沒有注釋。第（5）欄見第22—23頁，原始表格有下列注釋： 1912—1917年間的數字，來源於1916—1917年度第五次「教育統計和圖表」報告。 1925—1926年度的數字，來源於中華教育改進社的統計。 1928—1931年間的數字，來源於教育部1933年出版的《1931—1932年度全國高等教育統計》。 第（2）、（4）、（6）、（7）、（8）欄已經重新計算。 註：第（5）欄與本書的數據有很大出入。通過檢查原始數據，發現政府公布的1912—1917年間的數據沒有包括省級院校的註冊人數。其他各欄的輕微差別，可能是由於各校的分類方法不同，還可能是由於在估計各年份沒有上報的行政單位時取捨不同。 表6 1902年以來學校註冊總人數占總人口之比率增長表 （包括高等院校、私立學校） 續表 資料來源：（1）莊澤宣：《三十年來中國之新教育》，《教育研究》第2卷第2期（引用其原始數據），1928年3月。 （2）官方估算。H.G.W. Woodhead,The China Year Book,1933,p.2. （3）海關的估算。 （4）內政部的人口普查。 （5）郵局的估算。 （6）H.G.W. Woodhead,The China Year Book,1933,p.2. （7）海關的估算。 （8）內政部15省人口普查，另加估算。 （9）郵局的估算；The China Year Book,1933,書中把這個數字作為1926年的數字，根據李權時的統計，這個數字不正確。 （10）海關的估算，對滿洲里的估算已經校正，見The China Year Book,1933,p.3。 （11）內政部的估算，1932年9月公布。 （12）《申報》，1933年，根據各省直接上報的報告和文件、人口普查及最新的地理資料重新修訂。 （13）1934年的人口數，見《申報年鑑》，1934年，第168頁。1916—1917年（H），廣西省、貴州省和四川省沒有報告。 註：從（A）到（J2）指的是它們標明的各數據來源，見參考文獻。 表3顯示，小學註冊人數增長最初較為緩慢，從1907年的926，918增長到1916—1917年的3，843，455。到了1922—1923年間，增長變得明顯，為1912—1913年度的236%，到了1930—1931年度，增長為1912—1913年度的393%。中學註冊增長的速度快於小學，1930—1931年度人數為514，609人，為1912—1913年度人數98,045人的525%，而根據教育部發布的數字，則增長率為764%。惟高等教育註冊增長速度最為緩慢，1912—1913年度至1930—1931年度只增加120%。但如果教育部發布的那些引人懷疑數字是正確的話，同期的增長應該是2230%了。表5的腳註已解釋了高等教育兩個註冊數字之間差異的原因。由於筆者曾將手中的數據，和在華盛頓特區國會圖書館找到的原始表格做過核對，故就這一點而言，此處列出的相關數據，也許是信得過的。 各級教師培訓機構學生人數的增長，趕不上整個學校系統註冊人數的增長。如表4顯示，所有學校的學生當中，對職業教育感興趣的學生所占的比例也有限。1912—1913年度至1930—1931年度，教師培訓學校和職業學校分別只增長到232%和175%。 表6列出了註冊人數。由此可以看出，從1903年至1909年，現代學校系統註冊人數增長達52倍，民國建立以來，增長速度曲線上升，1930—1931年度增為1912—1913年度的430%。 教育機會的普及覆蓋度 表7和圖2，列出了教育機會占學齡兒童的百分比及其對應人口構成的各項比率，圖表本身說明了它的普及覆蓋程度。 表7表明，1930—1931年度和1929—1930年度相比，初等教育的學齡兒童的就學率平均值增長了4.97%；現在，在49，116,060名學齡兒童當中，有22.07%正在學校就讀。在這方面，中國遠遠落後於日本和美國。在日本，6—14歲學齡兒童入學率達到99.51%；在美國，5—17歲學齡兒童的入學率為81.3%。 表7 1929—1931年間 各省市單位學齡兒童（6—12歲）入學率分布表 資料來源： A：據資料J1表格5改編。 B：改編自《申報年鑑》，1934年，第1096頁。 日本：見日本文部省：《日本教育總調查》，東京，1933年，第1頁及以下。 美國：見Biennial Survey of Education,1928—1930,p.41。 圖2表明，中國還有38，258，767名學齡兒童的教育任務亟待完成。學齡男童大約有33.4%已經入學，而學齡女童的入學比例僅有7.6%。 圖2 按人口數量估算的教育項目需求示意圖 資料來源： 1. 《申報年鑑》，1934年，1934年的人口數見第168頁，6—12歲在校學生人數統計見第1096頁。 2. 1930—1931年度在校學生人數見本書表3。 3. 估算不同年齡段人口的方法請參見圖7。 中外比較 通過中外比較，可以明顯看出中國落後得有多遠。由於不同國家學齡規定不同，所以，作為比較基礎的最好尺度是根據人口總數進行運算。表6最後一欄顯示了在校學生人數占總人口比例的趨勢。圖2也顯示了消除文盲的任務，表8則顯示了其他國家在校學生人數占總人口的比例。 表8表明，中國1930—1931年度在校學生人數只占總人口的2.67%，這個比例在所選的36個國家中是最低的。這裡，有30個國家的在校人數超過其總人口的10%，20個國家的在校人數超過了15%，6個國家的在校人數超過了20%，美國領先於其他國家，在校人數是總人口的24.35%。 在中國，文盲將近占總人口的80%注62，而在那些能夠獲得最新數據的國家當中，蘇聯（1932）的文盲只占10%，美國（1930）的文盲為4.3%，加拿大（1931）的文盲為7.64%，日本（1927）的文盲為0.7%，德國（1929）的文盲為0.03%。由此可見，中國的文盲率是文明國家中（印度除外）最高的。圖2顯示了一個教育234，873，517人的艱巨任務，其目的僅僅是為了給他們摘掉文盲的帽子！ 表8 中國在校學生占總人口比例與其他國家比較表 續表 數據來源：A、B、C三欄來自於Eustace Percy,ed.,The Year Book of Education,London:Evans Brothers,Ltd.,1933,Table 58,p.XCVIII.。但不包括下列內容： 1. 蘇聯1932年的資料來源於蘇聯《第一個五年計劃執行概要》，莫斯科，蘇聯對外文化關係協會，1933年。 2. 日本1931年的資料來源於日本文部省《日本教育總調查》，東京，1933年。 3. 美國的資料來源於Biennial Survey of Education，1928—1930。 4. 法國、英格蘭和威爾斯、蘇格蘭、加拿大、澳大利亞、紐西蘭、印度、中國、愛爾蘭自由邦的資料已重新計算。人口數據取自The Stateman’s Year Book，1932年。 D欄來源於World Almanac，1933，不包括標（f）的內容。