中國教育財政之改進 · 第一章 導言

問題的提出 本研究的意圖，是對中國的公共教育財政的問題，進行一次事實分析。由於獲得的數據有限，本研究僅試圖解答如下一些問題： 1. 現行教育方案的經費現狀是怎樣的? 2. 一個合理可行的普及教育方案需要多少經費? 3. 現行教育方案是如何維持的?有哪些事實能說明教育收入的來源? 4. 有哪些事實說明中國有能力支持一個合理可行的普及教育方案? 5. 迄今為止，還有哪些可供利用的財政資源尚未被發掘? 尋求上述各項問題的答案，目的是為保證公共教育獲得充足、穩定的財政支持提供一些啟示。 研究中國教育財政的必要性 中國教育的進一步發展，有賴於解決有關財政支持的各種問題。目前，這些問題可能已經成了當代中國教育的關鍵問題。自1902—1903年現代學校制度確立以來注2，還沒有施行過任何綜合、穩定的財政計劃。在教育財政的任何方面都沒有進行過全國性的調查，科學研究也做得很少。有關教育財政的文獻的稀少，表明該領域的研究工作受到了忽視。在邰爽秋等人編寫的《教育書目》和《期刊索引》中，1909—1933年期間，總共只列有145篇有關教育財政的期刊文章。注3相比之下，美國1924年出版的《教育財政書目》，列舉截至1923年1月的學校財政研究的標題，就不下1900餘個。注4而在1923—1931年，《學校財政書目》在66個項目下，列出不少於6800個標題。注5在中國已發行的18本關於教育行政和教育普遍問題的重要著作中，只有兩本涉及教育經費，其中一本全書共542頁，用136頁論述教育經費，另一本書452頁，用139頁論之。還有13本涉及了這一課題，但涉及的篇幅還不到30頁。注6 中國教育行政學著作的作者，只通過闡述原理與政策和描述實際狀況來探討學校財政這一主題，而很少提供充分的實質性數據。迄今為止，就筆者所能找到的資料來看，專門探討教育財政的書只有三本，即甘豫源的《江蘇各縣之教育財政》（1928）、邰爽秋的《廟產興學問題》（1929）以及何蔭棠的《庚款與中國教育》（Hoh,Yan-tong,The Boxer Indemnity Remissions and Education in China,1933，手稿）。 文士傳統的影響 普遍忽視財政研究，特別是忽視教育經費的研究，有其深層原因。儒家的某些學說以及道教和佛教的信條過分強調了生活的非物質層面。 在孔夫子的影響下，歷代公共財政家（public financiers）受到了不利的批評，「掊克聚斂」歷來是個令人鄙夷嫌憎之詞。中國人把這一觀點傳持得太久了，這就妨礙了財政科學的發展…… 由於中國學者不屑言利，甚至不屑言公用之利，因此，中國財政制度的正常發展受到了牽制。注7 根據老子的學說，道家主張絕聖棄智、絕巧棄利，而回歸自然；佛家也講究超脫塵世福利。 受其影響，宋、元、明乃至清朝的學者，都很少關注經濟問題。注8 厭煩數字和統計 文士傳統的另一方面是妨礙數量之學的發展。強調華麗的辭藻和抽象的概念，促成了一切都籠而統之和厭煩數字的傳統。因此，計量數字的大量不準確和實際事務的管理缺乏統計程序，成了家常便飯。國立中央大學校長羅家倫在國民黨中央黨部的一次講演中曾說： 中國人是向來討厭數目字的，「大概」、「大約」等籠統的副詞，每每是中國的口頭禪。一般中學生，也都有討厭數學的傾向，因為文藝書籍的引誘，常常以「性情不近」為理由，就將數學一筆抹殺，這實在是危險不過的事情。現在的科學是建築在數學打進去的學術，才能確定成為科學……這幾年來，各大學新生入學考試，一千本數學試卷中間，打零分的在五百本以上，數學程度低劣到這個地步，還說什麼科學的研究。注9 推卸責任 還有一種傳統也影響人們，使他們不對學校財務問題進行理性研究。按照儒家思想，「不在其位，不謀其政」注10，所以，很多中國教育學家認為學校財務屬於公共財政領域，因而對鑽研這個主題躊躇不前。 「各人自掃門前雪，莫管他家瓦上霜」是一句常見的諺語。這種傳統發展起來，只能使人們的公益心降至最低程度，而且無法促進各政府部門之間以所需要的形式協同配合、通力合作。 了解教育財政實情的必要性 自從1912年民國建立以來，中國幾乎每年都要陷於或大或小的內戰之中。注11在1927年南京國民政府成立以前，由於公共基金被軍閥消耗殆盡，學校系統一直處於窮困狀態。注121915年初，隨著全國教育聯合會第一次全國代表大會的召開，一個爭取穩定的教育支持、爭取專業領導的財政獨立運動，開始把公眾輿論激發起來了。注13針對政府的抗議、罷課、衝突頻頻發生，中華教育改進社是運動中的中堅力量。注14 南京政府曾召開兩次全國性教育大會，會上提出了一些改造公立學校支持制度的詳細計劃。注15自1912年以來，人們還反覆提出了普及義務教育的方案注16，但未能促使極端保守的政府採取行動。由此惹起的風潮和無所作為的態度，看來都是由於人們對現狀事實和財務技術缺少深入了解和掌握所致。 對於學校所得的支持差到何種程度，學校經費相對於政府經費的比例額是多少，學校可動用的收入數額有多大，以及開支與節約及效率的關係如何等，人們都只有模模糊糊的認識。所以，要解決中國的公立教育財政問題，首先要求人們準確而實事求是地了解其當前的現狀及未來的趨勢。只有掌握了這些知識，有關人士才能進而制定政策，並開始實施戰略行動計劃。 數據來源 本研究所採用的數據，主要來自教育部和各省教育廳的年度報告、公報、單發的統計報告、預算和年鑑，以及通過調查問卷和通信方式獲得的其他公開或內部文件。這些都被列入參考文獻之中。有些情況下，還採用了教育期刊新聞版和中國最大報紙上所報道的數字。 缺乏可靠的統計 在中國，重視統計只是最近的新發展。很顯然，對教育財政的了解，有賴於充分、準確的事實數據。然而，在研究過程中，缺乏相關統計信息，以及無法獲得某些現成數據，給筆者帶來了諸多困難。例如，在很多情況下找不到準確的人口普查數據。本研究中的很多單位計量和估計，是以假定相關人口數字準確可靠為基礎的。而且，到手的數據常常不得不加以相應轉化、重新制表和重新計算。在少數情況下，找不到標準化或統一的分類範疇，找不到同等的計量單位。偶爾，筆者還發現了錯誤並予以更正。 數據的收集 1932年年末，筆者向我國教育部以及內地各省教育廳分別投寄了一份空白調查問卷。過了長長的六個月之後，只收到四份回復。這項研究工作幾乎瀕於放棄。後來通過種種間接方法、私人通信，以及在各家圖書館之間奔走查找，一直到1933年年底才最終收齊了本書發表的這些數據。 研究方法 本書採用的主要研究手段，是簡單的統計分析和對事實的評估。由於數據質量以及數量的限制，不適於採用精細的統計技術。 現已存檔的那份空白調查問卷，未能帶來令人滿意的反饋。注17 在論及全國範圍內的某些總體趨勢的時候，筆者主要依據抽樣的方法，選用來源於政府文檔的數據來確定。 在本書中，還運用了美國專家在學校調查中開發和使用的方法，例如，索引法、等值貨幣換算法、表格圖解法等等。 為了徵得專家的意見和建議，筆者也曾對一些政府部門和著名專業權威進行過通信和採訪。 研究規劃 本研究採用的攻堅程序如下： 1. 執行一項經濟學和社會學領域的綜合閱讀計劃，以便關注能夠指導手頭問題研究方向的各種發展趨勢。 2. 接著，編制一個中國教育財政各項問題的大綱，以此指導數據的搜集。 3. 製作並分發一份調查問卷，並收集政府文件。 4. 對收集到的有關教育財政的數據進行篩選、重新制表，並參照其他國家類似研究的可比數據加以評估。 5. 進行一項綜合的文件研究，即對改進中國公立學校支持這項主要問題所涉及的歷史、理論和統計等各方面，做更為詳細的研究。 6. 最後，單獨選取一個方面——以事實分析為經，貫串當前現狀和未來前景——從而展開更加全面徹底、簡明扼要的論述。