中國古代文化史 · 第五章 歷代職官制度的沿革

第一節 先秦職官制度的確立和發展 一、關於原始氏族社會的「百官」 當人類社會發展到一定階段出現了階級對立的時候，作為統治者一方需要設立各種官吏，使之分職治事，以實現自己的統治意志，維護自己的統治地位。這時各種官僚機構即成為國家機器的重要組成部分，而各級官吏便成為國家機器的體現者。「官」的本義是房舍的意思，後來引申為具有權力的處所即官府以及行使權力的人即官員。《禮記·王制》孔穎達疏云：「官者，管也。」說官是管理別人的人。這種解釋沒能揭示出「官」的本質特徵。誠然，作為社會的管理者在遠古的氏族社會曾經存在過，那就是當時各部落和部落聯盟的酋長們。但是他們與氏族其他成員的地位是平等的，他們只是憑藉著自己的威望和能力，擔負起集體生產和生活的組織工作，這和後世的「官」是截然不同的。古代相傳，在堯、舜、禹做部落聯盟首領的原始氏族社會晚期，曾設有「百官」，例如堯曾以四岳為部落酋長，以羲和管曆法；舜以「八元」管教化、「八愷」管土地等等，［1］這些「百官」也都是氏族社會的各種管理者。這時期，各個部落常把某種事物作為圖騰來崇拜，於是就用這些事物來稱呼當時的管理者們。《左傳·昭公十七年》記載郯子在魯國敘述他的家世時，提到黃帝崇拜天上的雲，以云為圖騰，於是用「雲」來稱其「官」；炎帝崇拜火，於是以「火」名「官」，共工氏崇拜水，以「水」名「官」；太皞氏崇拜龍，以「龍」名「官」；而郯子的祖先少皞氏崇拜鳥，於是用「鳥」名「官」，例如鳳鳥氏管曆法、祝鳩氏管民政、五雉管手工業等等。可以看出，這些社會管理者們已經具有一定的分工了。從原始氏族社會晚期已出現私有財產這一事實看，過去的民主選舉原則開始受到破壞，而各級管理者們也在向統治者轉化，所謂的「百官」越來越成為「民」的對立面而具有了新的意義。 二、夏朝的設官 夏朝是中國歷史上第一個奴隸制王朝，它的最高統治者是「王」，其下設有各種職官。《禮記·明堂位》說：「夏後氏官百」，百表示多。古代文獻對夏朝官制缺少詳細記載，這也與國家機器建立初期的官職設置必定粗略有關。即便如此，一些零散的材料仍可使我們對夏朝職官設置有少許了解。 《左傳·定公元年》記載：「薛之皇祖奚仲居薛，以為夏車正。」車正是主管造車的官。傳說奚仲很善於造車，所以做了夏朝的車正，又《左傳·哀公元年》記載，少康為夏王前，曾做諸侯有仍氏的牧正，後來又逃到有虞氏那裡做庖正。牧正是主管畜牧的官，而庖正是主管膳食的官。 夏朝有軍隊，進行過多次戰爭，自然有統率軍隊的官長。《尚書·甘誓》說：啟與有扈氏「大戰於甘，乃召六卿。」鄭玄注說「六卿」是六軍的將領，這是用後人的觀念作解釋，實際的官名尚不清楚。 夏朝有監獄。《竹書紀年》說：「夏後芬三十六年作圜土。」芬是啟以後的第七個夏王，當時由於階級矛盾尖銳，夏王芬便建築圜土來囚禁反抗者。圜土是圓形的土牢，把罪犯圈圍在其中，這也表示有了司法的官員。 《尚書·胤征》、《左傳·昭公十六年》都記載了夏代發生日食的時候，出現「瞽奏鼓，嗇夫馳，庶人走」的情形。這裡的瞽是樂官。對嗇夫的職掌，後人解釋不一，有的說是主管祭祀所用布幣的官，有的說是主管耕作奴隸的官。 總之，儘管夏朝的職官設置十分簡略，但其官僚機構畢竟已具雛形了。 三、商朝的內、外服官制 同夏朝相比，商朝職官制度已趨向系統化。除了文獻記載外，甲骨卜辭和銅器銘文也給我們提供了豐富的資料。在商朝，由商王直接統治的中心區域叫內服，內服以外的諸侯統治區域稱為外服。它們的職官制度有所不同。 1．內服官 內服設有百官，稱為百辟。可分為政務官、宗教官、事務官、武職官等幾類。 政務官有尹、冢宰等。如伊尹就是商湯的輔弼之官，相當於後世的宰相。這裡伊是姓，名為摯。尹是官名，也稱阿衡、保衡。直到西周初年的銅器銘文中，保和尹還通用。如《令尊》銘文中的「明保」，又稱「明公尹」。 《史記·殷本紀》記載商王武丁「三年不言，政事決定於冢宰」，可見冢宰權勢之重，地位與尹相仿。 宗教官有占、卜、多卜、亞、祝、史、作冊等。占、卜是負責占卜之事的。甲骨文中記載許多貞人的名字。貞人就是占卜人。巫、祝是神職人員，在祭祀等活動中充當人和神之間的媒介人。 史官為記錄王事活動的官，與作冊職掌相近。在甲骨文中有「乍（作）冊」、「作冊右史」等職官出現。 事務官是負責某種具體事務的官。甲骨卜辭中有小臣、臣正，大約是從奴隸中挑選出來做奴隸們的頭領的官吏。還有小耤臣、小眾人臣，是管理農業奴隸的官吏，小丘臣是管理山林的，小疾臣是管理醫療之事的，小多馬羌臣是管養馬的羌人的官吏等等。在甲骨文中還有宰，是總管奴隸主貴族家務及家務奴隸的官。 武職官有亞、多亞、馬、多馬、射、戍、衛、犬、多犬等。商王和奴隸主貴族是軍隊的當然統帥，對於他們來說，官職、爵位是世代承襲的，任職的文武沒有嚴格區分。這裡說的武職是軍隊中的中、下級官吏。亞是奉王命領兵征伐和追捕逃亡奴隸的官。馬、多馬是與戰車有關的武官。射、多射是管弓箭手的武官，其中管百人的叫百射或射百，管三百人的叫三百射或射三百。犬為飼養、訓練獵犬的官，或說犬是田獵中遞送獵物情況的官吏。戍大約是從事戍守的武官。衛是侍從保衛人員。此外還有工、宗工、惟服、惟亞等等，還有待進一步了解它們的意義。 2．外服官 外服包括商王親屬的受封地和被征服部落的臣服地區。《尚書·酒誥》說：「越在外服，侯、甸、男、衛、邦伯」，這裡的侯、甸、男、衛、邦伯都是外服的重要統治者。侯、伯在甲骨文中都有出現，是那些方國的君長，沒有嚴格的等級差別，如武丁之子奠被封為侯，稱侯奠；周人臣服於商時，稱周文王為西伯。這些侯伯都要定期向商王貢獻和奉命參加征伐活動，有的還到中央朝廷來任職。 甸在甲骨文中作「田」，是商王派至遠方主管農業生產的官。男作為官名，不見於甲骨文，有學者認為就是甲骨卜辭中的「任」，大約是侯、伯之下的武官。卜辭中還有牧，大約是商王派至遠方主管畜牧的官。在商朝，沒有五等爵制度。 四、西周官制 西周官制是在商朝內、外服制度的基礎上進一步發展的，開始確立了師、保的中樞職官地位，其內服、外服職官的設立和分工也更加細緻。在內服中，太師、太保是屬於最高的「公」一級的職官，其下為「卿」一級的高級職官，它們各有屬官，此外還有低級的事務官員。 1．最高級的師、保 在周王之下，地位最高的是太師、太保、太宰，它們輔佐周王，統領百官，執掌朝政，同商朝的尹相類似，多由有威望的大貴族擔任。例如姜尚在周武王時為太師，對推翻商統治發揮了重大作用，被稱為師尚父。後來周成王年幼，由太師周公旦攝政七年。太師有時由兩人同時擔任。西周中期以後，任命太保漸少，太師的地位更加突出。 從文獻記載和出土銅器銘文看，西周朝廷的官員是分為公、卿兩個等級的。太師、太保、太史是屬於公一級的。太史主管朝廷的冊命、祭祀、圖籍等，雖然權力不如太師大，但地位較高。周初，畢公、蘇公都曾為太史。在銘文中，對於身為太師、太保、太史的人，都稱為某公。 2．內服官中的卿 內服官中，次於公一級的是卿。他們是公下面依照分工處理朝廷政務的官員。周公旦的兒子伯禽曾做過太師、太保。在《令彝》中記載周王命他「尹三事四方、受卿事寮」，也就是讓他統管「三事大夫」和四方諸侯，以及統領朝廷百官。 所謂「三事」是指常任（又稱任人）、准人（又稱准夫）、常伯（又稱牧）。在《尚書·立政》和金文中對它們都有記載，稱為「作三事」、「三有事」。常任掌管朝廷的政務、官吏人選；准人執掌司法；常伯掌管地方行政事務。 屬於卿一級的官員還有司徒（金文作司土）、司馬、司空（金文作司工）、司寇、司士、太宰、公族等。司徒主管農田圖籍及人民戶口等，兼管軍事和卜事。司馬掌管軍隊和軍賦。王畿內的卿大夫往往使其宗臣為司馬，主管采邑內的軍賦，稱家司馬，家司馬也要聽命於王司馬。司空掌管百工執事及土木營建，司寇主管刑獄治安。太宰本是周王的家務總管，掌管王的飲食起居、車駕儀仗、王家財產、王后命令等，因與周王接近，成為周王親信，所以他的權力和地位也較高。周公旦就曾做過太宰。公族是掌管公族內部事務的官，司士，主管貴族的刑罰及版籍爵祿。 在這些卿一級的官員中，司徒、司馬、司空在文獻及金文中被稱為「三有司」。 《禮記·曲禮》中有「天官六大」之說，《小盂鼎》銘文稱為「三左」、「三右」。郭沫若在《周官質疑》一文中考訂，「三左」是太史、太祝、太卜，「三右」是太宰、太宗、太士。他並繪圖說明他們在舉行典禮時各在周王左右的位置。［2］正如《左傳·成公十三年》所說，周代是「國之大事，在祀與戎」，所以六卿中，太祝是最大的祭祀官。太卜管卜筮。太士是記言的右史。太史是記事的左史。左史、右史可以通稱「作冊」。太宗主管周王族的宗族事務，有可能就是前文所說的公族。太宰前文已有介紹。這裡所說的「三左」、「三右」各官是否符合當時實際情況，還需要進一步探索。在古代記載西周官制的《周禮》、《尚書·周官》、《禮記》等文獻中，有些內容是被戰國以來的儒家學者們依照自己的理想加以系統安排了，因此在認識西周官制時必須做全面的考察。 西周晚期的銅器銘文中還出現「膳夫」一官，其權位也很重要，主管向百官傳達周王命令。 西周內服官的爵位分為公和伯、侯兩等。凡是太師、太保、太史皆為「公」爵；凡由王畿內貴族入朝為卿的稱「伯」爵，而四方諸侯入朝為卿的稱「侯」爵。公及伯、侯爵位的升降，隨擔任官職的高低而改變。 3．內服中的事務官 屬於內服的事務性低級官員很多，就現在所掌握的材料看，它們可分為內廷事務官和外廷事務官兩類。下面僅舉一部分為例。 內廷事務官—— 虎賁，金文作虎臣，可分左、右，為周王的武裝侍從長官，負責周王的安全。 綴衣，掌管周王衣冠之官。 趣馬，金文作走馬，為掌管周王馬匹之官。 小尹，金文作小臣，為總管內廷事務之官。 太宰屬下還有內宰、小宰、樂師、仆、小射、底漁等官吏，分管周王的財產、起居及音樂、駕車、射獵、捕魚等事。 外廷事務官—— 大都，為管理諸侯及周王子弟們的采邑的官員。 小伯，管理卿、大夫采邑之官。 此外還有林、虞、牧、司田等官，分管山林、畜牧之事；師氏為掌管征伐戍守的軍事長官。 對於在外廷分管各種政務的官員，可稱為表臣百司，而對於官府中的低級辦事人員，則稱庶常吉士。 4．外服諸官 西周時期，被分封的諸侯國對周天子要盡一定的義務，例如必須定期朝聘周王，向周王貢獻各種物產，接受周王之命出兵保衛王室或征伐反叛等；同時對周王的婚喪嫁娶、巡狩等也要盡義務。有時諸侯大國可在周王授意下調動附近的中小諸侯國的軍隊，共同從事征伐戰爭。由於大國成為一方之長，所以又稱之為方伯。有的諸侯也到朝廷去任官，輔佐周王。 被分封的諸侯，在爵位上有公、侯、伯、子、男五種爵號，但從金文內容上看，似乎它們之間尚未有嚴格的等級差別。 諸侯在自己的封國內，基本上也按照周王朝的官僚系統設立各種職官機構。《尚書·立政》記載周公向成王講述文王、武王官制時說，諸侯國設有「司徒、司馬、司空、亞、旅、夷、微、盧烝；三亳阪尹」。其中司徒、司馬、司空是諸侯國的三卿，其職掌當與王廷的三有司相同；亞為次於卿的大夫，旅為次於亞的眾大夫。夷、微、盧是西周邊遠的一些臣服部落，烝指他們的首領。三亳是商朝先王舊都，阪是險要之地，在這些地方都設有專門的官員「尹」在戍守。 西周時期還有監國制度。這是周王為了防範諸侯叛亂，派人作為監官去監視他們。例如周滅商後，周武王令商紂王之子武庚仍居殷故地，管理殷民，同時又派遣自己的弟弟管叔、蔡叔、霍叔在其周圍進行監視，稱為「三監」。出土的銅器銘文證實，西周時還派有一些監官到其他諸侯國去。這是周王對地方諸侯加強控制的一種重要措施，也是中國古代確立監察制度的先聲。 五、春秋時期的官制 春秋時期，中原各國的職官雖然大多沿用了西周的舊名稱，但由於這時舊的奴隸制度開始瓦解，新興的封建勢力正在取代奴隸主貴族的統治地位，社會處於大動盪、大變革的形勢中，因此舊的職官制度也受到衝擊，發生了較大的變化。這種變化的最大特點是，以宗法制度相維繫的舊官僚體制出現裂隙，各國雖仍由世卿執政，但已經不都是由周王策命了。 1．最高執政官 春秋時期，王室衰微，周天子已失去了天下共主的地位。周王控制的王畿地區也日益縮小，諸侯國各自為政。在這種情況下，周王廷雖有正卿、卿士、太宰主持朝政，以介卿為其副，但他們已沒有足夠的權力去支配各諸侯國了。 在各諸侯國，最高的統治者是各國國君，他們有的如楚、吳、越也曾先後稱過王。其下有總領百官、主持朝政之官，各國的名稱不同，泛稱「執政」。例如鄭國稱「當國」。晉國有三軍，多以統領中軍的將帥為執政。齊國設有左右二相。宋國保留一些商代遺制，有太宰、大司馬等。 各國一般都設有司徒、司馬、司空、司寇等眾卿，為朝廷的重要職官。司徒掌管民政、戶籍；司馬掌管軍事；司空掌管土地及築城等土木營建，所以有時也稱司城、司工；司寇掌管訴訟刑獄等。這時期它們的職掌也開始出現變化，例如齊國在軍隊中設有銳司徒、辟司徒，［4］大約是主管武器、營壘之官。晉國由將帥統率軍隊，司馬只專管軍法了。各國專掌刑獄之官，除了司寇外，魯國還有士師，齊國有大理等。 2．宮廷內務官 西周時，為周王個人服務的某些官員，由於取得周王信任而可能兼掌國政。春秋時期這種情況有了改變，為國君個人服務、主管宮廷內部事務的職官同朝廷主管國家政務的職官界限越來越明顯，而且內廷事務官的地位也下降了許多，這是封建官僚制度不斷完善、進步的體現。這些內廷官員有主管公族事務及祭祀等事的宗伯、宗人；主管卜筮之事的卜人、卜士、巫；主管宮內音樂的樂官太師、舞師；主管國君財物的府人、廩人等等。宮內事務的大總管一般由仆大夫擔任，宋國則稱大尹。 3．地方官 春秋時期，中原各國的地方政權基本上實行國、野制。所謂國，是指國都及附近地區；野是國以外的遠方農村。當時按照國、野的不同組織形式，分別設置各級官吏進行管理。《國語·齊語》中記載齊國管仲實行了「參國五鄙制」。這就是在國中建立軌、里、連、鄉四級行政體制，分別設置軌長、里有司、連長、鄉良人為其長官。在鄙野中建立邑、卒、鄉、縣、屬五級體制，分別設置邑有司、卒帥、鄉帥、縣帥、屬大夫和屬正長等官。 春秋初期，由於各國之間征戰頻繁，諸侯國開始在邊境地區設縣，以加強防守。至中晚期在內地也開始設置縣，由國君委派縣大夫去治理。有的諸侯國還開始在縣下設郡。這時期郡比縣低，與戰國時期郡統轄縣不同。縣大夫之下有縣師、司馬、司寇等官。縣司馬、縣司寇與朝廷的司馬、司寇的職掌相當，只是管轄範圍不同。 春秋時期，各國有的卿、大夫勢力膨脹，其家族組織也不斷擴大，於是形成了一些有勢力的家族，如魯國的「三桓」，晉國的六卿，宋國的戴、桓八族等。他們瓜分公室，並在家中建立了一套統治機構，其中宰是總管一家政務的官。《論語》中就記載孔子的學生仲弓、子路都任過魯國季氏的家宰。家宰可由出身低微、但有才幹的平民擔任。宰下還有其他官吏。 無論是縣、郡的長官還是家宰，他們的任命越來越不受出身等宗法血緣的限制，這就為封建地主階級建立新的官僚制度奠定了基礎。 關於春秋時期的爵：卿本是各國執政官的泛稱。這時如秦、晉、齊等國，已開始把卿作為爵稱，有上卿、中卿、亞卿的等級差別。大夫在這時也有官和爵的區分，作為官稱的如中大夫、縣大夫等，作為爵稱的如上大夫、中大夫等。齊桓公曾設關內侯，但無封地。 六、戰國時期的官制 戰國時期，封建制度進一步發展，各國君主集權得到加強。這時大國擴張領土，弱國被滅，只剩下屈指可數的幾個諸侯國了。大國的君主也都相繼稱王。為了適應戰爭的需要，為了加強對各級官吏的控制和提高官僚機構的效率，各國大都實行了以國君為首，下有相、將二官分掌文武的中央集權體制，這就是《尉繚子·原官》所說的：「官分文武，君之二術。」與此同時，各國在地方設置郡、縣，由國君親自任免其長官。這樣，封建的官僚體制便初具規模了。 1．各國朝廷的行政機構 這時期各國都設有「相」，以為百官之長。相，原是佐助之意。春秋及以前，相只是地位低下的禮賓官，僅在齊景公時一度以崔杼、慶封為左、右相，［5］地位不同一般。戰國時，各國先後設相職，統領百官，成為最高的行政長官。相有時也稱作丞相、相邦。漢朝時，因避諱劉邦之名，改稱相邦為相國。《史記·廉頗藺相如列傳》和《戰國策·趙策五》還記載趙國有「假相」、「守相」。假是兼任，守有試用、代理的意思。在《莊子·盜跖》和《韓非子·顯學》中，雖然有「宰相」一詞出現，但並不是正式的官名。在中國古代職官制度史上，「宰相」有其特定的意義，除了遼朝曾以它作為正式官名外，一般都把執掌朝政、統領百官的中樞職官泛稱為宰相。因此歷朝的宰相，無論是人數還是官稱，不盡相同。 各國也設「將」職，成為一國的最高軍事統帥，地位僅次於相，多以擅長統兵作戰的武將充任。將職稱將軍，有時為了突出最高統帥的地位，設有上將軍、大將軍等。在將軍之下，設有國尉、都尉等高級武官。在秦國，大良造本是高於國尉的武官，後來撤銷大良造後，國尉地位上升。秦始皇統一中國後，可能設有太尉掌管全國軍事，其前身即與國尉有關。 這時期，由於國君權力加強，國君的秘書人員的職權也加重了。國君的秘書長官不僅負責機要文書檔案，而且作為國君的耳目親信，開始具有監察其他官員的職能。他們有的稱為御史，有的稱為主書、掌書、御書等。 此外，重要的中央行政官員司徒、司寇、司空等在各國往往沿襲下來。同時各國又在新的歷史條件下設置了一些新的職官，如秦、齊設有博通古今典籍以備顧問的博士，趙國有主管收取租稅的田部吏，秦有廷尉掌管司法，韓、魏有廩史，大約是主管倉庫等等。 2．地方郡縣制的確立 戰國時期，各國在地方大多確立了郡、縣兩級制，以郡領縣。郡的行政長官是守，由國君直接任免。郡守下設郡尉；主管郡內軍務。郡下設縣，長官稱令。令下有丞，分管財政和訟獄；有尉，管軍務；有司馬，管馬政；有司空，管縣內土建工程（多與軍事有關）及刑徒。齊國未見有郡，據《孫臏兵法·擒龐涓》，齊國設有大都，相當於郡，長官為都大夫。齊國稱邑，與縣相當，長官稱大夫。 戰國時期，由於封建統治者打破了奴隸社會以宗法血緣關係維繫的世襲制，在官吏的任用上改為俸祿制。當時各國對俸祿採用了不同的計算單位。例如，衛國以「盆」計算，齊、魏用「鍾」計算，秦、燕用「石」計算等等。由此，各國又逐漸用它們的計算單位來標示官階的等級高低了。如秦有五十石、一百石、五百石等官員。又由於國君與他所任命的官員形成僱傭關係，於是在行政管理上又創立了對各級官員的年終考核制度。對於朝廷的重要官員和地方長官，年終時都必須向國君匯報自己一年中取得的成績，稱為「上計」。如果考核不合格，要受到懲罰。高級官吏對其下級也有考核。 七、楚國的官制 西周以來，楚為南方大國，它具有與中原不同的文化傳統，在各種制度及生活習俗上都有自己獨特之處。 在中央行政職官方面，春秋早期楚國有莫敖執掌全國軍政大權。《淮南子》中稱它為「莫囂」。以後設立大司馬、右司馬、左司馬，莫敖的地位就不斷下降了。楚武王晚年設置令尹，成為朝廷的最高執政官，與專掌軍事的司馬並稱二卿。司馬不僅領兵作戰，而且主管丈量土地、確定賦稅（以此可算定全國可出的戰車、戰馬、各種兵器之數），這又包括了中原國家司空的職掌。戰國時，司馬改稱柱國。著名詩人屈原和政治家春申君黃歇都曾任過左徒，這是主管民政之官。屈原還任過三閭大夫，這也是中原各國所沒有的職官，它專掌王族屈、景、昭三姓子弟的教育。此外還有司敗，為掌管刑罰獄訟之官，相當於中原各國的司寇。師、太師是主管對王子教育的職官。還有專管占卜吉凶的官，稱為卜尹、卜師，是大夫一級的職官。 春秋時期，楚國在地方就已開始設立縣，戰國時期形成郡、縣制，長官由國君任命。楚國縣的長官稱縣公、縣令，其下還有縣司馬等。郡的長官由中央派遣武將兼理。 第二節 秦漢的三公九卿制 公元前221年，秦始皇統一中國，秦王朝成為中國第一個中央集權的封建帝國。在這樣的歷史條件下，封建的政治制度也向前發展到一個新的階段。這時期，封建地主階級為了加強中央集權和君主專制的統治，在職官制度上確立了中央朝廷的三公九卿制和繼續實行地方的郡縣制體制。三公九卿制在秦朝只是初具規模，由於秦王朝的短命，這一制度在西漢時得到進一步的調整和完善。 一、中央的三公九卿等官 《漢書·百官公卿表》記載，丞相、太尉、御史大夫是秦漢時的三公，主持國政，號稱萬石之官，是朝廷的中樞職官。實際上它們也有一個發展演變的過程。 1．三公 丞相　丞相是朝廷最高的行政長官，「掌丞天子，助理萬機」［6］。秦及西漢前期都有左、右丞相（秦漢皆以右為上）。秦二世時又增設中丞相，以趙高充任。因趙高是宦官，所以「中」是指內廷。對於特別受到尊寵的丞相，可授予「相國」的尊稱。秦始皇時的呂不韋、漢高祖時的蕭何都曾為相國。漢代丞相之下有丞相史若干，從事秘書工作，長史為其長。武帝時，丞相府又設司直，掌察舉違法之官。 漢武帝為了加強皇權專制，常常破格提拔一些出身微賤的人才，任用他們為中大夫、諸郎等，平時在皇帝周圍出謀劃策，形成所謂「內朝官」。漢武帝利用他們與丞相為首的朝廷行政官員們即所謂「外朝官」相抗衡；同時又常常通過少府所屬的尚書署草擬詔令，轉達奏章，以便於親自裁決政事，以致丞相之權日漸削弱。武帝死後，霍光以大司馬、大將軍領尚書事的頭銜主持朝政，其權勢反在丞相之上。西漢末年，丞相更名大司徒，其權力、位次都在大司馬之下，並且與大司馬、大司空合稱三公。 劉邦在奪取天下的戰爭中也常以相國、左右丞相的虛銜授給一些武將，因此史書中也常在虛銜前加「假」字。 東漢初，以太尉、司徒、司空為三公，合稱三司。和帝時，鄧騭以車騎將軍儀同三司，於是三司之外又有「儀同」之號，意思是雖無三公的名號，但在待遇上與三公一樣。東漢皇帝多為幼年嗣位，於是常以太傅錄尚書事作為輔弼，主持朝政。這樣，太傅更在三公之上，稱為上公，或與三公合稱四府。東漢皇帝為集權於己，也常通過尚書台發號施令，於是三公的權位進一步削弱，只能處理一些例行公事。東漢末年撤去三公，設置丞相、御史大夫。 太尉　《漢書·百官公卿表》說太尉是秦官，但在其他文獻中尚未能得到證實。秦有國尉，為領兵作戰的武將，但地位並不很高。漢代的太尉或許是由國尉演變而來的。 西漢前期，太尉為最高軍事長官。劉邦死後，太尉一官時設時缺。武帝初年撤去此官。後來設置大司馬，並冠於「某將軍」之前，成為全國最高級的軍事統帥。武帝死後，霍光以大司馬、大將軍領尚書事的頭銜主持朝政，其職掌遠不限於武事，權位逐漸躍居丞相之上了。東漢初又取消大司馬，恢復了太尉的名號。 御史大夫　御史大夫作為丞相之副，其職掌有二：一為掌管天下文書圖籍、呈遞公卿奏章，頒布皇帝詔令等，類似皇帝的機要秘書長；二是掌管朝廷內外監察，為全國最高的監察長官。據《漢書·高帝紀》記載，西漢皇帝的詔令由御史大夫向相國（丞相）頒布，相國（丞相）再向諸侯王頒布；同時由御史中丞向各郡守頒布。漢代丞相一職出缺時，則按例常以御史大夫遞補。劉邦也曾以御史大夫虛銜授予統兵將領。漢武帝為了加強君主專制，親自裁決政事，逐漸將御史大夫所擔負的機要秘書工作交給尚書署辦理，於是御史大夫的職權日見縮小。西漢後期改御史大夫為大司空，東漢則稱司空。 秦漢時，御史大夫之下有御史中丞，統領侍御史若干人，具體負責對朝廷百官的監察以及掌管國家收藏在蘭台的圖書檔案；同時統管地方的監察長官刺史。 秦朝時，在地方各郡派有監御史，督察地方官員。 西漢初，曾廢除御史監郡的制度。漢武帝時把全國劃分為十三部州，作為監察區。每州下轄若干郡，長官為刺史。州刺史根據朝廷規定的六條標準督察地方官吏。武帝晚年，又設置司隸校尉，負責察舉京城三輔、「三河」（河內、河東、河南）及弘農等郡官民違法行奸之事，成為監察系統的重要官員。西漢御史監察系統的官署叫御史府或御史大夫寺，東漢改稱御史台或蘭台寺，所以古人也把監察官員稱作「台官」。 2．九卿 九卿是指中央朝廷的九個重要官員和官署，它們是： 奉常　漢代改稱太常，掌宗廟禮儀、占卜祭祀等事，史官、博士等為其下屬。 郎中令　為皇帝的侍從武官長，屬官有大夫、郎、謁者等。郎是皇帝的侍從扈衛人員，有中郎、侍郎、郎中之分。太中大夫等及議郎為非武裝人員，掌議論。 漢武帝時，郎中令改稱光祿勛，職掌不變。又設期門郎、羽林郎，為皇帝微行出獵時的武裝侍從。 衛尉　掌管各宮門的守衛，屬官有僕射、公車司馬令等。漢代，衛尉統領的軍隊稱南軍。 太僕　掌管皇帝的輿馬，及軍事用馬的牧養。 廷尉　掌管刑罰訟獄，是全國的最高司法官。朝廷遇有大獄，皆由廷尉審理。 典客　掌管接待少數民族、藩屬國來朝事宜。漢武帝時，改稱大鴻臚，掌管諸侯王、列侯及內附部族朝覲郊迎之事。 宗正　主管皇族宗室（包括公主）事務。屬官有都司空，掌管對宗室犯罪之人的處置。 治粟內史　掌管國家谷帛租賦。漢武帝時改稱大司農。漢初，治粟內史僅掌農業及倉廩，另有「大內」一官與之並行，掌管國家財政。改大司農後，大內為其屬官，稱都內，主管財貨，掌國家的金庫。 少府　掌管全國山海池澤之稅，以供給皇帝私用，凡皇帝的衣食起居、醫藥供奉、器物製作等皆在其屬下，因此是宮廷事務的總管。武帝以後，其職權日益縮小，但是其下屬尚書署作為皇帝的機要秘書處則權勢不斷提高，後來終於脫離少府，獨立成尚書台，分曹治事（指分科辦事）。 實際上，中央朝廷除了九卿，還有一些重要的高級官員，例如： 中尉　掌管京師地區的戍衛治安。漢武帝時改稱執金吾，平時巡邏街市，皇帝出巡則為前導。 將作少府　主管宮室、宗廟、陵園的土木建築工程。漢景帝時改稱將作大匠。 典屬國　掌管歸附的少數民族的事務。漢成帝時，典屬國併入大鴻臚。 水衡都尉　漢武帝時設置，掌管上林苑及諸池航政。 3．加官 秦時有侍中、散騎、中常侍、給事中等官，多由宦官充任，以侍奉皇帝。漢朝沿襲秦制，有侍中、散騎常侍、給事中、諸吏等官號，朝廷官員如具有這些官號，便可隨時出入禁中，以備顧問應對。這些官號被稱為加官。其中給事中可審核尚書奏事，諸吏可糾察彈劾內廷諸官，散騎隨從皇帝乘輿之後，可隨時提出建議。 二、秦漢的地方官制 秦漢地方實行郡、縣制。至東漢末年，形成了州、郡、縣三級行政制度。 1．京師 秦朝的京師行政由內史掌管。內史位秩與列卿等同，也參議朝政。西漢武帝以後，京師分為京兆尹、左馮翊、右扶風三部分，分別由三官治理，稱為三輔。三輔長官位同列卿，可參議朝政。 東漢遷都洛陽，京師行政改由河南尹治理。 2．州 東漢末年，作為監察區劃的州的長官刺史，逐漸具有了行政、軍事大權，於是州便成為郡上一級的行政區劃了，刺史也就成為集行政、軍事、監察等大權於一身的地方大員了。 3．郡、王國 漢代與郡同級的還有諸侯王國。劉邦稱帝後，翦除異姓諸王，除長沙國外，只封劉氏子弟為王，所封之地稱國。漢初的諸王國割據一方，有自己的軍隊，所置官署與中央朝廷一樣。當時朝廷只向王國委派太傅（輔導諸王）和丞相（統率王國百官），御史大夫以下官員，都由諸王自己任命。經過一段時間以後，諸王國的勢力對中央朝廷威脅越來越大，並且最終釀成公元前154年的吳楚七國的叛亂。為了限制和打擊地方王國的勢力，漢景帝接受晁錯的「削藩」建議，命令諸侯王不得過問王國的行政事務，撤銷諸王對官吏的任免權，並且改丞相為相，掌管王國民政，直接向朝廷負責。此外，還裁撤了一批官吏。漢武帝進一步實行「推恩令」：「令諸侯以私恩自裂地，分其子弟，而漢為定製封號，輒別屬漢郡。」［7］從此「諸侯惟得衣食租稅，不與政事」［8］了。東漢王國制度同西漢。 4．縣、侯國 據《漢書·百官公卿表》記載，縣之下還有鄉、亭、里。「大率十里一亭，亭有長。十亭一鄉，鄉有三老、有秩、嗇夫、游徼，三老掌教化。嗇夫職聽訟，收賦稅。游徼徼循禁賊盜。」漢代統治者強調對人民的思想控制，因此十分重視三老制度，東漢時甚至在郡和王國都設置三老。亭的設置同郵驛制度有關。 列侯的食邑稱侯國。漢代以縣令、長為侯國的相，主管侯國行政，他們不向列侯稱臣，只供給地租。 三、官秩和爵位 1．官秩 秦漢時期，官的等級稱秩，以「石」數區分，而另以斛計算各級的俸祿米谷。唐代顏師古在《漢書·百官公卿表》注中對此雖做了一些介紹，但實際上在不同時期是有變化的。根據史籍記載，兩漢時期的官秩大體有如下一些級別：萬石、中二千石、真二千石、二千石、比二千石、千石、比千石（東漢無）、八百石、比八百石（西漢成帝時將這兩級廢去）、六百石、比六百石、四百石、比四百石、三百石、比三百石、二百石、比二百石（東漢增）、百石、斗食、佐史。 據聶崇岐《漢代官俸質疑》推斷，西漢官秩約有20級，東漢約有16級。西漢的俸祿，有時是錢穀均發，但後期似乎全部折錢；東漢則大致是錢穀兼發。 2．爵位 秦自商鞅變法後，逐漸形成20等爵制度，它們是： 一級曰公士，二上造，三簪裊，四不更，五大夫，六官大夫，七公大夫，八公乘，九五大夫，十左庶長，十一右庶長，十二左更，十三中更，十四右更，十五少上造，十六大上造，十七駟車庶長，十八大庶長，十九關內侯，二十徹侯。 爵本來是統治階級內部體現不同政治地位的等級稱號，由於秦在與山東六國爭雄的戰爭中，大力推行軍功爵制，就把爵的使用擴大到平民範圍中來，這就使爵的社會作用大為增強，因此秦人的官職和爵位往往混同使用。 秦朝不封王，漢初則封有一批同姓王和異姓王，後來劉邦定下只封同姓子弟為王的誓約，所以漢朝的最高爵位實際是王。此外，漢朝還襲用秦20等爵制，只是因避諱漢武帝之名，把徹侯改為通侯。秦漢時又把第八級爵以下稱為民爵，以上為官爵，普通吏民獲爵不得超出第八級公乘爵。在秦漢確立了統一的封建帝國以後，軍功爵制難以推行，於是爵位的使用又逐漸恢復到統治階級內部了。 漢武帝在對匈奴的戰爭中，為了獎勵軍功和緩解財政拮据，曾另設11等級的武功爵，允許富人用錢買爵，但不久就停止了。 東漢後期增設了縣侯、鄉侯、亭侯等爵。這些侯雖然以某縣、某鄉、某亭的地名相稱，但實際上只是虛名，並不在該地食邑。 3．服飾 漢代區分官員等級的服飾主要是冠和綬。 漢代文官戴進賢冠，冠上有突起的梁，據《後漢書·輿服志》記載：「公、侯三梁；中二千石以下至博士兩梁；自博士以下至小史私學弟子，皆一梁，宗室劉氏亦兩梁冠。」這是以冠上樑數區分官職高低。 秦漢時職官的服裝都是黑色。秦始皇自以為得水德，色尚黑，於是官服也用黑色，漢承秦制，官服也用黑色。 同戰國時代的各國官制相比，秦漢的三公九卿制和地方的郡縣制有利於封建地主階級加強自己的統治，中央集權的確立也有助於全國統一局面的形成，但是秦漢的職官制度也有其局限性，例如作為朝廷高級官員的九卿中，既有負責軍國大政的職官，也有隻管內廷事務的職官，二者混雜在一起，對於有效地處理國家大政是不利的；此外雖然各級官府的主要長官是由朝廷任命的，但其僚屬卻可由這些長官自行辟除，這就容易在官員中結成黨派，從事分裂活動。選官方面的任子制度也會助長封建特權的滋長和官吏素質的下降。這一切表明，中國的封建職官制度還將得到進一步的發展和提高。 第三節 魏晉南北朝時期官制的演變 這段時期是中國職官制度從三公九卿制向更高級的三省六部制演進的過渡時期。在這三百多年裡，中國大部分時間處於分裂、割據和戰爭的狀態，因此各個王朝的職官設置就有許多不同，而且為了適應戰爭的需要，原來一些正規職官或撤銷、或空有虛名，而一些臨時性的「職務」反倒發揮了重要作用。這就造成這一時期職官設置的紛繁複雜。儘管如此，這一時期職官制度的主流還是與秦漢一脈相承的。 一、三國時期的官制 三國時期的職官制度基本上沿襲了漢代的官制，同時也有一些變化。這時期，曹魏的官制比較系統、完備。 1．中央官制 東漢末年設置丞相，以曹操充任，總領百官，主持朝政。這時丞相府內分曹治事，這是內廷尚書台列曹治事移至外朝的開始。曹操又設秘書令掌管政令的頒發。 曹丕稱帝後，以太尉、司徒、司空為三公，雖然地位高，但都是空銜。為了加強君主專制，曹丕把尚書台移至外朝，分為五曹治事，使它成為外圍的執行機構，由尚書令主持其日常政務。同時又成立中書省，設中書監、中書令二官，並掌機密，以代替過去的秘書令。 侍中在漢代本為加官，可出入禁中。東漢靈帝時設侍中寺，以侍中為其長官，下有給事黃門侍郎等，掌隨駕規諫，以備顧問。侍中常在皇帝左右，地位愈加尊貴，但也要侍候皇帝的起居生活。 上述中書省、尚書台、侍中寺格局的確立，已具備了三省制的雛形。 監察系統中，以御史中丞為御史台長，下設治書執法，掌劾奏，以治書侍御史掌律令。 蜀漢初，設丞相，以諸葛亮擔任。但諸葛亮死後，蔣琬以大司馬主持朝政，以後費禕、姜維又都以大將軍專權。蜀漢有太尉、司徒，地位都在丞相之下。 孫吳設有丞相、太尉、司徒、司空等官，後來大將軍掌權，位秩居於眾官之首。 2．地方官制 三國時期，各國的地方行政建制基本上是州、郡、縣三級。魏在各州設刺史，或稱州牧，為州的最高行政官長。州刺史往往被加上「使持節督某州軍事」、「假節都督某州軍事」等銜，從而又掌握一定的兵權。一州下轄數郡，郡長官為太守。太守加「將軍」銜的，也有一定的兵權，郡下轄縣，大縣置縣令，小縣置長。其餘一如東漢制度。蜀漢和東吳的地方官制與曹魏大體相同。 二、兩晉南北朝的官制 1．中央官制 自西晉至南朝，或設丞相，或設司徒，廢置不一，但若要總攬朝政大權，必須加有「錄尚書事」的頭銜才行，否則只是贈官，並無實權。朝廷又有「八公」，即太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司馬、大將軍，它們是為了尊崇士族望重之人的榮寵性虛銜。此外又有「位從公」。凡驃騎、車騎等將軍及光祿大夫等，若有「開府儀同三司」的頭銜，都屬於位從公。 這時期，中書省的中書監、令仍掌管草擬詔令、策劃國政，位尊權重。由於中書省權勢日重，對皇權專制的威脅漸大，於是晉時將侍中寺改為門下省，並且擴大其長官侍中的權力，使它參與朝政，「備切問近對，拾遺補闕」［9］，以此來限制中書省的權力，互相鉗制。此時尚書台作為執行機構，其組織愈加完備，分工也更為細密了。在朝廷不設「錄尚書事」時，則以尚書令為尚書台長官，與中書令、侍中共同參與朝政。其下有左右僕射等官。西晉時，尚書台曾設置吏部、三公、客曹、駕部、屯田、度支等六大曹，以後又有一些增減，至東晉時成為吏部、祠部、五兵、左民、度支五大曹，每曹各設尚書為其長官。西晉時又置小曹三十餘，設尚書郎二十餘人，分曹主事；東晉以後逐漸省並，以三四個小曹為一部，或五部，或六部不定。南朝時，改尚書台為尚書省。 總之，這一時期是三省開始形成和進一步發展完善的時代。在這一過程中，它們之間的權限、分工也是逐漸趨於嚴密的。 由於三省權力的擴大，原秦漢以來的九卿職權多被侵奪，到了魏晉南北朝時期，九卿的職權已有很大變化，有的只徒具虛名，有的則從中央執行機構一落而成為某一方面的具體服務機構了。例如：光祿勛原是皇帝的侍從武官長，握有兵權，西晉時稱光祿卿，只有空名了，以至「不復居禁中，又無復三署郎，唯外宮朝會，則以名到焉」［10］。北齊時光祿卿成了安排筵席的衙門了。 至於北朝，包括北魏、東魏、西魏、北齊、北周五朝，長達200年的統治，其官制基本上沿襲了魏晉以來的舊制。北魏政權是由鮮卑族拓跋部貴族建立的，最初他們依照本族傳統設置八部大夫，分管政事；又設36曹尚書分理各種政務。太和中，魏孝文帝對北魏官制進行了重大改革，他依照南朝職官體制對北魏官製作了較大的調整。魏孝文帝的政治改革，促進了南北文化的交流和融合。改革後，北魏中央主要職官設置如下： 三師：太師、太傅、太保 二大：大司馬、大將軍 三公：太尉、司徒、司空 三省：中書省長官：中書監、中書令 門下省長官：侍中 尚書省長官：尚書令、左右僕射 關於監察職官，這一時期的御史台以御史中丞為其長官，惟北魏稱御史中尉。監察官員的權力極大，所謂「自皇太子以下，無所不糾」［11］。北魏時，御史中尉巡行時「與皇太子分路，王公百辟咸使遜避，其餘百僚，下馬弛車止路旁，其違緩者，以棒棒之」［12］。可見震肅百僚的威勢之大。 御史中丞之下，晉代除設治書侍御史外，又設黃沙獄治書侍御史，掌管詔獄及廷尉處置不當之事。此外還有殿中侍御史、符節御史及分曹治事的侍御史等。 2．地方官制 這時期無論南北，地方都是州、郡、縣三級制度，但是州、郡的轄境日益縮小，而數量大為增加。 州是最高一級的地方行政區劃，行政長官為刺史，下設別駕，諸曹從事等。國都所在州的長官，一般稱為牧。州下為郡，其行政長官為太守，國都所在郡的長官一般稱為尹。郡下為縣，以縣之大小分置令、長。縣下還有鄉、里。 由於長年戰亂，刺史、太守多帶將軍稱號，權重者更有「使持節都督某州（或某某數州）軍事」等頭銜。凡無「將軍」等頭銜的被稱為「單車刺史」。為了限制刺史的權力，有時又特命刺史屬官如別駕、長史等代行刺史職權，叫做「行事」；有時在刺史之下另設「典簽」官以監督刺史。 在南方又有僑州、郡、縣。東晉以後，北方的一些士族及大批流民陸續移居江南，於是政府劃出一些特定的區域安置這些人，但仍用北方家鄉的地名稱呼這些新設置的州、郡、縣，它們便是僑州郡縣。 晉代封爵有諸侯王國和公國、侯國。王國、公國、侯國都設相，王國的相後改稱內史。王國內史及公國的相，位當郡太守，侯國的相位當縣令。 三、官秩和勳爵 曹魏開始以品級區分官階的高低，秦漢以來用「石」表示官位大小的做法被取消。魏晉官階分為九品，即九等。北魏在九品的基礎上又把每品分為正、從兩種，成為18等；自正四品以下，每品又分上下階，這樣總共30等。 北周依《周禮》以「命」計官階。第一品為九命，最高。依次類推，第九品為一命，最低。 這時期的爵位制度很繁雜。曹魏之初定爵位為王、公、侯、伯、子、男六等，再下又有縣侯、鄉侯、亭侯、關內侯。此外還有名號侯、關中侯、關外侯、五大夫等，每種又分十數級。南朝大體沿襲前代制度。 北魏定爵位為王、公、侯、伯、子、男六等。北周無「王」，為五等，皆加「開國」。 南北朝時又出現一種榮譽性的稱號「勛」，用以賜贈給有勳勞的高級官員。勛的等級稱「轉」，最高為十二轉。勛的每一轉都有固定的稱號。 晉代俸祿有谷、絹、綿、菜田等。南朝有「遙帶」做法，即文武京官多遙帶一郡縣官，並不到任，只是從該郡縣領取俸祿。北魏官員原無俸祿，反而助長貪污之風。孝文帝依官品級制定了百官俸祿。北齊以絹定俸祿，而以帛、粟、錢發放。北周以谷定祿，以年成好壞決定頒發數量，遇凶年即全部停發。 第四節 隋唐五代的三省六部制 隋唐時代是中國封建地主經濟繁榮發展的時期，也是中國封建政治制度趨於成熟的時期。封建的職官制度發展到隋唐，確立了三省六部制，這一方面使得那些負責皇帝私人事務的官署和官吏同朝廷的政務機構相脫離而自成系統，進一步加強了封建的中央集權統治；另一方面也使得封建官僚機構的設置更加完備、官吏的職掌分工更為細密，體現了整個封建職官制度發展到更高的水平。 一、隋朝的官制 1．朝廷的三省六部等官署 從名義上說，在朝廷地位最高的是「三師」和「三公」。三師為：太師、太傅、太保，是「訓導之官也」［13］；三公為太尉、司徒、司空，是「論道之官也」［14］。它們並無實職實權，往往是作為「贈官」賜予有功的大臣。 魏晉南北朝時期，中書省、門下省、尚書省的相互分工配合，表明三省制已初具規模。隋唐的三省分工更加嚴密，它們各自的官制也更為系統和完備了。由於隋文帝楊堅的父親名楊忠，出於避諱，在隋朝職官中凡與「忠」音相同的官名都做了改動，因此隋朝的三省稱為：內史省、門下省、尚書省。 內史省，即過去的中書省，長官為內史令；後來改稱內書省，長官稱內書令，副長官為內書侍郎，專掌機密，草擬詔令，參議朝政。屬官還有內書舍人、通事舍人等。內書令在煬帝時已不常置，多以內書侍郎行其職。 門下省，長官為納言，掌管審查政令，內書令草擬的詔敕如有違失，門下省可以給予封駁退還。屬官有給事黃門侍郎，掌糾正奏章違失；還有散騎常侍、諫議大夫等，都是諫官。 尚書省，長官為尚書令，下設左右僕射各一人為其副。尚書省是執行機構，統管全國的各項政務，職權範圍很廣，下轄吏、禮、兵、都官（後改為刑部）、度支（後改為民部）、工等六部。六部長官為尚書，與尚書令及左右僕射合稱「八座」。 由於三省長官位高權重，是實際上的宰相，因此對於內書令、尚書令常不授人，而以其次官代行其職。於是又有以他官加「參掌機事」、「參掌朝政」的名號，行宰相之職。 三省之外，還有秘書省和內侍省。 秘書省掌管圖書秘籍的收藏與整理，長官為秘書監，副長官為秘書丞。屬官有秘書郎、校書郎、正字等；又有著作曹和太史曹歸其統轄。著作曹負責修撰國史，太史曹負責天文曆法之事。 內侍省是內廷的供給侍奉機構，長官為內侍，副長官為內常侍，隋初皆由宦官擔任。隋煬帝改內侍省為長秋監，以長秋令、少令為其正、副長官，皆用士人擔任，只是低級役使人員用宦官。 在朝廷，除了上述五省外，還有太常、光祿等「九寺」以及國子、將作等「五監」。它們表面上似乎相當於秦漢的九卿，但實際上由於朝廷大政都歸於三省六部了，它們只能辦理一些具體事務工作。 2．監察職官系統 中國的御史監察制度發展到隋唐，已經比較成熟，監察機構的設置更加健全，監察職官的分工也更加細緻。 隋初在朝廷設御史台，掌管對百官的糾察彈劾。隋煬帝時又增設了謁者、司隸二台，合稱三台。 御史台長官為御史大夫，以治書侍御史為其副，屬官有侍御史、殿內侍御史、監察御史等。 謁者台掌奉詔出使，慰撫勞問，並可持節按察地方，受冤獄而奏之。長官為謁者大夫。 司隸台掌京畿內外的巡察，長官為司隸大夫。屬官有刺史14人，掌全國郡縣的巡察。後廢司隸台，改派京官以司隸頭銜出使巡察。 3．地方官制 隋初襲用魏晉南北朝以來的州、郡、縣三級地方官制。不久，於開皇三年（583）省去郡級，改為州、縣二級官制，以州直接統縣。州設刺史，縣設縣令，這時還廢除了漢代以來地方州郡長官可以自行辟除僚佐的做法，一切官員均由朝廷任命、吏部考核。這樣就進一步增強了朝廷對地方的控制。 隋煬帝時，又改州為郡，成為郡、縣二級的地方官制。郡的行政長官稱太守。每當年終時，各郡太守或其副職都要進京述職，稱為朝集使。 隋初在州之上還設置總管府，總管刺史加「使持節」，可掌一州或數州的軍政事務。隋煬帝即位後便撤銷了總管府。 隋朝在地方還設有「行台尚書省」，簡稱行台省，是中央尚書省在地方的派出機構，權力很大，凡在其轄區之內的州縣皆受其節制。 二、唐朝的官制 1．唐朝的宰相 唐朝的官制是在隋朝基礎上進一步得到完備和健全的。從名義上說，三省長官同為宰相，但因唐太宗在即位前曾任過尚書令，所以無人敢再擔任此官，遂以其副職左、右僕射為尚書省長官，與中書令、侍中並為宰相。唐太宗時，因中書令、侍中位高權重，不輕易授人，於是又常以他官加「參議朝政」、「參預朝政」、「參知政事」、「參議得失」等名號作為實際上的宰相。後來又有以「同中書門下平章事」、「同中書門下三品」（代宗時改為二品）的頭銜行宰相事的。這樣一來，尚書僕射如不加「同平章事」，反而不能參與宰相機務了。 三省長官各有官署，但遇軍國大事需共同商議。唐初他們的議事地點在門下省，稱政事堂。高宗時，政事堂改設在中書省。玄宗時，政事堂改稱「中書門下」，並設置吏房、機務房、兵房、戶房、刑禮房等五房，分曹辦事，這樣原來僅是宰相議事處所的政事堂便發展成一個宰相的辦事機構，以五房處理日常行政事務。肅宗以後，「中書門下」又簡稱「中書」與中書省不同。政事堂是朝廷的決策機關，凡全國軍政機要及五品以上官員的任免升降，都在這裡議決。唐朝宰相一般有數人擔任，多時曾達十餘人，其中有一位是首席宰相，稱為「執政事筆」。安史之亂後，改為宰相們輪流擔任首席，十天一更換；德宗時又改為每日一更換，想以此防備宰相專權，但實際作用有限。 唐朝中葉以後，又有以中書令、侍中等宰相虛銜授與地方藩帥的做法，以示恩寵。這樣的地方大吏如來朝廷任職，為了與真宰相區分，便在官稱前加「檢校」字樣。 唐朝中後期，翰林學士一職開始侵奪宰相的權力，對唐朝政治具有一定的影響。唐初曾于禁中設置翰林院，召集了一些文學之士及醫、卜、棋、畫等有一技之長的人，入內廷值班，隨時準備皇帝召見，陪伴皇帝游居宴樂。皇帝有時也召集一些才智之士在此待詔，以備顧問。唐玄宗時，又專設翰林學士院，選文學之士以為翰林學士，專掌擬定皇帝直接下達的重大詔令事。這樣便侵奪了中書省中書舍人的制詔之權，出現所謂「內製」、「外製」之分。翰林學士所撰詔令直接從禁中發出，稱「內製」，用白麻紙寫成；中書舍人所撰詔令通過宰相擬定，稱「外製」，用黃麻紙寫成。翰林學士因此被稱為「內相」。但翰林學士並不是正式的官，而是一種職務，因此沒有正式的官階品秩，名額也無定數。憲宗時，於諸學士中選出一名資高望重的人作為學士院的首領，稱「翰林學士承旨」，權任尤重。唐朝後期，皇帝也往往利用翰林學士來對付干涉朝政的宦官勢力。 唐代翰林學士入院後，必須見習一年，方加「知制誥」的頭銜，具有秉筆草擬詔書的資格。一旦成為承旨學士，很快便可正式拜中書舍人，然後授與宰相官職。這就形成了後世各朝拜相往往選自翰林的傳統。 唐代宗時，在內廷又設置內樞密使，專用宦官掌管奏章傳遞、傳達詔旨，逐漸參與機密。在宦官專權的時候，樞密使可參與朝政，宰相之權多被侵奪。 唐朝也有「三師」、「三公」，同隋朝一樣，是屬於恩寵性的贈官。 2．三省六部 唐朝的三省六部體制已經十分完備，各個部門職責明確，部門之間相互配合，又相互牽制；各種職官分工細密，職守分明。又恢復了三省的傳統名稱：內史省仍稱中書省，內史令仍稱中書令；門下省的納言仍稱侍中。三省之間的分工是：中書省制定政策，草擬詔敕；門下省審核復奏；尚書省頒發執行。如果中書省所擬詔敕有失當之處，門下省有權予以封駁，要求重擬。對於各部門呈上的重要奏章，必須通過尚書省交門下省審議，門下省認可後，方准送中書省呈交皇帝批閱；如認為有不妥之處，可駁回修改。由於中書、門下二省官署位於尚書省之北，所以二省合稱「北省」，而尚書省被稱為「南省」、「南宮」。三省及其長官名稱在高宗、武后及玄宗時一度有變更，可參見表1。 表1　唐代三省及其長官名稱變更表 中書省　以中書令二人為長官，又以中書侍郎二人為副長官。重要的屬官有中書舍人，掌參議表章、草擬詔敕及璽書冊命等。中書舍人因職掌的特點，可以接觸機務要政，並可以對軍國大政提出自己的初步處理意見，簽署自己的姓名，稱為「五花判事」。屬官還有右散騎常侍二人、右諫議大夫四人，掌供奉諷諫，大事廷議，小事上封事（上呈書面報告）。又有右補闕、右拾遺也是諷諫建言之官。 門下省　以侍中二人為長官，又以門下侍郎二人為副長官，重要的屬官還有左散騎常侍二人，左諫議大夫四人，皆掌規諷過失、諫諭得失。還有給事中四人，掌審核封駁文書。又有左補闕、左拾遺，都是諫諷之官。 尚書省　以尚書令一人為長官，但此職例不授人，而以其副職左、右僕射為實際長官。尚書省的官署又稱尚書都省、都堂。 左右僕射下有左右丞各一人，主持省內事務。 尚書省下轄吏、戶、禮、兵、刑、工六部。部的長官為尚書，副長官為侍郎。每部下轄四司，司長官為郎中，副長官為員外郎。六部及各司職掌見表2。［15］唐代六部分為三等：吏、兵為前行，刑、戶為中行；禮、工為後行。各部官員的升遷即按後、中、前的次序遞進，這就造成中唐以後六部尚書成為官員遷轉的資歷，不一定能表示實在的職務。 表2　唐代六部及諸司職掌表 3．朝廷的其他事務機構 唐代的中央職官可分為台省官和卿監官兩類，前者指三省及御史台，屬於政務職官；後者指九寺五監，屬於事務性職官。 唐代九寺是從漢代的九卿演變而來的，但其權位與職掌已經同漢代九卿大不相同了。唐代九寺是：太常、光祿、衛尉、宗正、太僕、大理、鴻臚、司農、太府；五監是：國子、少府、將作、都水、軍器。寺的長官稱「卿」，監的長官多稱「監」。這些卿監官的政治作用都有限。這裡需要說明的是，大理寺與刑部分工不同。大理寺負責審理中央百官犯罪和京師徒刑以上的案件，判決後要送刑部複查，死刑則呈送皇帝批准。刑部則負責全國的司法行政和審判重大案件，凡地方的死刑案件要送大理寺複查。 此外還有秘書、殿中、內侍三省，其長官也都稱「監」。秘書省掌管經籍圖書之事，下領著作局和司天台。殿中省和內侍省為內廷掌管皇帝詔旨傳遞和衣食起居等事的機構。 4．御史台 唐代御史台為最高監察部門，設御史大夫一人為其首長，以御史中丞為其副。 御史台下設台院、殿院、察院。 台院　有侍御史六人，掌糾察百僚、彈劾不法；審判皇帝特命的案件，並與門下省的給事中、中書省的中書舍人分直朝堂，受理冤訟，號稱「小三司」。侍御史還有專人分管御史台官署的日常雜務。侍御史在諸御史中地位最高，職權最重。 殿院　有殿中侍御史九人，掌殿廷供奉之儀式，糾察朝會典禮失儀和隨駕檢舉非違等事。 察院　有監察御史15人，資歷淺者稱「監察御史里行」，掌監察地方官吏及尚書省的六部。唐代以「道」為監察區，唐太宗時全國劃分十道，玄宗時增為15道。每道派監察御史一人，後來也稱巡按使、觀察使、按察使等。 御史台三院的設置與明確分工，說明中國封建社會的御史監察制度已經發展成熟。為了保證御史能夠獨立地行使彈劾權，唐代改變了過去由御史台長官選任御史的做法，而由吏部選任，有些御史還是由皇帝親自任命的。御史除了具有監察職能外，還有一定的司法審判權，這是中國御史監察制度的一個特點。這種情況除了前面提到的小三司外，如遇有特別重大案件時，可由大理寺卿、刑部尚書、御史中丞共同審理，稱為三司推事。 5．地方官制 唐朝的地方官制，一般說安史之亂以前是州（府）、縣二級制；至唐中後期則演變為道、州、縣三級制。唐代的州、縣都根據當地的地理位置、轄境大小、戶口多少以及經濟發達程度劃分為不同等級。 州的長官為刺史。唐玄宗時一度改州為郡，長官稱太守。刺史之下有別駕、長史、司馬等官，稱為上佐官，他們沒有職權，朝廷往往以其品高俸厚安置閒散官員。但是如果刺史缺員，上佐官可以代理州事。刺史之下還有司功、司倉、司戶、司法、司兵、司田等曹參軍，負責處理各方面的政務，由錄事參軍事統領。這些官稱為判司，具有實權。 縣的長官統稱縣令，其下有佐助之官縣丞，有分判眾曹、催征租賦的縣尉，有掌管文書簿計的主簿等官。 唐代的首都長安和陪都洛陽設府，長官為牧，一般由親王遙領，實際主持政務的是尹。後來又增加了一些府，都以府尹主事。其下還有少尹、司錄參軍事等官。唐高宗及武后多居洛陽，因此那裡的職官建置略同長安。雖然以後諸帝很少再去洛陽，但其職官衙署並未撤除，只是空存其名，不具實職。 又有都督府，屬於大軍區性質，管十州以上的稱大都督府。長官大都督一般以親王遙領，由長史主其事。一般的都督皆兼任所在州的刺史。安史之亂後，由於地方節度使勢力的膨脹，都督府實際上已不存在了，而「都督」也只成了「贈官」。 唐朝中後期節度使勢力大增，發展成割據一方的地方分裂勢力，最終導致了唐朝的滅亡。 唐玄宗時為了加強邊防的軍事力量，在沿邊設置八個節度使，統轄邊地軍隊，本是軍事將領。安史之亂爆發後，中原用兵，於是內地也設節度使。為了適應戰爭形勢的需要，節度使不僅領兵，而且兼任所在州的刺史，兼理民政。後來節度使又都加京官和御史大夫頭銜，又兼觀察使（原為監察官員，後漸兼理民政，統管一道或數州）、營田使、度支使等，於是集軍、政、財、監察諸權於一身，成為割據一方的藩鎮。中唐以後，節度使的轄區也稱道，後來全國劃成四十餘道。這時的道已不是唐初那種單純的監察區劃，而成為實際的行政區劃了。這種道也稱為方鎮。所以節度使對所屬各官大多是自行任命的，除了設置原有的武職、文職官員外，還有一套幕僚班子。節度使把許多重要的職務委派給這些幕僚去擔任，於是稱他們為差遣官。這些幕職人員未經朝廷任命，有些差遣也非正式職官，無品階，這就要向朝廷申請，授予他們郎官、御史等頭銜。 這種辦法稱為「檢校」。檢校原為查核、察看之意。東晉最早設置檢校御史，掌地方監察。至唐初，為暫時代理某官的意思；玄宗以後變為加官性質，凡加「檢校」之官，皆無實職。 三、隋唐的品階勳爵制度 為了區分各種職官地位的尊卑，隋唐時期還建立起一套比較完備的品階勳爵制度。 1．職事官和散官 隋唐職官的名稱可分為職事官與散官兩類。中央的三省六部、九寺、五監和地方的州、縣各官，都有明確的職掌、權限，它們屬於職事官。另有一些官稱，只能表示官員的身份地位而無實際的職權，叫做散官。 對於職事官按品階劃分等級。隋文帝時定為九品30階。煬帝時取消上、下階的分法，只把九品分為正、從，共18階。 唐朝又恢復了30階，只是正一品不授人，實際是29階。對於每一階給予一種官稱，就是文散官的官稱（見表3）。此外還制定了武散官31階，這裡不再詳舉。 表3　唐代文散官階表 職事官都是流內官。對於官府中的胥吏來說，則屬於流外官和視流外官，也各按九品分等。這些流外官經過一定的考課，可以升入低級的流內官。 在隋唐，九品以上職事官都帶與品階相應的散官稱號，叫做「本品」。如果本品高而職事官低時，稱為守某官，如果本品低而職事官高者，稱為行某官。官員的待遇都以散官品級而定。 2．勛官與封爵 勛官原是賞給立有戰功將士的榮譽稱號，後來也賞給文職朝官。隋文帝定勛級十一等，唐高宗時確定為十二轉（見表4）。勛官只是虛名，既無職權，也沒有固定待遇。 表4　唐代勛官十二轉 隋唐都實行九等爵制，爵名略有不同。表5為唐代爵位級別表。表中所列食邑戶數只是虛名，稱為虛封。只有特別標明「食實封」或「真食」時，該官才能得到實在的封戶，向他們收取租調。這種實封的經濟利益可以世襲。 表5　唐朝爵位表 3．俸祿 唐朝官員的俸祿包括祿米、俸料、土地三大項。 唐朝官員的祿米數量比隋朝有所減少，以年計數，分18級發放，外官比京官減一等。若官員年終考績得上等的，還可以獲得獎祿一季或一年。官員每月還有月俸錢以及作為飲食雜用補貼的料錢，稱為俸料錢。 唐朝官員還按品級得到職分田，如一品為12頃，遞減至九品為2頃50畝。如被免官，要退出這些田地。從歷史文獻記載看，政府不一定實授這些田地，於是折合成糧食發給。 隋唐還規定，根據官員的散官品階，決定官員的不同服飾。因此從官服的顏色、冠的形制、笏板的質料和佩戴的飾物上，就能看出官員品階的高低。佩戴的飾物主要有腰帶和魚符。魚符源於古代虎形兵符，以顯示官員的權力。唐代因避諱，改為鯉魚符，並有魚袋盛放（武則天時，一度改為龜符、龜袋），規定五品以上官員必須隨身佩戴。了解官品同服飾的關係（見表6），對於我們正確理解歷史文獻、詩文等是有幫助的。 表6　唐代品官服飾表 四、五代十國官制 五代十國官制大體沿襲唐制，朝廷以三省六部為主幹；地方官制也是州、縣兩級，州設刺史，縣設縣令，重要城市設府。 變化較突出的是樞密院地位提高。唐代宗時設內樞密使，本由宦官擔任，掌傳遞詔旨密奏。唐末改由士人充任。至後唐時，樞密院長官樞密使可參議軍國大政的決策了。後周規定樞密院專管全國軍事，不管民政。這種情況進一步發展，就形成了宋代中書、樞密對掌文武二柄的職官體制。 五代十國的各個政權是唐末藩鎮割據勢力的延續，他們依靠武力維持統治，因此對於麾下的幕僚給予重用，對於許多重要職務作為臨時差遣委派幕僚去做，這樣就使舊有的一套正式官職近於虛設。這時期的官制雖然基本沿用唐制，但各朝又有不少變化。 第五節 宋朝的二府制及遼金元官制 一、宋朝中央職官的二府制 宋朝的官制是以中央朝廷的中書門下和樞密院分掌政、軍大權的二府制為其特徵的。 1．宋朝的宰執 宰執是指宰相和執政。北宋初年只有「同中書門下平章事」或「同中書門下二品」的宰相。後來又以「參知政事」作為副宰相。宋代宰相大體有五次變動，見表7。北宋哲宗時，在宰相之上又設「平章軍國重事」一職，專以之優禮德高望重的老臣，可以免去日常事務，只是參謀軍國大政。實際上這樣的老臣並不參與朝政。但是南宋的情況有所不同。 表7　宋代宰相名稱變更表 宋代的宰相不專用三省長官，在三省之外另設宰相的辦公機構于禁中，稱為政事堂或中書門下，也簡稱中書。 宋代的樞密院是掌管全國軍務的最高機構，以樞密使、樞密副使為其長官，有時不任命使和副使，而以知樞密院事和同知樞密院事為正、副長官。樞密院又可簡稱「樞府」，專掌兵籍、虎符，有調動軍隊的權力，但須經皇帝批准。為了防備武將跋扈，樞密院長官一般由文官擔任。此外，為了限制樞密院的軍權，全國禁軍的管理、訓練、戍守等事則歸三衙（殿前司、侍衛馬軍司、侍衛步軍司）統領，但三衙無權調動軍隊。 在宋代，一般把副宰相「參知政事」與樞密院的首腦稱為「執政」，而把宰相和執政合稱為「宰執」。 宋初仍設三師（太師、太傅、太保）和三公（太尉、司徒、司空）；徽宗以後廢除原三公，而以三師改稱三公，又設少師、少傅、少保，稱三孤。三師、三孤雖然名義尊貴，都只是贈官，徒有虛名。 2．宋朝的三省六部 宋初，由於中書門下和樞密院掌握了朝廷的軍政大權，所以中書、門下、尚書三省形同虛設，三省長官也無實權，這是宋代官制的一個特點。宋代的官與職、差遣相脫離，三省基本上是名存實亡了。 宋神宗元豐改革官制時，依照唐朝的制度，重新恢復了三省六部的職權。 3．三司的設置 宋初，既然六部已是虛設的官署，於是另外設立三司為管理國家財政的機構，以三司使和三司副使為長官，總管鹽鐵、度支、戶部三司。鹽鐵掌管全國礦冶、茶、鹽、商稅、河渠和軍器製造等；度支掌管全國財政收支；戶部掌管全國戶口、賦稅、榷酒等事。每司之下設有數案，處理具體事務。三司總管全國財政，權力很大，地位僅次於二府，號稱「計省」，三司的長官被稱為「計相」。王安石變法失敗後，三司的職權歸還給戶、工二部。 4．台官和諫官 宋朝設御史台為最高監察機構，依唐制下設台院、殿院、察院。雖然以御史大夫為御史台最高長官，但只作為加官授人，因此御史中丞便成為真正的長官，稱為台長。 宋代御史的任用由皇帝直接掌管，宰相不得過問。御史每月必須奏事一次，稱為「月課」。如果上任百日之內無所糾彈，就要被罷黜，或出任外官，或罰其俸祿，名曰「辱台錢」。又許御史「風聞彈人」，這就助長了御史濫彈之風。後來為了限制御史的權力，又給尚書省以「掌奏御史失職」之權，使台、省互相牽制。 宋朝的監察御史並不監察地方，地方官吏主要由地方的通判、轉運使進行監察。 唐朝在中書省和門下省中都設有諫官，主要是對皇帝提出規勸和批評。北宋初設置諫院，有知院官六人，又有司諫、正言等，他們的職責已不是糾正皇帝的過失了，而是舉發臣下的不法。這樣諫官的職責同台官就沒有兩樣了，形成台諫合流的趨勢。元豐改制時，撤銷了諫院。 二、宋朝的三級地方官制 宋朝最初是州、縣兩級地方官制，宋太宗以後發展為路、州、縣三級制度。 宋代最低一級的地方行政機構是縣，設縣令為其長官。由於常常派京官帶本官的職銜去掌管一縣之事，稱知某縣事，簡稱知縣。還有縣尉，負責一縣的治安。 縣之上為州，州的長官是朝廷委派文職京官前來「知某州事」的，所以又簡稱知州。為了吸取唐末地方藩鎮割據的教訓，加強中央對地方官的控制，又由朝廷派通判到各州，名義上是知州的副手，實際上一切州事必須由知州和通判聯合簽署方才有效。通判位秩低於知州，但可以監督知州，並且可以直接向皇帝報告情況。 與州同級的還有府、軍、監。對於首都、陪都及一些重要的地方設府。京師設府尹，以為最高長官，其他的府以知府治事。軍也是行政區。宋代在沿邊或衝要地區設置許多軍，掌管一地的兵、民兩政，規模小的由知縣兼軍使；大的則派京官帶原職銜去任職，稱知某軍，下面有的可轄一兩個縣。監為冶鐵、煮鹽等工業區所設。小的監由州、府兼管，大的派京官帶原銜來知某監事。 州之上為路，原有監察區性質，後來轉變為行政區劃。它是由轉運司、提刑司、提舉常平司、經略安撫司四個部門構成。轉運司又稱「漕司」，長官為轉運使，最初掌管漕運，把各地交納的賦稅送至中央，後來又管監察劾舉地方違法官員。提舉常平司又稱「倉司」，以提舉某路常平公事為其長官，掌管常平倉。徽宗時又設「提舉茶鹽司」，專管茶、鹽的產銷專賣。提刑司又稱「憲司」，長官為提點刑獄使，掌管一路的司法訟獄。以上三司統稱監司。經略安撫司又稱「帥司」，長官為經略安撫使，掌管一路的軍事，常以本路所在的知州、知府充任，其轄境不一定恰好是一路。 此外，宋朝在部分邊疆少數民族聚居區，也設有羈縻州、縣、峒。 三、宋朝的品階勳爵及俸祿、磨勘制度 1．品階勳爵 宋朝的官員仍以九品分級，每品分正、從，四品以下的正、從又分上、下，共29階。根據這些官階定出文散官29階，武散官31階，每階有固定的官稱。這些官品階級的作用不大，只能決定官服的顏色、佩飾等。宋初規定的官服顏色制度一如唐朝。神宗改革時，改為九品18級；官服顏色也改為四品以上服紫，六品以上服緋，九品以上服綠。宋朝官員的服飾中無魚符，但有魚袋，袋上飾有金銀魚形，繫於帶上，垂於身後，可顯示官品之貴賤。官員佩戴魚袋的做法，宋以後就取消了。 北宋徽宗時，又確定文散官為37階，武散官為52階，同時又有內侍官12階、醫官14階。 宋朝的爵位定為12級，也都是虛銜。宋朝的勛制同唐朝一樣分為12級，各級的名稱也同唐朝一樣。 2．官員的俸祿和祠祿官 宋代官員的俸祿，除了俸錢、祿米之外，還有茶酒錢、職錢、給券（差旅費）、廚料、薪炭、馬匹芻粟乃至僕人的衣食等等。對於高官來說，俸祿尤其優厚。仁宗時，朝廷還正式頒布了《祿令》，對各級文武官員的俸祿作了詳細規定。宋朝官員還有「職田」，依官階高下可得田四十頃至一二頃不等。 宋代的封爵有食邑，從1萬戶到200戶，但都是虛數；只有「食實封」才有實在利益。食實封從1000戶到100戶，共分7等。實封1戶，每日計錢25文，朝廷隨月俸一起發放。「食實封」不世襲。官員有食邑的並不限於封爵，凡是高級官員都可能得到皇帝賜給的食邑。 朝廷對於退休的官員，為了讓他們能繼續享有豐厚的物質待遇，往往給他們一個管理道教宮觀的名義，使他們可以藉此領取俸祿，一般稱為某某宮使、提舉某處某宮某觀等，稱為祠祿官。有時也對這樣的官員授予館閣的職銜，以修書撰史的名義領取俸祿。 3．考課磨勘制度 按照唐朝制度，吏部的考功司負責對官員政績的考課。北宋前期，考功司失去了這樣的職權，另設審官院，主持對京朝官的考核與升遷；設考課院負責對地方州縣官員、幕職的考核與獎懲。神宗元豐改制時，把這些職權又歸屬到吏部。 四、宋朝的寄祿官和差遣制 宋代職官制度的一大特點是，官員被授予的「官」同他實際擔任的職務即所謂差遣，是不一致的。北宋建立時，留用了大量的各國舊官吏，為了穩定政局，朝廷保留了他們的官位、俸祿，但是又不讓他們掌握實權；另一方面，為了避免政變篡權的重演，對於宗室、外戚、勛舊等也給予高官厚祿而不給他們實權，這樣就造成官和職務相脫離的現象。「官」只決定官員的俸祿、贈官、敘封、恩蔭等待遇，被稱為正官、本官、寄祿官；另一方面，差遣才是朝廷委派的具體職務和實際權力。這時諸如左右僕射、六部的尚書、侍郎、各寺監的卿監等官，就都不再具備原來的職權了，如果沒有皇帝的特許，這些官員都不能管本官署的事，而各官署的工作要由朝廷「差遣」其他官員來擔當。官員如果沒有朝廷委派的差遣，就只能領俸祿而無事可做了。 在宋代，凡是屬於差遣性的職務，常在前面加判、知、權、直、試、管勾、提舉、提點、簽書、監等字樣。宋代官和差遣的分離，一方面有助於使有才幹但資歷淺的官員受到重用，使無能的高級官員交出權柄；但是另一方面也造成任官冗濫，官府重複，機構龐大，最終加重了人民的經濟負擔。 宋代的高級官員除了被授予官和差遣外，還往往帶有館閣學士頭銜的「職」。館閣指昭文館、史館、集賢院和秘閣，有大學士、學士、待制等，是授予高級文官的榮譽稱號。還有一些殿閣學士稱號也是為優禮文臣而用的。例如觀文、資政兩殿大學士，一般授予前任宰相，觀文、端明殿學士多授予前任或現任執政。又如龍圖閣、天章閣等本是收藏某皇帝的御書、御製文集和各種典籍的地方，都設學士、直學士、待制等，名義上是管理這些收藏，實際上也是作為皇帝文學侍從的虛銜。宋代朝臣出任外官時，常常帶這樣的職銜。 五、遼、金的官制 1．遼朝官制 北面官　設有北、南樞密院，有樞密使、知樞密院事等為其長官。北樞密院掌管全國軍政，類似唐朝的兵部；南樞密院掌管銓選、丁賦等政。樞密院下還設北、南宰相府（這是中國歷史上第一次把「宰相」作為正式官名），北、南宰相都由皇族耶律氏和後族蕭氏所把持。此外還有北、南大王院、宣徽院、敵烈麻都司、夷離畢院等。《遼史·百官志一》說：「北樞密視兵部、南樞密視吏部，北、南二王視戶部，夷離畢視刑部，宣徽視工部，敵烈麻都視禮部，北、南府宰相總之。惕隱治宗族，林牙修文告，于越坐而論議以象公師。」 南面官　多仿唐制，也有三省六部、各台、院、寺、監、諸衛等官，多用來安置漢人的，但是並無實權。 地方的燕雲十六州等漢人居住區，實行州、縣兩級制，州長官為刺史，縣長官為縣令。 2．金朝官制 金朝是女真貴族建立的政權。金初，熙宗進行了一系列的政治改革，廢除了奴隸制的貴族會議，採取了封建的中央集權的政治體制。 金朝實行一省制，只設尚書省為全國最高行政機構，不設中書、門下二省。雖以尚書令為最高行政長官，但僅是皇族貴戚的榮譽銜，因此下面的左右丞相便成為實際的宰相了，又有「平章政事」也為宰相。再下有左右丞、參知政事為執政。漢人可擔任執政。 金初還改變了過去部落組織猛安、謀克為兵民合一的制度，設置樞密院，主管全國軍事，以樞密使、副使總領院事。還設御史台為全國最高監察機構，以御史中丞為首腦，掌管監察和重大案件的審理。 金朝的地方行政仿照遼、宋制度，建立路、府、州、縣四級體制。路設兵馬都總管統領軍兵；路治所在的府稱總管府，以兵馬都總管兼府尹。各州刺史、節度使既領兵也管民事。縣設縣令只管民政。 六、元朝職官的一省制 1．中書省總領朝政 元世祖忽必烈即位後，廢除了過去的部落首領會議制，參照宋、金舊制，建立起一套完整的封建官僚機構。《元史·百官志一》記載當時的職官制度時說：「其總政務者曰中書省，秉兵柄者曰樞密院，司黜陟者曰御史台。體統既立，其次在內者則有寺、有監、有衛、有府；在外者則有行省、有行台、有宣慰司、有廉訪司。其牧民者則曰路、曰府、曰州、曰縣。官有常職，位有常員，其長則蒙古人為之，而漢人、南人貳焉。」這表明，元朝的中樞權力匯集於中書省、樞密院和御史台。 元朝設中書省總領朝政，其間雖三次設置尚書省與之並立，但不久就都撤去了。中書省長官為中書令，必以皇太子擔任，但也是虛銜，實際是以左右丞相、平章政事為宰相，下有左右丞、參知政事為副宰相。右丞相必以蒙古人充任。 樞密院為全國最高軍事機構，樞密使例由皇太子兼領，也是虛銜，實際上由樞密院副使、同知樞密院事主持院事。 御史台為全國最高監察機構，以御史大夫、御史中丞各二人為其長官。下設殿中司和察院。殿中司以殿中侍御史統領，掌管糾察朝會失儀及百官過失。察院設監察御史若干人，掌監察地方，以後改稱肅政廉訪使。元朝將全國劃分為22道監察區，凡燕南、河北道等內八道，由察院派肅政廉訪使常駐地方，負責監察。其餘各地由行御史台負責（見後）。 朝廷設有宣政院，專管宗教及吐蕃等少數民族事務。 2．元朝的行省、行台制度 為了便於統治，元朝把全國劃分為11個大區，由中書省的派出代表機構「行中書省」主管各大區的軍政大事。這樣，行中書省就成了地方最高一級的行政管理機構了。此外，鄰近大都的一部分地區稱為「腹里」，直屬中書省管轄。各行中書省的官員設置，與中書省大體相同，也有丞相、平章政事、左右丞等。今日中國地方的最高行政區劃為「省」，即本源於元朝的「行省」。 在監察方面，元朝也在地方設置江南和陝西兩個行御史台，為中央御史台的派出機構，分掌江南十道、陝西四道的監察。行御史台簡稱外台、行台，也設有御史大夫、御史中丞等官長。 此外，為了戰事的方便，元朝在地方也設有行樞密院作為樞密院的派出機構。 3．元朝的地方官制 元朝的行中書省雖為中央派出機構，後來實際上成為地方最高一級的行政機構了。行省之下，一般為路、府、州、縣四級，它們的長官分別為總管、知府、知州、縣尹。在部分地區，行省和路之間設有宣慰司，以宣慰使為長官，掌管軍民之政。 元朝的各級地方行政機構中都設置達魯花赤（監臨官）一員，以防備漢人，並握有實權。 第六節 明朝的內閣制 一、明朝的內閣與九卿等官 1．內閣制的確立 明朝建立初期，職官設置沿襲元朝，中央以中書省、都督府、御史台分掌行政、軍事、監察。洪武十三年（1380），朱元璋撤銷中書省，並規定永不設丞相，於是一切政務統歸六部，由皇帝直接轄制。因政務繁多，朱元璋從翰林院等文翰機關指派官員加殿閣大學士銜，協助皇帝閱看奏章、草擬詔旨。明成祖時，命翰林院官員入值文淵閣，開始參與機務。仁宗、英宗以後，學士們多是幾朝元老，權位愈重，這時內閣已類似唐朝的政事堂了。明世宗嘉靖以後，則「朝位班次，俱列六部之上」［16］，儼然是宰相之職。由於朱元璋有不准設丞相之約，於是人們稱大學士為輔臣、閣老，對首席輔臣則稱首輔、元輔。由於翰林學士僅為五品官，於是對內閣大學士多加六部尚書、侍郎等銜，以提高其地位，實際並不真管該部事務。凡大學士兼六部尚書者，一般尊稱為「閣部」。 儘管內閣大學士類似於過去的宰相，但是仍與宰相有差別。因為內閣並不是一個正式的最高行政機構，六部也不是其下屬部門，內閣仍帶有皇帝私人秘書、顧問的性質。內閣的權力主要體現在「票擬」上，即對各處上呈的奏章提出處理意見，根據皇帝旨意草擬詔令，經皇帝批准後交六部辦理。另一方面，內閣還要受制於宦官的「批紅」。明朝宦官機構有四司、八局、十二監，其中司禮監的秉筆太監可代替皇帝用朱筆批示奏章公文，這叫做批紅。這種做法為宦官弄權提供了方便。為此，內閣輔臣們往往也要俯首聽命於宦官。 2．明朝的九卿 作為朝廷的諸卿，明清兩朝都稱為某寺卿，而所謂九卿也有了變化，是專指六部尚書以及都察院都御史、通政使、大理寺卿。 明朝六部的名稱和職掌與過去基本一致。廢中書省後，六部直接向皇帝負責，地位得到提高，各部尚書、侍郎的官位品級也得到提升。 通政使司設於洪武十年（1377），以通政使為其長官，掌受內外臣民之奏章建言或舉告不法等事，並呈報皇帝。所以這是一個下情上達的機構，起著重要的作用。 大理寺以大理寺卿為首長。明朝大理寺不掌審刑，專門負責對重大案件的覆核，這一點與唐宋作為最高審判機構完全不同。但是如遇有重大案件，則由大理寺、刑部、都察院共同審理，稱為三司會審。如遇特大案件，又要由上述三法司會同各部尚書及通政使共同審理，稱為圓審。 都察院是明朝的最高監察機構，詳情見後。 3．明朝的五軍都督府 衛所是明代軍隊的基本編制單位，其防區在一府之內的設所，一府以上的設衛。各地衛所的軍隊受所駐省的都指揮使管轄，而各省都指揮使又歸中央五軍都督府統領。 關於中央朝廷的其他行政機構，過去的諸卿在明朝只保留了五個，其長官也改稱「寺卿」，它們是：大理寺、太常寺、光祿寺、鴻臚寺、太僕寺。它們與國子監、欽天監合稱五寺二監。此外還有翰林院、宗人府、詹事府、太醫院等。 永樂十九年（1421），明成祖遷都北京，南京稱為留都。遷都後，南京原有的各種官僚機構大多保留下來，與北京的中央職官相重複，但南京的一套職官缺少實權，常常被用來安置閒散或遭貶斥的官員。在明朝的政治鬥爭中，南京各官往往結成勢力，與北京方面相角斗。 二、明朝的都察院 與都察院並立的監察機構還有六科給事中，負責稽核中央六部及其他機構事務，還可參與廷議和重大案件的審理。所以給事中雖位卑但權重。 此外如錦衣衛、東廠、西廠，雖有一定的監察職能，但實為特務機關，不能看成是正式的監察機構。 三、明朝的地方官制 明朝地方行政系統為省、府（州）、縣三級制。洪武九年（1376）改行中書省為承宣布政使司，但仍習慣稱省。當時除南、北直隸外，全國共分13布政使司即13省。布政使司設左右布政使為長官，主管一省民政和財政。同時還設提刑按察使司，以提刑按察使為長官，掌管一省司法刑獄，糾劾不法；設都指揮使司，以都指揮使為長官，掌管一省軍事，統領全省衛所，布政使、按察使、都指揮使合稱三司，三權鼎立，雖可避免地方專權，但又不易相互配合，所以朝廷又往往派遣監察御史和部院大臣以總督、巡撫、巡按等名義去協調各方，解決問題。 省下設府，相當於宋元時的路。京師的順天府和南京的應天府以府尹為其行政長官，其餘諸府則以知府為長官。 府下設縣或州，以知縣、知州為長官。另有直隸州，地位與府等同，直接隸屬於布政使司。 此外，在西南少數民族聚居區還設有土司，管理當地事務，如宣慰司、宣撫司等以及土知府、土知州、土知縣等，都由當地頭人任正職，並且世襲。這些特區相當於唐宋的羈縻府、州。 四、明朝的勳爵和品秩俸祿 明朝初年，朱元璋便定下「封建諸王之制」，許多宗室子弟被封為王。明成祖時取消了諸王的政治、軍事權力，只保留了他們的經濟利益。 除了皇室封王外，文武官員封爵只有公、侯、伯三級，不一定都世襲。 明朝的勛多授予高級官員。文勛有10級，武勛有12級。 明朝的官品定為九品18級。又定文散官階為42等，武散官階30等。 明初官員俸祿全部給米，偶爾發錢鈔。明成祖規定，高級官員以俸祿的十分之四五發給米，低級官員以十分之七八發米，余皆發鈔。以後由於鈔不斷貶值，俸祿又有變動。 明朝官員的袍服，除顏色有區分外，對上面的繡花圖案也有不同要求。在服色上，明朝規定一至四品為緋色，五至七品為青色，八、九品為綠色。對於官服所飾圖案，規定上繡動物，自一品至九品，文官繡鳥類，武官繡獸類。類似這種做法在元朝已經開始實行，當時規定自一品至七品，在不同顏色的官服上要分別繡上大小不同的花朵，八、九品不繡。 第七節 清朝的職官制度 一、清朝內閣與軍機處的設立 1．議政王大臣會議的廢除 清統治者入關前，曾有「議政王大臣會議」，由八旗的諸王和總理旗務大臣組成，凡朝廷的軍國大政，都要由它討論和決策。這說明，議政王大臣會議是滿洲貴族控制朝政、維護自己利益的特權機構，這必然同封建的中央集權和君主專制發生矛盾和衝突。所以清王朝統一中國後，封建皇帝便通過允許蒙、漢大臣參加議政和設立內閣等辦法，逐步削弱議政王大臣會議的權力，並最終於乾隆五十六年（1792）明令正式予以裁撤。 2．清內閣的設立 清朝入關前，朝廷設有內三院，即內國史院、內秘書院、內弘文院，分掌記注皇帝起居、編立史冊、撰寫實錄、草擬國書制敕及為皇帝進講等。內三院設大學士、學士等，可參預國家機要。順治十五年（1658），清朝改內三院為內閣，設大學士，加殿閣頭銜，滿漢各半。並且仿照明朝制度，規定凡各處官員上呈的奏章，先由內閣代擬批旨（替皇帝擬出幾種處理意見），再進呈皇帝；對於皇帝的詔令，也由內閣下達六部等衙門執行。開始時，由於規定大學士僅為五品官，至使內閣的權勢反而低於原內三院。但是由於清朝皇帝利用內閣抑制議政王大臣會議的權勢，使內閣的地位不斷得到提高。雍正時，內閣大學士的官位品級升為正一品，成為朝廷的最高級官員了。不過，自軍機處成立後，取代了內閣的許多職權，內閣官員也只是處理一些例行公事了，這時的「大學士」也成了文臣的一種榮稱。 3．關於南書房 南書房在乾清宮的南廡，原是康熙皇帝讀書之處，後來又選召翰林等官入內當值，稱為「南書房行走」。康熙皇帝在閒暇時，便由他們陪侍賦詩作畫等，進而參預機務，秉承皇帝旨意，起草詔令，一度成為發布政令之所在。不過，南書房只在康熙帝時才具有這種特殊地位。 4．軍機處的設立 軍機處設軍機大臣，稱為「軍機處行走」、「軍機大臣上行走」，無定員，多者六七人，一般以特選的大學士、尚書、侍郎等官充任，清末也有親王入選。領班的軍機大臣叫做「首揆」。 軍機大臣在軍機處輪班值日，準備皇帝隨時召見，商議軍國大政。軍機大臣也要根據皇帝意見擬定諭旨，發布到有關部門，叫做廷寄。當時，內閣發出的各種文件叫「明發」，相比之下，軍機處的廷寄較明發具有勤、速、密的突出特點。 對於資歷淺的軍機大臣，授予「軍機大臣上學習行走」，其地位稍低，班次在後。軍機大臣的僚屬稱為軍機章京，俗稱小軍機，主管軍機處的日常文書工作、撰擬諭旨、文稿等。 二、其他中央行政機構 清朝中央行政機構的設置和職掌，如六部、九卿、五寺、二監等，都和明朝一樣，只是理藩院為清朝所特設。 理藩院，設尚書、侍郎為正副長官，專門掌管蒙古、西藏及新疆各地少數民族事務。此外，理藩院也分管部分外交、通商事務，如設俄羅斯館等，直至咸豐時才把外交、通商等職掌劃歸總理各國事務衙門。 三、清朝的都察院 清朝的都察院同明朝一樣，是全國最高監察機構。以左都御史、左副都御史為正、副長官。明朝作為獨立的監察機構六科給事中，在清朝歸併入都察院。 清朝把全國劃分為15道監察區，都察院設15道監察御史分掌稽核各道的刑名案件等，並且有權稽查在京各衙門事務。 都察院還在京城設五城察院，分東、西、南、北、中五城，每城設一衙門，以巡城御史為長官，專查京城地方的機構和官員。 此外，清朝督察院還設有宗室御史處，專門稽查宗人府事務；設稽查內務府御史處，專門稽查內務府事務。 四、清朝的地方官制 清朝的地方行政機構一般可分為省、府（州、廳）、縣三級。 省一級的最高軍政長官為總督、巡撫。總督和巡撫在明朝都是屬於都察院的差遣職官，在清朝則成為正式的地方高級官員了。 總督一般管轄兩省至三省，但四川總督就只管四川一省。總督例兼兵部尚書和都察院右都御史銜，這就使他掌握了數省的行政、軍事、監察大權。總督又可稱為「制軍」、「制台」。 巡撫為一省的最高軍政長官，例兼兵部侍郎、都察院右副都御史銜，這樣便有權統管全省的行政、軍事、監察等大權了。巡撫又可稱為「撫軍」、「撫台」。 督、撫之下設布政使，掌管一省的財賦、民政。布政使又可簡稱藩台、藩司。 又設按察使，掌管一省的司法、監察以及驛傳事務。按察使又可簡稱臬台、臬司。 清代對於督撫、布政使、按察使，可合稱三大憲。 清初，布政使下設左右參政、參議，駐守在某一地方，稱為守道；又按察使下設副使、僉事等，可去分巡某一地方，稱為巡道。乾隆時裁撤上述參政、副使等官，專設分守道、分巡道，帶兵備銜，管轄府州，成為省和府州之間一級機構，叫做道員。在名義上，道應是省的派出行政機構。清朝還設立一些專業道員，如負責河務的，負責鹽、茶、糧的等。 省下設府，以知府為行政長官，掌管一府的政務及所屬州、縣的賦役、訴訟等事。此外，順天府和奉天府，分別是京城和陪都，地位較一般府要高，設府尹為其長官。 五、清朝末年的官制改動 清朝後期，西方帝國主義闖進了中國的大門，他們藉口通商，一步步侵奪中國的主權。這時一些人想通過變法維新達到富國強兵的目的。新的形勢迫使清政府對封建的職官制度不得不做某些調整。政府部門有增有減，有的改名。但是已經絲毫不能挽回整個封建制度的垂死命運了。 六、清朝的爵祿品級和官員服飾 1．清朝的封爵 清朝的封爵分為王爵與世爵兩套。王爵也稱為顯爵，是封給滿族宗室的，最初為12等，乾隆時增為14等，見表8。當然表中出現的只是體現了名號上的等級差別，並非實指。另一套世爵是封給功臣貴戚的，見表8。這些爵位中，有的又再分為一、二、三等。清朝取消了勛，有些勛名用於爵名了。 表8　清朝爵號表 ［17］ 2．清官的品階 清朝文武官員都分為九品，每品有正、從，共18級。清朝的文武散官官階也是18級。見表9。由於品級的不同，朝廷授官的規格、使用的授予文書形式也不同。 表9　清朝文武官品階表 3．清官的俸祿和服飾 清朝官員無論滿漢、文武，其俸祿一律按品級定高低，以俸銀和祿米發給。在外武官不支祿米，折合薪銀髮給。官員們除了正俸外，還有皇帝賞賜的「恩俸」以及養廉銀等。 表10　清朝冠頂、補服飾物表 此外，清朝高級官員帽頂後面還拖著一束孔雀翎毛，稱為花翎。翎上的圓圈狀花紋叫眼，於是又以眼的多少顯示等級，有單眼、雙眼、三眼之分。 自唐朝以來，明黃色（淡黃）成為皇帝的專用顏色，這是出於五行說以中心屬土，色尚黃的理論。 由於清統治者信奉佛教，佛教的念珠也影響了清朝官員的服飾。清朝規定，官員在穿朝服時，都要在頸項上佩戴108顆圓珠，稱為朝珠。不同品級官員的朝珠質料與穿珠絲線的顏色也都不同。 * * * ［1］　《史記·五帝本紀》。 ［2］　郭沫若《金文叢考》。 ［3］　《左傳·僖公二十四年》。 ［4］　《左傳·成公二年》。 ［5］　《史記·齊太公世家》。 ［6］　《漢書·百官公卿表》。 ［7］　《漢書·中山靖王傳》。 ［8］　《漢書·諸侯王表序》。 ［9］　《晉書·職官志》。 ［10］　《宋書·百官志上》。 ［11］　《通典·職官六》。 ［12］　同上。 ［13］　《唐六典》卷一。 ［14］　同上。 ［15］　引自左言東《中國政治制度史》，浙江古籍出版社，1989。 ［16］　《明史·職官志一》。 ［17］　清初，由八個和碩（滿語「部落」）貝勒（爵號）共議朝政，稱為八分。以後定14等爵時，將七、八等定為屬於八分的公爵，九、十等為八分之外的公爵。