中國古代文化史 · 第二章 古代行政區劃的變遷

行政區劃是一個國家依據行政管理的需要，將所轄領土劃分成有層次的區域的過程。我國歷史上的行政區劃，從萌芽、出現到完全確立及全面推行，經過了相當長的歷史過程。這一過程與中央集權制度的從無到有大體是同步的。地方行政區劃的制度全面建立之後，中央政府要將一部分權力下放給地方政府，這便自然會在中央與地方之間因集權問題而產生矛盾，當這一矛盾激化後，就會出現一次中央與地方在權力上的重新調整與再分配。可以說，中國行政區劃變遷的歷史，也就是中央與地方之間不斷調整權力關係的歷史。 從政區地理角度上講，行政區劃主要有四個要素：一是層級，即中央到地方分幾個層次進行管理，是行政區劃體系中最基本的要素。層級越多，越不便中央政令的傳達；層級越少，越便於上情下達。中國古代行政區劃變遷的核心便是政區層級的變更，這一變化集中體現了中央與地方權力之間彼此長消的過程。二是幅員，即政區的統轄範圍。不同層級的行政區劃，需要有不同的幅員，以便進行有效的管理。三是邊界，即政區與政區之間的界線。行政區劃既然是為統治與管理土地和人民而設置的，因此，政區界線的劃分就必定會以有利於統治為前提。政治是政區劃界中的首要因素。然而，在統治穩固的前提下，自然環境也會作為政區劃分的一個依據因素。四是行政中心。每個行政區劃都有一個（有時是兩個）管理的行政中心。這個行政中心位置的確定與變化，與政治形勢、政區幅員或者是自然環境有很大的關係。限於篇幅，本章在敘述古代政區演變的大致情況時，主要著眼於政區層級的變化方面。 第一節 行政區劃的傳說與出現 （一）「九州」制與「五服」制 我國古代的行政區划起源於何時？歷代諸說紛紜。由於在儒家經典《尚書》中有《禹貢》一篇，其中十分詳盡地描寫了大禹九州的地理範圍劃分，因此古時候大多數人認為行政區劃應開始於大禹時代。不過，由於《禹貢》中所提到的九州（冀州、兗州、青州、徐州、揚州、荊州、豫州、梁州、雍州）在範圍上包括北到燕山山脈與渤海灣，南到南嶺一帶，東到大海，西到隴東高原的廣大地區，這在大禹時代是不可能認知的。因此，近代以來，經過學者們的研究，論定《禹貢》實際上是戰國時期的人假託大禹所作，書中所記載的地理狀況，都是戰國時期的現象，所謂「九州」之說，不過是戰國時流行的一種烏托邦式的空想，反映了當時的學者對未來統一國家的一種設想，因此，九州並不像一般古人所認為的那樣是中國最早的行政區劃。 在《禹貢》中，除了九州制之外，還記載了另一種區劃，即「五服」制：以國王所居住的京城為中心，以四方500里為一等，共分為五等。由京城向外，順序依次為：甸服、侯服、綏服、要服、荒服。 九州制是以名山大川為界限來劃分區域的，雖是虛構，但多少還有一些可使人相信的理由。而五服制這樣在2500里正方形的土地範圍內的規整劃分，則實在難於讓人們接受它。因此早在古代，就有人對此種劃分存在過的真實性提出過懷疑。現在經過研究，同樣證明五服制與九州制一樣，也是一種空想。只不過九州制的空想是針對未來而出現的，而五服制的空想則是基於過去而設計出來的。因為在西周及其之前，確實出現過類似的分等統治，只是從未有過將每一等級定為五百里的做法。 （二）商周時期的中央與地方關係 不僅大禹時代不可能出現行政區劃，經現代學者研究證明，就是有文字可考的商代與其後的西周時期，雖然其時國家已經出現，但是行政區劃也未就立即產生。 商代時期，中央與地方政權所存在的關係雖然已是一個國家內的中央與地方的關係，中央還對地方政權實行一定的控制，但是商代的這種中央與地方的不平等與控制，還不是後世的中央對地方的支配，更與中央集權不同，因此，在當時還沒有出現任何形式的行政區劃。 而西周時期實際上是一個全面分權的社會，周天子所直接管轄的地域範圍只是王畿而已，至於諸侯國內的行政事務則與天子無涉。周王與各諸侯間只有政治上的統屬關係，而無行政上的治理支配關係，不存在什麼中央與地方的行政關係，如果勉強稱之，這種中央與地方關係也與後世中央集權下的真正的中央與地方關係有著顯著的不同。換句話說，周天子與諸侯間僅僅是統而不治，地方上不存在任何形式的行政區劃。因此，我們所熟知的在《詩經》中所稱頌的「溥天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣」的景象，只是一種虛構，並不能反映西周分權的真實面貌。其時，在地域上只存在國與野的差異。這裡所說的國，即指城，在城之外為郊，郊之外為野。國中之人稱為「國人」，為統治者，住在郊外的是被統治者，稱為「野人」。國與野之間的差別，並不是行政區劃的不同，而是城邦內外因人而異的制度上的差異。 （三）春秋時期「縣」與「郡」的出現 到了春秋時期，隨著生產力的不斷發展，國人與野人的身份地位的差別逐漸消失，國與野之間存在的對立，也變得越來越不明顯了。與此同時，一種新型的制度正在萌發，並對加強國君地方統治漸漸起到一種積極的作用，這便是郡縣制的出現，它標誌著行政區劃的正式產生。 如果翻開記載春秋時期這段歷史的典籍《春秋》與《左傳》，就會發現在當時的許多國家中都有了設縣的記錄。例如當時的南方大國楚國，曾先後將一些小國滅掉後，就地置縣，而且派官員去那裡擔任縣的長官。再如當時的北方大國晉國，也不時將一些縣賞賜給一些大臣。不過這些縣與後代郡縣制中的縣還是有所不同的，晉縣是國君用來賞賜給大臣的，不是國君的直屬地，而是帶有明顯的采邑色彩；至於楚縣，雖然已有了國君直屬地的性質，並且縣的長官也沒有採用世襲制度，似乎已具備了地方行政制度的特徵，但是，由於這些縣內部的基層組織並未經過重新改造，縣的幅員也沒有經過有意識的劃定，因此，這些縣還不能稱為是郡縣制中的縣。要能稱得上是郡縣之縣，至少要符合以下四個方面的標準：一是完全的國君直屬地；二是縣的長官不世襲，而是由國君任命，並可撤換；三是縣的範圍一般要經過人為的劃定，而不全憑自然地形來定；四是在縣以下還有更為基層的組織。［1］ 真正標誌著具有郡縣之縣出現的事件，是在公元前514年的晉國發生的。在這一年，晉國的異姓大夫之間發生了一場兼併行動，韓、趙、魏、知、范、中行氏等六家大夫，聯手滅掉了祁氏與羊舌氏兩家，然後，將祁氏之田分為七縣，把羊舌氏之田分成三縣，任命十個人為縣大夫。這些縣已與采邑性質的縣完全不同，是一種新型的縣。此外，這十個縣各自的區域是在原屬大夫的采邑的基礎上重新劃定的，這與以往的只是簡單地以一個所滅之國為縣，或以邑為縣是完全不同的。而這正是行政區劃出現的表征。 與縣相比，春秋時期有關郡的記載，非常有限，只在《左傳》中有一條可靠的簡單記載。公元前493年，當時晉國的執政大夫趙簡子，在率領軍隊與幫助范氏與中行氏反晉的鄭國軍隊作戰前，為了讓將士們臨陣勇猛殺敵，在誓詞中許諾說：「克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡。」然而有關郡的詳細情況，則不是很清楚。現在只是大體知道，郡起初應設在諸侯國的邊地，與設在繁華地區的縣，只是名稱不同而已，其間的區分並不一定非常清楚。再有郡與縣二者在初期階段，也不存在什麼統屬關係。 （四）戰國時期的集鄉聚為縣與以郡統縣 戰國時期，以秦、齊、楚、韓、趙、魏為首的諸侯國紛紛進行改革，逐漸建立起中央集權的政治體制，這些中央集權國家在地方上大都採取了縣與郡的組織形式。 春秋時期的縣是如何向戰國時期的縣轉變的，由於缺乏明確的記載，還不是十分清楚。現在所能知道的有關戰國時期縣的記載主要是秦國的。戰國初期，秦國不斷向東發動攻勢，拓展自己的地盤。在幾十年的時間裡，在新占領的地區設置了不少的縣。到了公元前350年，秦孝公又任用商鞅，實行變法。商鞅採取了「並諸小鄉聚，集為大縣，縣一令，四十一縣（一說三十一縣）」的做法，以便中央進行行之有效的地方管理。商鞅當時既然採取的是集鄉聚為縣的辦法，在一縣由多少鄉聚組成，形成怎樣的地域區劃方面，一定不是隨意的組合，而是經過認真仔細的考慮，並在一些原則下來進行的。而且，由於每一縣的最高長官，都由國君來任命，也更加體現了官僚制的完善。秦縣的這些特徵，都說明已成為真正的郡縣制中的縣了。除了秦國，在戰國時期，縣的設置在其他諸侯國也已經是很普遍的現象了。到了秦統一六國時，可以確知的縣已達到了幾百個。 郡最先在哪一國出現，目前還沒有答案。不過，從上面提到的趙簡子的誓詞來推測，晉國極有可能是最先設郡的諸侯國。到了戰國時期，各國的郡都設在邊地，目的是為了防範別的諸侯國或境外的少數民族。 郡與縣的統轄關係何時出現，也很難給出確切的答案。推測大概有兩種情況，使得這一制度逐漸形成：一是起先郡置於諸侯國的邊境地區，領域雖然廣大，卻相對比較荒蕪。後來，由於邊地經濟的不斷發展，郡的轄境內開始變得繁榮起來，為了便於管理，於是在郡下便再分設數縣；二是在諸侯國的邊境地帶，原本已設置了許多的縣，後來因為軍事上的需要，便又在這些縣上置郡，以利統管。要之，到了戰國中期，有關郡下統縣的文獻記載已很普遍。 戰國時期，郡、縣的長官都由諸侯國的國君任免，不能世襲，郡縣的領域也都由國君直接控制，不再作為封賞。這樣，以郡縣制為其形態的行政區劃已經基本形成。不過，需要說明的是，郡縣二級制當時只是在諸侯國的邊境地區得以較為廣泛地推行，在諸侯國的內地，則只是設縣，而一直沒有設置過郡。再有，在諸侯國內，國君對親屬與大夫的封邑依然存在，並未因郡縣制的出現而消除。 此外，還有一個特例，那就是位居戰國七雄之一的齊國，在其境內雖然設了不少的縣，卻一直沒有設過郡。齊國在縣上所設立的是具有守衛性質的大都，其作用大約與其他國家的郡相當。齊國把全國的範圍劃分為臨淄等五都，實行五都制。 第二節 大一統的郡縣制：秦漢時期 （一）秦朝的郡縣制 秦統一後，秦始皇採納廷尉李斯的建議，廢除了分封諸侯制，推行郡縣制。每郡設郡守、郡尉、監御史等官。這些郡的官員，都由中央朝廷直接任命，而且可以定期更換。郡守是一郡的行政長官，除了所轄各縣的長官由中央任命外，一郡的屬吏都由郡守從本郡人士當中辟舉。郡尉典武職甲卒，不是郡守的屬官，而是直接領受朝廷的命令。監御史負責監察郡治，又叫郡監，隸屬於御史中丞，是中央監臨地方的官員。郡之下再轄縣，每個縣依據大小不同，設令（大縣）或長（小縣）。 秦初並天下時，將全境分為36郡。［2］之後，秦向南占領了五嶺以南的南越地（今廣東、廣西及越南東北部），然後設立了南海、桂林及象郡等三郡；向北將活動在河套一帶的匈奴人趕走，在陰山以南、黃河以東的區域內設置了九原郡。此後，秦又陸續從已置的郡中分出一些新郡，這樣，到了秦代末年，除去都城咸陽附近關中平原為秦內史的轄區外，史書上記載的秦郡共有48個，統轄大約一千個縣級政區。［3］另外，秦在征服的少數民族政權區域內，並未置縣，而是設立了與縣同級的道來進行管理。 秦朝郡縣制的全面實行，標誌著中央集權制國家的形成，中國從此成為皇權專制的中央集權制國家。這種以郡縣制為表現形式的行政區劃，為後世歷代所遵奉，持續了二千餘年的時間。 （二）西漢的郡（國）縣二級制 1．西漢的分封 漢朝建立之初，漢高祖劉邦將七個異姓功臣分封為諸侯王（即燕王臧荼、韓王信、趙王張耳、楚王韓信、淮南王英布、梁王彭越、長沙王吳芮）。由於七個異姓諸侯王手中握有重兵，其封地占據了當時漢朝整個疆域的一半，而且是東部最富庶的地區，而漢郡卻只有15個，實際上已對劉邦的統治構成了很大的威脅。於是在隨後的幾年時間裡，劉邦尋機將長沙王之外的其他六個異姓諸侯王逐一翦除。 在來自異姓諸侯王的威脅基本掃除之後，劉邦又開始分封同姓諸侯王，藉以達到屏藩漢廷，不致重蹈秦朝短命覆轍的目的。劉邦分封的同姓諸侯王國採用的是分封制與郡縣制的混合體。在諸侯王國之下，依然有郡縣，這些屬於諸侯王國的郡被稱做支郡，名義上雖然還是屬於中央政權的，但實際上已在諸侯王的直接管轄之下了。除了諸侯王以外，劉邦還分封了一百多位功臣為列侯，建立侯國，其地位與縣相當，但直接隸屬中央。漢初所實行的行政區劃，可以用下圖直觀地表示出來： 然而，這些同姓諸侯王國與異姓的長沙國在地域上連成一片，總封域占到當時漢朝整個疆域的一半以上，而漢中央政權直接控制的僅有15個郡，從面積上說，比高帝五年異姓諸侯王國存在時的漢郡領域還小。另外，諸侯王享有特權，可以任命所轄支郡的郡太守以下的官員及徵收賦稅徭役。因此，諸侯王國的存在與中央政權之間不可避免地會產生矛盾。 劉邦死後，執政的呂后曾採用分封外戚為王的方法，試圖抑制同姓諸侯王的發展。這種做法自然引起了劉氏宗室的不滿，因此，在文帝即位後，除掉了諸呂，恢復了同姓王國的故地。但是這些同姓諸侯王國畢竟是中央政權的潛在威脅，於是文帝採納大臣賈誼的以親制疏與「眾建諸侯少其力」的建議，一方面用與自己血緣近的諸侯王國限制與自己血緣遠的諸侯王國的勢力，一方面又通過分地的方法將諸侯王國的轄境變小，數目增加。異姓的長沙國也在文帝的最後一年，因無後而國除，所屬三郡之地歸於漢廷。 漢景帝執政後，又採納御史大夫晁錯提出的削藩之策，將諸侯王國下轄的支郡削掉，收歸中央。雖然這一舉措直接觸及了諸侯王們的利益，曾一度引發了「吳楚七國之亂」，但景帝最終平定了這場叛亂，並乘機將諸侯王的支郡收歸漢廷所有，使諸侯王國領域變得只有一郡之地。諸侯王自己任命官吏和徵收賦稅的特權，也被同時剝奪，如此一來，諸侯王國的地位大大下降，已經變得和一般的漢郡沒有太大的差別了。漢代的行政區劃也相應地簡化為郡（國）縣二級制，具體形式如下： 同姓諸侯王國在歷經了景帝的削藩之後，雖然王國變得僅領一郡之地，但是有些大的王國境內仍然是數十座城池相連，勢力依然不小。武帝執政後，為了防止這些諸侯王國互相聯合起來，反抗中央政權，於是採納謀臣主父偃的建議，頒布「推恩」令，強迫諸侯王用自己的領地分封王子侯國後別屬漢郡，藉以達到縮小諸侯王國領域的目的。這樣經過幾代以後，諸侯王國的領地已大為縮小。到了西漢末年，有的諸侯王國變得只有三四個縣的範圍了。經過推恩法，諸侯王國的實力已嚴重削弱，再也無法構成對中央政權的威脅了。 2．武帝廣開邊地與漢郡的增置 在漢朝內部潛在的諸侯王國分裂割據威脅基本消除之後，漢武帝便將注意力轉向境外，開始了開拓疆土的活動。 在西南夷地區，漢武帝通過多次用兵，將這一地區完全納入了漢朝的版圖之內，設置了犍為、牂柯、武都、汶山、沈黎、越巂、益州等七郡，使漢的西南疆界達到今天的高黎貢山與哀牢山一線，按照郡縣制的體制，由中央政府來直接進行管理。後沈黎、汶山郡二郡先後撤銷，轄地都併入了鄰近的蜀郡。 在嶺南地區，武帝派兵平定了南越國，把原來秦朝所設的桂林、南海、象郡三郡之地，分置成南海、蒼梧、合浦、鬱林、象郡五個郡。又將原南越王趙佗在今越南境內設置的交趾、九真二郡，承襲下來，並在這二郡以南設立了日南郡，漢朝的南疆由此擴展到達了今越南的中部地區。後漢軍又渡海，奪取了海中大洲（今海南島），在那裡設立了儋耳郡與珠崖郡兩個郡（後儋耳、珠崖二郡又先後放棄）。至此，武帝在嶺南地區先後共設置了十個郡。 在北境，漢軍先從匈奴手中收復了河套南部的「河南地」，設立了朔方、五原二郡。隨後，又攻取了河西走廊，在這一地區設置了酒泉、武威、張掖、敦煌四郡，這樣，漢朝便控制了整個河西走廊與湟水流域，阻斷了匈奴與西羌的聯繫，打通了通往西域的道路。 在東北地區，武帝派軍滅掉朝鮮及其附庸，在朝鮮半島上設置了樂浪、玄菟、真番、臨屯四郡（後罷真番、臨屯二郡），轄境到了今漢江流域。 漢武帝時，由於邊地的開拓，新設置了許多漢郡，又加上從已有的舊郡當中分出許多新郡，因此漢郡的數目在武帝太初元年（前104），已高達91個，再加上18個王國，其時全漢共有109個郡國。 據《漢書·地理志》記載，至西漢平帝元始二年（公元2年），全國共有103個郡國（其中漢郡83個，諸侯王國20個），下轄1587個縣（侯、邑、道）。此外，西漢還在宣帝時設置了西域都護府，管轄玉門關、陽關以西，天山以南，蔥嶺以東的西域36國。 （三）東漢時期從郡（國）縣二級制到州、郡（國）、縣三級制的轉變 東漢承繼西漢的制度，在建國初年，光武帝劉秀依然推行郡（國）縣兩級制，並對當時的政區做了一些調整，省並了十個故西漢王國和四百多個縣（侯、邑、道），終光武帝一朝，形成了12王國、81漢郡的格局。其後，陸續又有所增析，至明帝永平十五年（72年），有17王國、79漢郡，郡國總數達到96。到了安帝時，為了加強對邊疆地區內附少數部族的管理，又先後將犍為屬國、廣漢屬國、蜀郡屬國、張掖屬國、張掖居延屬國、遼東屬國等六個重要屬國分別由原郡中劃出，治民比郡，成為正式的行政區劃。至順帝永和五年（140），全國共有106個郡國（其中漢郡85個，王國21個），下轄1180個縣（侯、邑、道、公國）［4］。 靈帝以降，特別是獻帝時期，天下大亂，朝政掌於權臣之手，漢廷已名存實亡，其時各地不少太守、州牧自行立郡，且旋置旋廢，使得這一時期郡國變化十分複雜。至建安二十四年，郡國總數增至137個（其中漢郡為123個，王國為14個）。 在西域地區，東漢在明帝與和帝時，先後兩次重建過西域都護府。在安帝時又改設西域長史府。從光武帝建武年間至安帝延光年間，漢朝與西域之間一共是三絕三通。自順帝陽嘉年間以後，漢朝對西域地區的控制有所減弱，漢朝的西北疆界逐漸退到了今天山山脈西段以南。 第三節 由常態到畸形的轉變：三國兩晉南北朝時期 （一）魏、蜀、吳三國鼎立時期的州郡縣三級制 在魏、蜀、吳三國鼎立局面形成之後，曹魏的疆域最廣，占有司、冀、並、豫、兗、青、徐、幽、涼、雍等十州及荊、揚二州的江北部分，共有12州之地，下轄大約九十個郡國，大體相當於今天的遼寧、河北、河南、山東、山西、甘肅以及江蘇、安徽、湖北、陝西的大部分地區。 蜀國是三國中地域最小的一國，僅有益州一州之地，下轄22郡，大體與今天的雲南及陝西南部、四川康定以東、貴州西部等地相當。 孫吳的疆域大約承繼了東漢的荊、揚、交三州，其中，荊、揚與曹魏隔江相對，據有江南的一半，交州則是全部擁有。這一領域大體相當於今浙江、江西、湖南、福建、廣東、廣西以及江蘇、安徽、湖北、貴州的一部分，還包括今越南北部的一些地方。後孫吳政權分交州置廣州（轄境相當於今廣東、廣西的大部分地區），疆域內共有荊、揚、交、廣四州，下轄43郡。此外，孫吳政權還設置了典農校尉（比郡）與典農都尉（比縣）這兩種特殊的政區，以軍事屯墾方式對江南地區進行開發。 （二）西晉永嘉21州與十六國時期的混亂州制 晉武帝司馬炎在泰始元年（265）從魏國手中奪得政權後，占據有司隸、兗、豫、冀、青、徐、幽、並、雍、涼、荊、揚、益、梁等14州之地。後又分雍、涼、梁三州之地設置了秦州，割益州而設立了寧州，分幽州而置平州。使西晉全國的州數達到了17個。 到了太康元年（280），西晉最終將長江以南的吳國滅掉，得到了揚、荊、交、廣四州，於是將南北二揚與二荊州合併，各為一州，以19州之地統領著全國172郡國、1232縣。 在太康19州當中，荊、揚二州管轄的地區過於廣大，所統領的郡縣最多，對統治頗為不便。於是在惠帝元康元年（291），將荊州與揚州各割一部分地區出來，設立了江州。到了永嘉元年（307），晉懷帝又分荊州及江州之地，而建立了湘州。此州南以五嶺為界，北以洞庭為限，實是後來湖南建省的源頭。至此，西晉全境共有21州。但是這一州制實行沒有多長時間，西晉王朝就在由統治集團內部的宗室王與皇子王的權利爭奪而引發的「八王之亂」中，被自東漢以來入居內地的少數民族政權所推翻了。之後廣大的北方，則長期陷入了五胡十六國的混亂動盪之中。 十六國時期，各國為了「務廣虛名」，在各自統治的較小區域之內，任意分置許多的州，漢晉時期的一州之地，往往被分成四五個州，於是州制開始發生了混亂。而且在州名的命名上，也不是依據其各自所在的地域來定，而是取自全國各地。 （三）東晉南北朝時期州郡的虛濫 在行政區劃方面，東晉南北朝時期依舊推行的是州—郡—縣三級制。由於這一時期南北分裂對峙，戰亂頻仍，各級政區的數目、範圍以及設置的形式也隨之發生了很大的變化，甚至向畸形方面發展，使這一時期的政區具有鮮明的時代特色。 自從東漢末年，州成為郡以上一級行政區劃之後，一直到西晉，州、郡、縣的設置都是比較正常，有規可循的。以西晉初年為例，當時有19州、172郡國、1232縣。平均每州管轄八九郡，每郡統領七八縣，從管理的幅度上說，比例基本適當。但是這種常規，在經歷了東晉南北朝之後，已被破壞殆盡了。 南北朝時期，在州的數目增長的同時，郡也增加了不少。究其原因，主要是當時的現實情況造成的。其時，南北之間長期處於分裂狀態，戰亂不斷。這樣就使得在戰爭中立下功勞的武將與對方降將的人數隨之增多起來，而政府對他們自然是要論功行賞的。在當時，獎掖這些人的一個通行的辦法，就是封給他們各自一個州刺史或者是郡太守。但是，每個政權的地盤就那麼有限的一塊地方，為了有足夠多的州刺史或者是郡太守空缺以便封賞，唯一可行的辦法就是把現有的州、郡的區域劃小，留出空間，建立更多的州郡。因此州郡的數量便漸漸增多起來。 不過，南朝在梁代前期，州郡數目的增長，還不十分嚴重。據史書記載，在梁天監元年（502），一共設置有23州、226郡、1300縣。但是不到50年的光景，情形便大不一樣了，州郡數目的膨脹已經發展到了令人難以想像的地步。梁大同元年（546），已有103州、586郡。 北朝的州郡的濫置，一點也不比南朝的遜色。北魏統一北方後，州還不到20個，但是到了孝文帝當政的晚期，州已超過了80個。北魏分裂為東、西魏之後，兩個政權共有110餘州，410多郡。此時，南北朝合計，州的數目已達200多個，郡數則接近1000個，與250年前的西晉相比，州、郡的膨脹都不低於十倍。這時有不少的州只管轄一二個郡，一郡只統管二三個或一二個縣，有的州竟然沒有縣可領，有的僅存一個名目而已。《南齊書·州郡志》上就記載南朝齊在漢中地所設的梁州下共轄有65郡，其中有45郡竟然是荒蕪之地或者是沒有民戶。 另外，在這一時期還出現了一種特殊的行政區劃——僑州郡縣。自東晉元帝至南朝的宋、齊、梁、陳，為了安置僑民，在他們所寄居之地大量設置了以其原籍的州縣舊名而命名的僑州郡縣，形成了「僑州至十數，僑郡至百，僑縣至數百」［6］的局面。東晉末年，劉裕北伐，收復青、徐等州後，曾將原州、郡名前加「北」字，以便與僑州、僑郡相別。劉裕稱帝，建立南朝宋政權之後，又取消「北」字，而改為在僑州、郡、縣前加「南」字。 這些僑州郡縣在起初設置時，並沒有實際管轄的區域，只是一種臨時性的寄居在南方固有行政區劃之內的另外一套獨立的行政管理體系。僑民在僑州郡縣內也享受政府給他們的優厚待遇，減免他們的賦役租稅。僑州郡縣設立之初，原本還是想恢復故土的。但是後來由於中原長期無法恢復，土著與僑民雜居，造成戶籍混亂，使政府管理極為不便，同時，僑州郡縣中的僑民享受的優待又會使政府損失不少財源，因此，東晉南朝政府決定對這些僑州郡縣用土斷的方法，進行改革。 所謂土斷，就是把僑民的戶籍斷在僑居地上，由政府加以控制，取消僑民原來不交賦稅的特殊待遇，按時按地對他們徵收賦稅。這樣做的結果是，有的僑州郡縣因併入僑居地的郡縣而被取消了。有的僑州郡縣，由僑居地的郡縣劃出部分地區給予管理，或者把僑居地的原來郡縣取消，而將其地全部劃歸僑州郡縣管理，使這個僑州郡縣成為有實際土地的州郡縣。 從東晉成帝咸和年間開始，到陳天嘉元年（360），先後一共實施過九次土斷。土斷的結果是，一方面使僑州郡縣成為實土的政區，另一方面則使部分北方僑民迅速土著化。因此，等到隋朝重又統一天下，南北界線消滅，僑州郡縣也就隨之退出歷史舞台，不復存在了。［7］ 除了僑州郡縣這種畸形政區之外，還出現了兩州或兩郡同治一地，由一人統領兩州或兩郡的「雙頭州郡」。州、郡設置之濫，可以說到了極點。另外，北朝在大量設置州郡的同時，還濫設官吏，尤其是州刺史，居然一州就要設置三個。由於州刺史的增加，使得郡太守逐漸不再管理具體的事物，變成了閒員。這就為日後隋文帝統一之後，進行行政區劃改革，廢郡而實行州縣二級制提供了條件。 第四節 從郡（州）縣兩級制到藩鎮：隋唐五代時期 （一）隋、唐開元前的州、縣二級制 在南北朝後期，州郡的濫置已到了無以復加的地步，特別是州的大量增設，已使得郡一級的區劃名存實亡。面對這種情況，北齊文宣帝在位時，曾有過一次大的整頓，省並了三州、153郡、189縣、三鎮、26戍，幾乎是當時所有郡縣的一半數目。但是這種簡單省并州郡的辦法，並不能抑制日益惡化的政區混亂狀態。對地方行政制度的徹底改革，已勢在必行。隋朝取代北周之後，隋文帝在大臣楊尚希建議的基礎之上，並沒有採取將州郡省並的簡單辦法，而是把州郡縣三級中的中間一級郡去掉，即「罷天下諸郡」，以州直接領縣，簡化了政區的層級，使行政區劃重新又回到了二級制。隋滅陳後，又將這一舉措推行到了全國。實行郡縣二級制的最大好處，就是可以使中央的政令容易通達到地方，從而加強中央集權，避免出現地方割據。 隋文帝的這項改革，雖然是一成功之舉，但是，仍然不能徹底解決州縣數目過多的局面。經過魏晉南北朝，州、縣的數目已變得非常多，州、縣的區劃也已經變得不能再小了。隋朝初年，僅州的總數就多達三百多個。如此龐大的數目，讓中央政府來直接管轄，其難度是可想而知的。因此，調整州、縣的數目與範圍，就成了隋朝中央政權的又一項重要任務。 於是在大業三年（607），隋煬帝下令省并州縣，隨後又把州改稱為郡，以回到與秦漢相似的狀況。經過這次調整，到了大業五年，全國變為了190郡，1255縣，縣以上的機構與南北朝時期相比，大大精簡了。 此後，隋煬帝又開拓疆土，在東北地區遼水流域設置了遼東郡。在西北平定吐谷渾後，設置了西海、河源、鄯善、且末四郡。之後，又在今新疆哈密建立了伊吾郡。上述五郡之地，包括了今天的新疆東部與青海大部地區，中原王朝在如此遙遠的地區設立郡縣，這還是第一次。北部地區在今內蒙古後套一帶設置了五原郡。南在海南島上設置了珠崖、儋耳、臨振三郡。 隋朝雖然對政區進行了調整，完善了行政區劃的體系，又加上開拓疆域，經過文帝與煬帝兩代的發展，國家也呈現出了富庶強盛的景象，但是歷史常常演出驚人相似的一幕，隋朝又重蹈了秦代二世而亡的覆轍。 唐朝開國以後，又把郡改為州，恢復了隋朝初期的州縣制。然而州的數目在唐朝兼併各割據勢力，重新平定天下之後，又出現了大量的增長。這是因為在隋唐之際，群雄並起，那些率兵占據一方的地方豪傑，只要歸降唐朝，唐朝就會在他所盤踞的地方設置州縣，並委以刺史之銜，這樣，在不長的時間裡，州的數目便自然又膨脹起來。特別是在南方今天的廣西、湖南和四川一帶的少數民族地區，由於當地表示願意聽命唐朝的首領很多，出現了許多新的州刺史，因此，州的分布也就變得尤為密集。太宗李世民繼位伊始，雖曾對一些州進行省並，但是調整的情況似乎並不理想，到了貞觀十三年（639），唐朝中央政府直接控制的州還是有358個之多，這個數目已經大約是漢郡數目的兩三倍了。 其實，由於唐朝的疆域比漢朝要大，對地方的統治也比漢時要深入得多，漢唐雖然同樣實行的是兩級制，但這時唐朝州的數目已不能像漢朝時的郡一樣，降回到一百多個了。然而要讓中央政府統管這三百多個州，著實是一個不小的難題。這種情況已使得中央政府不得不考慮在州縣二級制的政區之上再設立一級監察區，對各地州刺史的所作所為進行監察，隨時將地方官員的情況上報中央。設置監察區的辦法，雖說不失為一項行之有效的措施，但是唐朝初年的皇帝已從前代的經驗教訓中，十分清楚地知道，監察區一旦設立，就會存在變成一級正式行政區劃的危險，因此需要找到一種變通的方法。唐太宗貞觀年間設立的巡察使，就是這方面的一個嘗試。 貞觀元年（627），唐太宗下令，將全國分成關內、河南、河東、河北、山南、隴右、淮南、江南、劍南等十道，派遣巡察使到各道去負責監察地方的官員。不過，在當時巡察使的派出，還是一種臨時性質，並不是常制，而十道的劃分也更多地體現的是一種地理區劃，還不是真正的監察區。 另外，唐代前期在數州之上還設置了都督府，以統軍戎。據史書記載，貞觀十三年（639），除了靠近京城附近的九州，全國的所有州縣分屬41個都督府。到了景雲二年（711），武則天又省並諸都督府，把全國境內的所有州縣，置於24個都督府的統轄範圍之內。由於擔心這樣會使得都督在地方上分權過重，不利於中央集權的統治。因此，沒過多久，24都督府之制就被廢止了。開元十七年（729），唐玄宗又把都督按權力的大小分為上、中、下三等，此時共有都督府40個。後來隨著節度使的出現，都督的權力便被節度使替代，都督的名稱也就逐漸消失了。 唐朝前期，國力強大，先後滅掉了東突厥、薛延陀、西突厥和高麗，使邊疆少數民族紛紛內附。為了有效地管理這些少數民族地區，從太宗貞觀十四年（640）起，在這些地區設置了由原部落首領為都督、刺史的羈縻府州，在名義上統屬於安北、單于、安西、北庭、安東、安南等都護府與一些邊州都督府。到開元年間，唐朝一共設立了850多個羈縻府州。另外，需要說明的是，這些羈縻府州大多不需要向唐朝中央政府交納貢賦。這就是說，羈縻府州只是在理論上屬於唐王朝的版圖。［8］中唐以後，羈縻府州已大量撤廢或者是內徙。 （二）唐開元至五代時期的道—州—縣三級制 唐玄宗在位的開元、天寶年間是唐朝的全盛時期。依據兩唐書《地理志》，開元二十八年（740），共有州328個，縣1573個。天寶元年（742），玄宗又改州為郡，到肅宗至德二載（757），再一次將郡改回了州。另外，從開元元年（713）起，凡是京、都所在的地方，為了提高它們的地位，與普通的州相區別，而稱為府。最早只有京師長安所在的雍州叫京兆府、東都洛陽所在的洛州稱河南府。後來，又把北都太原所在的并州稱為太原府，西都鳳翔所在的岐州稱為鳳翔府，南京江陵所在的荊州為江陵府。還將皇帝到過的地方也升為府，如蒲州升為河中府，華州升為興德府、陝州升為興唐府、益州升為成都府，梁州升為興元府。這樣，到了唐代末期，一共出現了十個府。 唐代中期以後，為了邊境防禦周邊少數民族的需要，還出現了兼統數州的節度使轄區（即方鎮、也稱作藩鎮）的設置。到了玄宗開元年間，邊地已設置了八個節度使轄區，天寶年間則增加到了十個。本來唐朝實行軍民分治的管理方法，節度使最初只是負責轄區內的軍事防禦，不干預民政，但是，節度使逐漸兼任按察、營田、度支等使，並將各州的州刺史置於他的統領之下，將轄區內的軍、政、財、監察大權集於一身，成為權重位高的封疆大員。 唐玄宗天寶年間「安史之亂」爆發後，唐朝政府為了儘快收復失地，平息叛亂，不得不實行戰時的緊急舉措，對那些出征有功的將軍和懷柔反正的降將，都授予了節度使的官職，使本來只設在邊疆的方鎮，在內地各處也普遍設置起來，其中都督之權重持節者都稱為節度使，主兵事而不授節者稱為防禦使、經略使或是團練使。大的方鎮統領十多個州，小的方鎮轄有二三個州。 方鎮最初設在邊境地區時，地位在道以下，形成的是道—鎮—州的體制，與此相對應的職官層次則是採訪使—節度使—刺史。但是，安祿山發動叛亂後，採訪使已無法再統轄方鎮，失去了存在的意義。為此，肅宗乾元元年（758），將開元以來的十五道罷黜，改採訪使為各鎮觀察處置使。從此以後，有的以節度使兼任觀察使，有的以觀察使兼任防禦使、經略使。這樣，便將本來屬於不同區劃的採訪使道與節度使方鎮合二為一了。名為一道而又已經不僅僅是監察區域，稱作一鎮而又已經不僅僅是軍政區域。於是道（方鎮）成為統轄州縣以上的一級政區。隋初以來的州（郡）縣二級制的行政區劃，變成了道（方鎮）—州（府）—縣三級制。據史書記載，唐末所設立的方鎮數量在四五十個之間波動，除去首都京兆府和附近幾個州及陪都河南府之外，其餘的府州全都被方鎮占據。這些節度使們擁有重兵，抗命朝廷，割據一方。他們的這些行為與古代的諸侯非常相似，因此當時的人就把方鎮又叫做藩鎮。這就是歷史上所說的「藩鎮割據」。 藩鎮割據最終導致了唐朝的覆亡。天祐四年（907），割據汴州（今河南開封）、滑州（今河南滑縣東）的節度使朱溫將唐哀帝廢掉，自己稱帝，改國號為梁，史稱後梁。歷史進入了分裂動盪的五代十國時期。 所謂五代，是指中國北方先後出現的五個王朝：後梁、後唐、後晉、後漢、後周。另外，從唐末開始，江南、嶺南、劍南以及河東等道，都被一些藩鎮的節度使占據。中原五代時期，他們有的占領數州，有的據有一道，並稱帝稱王，先後存在有十個割據政權，即十國：吳、南唐、吳越、楚、閩、南漢、荊南（南平）、前蜀、後蜀、北漢。 五代十國的出現，是唐朝後期藩鎮割據進一步發展的結果。它們的政區也自然沿襲唐朝末年形成的道—州—縣三級制。 第五節 「強幹弱枝」：北宋與南宋（含遼金西夏）時期 （一）北宋的政區 宋太祖趙匡胤建立宋朝以後，為了加強中央集權的專制統治，避免藩鎮割據的局面重演，他先是將節度使的兵權徹底解除，然後又把節度使駐地以外兼領的州——當時借用西漢初年諸侯王國屬郡的名稱而叫做支郡，由中央政府直接統轄。同時由中央派遣文官出任地方官——知州，負責管理各州事務，但是仍然保留了原來各州的州刺史。知州的全名是權知軍州事，意思就是暫時負責該州的軍民事務，其實這一職務是一個固定的官職，只不過當時為了讓那些節度使們易於接受而在名稱上作了點花樣，等到後來州刺史被廢掉，這一名稱中的「權」字也就省去了。知州每三年更換一次，直接對中央負責，向朝廷奏事，不再聽命於地方上的節度使。至於縣一級政區的官員的情況，也與州類似，中央政府派遣中央官員擔任知縣而用來代替原來的縣令。後來，為了防止知州在地方上的權力過大，又設置通判作為知州的副手，讓他們彼此之相互牽制，以便起到分知州權力的目的。 在把各地節度使所統領的各州收歸中央後，宋太祖本想由中央政府直接來控制州與縣，實行行政區劃的二級制。但是在州這種統領縣的一級政區數目很多的情況下，中央政府根本無法進行有效的管理。後來，宋太祖從唐代轉運使的設置中得到啟發，把這個臨時性的差遣變成了固定的官職，讓轉運使負責徵收和轉運地方上的水陸兩路財賦。由於要轉輸，就需要與交通路線發生聯繫，所以宋代統治者又按照全國的地理形勢，重新劃分，讓這些轉運使分路而進行管理，這樣，在州之上便形成了新的一級行政區劃——路。 因為轉運使擁有地方軍、民、財、刑大權，並轄有幅員廣闊的區域——路，這無疑構成了一種潛在的割據力量。於是為了分奪轉運使的權力，宋朝統治者又分別設立了負責掌管一路司法、刑獄和監察的提點刑獄司，負責儲備糧食平抑物價的提舉常平司和掌管一路的兵民之事的安撫使司。除安撫使司（簡稱為帥司）之外，轉運使司、提點刑獄司、提舉常平司通稱為諸監司，又分別簡稱為漕、憲、倉三司。 在地域上，這些監司的管轄區域雖然都叫做路，但是各監司的路並不完全一致，而是互有交叉，在轉運使司看來是一路的，在提點刑獄司卻可以是兩路，在安撫司則又可以是四路，甚至是六路。另外，即使有兩司路在所轄領域上完全吻合，其治所也會有意地被人為安排在兩個不同的地方，從而讓他們形成各自獨立的權力管轄範圍。 宋朝中央政府就是利用以上這些辦法，讓各監司彼此之間相互牽制與制約，加之讓路之下的各州依然保持直接向中央奏事的權力，這樣就使路不能成為嚴格意義的在州之上的一級政區，從而收到有效控制地方、加強中央集權的效果。 總體來說，雖然從權力分配的角度來看，宋代實行的是二級半或者是虛三級，但如果從行政區劃的角度來說，宋代實行的是路—州—縣三級制。 宋朝在路之下的二級政區有府、州、軍、監四種，其下各自轄縣。府、州的名稱承襲的是唐朝的制度。府就是地位特殊的州，又細分為京府（首都或者是陪都的所在地）與次府（與皇帝的行為有關的州）二種。 軍與監又分成兩類：一類直屬於路，與府、州同級；一類隸屬於府、州，與縣同級。宋時從邊地到內地，都設有軍，目的是為了邊境的防禦與內地的治安。統領縣的軍，地位等同於下州。如果其政治地位提高，也可能升為州；如果州的政治地位下降，也可以退而變成軍。監在五代時期，是為了管理礦冶、鑄錢、牧馬、鹽產區而設立的專門機構，宋朝時期兼管民事，也成為正式的行政區劃。統縣一級監的地位比同級的軍的地位要低，如果這一級的監的地位提高了，也可以升為統縣的軍。 據《元豐九域志》記載，宋神宗元豐三年（1080），全國共有府14，州242，軍37，監4。 （二）遼、西夏與金的政區 1．遼 唐朝末年，契丹在今天東北內蒙古一帶興起。938年改國號為遼。983年，遼聖宗復國號為契丹。1066年，興宗復稱遼。到1125年，天祚帝為金兵所擒，遼亡。 遼代的地方行政制度與區劃，基本上承襲了唐代的制度，從太宗時期開始制定，到聖宗以後趨於完備。遼以所設立的上、東、中、南、西五京為中心，分全國為五道，並以京號為道名，合稱五京道。 遼在道下面的一級又分成府、州、軍、城四類，這四類的再下面一級則是縣。另外，在上京道、中京道與東京道內又設有「頭下軍州」，是諸王、外戚、公主的私州，不領縣。再有，遼代對北方原遊牧部族不採用中原王朝傳統的州縣制，分為部族、屬國兩類。依據《遼史·地理志》的記載，遼代有6府，156州、軍、城，209縣，52部族，60屬國。 2．西夏 982年，党項首領李繼捧降宋，宋太宗授以夏州刺史之職。後李繼捧族弟繼遷率部反宋，屢敗宋兵，傳子德明。1034年，德明子元昊建年號，1038年稱帝，國號大夏，史稱西夏。西夏定都興慶府（今寧夏銀川）。1227年，為蒙古所滅。 西夏地方行政區劃分州、縣兩級。據《宋史·夏國傳》記載，西夏後期共有22州。但實際上西夏所置州尚不止此數，現在有名可考的夏州就有36個。［9］另外，西夏又按其軍事機構左、右兩廂而在地域上分設12監軍司，即12個軍區，軍司多以州治所在或其他軍事要地為駐所。西夏在邊防要地還有郡的設置，兼理軍民。 3．金 1114年，遼的屬部女真部族聯盟長完顏阿骨打起兵反遼。次年，稱皇帝，建國號金。1125年滅遼，1127年滅北宋。1234年，蒙、宋軍破蔡州，金亡。 金滅遼之後，承襲了遼的五京（唯改遼的上京為北京，南京為燕京）。滅掉北宋以後，又將北宋的都城稱作汴京。再加上金自己設立的都城上京，因此在金熙宗在位時（1135—1149），共有七京。 在地方行政制度上，金朝在其發祥地，仍然採取部族制度，但是在所占據的原來的遼、宋地區，則承繼的是北宋的制度，分路而進行治理。金熙宗皇統二年（1142）時，共設有17路。金朝的路與宋代的路一樣，也是分權而立，只是金設置的是都總管府（民政）、轉運使司（財政）、提刑使司（司法監察）及統軍使司（軍事）四使。在路的區域劃分上，都總管府、轉運司及提刑司三路的分劃也不完全相同。 金的各路下面統轄州與縣，州一級政區又有散府、節鎮州、防禦州、刺史州、軍的分別。還有隸屬於上京路的蒲與、曷懶、速頻、胡里改四路和隸屬於東京路的曷蘇館、婆速二路，也是相當於州一級的政區，由於不領民戶而只領猛安謀克（300戶為一謀克，相當於一縣，十謀克為一猛安，相當於一防禦州），所以不叫府州而稱為路。另外，上京、北京、西京等路又轄有邊境諸部族。 根據《金史·地理志》的記載，章宗泰和五年（1208）共有19路，下領屬散府9、節鎮州36、防禦州22、刺史州23、軍16、縣632。 （三）南宋的政區 南宋建立後，在地方最高一級行政區劃上，仍然採取的是分設諸路的制度。南宋與金達成紹興議和的第二年（1142），境內一共分成16路，每一路都設立了負責掌管該路兵民事務的安撫使司，這與北宋時期以轉運使司為一路主要機構的情況，已有所不同。除去安撫使司路之外，南宋還設有轉運使司與提點刑獄司，這兩司的分路情況與安撫司的相同，只是它們的治所有時不在一地。南宋在路之下，也與北宋時期相同，設府、州、軍、監四種，下各統縣。唯獨府的數目，南宋時期比北宋增加了一些。 第六節 行省時代：元朝時期 1206年，蒙古部鐵木真統一蒙古高原諸部，建立大蒙古國，稱成吉思汗。蒙古國建立後，不斷向外擴張。到蒙哥汗時，已先後滅亡了西遼、西夏、金、大理等國。至元八年（1271），忽必烈改國號為大元，創建了中國歷史上的元朝。第二年，建都於大都（今北京）。又過了幾年滅掉了南宋，完成了曠古未有的大一統。 與前面的朝代相比較，元代在地方上的最高一級行政區劃有所不同，採用的是中書省、行中書省統轄制度。元代的這一制度是從金朝那裡承襲而來的。金代後期，特別是蒙金戰爭爆發後，金朝軍隊接連失敗，路的長官已無法應付一方的事務，為了處理地方的軍政，金中央政府便派宰臣到各路「行尚書省事」，開佐置府，統領一路或數路的區域，這些機構當時叫做「行尚書省」，簡稱「行省」。這些行省在當時仍然還是尚書省的派出機構，代表尚書省行使權力，帶有臨時性質，事情處理完畢後，便被撤銷掉。 蒙元在征服中原的過程中，沿用了金朝的這一制度，作為戰時的一種臨時措施。元世祖忽必烈以中書省總理全國政務，以行中書省（有時是行尚書省）作為管轄新征服地區的行政機構，久而久之，這個機構所管理的地域範圍也便以行中書省的名稱相稱，簡稱行省或省。同時，作為中央政權機構的中書省本身也直轄包括首都在內的一大片地區。 元朝末年，各地農民起義爆發，為了鎮壓這些起義和維持地方治安，元朝中央政府又分出許多行省，行省制度已變得十分混亂了。 元朝在省之下，有路、府、州、縣等多級地方行政區劃。在最複雜的地區，如中書省，行政區劃的層級可達到五級之多，即省—路—府—州—縣。而在最簡單的地區，行政區劃的層級卻只有兩級，如省—路、省—府、省—州等。不過，元朝大多數地區實行的行政區劃是三級或四級制。再有，在宋代，本來府與州同級，不過只是表示地位尊崇而已。到了遼代，府則成為州之上的一級政區。元代借鑑了遼朝的制度，也把府置於州之上，在一般情況下與路同級，在個別情況下又比路低一級。至於元朝的州，區域比宋朝的更小，有不少的州往往只轄一縣或根本就不轄縣。甚至在江南，還有一些縣，因為戶口增多，而乾脆上升為州，所以在元朝，縣與州近似為同一級。因此從基本結構上看，元代的行政區劃層級大致也只有三級，即省—路（府）—（州）縣。 另外，在元朝的多層級地方行政區劃中，還存在著複式的統轄關係。元朝複式的層級關係是從遼朝仿效過來並加以發展而形成的。在北宋之前，行政區劃的層級都是單式的統轄關係，二級就是二級，三級就是三級。但是遼代時打破了這種情況，出現了複式的層級統轄關係，也就是說，二級制與三級制並存於一個高一級的行政區劃當中。元代的路、府情況與遼代相似，也是除直接轄縣外，同時還可以通過屬州再領縣。 既然元代政區層級多，並且採用複式統轄關係，因而形成了一套複雜而煩瑣的行政區劃體系，其各層次之間的關係可以大致用下圖表示： 這就是說，元朝的地方行政區劃，除去省—路—府—州—縣的層級順序之外，還存在著省—路—州、省—路—州—縣，省—路—縣、省—府—州—縣、省—府—縣及省—州—縣等多種層級形式。這種複雜的行政區劃，在中國歷史上是絕無僅有的。 元朝路一級政區，以府、州為依託，參照金代的總管府制度，而設置了總管府，負責一路的司法、行政、財政等各項事務，這與宋、金時期路級政區諸司分治的情況是不同的。 元朝府一級的政區數量不多，在元朝的地方行政機構中並不占有重要的地位，主要設置在原來金、宋和大理的統治區域內，分為直隸於行省的府和隸屬於路的散府（也稱為諸府）。大的府多升為路，剩下的府雖然仍然保持原有的建制，但其地位已無足輕重了。 元代的州，隸屬於中書省與行省的，一般稱作直隸州；隸屬於路及散府的，一般都稱為散州。這些州有的領縣，有的則不領縣。 元朝縣的分布很不均勻，在蒙古部民分布的嶺北地區，就不曾設立過州縣，那裡的居民依然保持原有的千戶、百戶編制。元代的縣既可以隸屬於路，又可以隸屬於府，還可以隸屬於州。 根據《元史·地理志》的記載，元朝共有185路，33府，359州，1127縣。 另外，由於元朝的行省大多轄區較廣，中央政府時常感到鞭長莫及，因此，又往往分一省為二三大區，將離行省中心較遠的劃分為一道，設立宣慰司，負責協調臨近路、府的軍民事務。元朝一共設有11個宣慰使司道。宣慰使司道向上承接省的政令，向下傳達到各縣，然後又將各縣的一些請求向上傳遞到省，承上啟下，兼有行省派出機構和介乎省、路之間一級行政機構的職能，因此，宣慰使司道也被當做省之下的一級准政區。 整個藏族地區在元朝時已經歸附，成為元朝版圖的一個組成部分。元朝稱藏族分布的區域為吐蕃，由宣政院直接統管，是與元朝的11省並列的一級行政區劃，所以在那裡不設行省。在吐蕃當地的最高地方權力機構，是分別設置在「吐蕃三區」（也稱為「吐蕃三道」）的由宣政院統轄的三個宣慰使司都元帥府。另外，在元朝的甘肅行省以西，今天的新疆東部地區，有三個不屬於行省，而直接屬於朝廷的單位，即別失八里（今新疆吉木薩爾縣北破城子）、哈剌火州（今新疆吐魯番）與哈密力（今新疆哈密）。 在台灣和澎湖列島，元朝時設置了澎湖巡檢司來進行管理。這一行政機構一直持續到明洪武二十年（1387）才被撤銷。 第七節 刪繁就簡：明朝時期 明朝建立後，依然承襲了元朝的行省制度。然而，明太祖朱元璋認為行中書省的權力太大，為加強中央集權，於是對元代的行省制度作了很大的改革。由於他對宋代高度中央集權的行政制度十分羨慕，因此便效仿宋朝分路的做法，把一個行省的原有最高權力分散在都指揮使司、布政使司及提刑按察使司三個不同的官員手中。原來的一省則改稱為布政使司，但在當時習慣上仍稱為省。另外，在區劃上，朱元璋也讓三司不完全一致，這在布政使司與都指揮使司的轄區劃分上，尤為明顯。例如明朝設有遼東都指揮使司，而在明朝的13個布政使司中，並沒有遼東省，而把遼東都司的管轄地區劃在了山東省的範圍之內。 明代兩京13布政使司之下的地方行政機構與區劃，大體繼承元代行省以下原有的路、府、州、縣之制，但有所簡化，取消了路的建制，只設府、州、縣三級。 明朝的府隸屬於京師或布政使司，其下或者轄州或者轄縣，或者州縣並轄，是地方上的二級行政機構和區劃。明朝的州分為兩種：一是直隸於京師或者是布政使司的，稱為直隸州，地位與府大體相同，其下或者轄縣，或者不轄縣；一種是隸屬於府的，稱為屬州，地位與縣大體相同。但多數屬州也領有縣，實際上這種屬州的地位介於府與縣之間。明朝的縣隸屬於府、領縣的直隸州或屬州。此外，府、州、縣除了隸屬於布政使司外，還受布政使司、按察使司的派遣機構分守道、分巡道、整飭兵備道的節制。 據《明史·地理志》記載：終明之世，「分統之府百有十四，州百九十有三，縣千一百三十有八」。 明朝的府、州、縣只領民戶，又另置衛、所統領軍戶。每一省的衛、所一般都是由一都指揮使司統轄。但在邊區，由於軍戶數量很多，為便於管理，又增設了幾個都司或行都司。有明一代共設有16都指揮使司（其中有13個與布政使司同名，另外三個是北直隸境內的萬全都司、大同都司和屬於山東省的遼東都司。）、四行都司（陝西、四川、湖廣、山西）、二留守司（中都、興都）。據《明史·地理志》載：明曾置有493衛、2593所、315守御千戶所。到了清朝初年，都司衛所因有的被裁廢，有的改置為府州縣，於是便不再存在了。 明朝在少數民族聚居地區還設置了羈縻都司衛所。這些機構與正式的都司衛所比起來，中央政府對它們的控制較弱，各級長官都由當地的酋長、族首領擔任，明朝中央政府發給敕書、印信，讓他們各統其眾，按照當地的習俗進行治理。從地理分布上看，這些羈縻都司衛所主要設置在東北、西北和四川西部、青海、西藏地區，其中有在東北黑龍江流域等地的奴兒干都司，在今天的甘肅境內的河州、岷州、洮州、沙州等衛，在今天的青海境內的安定、阿端、曲先、罕東等衛，在今天新疆哈密的哈密衛以及在西藏地區的朵甘和烏斯藏二都指揮使司。 另外，除府州縣衛所之外，明朝在西南地區，還設有不少土司，其中土府、土州、土縣等文職土司隸屬於布政使司；宣慰司、宣撫司、安撫司、招討司、長官司、蠻夷長官司等武職土司隸屬於都指揮使司。據《明史·地理志》記載，有土府19、土州47、土縣6、宣慰司11、宣撫司10、安撫司22、招討司1、長官司169、蠻夷長官司5。 明朝在一省之內所實行的都指揮使司、布政使司和按察使司三司分立的制度，雖然可以使它們彼此之間相互牽制，但這一制度存在的負面影響也隨之暴露出來，那就是地方由於權力分散，對外防禦與對內鎮壓反抗的能力大大削弱，尤其不能應對處理地方的突發或重大事件。為了彌補這些不足，更好地協調處理地方上的事務，於是在明朝中期宣德年間以後，經常向各地派出總督、巡撫兩類新型官員，負責處理所督與所撫地區內的行政、軍事及監察等方面的事情，成為最高一級的封疆大吏，並由臨時性的派遣變成長期的設置，管轄範圍也變得相對固定，逐漸在都、布、按三司之外，形成了一套總督、巡撫的體制，作為新的地方行政組織。概括說來，巡撫的主要職權是行政賦稅、考劾屬吏、提督軍務；而總督的主要職權則是，節制巡撫，調度軍隊。巡撫以民事為主，兼理軍務，而總督以軍事為主，兼管民事。 由於總督、巡撫逐漸成為了地方上實際的最高軍政官員，所以，到了明代後期，最高一級地方行政區劃事實上已從兩京13布政使司，變成了幾十個總督、巡撫轄區，雖然總督、巡撫轄區到了清代初期，才正式成為一級地方政區。［10］ 第八節 從複式到單式政區層級：清朝時期 歷史上改朝換代，幾乎都要對前代的行政區劃有所改動，但清應當算是一個特例。因為清秉承明制，幾乎沒有什麼變革。 清朝建立後，在關內地區，設置行省，改承宣布政使司為省，為地方最高一級的行政區劃。除了明朝原設的13省之外，順治元年（1644），改明代北直隸為直隸省。二年，又改南直隸為江南省。到了康熙年間，由於覺得15省的區划過大，不便於政令的頒布實施，清政府因此決定將一些省的範圍再劃小一些，於是分江南省為江蘇、安徽兩省，分湖廣省為湖北、湖南兩省，分陝西省為陝西、甘肅兩省，這樣，全國一共設有18省，也稱「內地十八省」。內地18省的格局，自康熙朝歷經雍正、乾隆、嘉慶、道光、咸豐、同治六朝二百多年而沒有改變。 清朝不僅在省的劃分上大體承襲明朝的舊的區劃，而且在官員的設置方面，也繼承了明朝的制度。清朝採用明代的總督巡撫制度，以總督、巡撫作為地方上的最高一級行政長官，而且把總督、巡撫的轄區調整到與明朝的省界相一致。但是，由於按照明制，省的長官應當稱為布政使，而不是總督、巡撫，因此，在清朝，省實際上並不是正式的地方最高一級行政區劃的稱呼，而只能說是一種俗稱。 一般來說，清朝的每個總督統轄二三個省，主管軍事，兼管民政和監察地方官員。清朝到了乾隆年間，把總督設置的數目確定下來，一共設立了八個總督，它們分別是直隸、兩江、閩浙、陝甘、湖廣、兩廣、四川、雲貴。不過這八個總督並沒有完全覆蓋清朝的內地18個省，山東、山西、河南三省就不設總督，而只設巡撫。巡撫通常只管轄一省，負責一省的民政事務。不過，也有例外，直隸、四川及甘肅三省就沒有巡撫。因此，清朝的巡撫一共只有15個：山東、山西、河南、陝西、江蘇、安徽、浙江、福建、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、雲南及貴州。 由於總督、巡撫統管一方，權力很大，因此，清朝前期和中期，多讓滿人與漢軍旗人擔任總督、巡撫的職務。康熙時期，漢人擔任總督、巡撫的「十無二三」，乾隆時期，巡撫一職，雖然滿人與漢人各占了一半，但總督大多仍是由滿人出任。到了咸豐年間以後，隨著鎮壓太平天國起義軍的需要，這種情況有所改變，漢人充任總督、巡撫的逐漸增多起來。 總督、巡撫在各省的輔助官員是布政使（又稱藩司）和按察使（又稱臬司），原來明朝在地方上所設的都指揮使一職，由於衛所制度的廢除而被裁掉了。布政使分管一省的民政財政，按察使則掌管一省的司法刑獄。清朝中期以後，布政使和按察使實際上已淪為總督與巡撫的屬吏。另外，還需要說的是，照理由於布政使司是省級政府，一省只應該有一個，但是江蘇省卻出現了設有兩個布政使司的現象。江蘇省本來已有江蘇布政使司，駐在蘇州府。但在乾隆二十五年，又增設了江寧布政使司，駐在江寧府，與江蘇布政使司劃區分治。這樣，就使蘇州府與江寧府並為江蘇省的省會。 布政使司與按察使司的輔佐官員稱道員，其中由布政使司的參政、參議派出道員，駐守在一定地方，有固定的轄區，稱為分守道，主管錢穀、政務；由按察司的副使、僉事派出道員，分巡某一區域，稱為分巡道，主管刑獄案件。從乾隆年間以後，雖然道員由原來的臨時派遣，變為了地方實官，但是道在實際上並沒有成為一級行政區劃，而只能稱為一級准政區。在分守道與分巡道之外，清朝在各省還設置有不少沒有區劃的專職道員，如：督糧道、鹽法道、河道、驛傳道、海關道等。 清朝省以下的地方行政區劃分為府（直隸州、直隸廳）、縣（散州、散廳）二級，又恢復了單式的三級制。 府是省以下的一級行政區劃，其下轄縣（州、廳）。雍正中期，全國共設有167府，到了乾隆年間，增加到184府。光緒二十五年，又增為187府。到清朝末年，全國共有府二百多個。 清朝的州有直隸州與散州之分，直隸州直屬於布政使司，與府相當，其下轄縣，只是規模略小而已；散州隸屬於府，與縣相當，其下不再屬縣。到了光緒末年，全國共設有二百多個直隸州與散州。 廳也分為直隸廳和散廳，直隸廳隸屬於布政使司，地位與府或直隸州相當，但是很少轄縣。散廳一般隸屬於府，與縣同級。光緒末年，全國有直隸廳、散廳一百多個。 縣是地方最低的一級行政機構。清朝末年，全國一共設有1358個縣。 清政府在光緒九年（1883）又設立新疆省。新疆巡撫駐迪化府（今新疆烏魯木齊）。仍設伊犁將軍駐惠遠城（今新疆伊犁霍城縣東南），民國二年（1912），伊犁才併入新疆。 光緒十一年（1885），為加強對台灣的控制，清政府又分福建台灣府建立台灣省，隨後分建台灣、台北、台南3府，台東1直隸州，3廳、11縣。台灣巡撫駐台北府。光緒二十一年（1895），清政府在甲午戰爭失敗後，被迫與日本簽訂了不平等的《馬關條約》，台灣省被割讓給了日本，淪為了日本的殖民地。 日俄戰爭爆發後，東北地區的情況變得日益複雜起來，於是在光緒三十三年（1907），清政府便將原來的奉天、吉林、黑龍江三將軍的統轄地區，改立奉天、吉林、黑龍江三行省，俗稱東三省，各設巡撫，又設東三省總督統轄。總督奉天巡撫駐奉天府（今遼寧瀋陽）、吉林巡撫駐吉林府（今吉林省吉林市）、黑龍江巡撫駐龍江府（今黑龍江齊齊哈爾）。三省的各自轄區由於內蒙古哲里木盟一些牧地的劃入，而發生了一些變化。 綜上所述，到了清朝末年，全國共設立了22省。 第九節 結語：行政區劃的演變規律 以上我們將中國歷史上兩千多年的行政區劃，從起源到發展，作了一個概括的介紹。從中我們可以大致發現以下的一些規律： （一）數量由少到多，轄區由大到小，層級由高到低 縣級以上的同一名稱的政區，隨著歷史的發展，通常都會出現這樣的現象，那就是數量越劃越多，轄區越劃越小，到了一定的程度，它的級別就會逐層降低，甚至走向消亡。下面我們就來看一下具有代表性的一些政區的變化情況。 秦朝建立後，天下設立了36郡，郡成為最高的行政區劃。到了秦朝末年，郡的數目增加到了48個。漢朝以後，由於秦郡的轄區較大，於是將這些郡的轄區範圍劃小，一郡被分成幾郡。西漢末年，漢郡的數目已達到103個（包括與郡級相當的王國）。 東漢時期，雖然有一些郡國的範圍比西漢時要小，但總體來說，兩漢時期郡國的範圍大小相差不是很大。到了東漢末年，隨著州成為最高的一級行政區劃，郡國的地位下降，變為二級政區了。 三國時期，郡國的數目比東漢時增加了一半，郡國的轄區自然隨之減小了。西晉時期，郡國的統領範圍比三國時又要小了一些。南北朝時期，隨著大量新郡的設置，郡的轄區範圍呈直線下降的趨勢。隋唐以後，郡便消失了。 州的變遷最具有典型意義。州在東漢末年成為郡縣之上的一級行政區劃的時候，數量只有13個。其時，州的地域範圍十分廣闊，在南方的州相當於今天的兩三個及三四個省的規模，在北方的州也有今天的半個省的大小。 到了三國時期，州的數量與轄區範圍沒有實質性的變化，只是當時魏、吳兩國都設有荊、揚二州（相當於今天的長江中下游地區及南嶺以北的地方）。不過，由於魏國所控制的荊、揚兩州只有原州地域的一小部分，因此它們徒具象徵意義罷了。西晉統一前後，州的數目逐漸增加到19州，各州的範圍與東漢時期相比，已經有顯著的縮小。尤其是西北的涼州、東北的幽州（今河北北部、遼寧西部及遼東半島、朝鮮北部）、西南的益州、嶺南的交州（今廣東、廣西、越南北部中部）等，都因為地域廣闊而被分為了兩州或者是三州。西晉末年時，範圍最廣的荊州與揚州也新分出兩個州，形成了各州範圍大小相差不大的21州的規模。 東晉十六國及南北朝以後，出於一些複雜的原因（如為了酬報功臣而因人設州，因僑置需要而設州，為了鞏固皇權而割置新州），州的數目猛增到三百多個，這樣州的轄區也就變得只有幾百里見方了。 隋朝初年，隋文帝廢郡以州直接統縣，州於是等於降為郡級。宋朝時，為了加強中央集權，州的地域更趨縮小，在當時有將近十分之一的州只轄有一個縣。到了元明清時期，又把一部分州降為了縣級。 道在唐朝後期與方鎮結合，取代了州的位置，而成為最高一級行政區劃。當時道（方鎮）的數目在四五十之間波動，大的道相當於今天一個省的面積，小的道則只相當於今天的十幾個縣的區域。到了宋代初年，道被路所替代。元朝時期，道又被用來作為行省以下的監察區。明清時期沿襲了元朝的做法，在省與府之間設道，但道的範圍已大大縮小了。 路在宋代時成為最高的行政區劃。北宋時期，路的數目還不是很多，到徽宗時也才僅有二十幾個。路的各自轄區範圍大體與今天的一省或是半省相當。南宋時期，路的總數在十六七之間變化，比北宋時期的南方多出了二三路。這時路的轄區自然也變小了一些。到了元朝，路的地位便被降低了，由最高的一級政區，而變為直接轄縣的政區，其範圍也相應縮小，只相當於今天的一兩個地區的大小。明朝時，路被廢除而成為府，路作為一級行政區劃結束了其短暫的歷程。 省是在元朝時期的最高一級行政區劃，最初在全國設有一個中書省及六個行中書省。由於元朝的版圖十分遼闊，而行省的數目又如此的少，因此，元朝各省的統轄範圍的廣袤是空前絕後的。例如陝西四川行省，一度轄有今陝西、四川、甘肅、寧夏與內蒙古西部的廣大區域，其範圍的廣闊，我們已可以想見。雖然如此，但是如果與中書省包括的從山西、陝西之間的黃河以東、淮河以北，一直到北海（今北冰洋）的遼闊範圍相比，則還是望塵莫及的。 元朝初期的行省轄區範圍廣而數目少，主要是出於軍事統治的需要。為了防止被征服民族的反抗，不得不把中樞權力分散到各處，設立鎮撫作用的軍事區域。然而，元朝統治者又考慮到中樞權力分散的限度是有限的，因此，在行省的數目上就無法設置的太多，這樣，也就造成了每個行省的轄區範圍過於廣大。隨著統治的不斷深入，大而無當的行省逐漸得到改造，不僅範圍變小，而且性質也發生了變化，成為真正意義上的行政區劃。行省的數目，也變為了一中書省、十行中書省。 然而，對於元朝的廣闊疆土而言，11省的各自轄區範圍仍然很大，處理地方事務時，非常不靈活，特別是在元朝的末年各地農民起義蜂起雲涌的情況下，越發明顯。因此，元朝統治者不得不採取從行省中分劃出許多分省的辦法，來維持地方上的統治。這種情況已經說明，轄區範圍過大的行省，對於中央集權的統治來說，是極為不利的。因此，到了明代，便在這一點上著手改革。 明朝時，行中書省被改稱為布政使司，不過，習慣上仍然稱為省。明代的省，轄區範圍要比元朝時小了許多。在相當於元朝南部九省的地域內，明朝分為了15省，也就是我們在前面提到過的兩京十三布政使司。元朝時一些範圍較大的省到這時被一分為二，或者是一分為三。還有的一些行省則被各劃出一部分，而組建了新省。 總的來說，明朝各個省之間的轄區範圍大致比較均衡，但是也有例外。那就是南北兩京都劃得比一般省要大。尤其是南京，包括了今天江蘇、安徽兩省的全部及浙江北部的廣大地區，與南部相鄰的浙江省的狹小形成了鮮明的對照。 清朝建立後，在行政區劃方面承襲了明朝的舊制，除去將南京、湖廣及陝西三省各自一分為二外，其他的12個省大體沒有什麼改動，從而形成了所謂的「內地十八省」。這些省的範圍大都與今天我們的相應的各省相差不大了。從康熙年間到光緒執政時期，在二百多年的時間裡，18省的區劃一直保持沒變。清朝末年，又先後增置了新疆、台灣、奉天、吉林、黑龍江等五省，使省的總數變為了23省。1895年之後，台灣省為日本所占據，清朝省的總數變為了22個。 （二）最高一級行政區劃大都由監察區、軍區等轉變而來 在行政區劃的層級變化當中，我們可以看到，歷代最高一級行政區劃往往由監察區、軍區等非行政區逐漸轉變而來，最高一級政區的行政長官也大都由在外的中央官員演變而產生。在這方面也有幾個突出的實例。 兩漢時期，由於郡國的數目較多，中央政府不便直接管理。為了加強中央集權，於是自漢武帝起在郡國之上，設立了監察區——州，來監管地方的官員。州既然作為一級區域劃出，與郡縣相分離，便構成了以後演變為一級行政區劃的地理基礎。到了東漢末年，隨著州牧刺史掌握了地方上的行政、財政等方面的事務，特別是帶兵之後，州便由監察區而轉變成了正式的行政區劃了。 唐朝後期作為政區的道（方鎮）則是由軍區與監察區兩條渠道轉變而來的。魏晉南北朝時期的都督區，是以都督為軍事長官，統領幾個州的軍務督理區。都督又照例兼任所駐州的刺史，這就使得都督區在實際上成為州之上的一級准行政區劃。唐朝時承襲了這一制度，都督又因為加節而改稱節度使。另外，在唐朝初年，又按照山川形便設置的道，逐漸成為了正式的監察區，道的長官稱採訪使，後來又稱觀察使。這樣到了唐朝末期，節度使權力日益增大，最終兼任採訪使、觀察使之職，使轄區成為州之上的一級行政區劃——道（方鎮）。 元朝時期最高一級地方行政區劃為行省。行省起源於魏晉南北朝隋唐的行台尚書省。當時的中央官署名稱叫做「省」，由中央官員到地方執行國家任務，在地方設立的中央分支行動機構，就稱為行台尚書省或某處行台省。事情處理完畢後，便予以撤銷。金朝末年，由於內憂外擾，因此仿效六朝隋唐的行台尚書省制度，在全國各地普遍設立了行尚書省。蒙古在與金的接觸中，借鑑了這一制度，也設立行尚書省。後來隨著中央政權機構改稱中書省，地方上的行尚書省也就隨之改為了行中書省，簡稱行省。起初行省也只是臨時性的中央派出機構，但由於元朝初年對中原用兵持續的時間很長，軍管制一時無法取消，到了平定南宋的前後，行省便作為中國歷史上轄區最大的一級行政區劃而出現了。 明朝初年對元代的行省制度進行了改革，仿照宋朝監司分路而治的方法，將地方上的政權一分為三，交由承宣布政使司、提刑按察使司及都指揮使司特三司負責管理。但是由於三權分立，一旦遇到需要對外防禦或者是對內鎮壓的情況時，便顯得有些力不從心，難以應對。因此，為了彌補這些不足，於是在明朝中期，便經常向各地派出帶有中央部院大臣職銜的重臣到各地去總督軍務或者是巡撫地方。總督與巡撫在設立之初，也是帶有臨時性質的，但是後來設置之後，便不再廢除，總督或者是巡撫便在地方上掌握了最高的權力。不過，雖然如此，當時在名義上，這些總督或者是巡撫卻還都屬於中央官而不是地方官，這些都撫轄區也還是具有監察性質的准政區而不是正式的一級行政區劃。明朝的正式一級政區一直是兩京十三布政使司。清朝建立之後，經過了幾十年的調整，才最終將總督、巡撫轄區改變成為正式的一級行政區劃——18省，而總督與巡撫也都成為這些省的最高行政長官。 （三）縣級行政區劃最具有穩定性 在歷代行政區劃的變遷中，縣級行政區劃是最具有穩定性的，我們從歷朝縣級政區數目的變化中，即可以看出這一點。 秦朝時期，總共有多少縣，在文獻中沒有記載，估計應在一千個左右。到了西漢末年，縣級政區（縣、邑、道、侯國）比秦時有所增加，為1587個。這一方面是漢武帝開拓疆土，增設郡縣的結果，另一方面，也與當時侯國的大量分封有關，在1587個縣級政區中，侯國就有二百多個。東漢初年，光武帝省並四百餘縣（其中有很大一部分就是西漢時期的侯國），縣數又回落到一千一百個左右。到了東漢中期的順帝永和五年（140），縣級政區（縣、邑、道、侯國、公國）的總數幾乎沒有什麼變化，為1180個。 三國末期，縣的總數仍然保持了東漢中期的規模，大約為一千一百九十個。西晉時期，縣的總數略有增長，其時縣級政區（縣、邑、侯國、公國）的數目為1232個。在南北朝末期北周大象二年（580），縣的總數大約為一千五百九十，與西漢末期時相差無幾。 隋朝時期，經過煬帝的並省州縣，在大業五年（609），縣的數目又有所下降，為1255個。唐朝建立後，高祖武德初年，為了政治與軍事上的需要，一度設置了許多州縣。針對這種情況，在貞觀初年，太宗對州縣進行了省並。到玄宗開元二十八年（740），一共有1573個縣。 宋朝時期，疆域與唐朝相比，明顯縮小，不僅燕雲十六州被遼占據，而且隴右西北地區也成為西夏人的領地。另外，在雲南一帶，大理獨立建國，越南北部，又成為安南國的領土，因此縣的設置規模有所減少，北宋宣和四年（1122），有縣一千二百一十多個。元朝文宗至順元年（1330），縣的總數為1127個，與宋時相差不大。但是元朝的疆域要遠遠大於宋朝，只有如此數目的縣又是為何呢？原來，除去因戰亂造成人口流失，而並省一些縣之外，還有一個原因，就是元朝當時有相當一部分州是與縣平級的，如果合在一起，元朝的縣級政區應有一千三百多個。 明朝宣德年間有縣一千一百多個，到了明末則為1138個，清朝嘉慶二十五年（1820），有縣1455個，從縣數來看，明清兩代都不算多。但是由於明的屬州與清的散廳都與縣同級，如果將這些也計算在內，明清兩代的縣級政區就都不算少了。 綜上所述，在從秦到清的兩千多年的時間裡，疆域擴大了許多，但是縣級政區的數量卻只增加了百分之五十。從中雖然可以反映出縣級政區的管轄範圍有所變化，但是這種變化與縣級以上的政區比較起來，應當是很小的。 （四）三級制是歷代政區的層級中最常用的一種形式 從歷代行政區劃層級演變的過程來看，兩千多年來，最常見的是三級制，只不過有時採用的是實三級，而有時則實行虛三級。 秦和西漢初年，疆域還比較小，因此，在當時採用郡縣制的單純二級政區，對於中央政府來說，還是能夠控制的。但是自從漢武帝拓展疆土之後，二級制的政區已經開始暴露出它的局限性。因此，漢武帝便設置了十三州刺史部，作為監察區，負責監察各郡官員的政績。因此，自從漢武帝開始到東漢末年之前的兩漢時期，在地方上推行的是虛三級制。 東漢末年，州逐漸成為了郡之上的一級正式的地方行政區劃，形成了州—郡（國）—縣實三級的體制。在隨後的魏晉南北朝四百年的時間裡，都沿襲了這一制度。 隋朝建立之後，經過隋文帝的改革，又推行了州—縣二級制。但這次的兩級制只持續了大約一百四十多年，到了唐朝初期便又退出了歷史的舞台。唐玄宗開元年間以後，在唐初只是地理區劃的道，被作為了監察區，唐朝在地方上出現了虛三級制。後來隨著節度使兼任各道的觀察處置使，節度使所在的方鎮與民政上管轄幾個州的道合而為一，便又確立了道（鎮）—州（府）—縣的實三級制。這一制度歷經五代十國而沒有改變。 宋朝初年方鎮被廢除，全國曾出現過短暫的州（府、軍、監）—縣（軍、監）二級制。但由於當時一共有367個州、縣級的行政單位，如果採用單純的二級制，中央政府要想直接來統管，是無法辦到的。因此，沒過多久，宋朝統治者便建立了路—州（府、軍、監）—縣（軍、監）的體制。這種制度，從權力分配的角度來看，是虛三級，但如果從行政區劃的角度來說，應當是實三級制。 元朝的行政區劃雖然實行的是省—路—府—州—縣多級制，但大多數地區的實級一般都是省—府（路、州）—縣三級制。 明朝建立後，兩京13布政使司之下的地方行政機構與區劃，大體繼承元代行省以下原有的路、府、州、縣之制，但有所簡化，取消了路的建制，只設府、州、縣三級。清朝時期，在省之下的地方行政區劃分為府（直隸州、直隸廳）、縣（散州、散廳）二級，又恢復了實三級制。 * * * ［1］　周振鶴《縣制起源三階段說》，載《中國歷史地理論叢》，1997年第3期。又收入《周振鶴自選集》，廣西師範大學出版社，1999，第1—14頁。 ［2］　有關秦初並天下所設36郡之名，至今無有定說。最新的相關研究請參看辛德勇《秦始皇三十六郡新考》（載《文史》2006年第1期與第2期）一文。 ［3］　2002年在湖南里耶古城發現的秦簡中記有「洞庭郡」，為史籍中所未見。 ［4］　《續漢書·郡國志》大體以順帝永和五年為斷的版籍中，共有105個郡國，是漏載阜陵國之故。詳見李曉傑《東漢政區地理》，山東教育出版社，1999，第10頁。 ［5］　本章所有地圖均據譚其驤主編《中國歷史地圖集》改繪，不敢掠美，特此說明，恕不再一一出注。 ［6］　洪亮吉《東晉疆域志·自序》，《二十五史補編》第3冊，中華書局，1955，總第3580頁。 ［7］　有關東晉南朝僑州郡縣與土斷的具體情況，可參看胡阿祥《六朝疆域與政區研究》，西安地圖出版社，2001。 ［8］　有關唐代羈縻府州的具體情況，請參見劉統《唐代羈縻府州研究》，西北大學出版社，1998。 ［9］　參見章巽《夏國諸州考》，載《開封師範學院學報》1963年第1期。 ［10］　有關明朝總督、巡撫轄區的具體情況，請參見靳潤成《明朝總督巡撫轄區研究》，天津古籍出版社，1996。