支配社會學 · 第二章 官僚制支配的本質、前提條件及其開展

一、近代官僚制的特殊功能模式 近代的官吏制度（Beamtentum）所特有的功能模式如下： Ⅰ. 原則之一：各部門有（通常是）依據規則——法律或行政章程——而來的、明確的「權限」（Kompetenzen）。（1）為了官僚制支配團體之目的所必要的、一般性的活動，被清楚分派為官吏職務。（2）為了執行職務所必要的命令權力，也有明確的分配；附隨於命令權力的強制手段（肉體、宗教性或其他），亦受到規則的明確限定。（3）為了規則性與持續性地履行這些職務，並行使相應的權利，有計劃地供應所需物資；只有在一般規則下夠資格的人才能被任用。 這三個要素，在公法的支配領域即構成官僚制的「官府」（Behörde），在私人經濟的支配領域即構成官僚制的「經營」（Betrieb）。此一意義上的官僚制，其最成熟發展僅見諸近代國家的政治與教會共同體，在私人經濟的領域則僅見諸資本主義之最進步的組織。具有明確權限的、持續性的官廳，在歷史上縱或有之，亦屬例外。對曾經有過龐大政治組織的古代東方、日耳曼人與蒙古人的征服國家以及許多封建國家而言，這點殆無疑義。在上述這些政治組織里，支配者皆通過個人心腹、共食夥伴（Tischgenossen）、或廷臣來執行最重要的政策。這些人的任務與權力並沒有明確限定，而且也只是為了個別的事件暫時賦予的。 Ⅱ. 原則之二為官職層級制（Amtshierarchie）與審級制（Instanzenzug）。有一套明確制定的、官府間上下關係的制度，其間下級官府是在上級的監督之下。此一制度也提供被支配者，遵照既定程序，向相關上級申訴下級單位之決定的可能性。在發展成熟的官僚制里，官職層級是採取「一元制的」支配形式。層級式的審級制原則可見之於國家與教會的組織，亦可見之於所有其他的官僚制組織，例如大政黨的組織與私有的大經營，不管它是被稱為私人的機構，還是「官府」。 在「權限」的原則完全貫徹的情況下，層級制的從屬——至少在公職的範圍內——並不意味著，「上級」官府即可直接地將「下級」官府的職責攬到自己手中。通常的情況恰好相反：官職一旦設置，任何的出缺即需有新人遞補。 Ⅲ. 近代的職務運作乃是以原本草案形式保留下來的文書檔案（Akten），以及由幕僚與各種書記所組成的部門為基礎的。任職於一個官府的所有官吏，加上所需的物質設備與文書檔案，即構成一個「辦公室」（Büro），至於私人的經營則通常被稱為「營業所」（Kontor）。 在近代的官府組織里，原則上，辦公室是與私宅分開的，而且，官吏的職務活動通常也與其私人生活領域有所區隔。公款、公家設備與官吏的私有財產清楚劃分。此一狀況不管哪兒都是長期發展的結果，今日則可見之於公家的與私人的經營，甚至私人企業的領導人亦遵守此一原則。營業所與家計、業務函件與私人信函、業務財產與私人財產，基本上都有所區分。近代類型的業務管理愈是徹底實現之處，此一划分就愈清楚，儘管早在中世紀即已有其萌芽。 近代企業者的特徵乃是，他以「第一官員」的態度來指導其經營，就像特殊的、近代官僚制國家的支配者以國家的「第一公僕」自居一樣。國家的公務活動與私人經濟的事務所活動、有其內在本質之差異，乃是個歐陸的觀念，而與美國人的觀念截然相反。 Ⅳ. 職務活動——至少是所有專業化的職務活動（這是近代特有的）——通常都以徹底的專業訓練為前提。近代私人企業的領導人與職員也愈來愈強調此點，正如國家的官吏一樣。 Ⅴ. 職務發展完全成熟之際，職務活動即會要求官吏的全力投入，儘管此一官吏的辦公時間是有明確規定的。這通常也是經過長期發展的結果，不管是公家的、還是私人經濟的職務。以往的情況恰好相反：職務通常是以「兼差的」方式來處理的。 Ⅵ. 業務的執行須遵照一般規則，這些規則必須是：多少是明確的、多少是全面包羅的以及可以學習的。這些規則的知識可說是官僚所具備的一種涉及法律、行政與企管的、特殊技術性的學問。 近代的職務行使——以規則為準，乃是根深蒂固的。例如，近代的公共行政理論認為：經由合法程序賦予某一官府處理一定事務的權限，並不意味著此一官府可以根據（針對個別事件的）個別命令來處理，而只是賦予它抽象的、規制事務的權限。這點與我們稍後將討論的、完全支配家產制（Patrimonialismus）的規制樣式——一切的關係皆受個人之特權及恩惠之賜予所規制——恰好形成尖銳的對比（至少在此種關係尚未為神聖傳統所確固以前是如此）。 二、官僚的地位 據此，官僚在此一體系之內與之外的地位，可歸結如下： Ⅰ. 職務即「職業」（志業，Beruf）。這點首先可見之於要求一種明確規定的訓練過程（經常需要一段長時期的全力以赴），而且在任用前一般還得通過一個專業測試。其次，官僚的地位具有一種義務的性格。此一性格又以下述方式制約了其各種關係的內在特徵：法律上與實際上，據有職位絕不能視為擁有一種收入的來源，可以利用提供某種服務的方式（執行職務）以換取個人收益或酬傭，這是中世紀與近代初期常有的；據有職位也不能被視為一種類似自由勞動契約下的、普通的有償交換。接受一個職位（包括私人經濟里的職位），寧說，即被視為接受一種特殊的職務忠誠義務（Amtstreuepflicht），以換取一個安定的生活。 決定近代之職務忠誠的特殊性格的要素乃在於，就其純粹類型而言，它是以非人格的、即事化的目的（sachlicher Zweck）為導向，而非設定在一種對人的關係上，就像在封建制或家產制的支配體系下、封臣或扈從的忠誠義務。這種非人格的、即事化的目的，通常自然會披戴上來自「文化價值理念」——例如「國家」「教會」「地方團體」「政黨」或「經營」——的一種意識形態的光環，用以取代世間的、或非世間的人格性的支配者，而體現在一個共同體之內。 例如政治官僚——至少在一個發展成熟的近代國家裡——已不再被視為支配者個人的僕人。同樣地，今天的主教、教士與布道者，實際上也不再像原始基督教時代一樣，被視為一個純粹個人卡理斯瑪的擔綱者，此一擔綱者在一個超人間的支配者的個人委命下（而且基本上也只對他負責），為那些值得拯救且冀望得救的人，提供彼世的救贖。這些教會人士，儘管仍保有部分對古老理論的信念，卻已轉化成服務於一個即事化之目的——此一目的在今日「教會」里正被即事化、同時也被加以意識形態地神聖化——的官僚。 Ⅱ. 官僚的個人地位如下： （1）近代官僚——不管他是在公家機構或私人機構——永遠努力爭取、同時通常也能享有一個（相對於被支配者而言）、卓越的「身份的」社會評價。他的社會地位受到品位等級之規定的保障，政治官僚則尚受到針對國家及教會當局的「侮辱官吏罪」「藐視罪」等特殊刑法條例的保護。 在下述諸條件配合之處（例如在古代文明國家），官僚通常擁有最高的社會地位：強烈要求由訓練有素的專家來處理行政；高度且穩定的社會分化，絕大多數的官僚——基於權力之社會分配，以及接受專門教育與維持身份習慣的費用過高等緣故——出身於社會、經濟的特權階層。 擁有教育文憑（詳見第八節），通常即意味著任職資格；這點自然會強化官僚之社會地位里的「身份制的」（ständisch）因素。有時這種身份的因素是被公認的，例如德國軍隊里即規定，職位空缺的遞補者必須得到官僚團（軍官團）成員的同意（「選舉」）。類似的、促使官吏層之行會閉鎖化的現象，其典型可見之於過去家產制的官吏制度，以及（尤其是）俸祿官吏制度（präbendales Beamtentum）。想要以其他形態來恢復這種官吏層之閉鎖化的企圖，即使在近代的官僚支配體制里，亦絕非罕見。例如在1905年的俄國革命里，它即曾在被劇烈無產化的專門官吏（「第三類分子」tretij element[1]）之要求中，扮演一個重要角色。 對專業行政之要求以及身份習慣之支配顯著微弱之處，官僚的社會評價一般而言即非常低。這通常是新移民地區的現象，因為營利活動的空間大，同時社會階層化也還極不穩定——美國是個例子。 （2）典型官僚制下的官僚，是由上級任命的，由被支配者選舉出來的官僚，再也不是個純粹的官僚類型。儘管事實上的任命——就政治而言，特別是由政黨老大來任命——可能是隱藏在形式上的選舉下。這並非法律所規定，而是取決於政黨機制運作的方式。只要政黨組織穩固，即可將形式上自由的選舉，轉變成僅僅是對政黨領袖指定的單一候選人的贊同，至少也可將之轉變成根據一定的規則所進行的競爭——由提名的兩名候選人中票選出一人。 不管如何，通過選舉來指定官僚無疑會鬆弛層級屬關係的嚴格性。基本上，選舉出來的官僚對其上級而言，具有一種自主性，因為他的地位乃是「從下」而來，而非「從上」，或至少是來自政黨有力人士（「黨老大」，他同時也可決定其未來前途），而非來自官職層級制里的上級。他的前途並非——至少不是主要地——取決於其所在行政體系中的上級。 不經選舉（由支配者任命）的官僚，從技術性角度而言，通常會比較精確地執行任務，因為（在其他條件不變的情況下），他的是否被選用與未來前途，似乎更取決於純專業性觀點的考慮與資格。身為外行人的被支配者，只能憑經驗來判斷某個官職候補者是否具有適任某一職位的專家資格，因此也只能有後見之明。再者，只要政黨捲入任何方式的、經由選舉來任用官僚的場合，它們通常會將此一候選人對政黨有力人士的忠勤——而非其專業性的競爭能力——擺在更具決定性的考量上。當政黨有力人士在提名形式上自由選舉的官僚的候選人名單，以及本身是由選舉所產生的領袖在自由任命其僚屬時，情況亦復如此。而且，與下列情況之間的對比也是相對的——實際上同樣的現象亦出現在一個正當性君主任命其從屬之官僚的場合，除非他已不太能控制朋黨的影響力。 當要求由訓練有素的專家來負責行政事務的呼聲日漸高昂之際，政黨的忠實信徒就得考慮到一個高度知識發展的、受教育且自由的「輿論」的存在，任用不夠格的官僚會使政黨在下次選舉中遭到報應。官僚是由政黨領袖任命的情況下，尤其如此。美國現在的確也存在著要求專家行政的呼聲，然而只要新移民的選票還是「被豢養的鐵票」時（例如在大都市裡的情況），就沒有有效的輿論可言。就此而言，如果行政首腦連同其屬下官僚皆由普選產生的話，除了會削弱官僚對層級制的從屬關係外，還會危及——至少就龐大而難以監督的行政體而言——官僚的專業性資格與官僚制機構的精確運作。由美國總統所任命的聯邦法官，較之選舉產生的法官要來得優秀與廉潔，這是眾所周知的，雖然兩者的選用主要都還是基於政黨的考慮。 反之，由改革者所要求的美國大都市自治行政的大變革，基本上乃是從民選市長著手，與此市長共事的乃是一個由他所任命的官僚幹部，這些改革因此也帶有一種「愷撒制的」（cäsaristisch）色彩。通常源自民主制度的「愷撒制」（Cäsarismus），就一個支配組織而言，其有效性（從技術觀點來看）一般乃是奠基於這個「愷撒」的地位上——一個受群眾（軍隊或市民）所信賴、且不受傳統所拘束的人，以此之故，他可以無視於傳統及其他一切考量而自由任命一群最優秀的軍官與官吏為自己的幹部，且成為他們的絕對支配者。然而，這種「個人天才的支配」，與官僚全部由選舉產生的、形式的「民主制」原則，卻是互相矛盾的。 （3）官僚的地位（至少在公家機構）通常是終身性的，性質接近的機構也逐漸如此。雖然會有解約規定與定期再續聘的制度，終身制還是個基本原則。在私人經營里，終身制與否通常也是職員與工人有別之處。這樣一種法律或事實上的終身制，並不意味著官僚——有如過去許多支配形態一樣——對其職位有「占有權」（Besitzrecht）。就算有法律保障官僚不能被隨意免職或調職之處，例如德國的法官與（逐漸擴及的）行政官員，此一法律亦僅在保障某些特殊職務可以不受個人因素所左右，而能嚴格客觀地來執行。 准此，在官僚制內部，從法律上以此方式來保障「獨立性」的措施，對那些受到保障的官吏而言，並不見得因此就可提高他們習慣性的（konventionell）評價。實際的情況倒經常相反，尤其是在一個具有古老文明與高度社會分化的共同體內。因為，對一個支配者之獨斷統治的從屬性愈是強烈，官僚生活樣式（Lebensführung）之習慣性貴族風格的維持就愈能得到保障。因此，官僚之習慣性評價的提升，或許正因為是缺少上述法律保障之故。正如中世紀時，「家士」（Ministeriale[2]）評價的提升是以自由人的犧牲為代價，王室法官評價之提升也是以人民法官為犧牲的[3]。在德國，軍官或行政官員隨時可以被免職，至少比起「獨立的」法官要容易得多，法官就算是嚴重違反了「榮譽法典」（Ehrenkodex[4]）、或社交沙龍的習慣，也不會為此解職。正因為如此，在其他條件皆不變的情況下，法官的「社交能力」，從支配階層的眼光看來，比起軍官與行政官員是要差多了，後者由於高度從屬於支配者，反而更能保證其生活樣式之「身份相應性」（Standesgemässheit）。 無論如何，一般官僚之致力於「公務員服務法」的建立，除了著眼於年老後的物質生活保障，也希望能保障他們不被任意解免。然而，此一努力仍有其局限。「官職要求權」（Recht auf das Amt[5]）一旦有了長足發展，自然愈難從技術目的的觀點來考慮官職敘任，同時也會減少有抱負者登進的機會。這一點，以及，官僚較傾向依附於與他們同等身份者，而非那些社會地位較他們為劣的被支配者，使得官僚整體而言，並不因為其之依附於「在上者」而感到痛苦。目前（一次大戰前）出現在巴登邦教士的保守運動，乃是由於擔心國家與「教會」分離而起的，他們不願意「從教區的支配者變成僕人」。 （4）官僚通常可以得到以固定薪俸形式給予的貨幣報酬，及年老退休金。薪俸並非像工資一樣以工作量來衡量，而是根據其「身份」——亦即根據其職務的種類（「位階」），可能還加上服務年資——來決定。官僚收入的較為穩定，加上（無形的）社會評價的報酬，使得官職成為炙手可熱的追求目標，尤其是在那些再也無法從殖民地獲取營利機會的國家裡。當這種機會還存在時，國家付給官僚的薪俸就可以低些。 （5）在官府層級秩序里的官僚，期望的是從較低（較不重要、薪水較少）的職位「提升」到較高的職位。一般的官僚自然希望提升的條件——如果不是職位的，至少也是薪水的——能機械性地固定下來。他要求這些條件能依照「年資」固定下來，要不然就依照在專業測試中所得的等第。這種等第實際上成為影響官僚一生前途的「不可磨滅的印記」（character indelebilis[6]）。伴隨的還有對官職之要求權、身份團體之閉鎖化以及經濟地位之穩定的強烈期望。所有這些期望都會導致那些有教育文憑、夠格出任官職的人，將官職視為他們的「俸祿」（Pfründen）。另一方面，有時某些職位——例如政治上最高的職位，尤其是「部長」之職——必須衡量整體的人格與思想的資質，而非僅止於作為一般次要人物之指標的專業教育文憑，這些職位的任用因此通常須考慮上述教育文憑。 三、官僚化的前提條件與附隨現象 近代形式之官職的社會與經濟之前提條件，有如下述： 1. 貨幣經濟與財政等前提條件 只要今天官僚的薪水仍是以貨幣形式支付，貨幣經濟的發展即為近代官僚制的前提。貨幣經濟對官僚制的整個特質固然極具重要意義，卻也絕非官僚之得以存立的、唯一決定性的因素。 發展較清楚且規模龐大的官僚制，在歷史上有：（a）新王國時期的埃及[7]，不過帶有強烈家產制的成分。（b）晚期羅馬帝國，特別是戴克里先（Diocletian）時代[8]，以及奠基其上的拜占庭（Byzantine）國家制度，同樣混雜有強烈的封建與家產制因素。（c）羅馬教會，十三世紀末以來逐漸增強。（d）中國，自秦始皇開始直至今日，同樣具有強烈的家產制與俸祿制的成分。（e）專制君主制以來的近代歐洲國家（形式較為純粹），公共團體亦有漸次官僚化的趨勢。（f）大規模的近代資本主義經營，規模愈是龐大複雜，官僚化的現象即愈顯著。 從（a）至（d）的個案里，官僚的薪水大體上（或甚至主要）是基於實物報酬。儘管如此，它們仍然呈現出許多官僚制特有的素質與影響。埃及新王國時期的官僚制——所有此後官僚制的歷史範例——同時也是有組織之自然經濟的、最為宏偉的實例之一。這種官僚制與自然經濟並存的現象，只有放在埃及的、十分獨特的背景下才能理解。在將埃及的形態歸類為官僚制時，我們得（相當程度地）有所保留，這種保留正是由於埃及是自然經濟的緣故。 某種程度的貨幣經濟發展，就算不是建立一個純粹官僚制行政的基本前提，至少也是保持其不致變質的正常前提。根據歷史經驗，缺少了貨幣經濟的支撐，官僚制結構很難避免內在本質的變化，或者根本就轉變成另一種結構。 從君主的庫藏、或者是其經常性的實物收入里，支付官僚定額的實物配給，此一方式在埃及與中國行之已有數千年，在羅馬帝國晚期與其他地區亦曾扮演重要角色。然而此種方式通常也意味著，邁向官僚將租稅收入及其用益占為私產的第一步。在貨幣購買力經常急遽變動的情況下，實物配給倒是有保護官僚的作用。然而君主的權力一旦衰退，基於實物租稅的實物配給即不易保持規則。在此情況下，官僚即可直接依賴其轄區內的納稅人，不管他是否得到授權如此。為了保障官僚生活以避免上述的動盪不安，將貢租——亦即課稅權——抵押或轉讓給官僚、或是將君主的土地交給官僚去利用等等主張自然出現，而任何組織不夠嚴密的中央政權，不管是自願還是為官僚所迫，都難免受到上述各種主張的誘惑。 官僚可能會僅止於從這些收益中取得自己該得的俸額，而將餘額繳納給君主。不過這種解決方式帶有強烈的（驅使官僚染指餘額的）誘惑，因此君主對其結果通常都不會太滿意。變通的方式就是官僚是在「繳納固定貨幣額的義務下被任命」的（auf festes Geld gesetzt）。這種方式經常出現在早期日耳曼的官僚制，以及（最大規模的）所有東方的「總督行政」（Satrapieverwaltung[9]）——官僚上繳固定數額，而保留其餘。 在此情況下，官僚在經濟上的地位，類似於企業化的包稅者。承包官職，甚至包括將官職交給一個最高投標者，實際上經常出現。在私人經濟里，從莊園結構（Villikationsordnung[10]）過渡到一種租佃關係的制度，乃是無數事例中最為重要的一個。借著租佃安排，支配者可以將實物收入轉換為貨幣收入的麻煩，轉嫁給承包官職者、或那些必須繳交一定數額貨幣的官僚。這似乎就是古代近東總督的例子。無論如何，將公家租稅徵收承包出去，以取代支配者自己管理徵收租稅，也是為了此一目的。 此一方式的重要結果則為，編制預算——財政史上的重大進步——之可能性的出現。對於收入及與其相應的支出有個明確的估算，從而取代了典型的、見之於所有公共財政早期階段的（由於收入的立即性與無法預估而）到手即花的生活方式。然而，另一方面，支配者則得放棄由自己來控制及充分利用租稅資源。再者，人民長期負擔租稅的能力也可能會因無情的剝削而瓦解，這得視授予官僚——官職承包人或租稅承包人——的剝削自由度而定。就此而言，資本家不見得會像政治支配者一樣，有意於維持人民長期負擔租稅的能力。針對這點，支配者則須制定規則以保障自己的地位。 准此，包稅或租稅轉讓的形態即有甚多變化，承包者之有意儘量榨取被支配者的納稅能力、支配者則有意維持他們長期納稅的能力，何者占上風得視支配者與承包者之間的權力關係而定。例如在埃及的托勒密王朝（Ptolematic），包稅制度的性質即明顯取決於上述動機之合作或制衡的作用上：收益的不穩定性被排除，預算編制之可能，防止人民受到不合經濟的剝削以確保他們付稅的能力，以及國家在最大可能之獲得的目的上對承包者之收益的控制。托勒密王朝的包稅者跟希臘、羅馬的一樣，都是私人資本家，然而托勒密王朝的租稅徵收卻是官僚制地執行、且由國家控制。承包者的利潤存在於，征取到的租稅額有可能超過他所繳交的承包額——這個承包額實際上也就是君主的最低收入；然而承包者也得冒著徵得的租稅低於自己承包額的風險。 將官職純經濟地視為官僚私人的營利源泉，也會導致直接的買賣官職，尤其是當支配者迫於戰爭或債務壓力，以致除了經常性的收入外，還迫切需要貨幣資本時。成為一種正規制度的官職買賣尤其見之於近代國家，例如教皇國以及法國、英國；買賣的官職不只限於冗散閒官，有時也包括非常重要的職位（例如軍官的任命），此一現象一直到十九世紀還有。這種關係下的經濟意義，依個別情況而有所變化，有時官職購買金的全部或一部分會帶有職務忠誠保證金的性質，不過並沒有形成通則。 不管以什麼方法將原屬支配者的用益權、貢租與賦役轉讓給官僚自己來利用，都意味著放棄典型的官僚制組織。在此情況下的官僚對其職位即有占有權。當官僚的職務義務及報酬與下述關係交織在一起時，職位占有權的程度即有更進一步的發展：亦即，官僚並不將任何從（君主委託給他的）目的物所得收入交給君主，而只為個人之目的來利用這些目的物，至於他對君主的義務則代之以個人性質的、軍事性、政治性或教會性的服務。 我們稱所有下列的情形為「俸祿」（Pfründe）與「俸祿的」官職組織（präbendale Amtsorganisation）：將來自財貨的固定收入，包括土地與其他等等基本上為經濟用益權的收入，賜給官吏終身享用，以酬謝其履行（不管是真實的還是虛擬的）官職義務，這些財貨被君主永遠地賜予官吏以提供他們經濟的保障。從這樣的一種組織向俸給官僚制的發展是相當不穩定的。在古代與中古、甚至近代，對教士生活的經濟保障經常是採取「俸祿式的」。不過，同樣的形式亦見之於其他領域的官職，以及幾乎所有的時代。在中國的禮制下，由於所有官職皆具有「俸祿」的性質，使得服喪的官員必須辭去其職位，因為禮制規定：在為父親或其他家中權威者服喪期間，必須節制對財產的享用（原先此一規定是為了避免逝去之家長的怨怒，因為那些財產原本是他的）——而官職在俸祿的觀念下，被視為純然是個收入的來源。 不只經濟權利、甚至連（政治）支配權都授予官僚來行使、而且附有個人對支配者的服務必須有所回報的約定時，離開純粹俸給官僚制就更為遙遠。授予官僚的這些特權之性質差異甚大：例如，在政治官僚的場合，這些特權有可能較傾向莊園領主的性質，也可能較傾向官職的性質。兩種個案中，尤其是官職性質的情況下，官僚制組織的固有特質即完全被摧毀，而步入「封建制的」支配組織的領域。 以實物給付與實物用益的方式作為對官僚的給付，都不免會使得官僚制的機制鬆弛，尤其是層級制的隸屬關係——這是近代官吏紀律中，發展最為嚴格的。類似近代西歐契約制官僚之精確的行政，只有在（精力過人的領導下）官僚對支配者的服從是絕對且純個人性的情況下才能達成，換言之，利用奴隸來管理行政，或將行政人員視為奴隸。 古代世界自然經濟的狀況下，埃及的官僚乃法老王的奴隸（如果不是法律上的，至少也是事實上的）；羅馬的大農場經營者也偏好使用奴隸經手錢財事務，因為必要時可以用拷打來對付他們。在中國，作為懲戒手段的笞刑也曾流行一時，以達到同樣效果。然而，要持續不斷地採取此種直接強制手段，其可能性微乎其微。經驗告訴我們，想要達成並維持官僚制機構的嚴格機械化，比較上最佳的手段還是提供一份有保障的薪俸，以及不受偶然與任意獨斷等因素所左右的升遷機會。嚴格的紀律與控制，然而同時也顧及官僚的榮譽感，身份團體的特權感以及輿論批評等等也有助於達成此一目標。在此條件下，官僚制機構的運轉，比起將所有執事人員在法律上奴隸化的作法，要來得更精確。官僚具有強烈的身份意識，不但不妨礙其拋棄自己所有意志以服從於其上級，而且（例如對軍官而言）還可對此種服從發揮一種維持其自尊的補償作用。官職之純然「切事化」的性格，以及同僚私人領域與其職務活動分離的原則，有助於將官僚嵌入一個有紀律之機制的運作條件中。 准此，儘管貨幣經濟的成熟發展並非官僚化之不可或缺的先決條件，就一個特殊而持續性的結構而言，官僚制仍須結合於一個前提——維持其運作的經常性收入。如果無法從私人的利潤中得到這種收入來維持（例如近代企業的官僚制組織），或是固定的地租收入（例如莊園制），那麼就必須有一個穩固的租稅制度來維繫官僚制的持續運作。而只有完全成熟的貨幣經濟才能為此種租稅制度提供一個穩固的基礎，其理由則毋庸贅言。因此，具有成熟貨幣經濟的城市共同體，其行政官僚化的程度，往往比當時的大領域國家要來得發達。然而，一旦這些國家設法發展出一個完備的租稅制度，其官僚制的發展，比起城市國家就要遠為廣泛得多，因為城市國家的規模只要還局限在一個較小的範圍，其最符合需要的取向大概就是個金權政治與合議制的望族行政。 2. 行政事務之量的擴展 行政的官僚化一向就意味著行政事務之某種程度的擴展，首先是量的擴展。在政治的領域裡，大國家與大政黨可說是典型的官僚化的樣本。 這並不是說：所有歷史上的（真正的）大國家都有官僚制的行政。首先，一個大國家的純時間性的存續及其所孕育出來的統一性文化，並不一定得依附於一個官僚制結構。的確，有些國家（例如中國）的存在及其文化的統一性，是極度依賴其官僚制結構的。許多非洲的大國家（或類似的組織）之所以僅能存在一時，主要即因它們缺乏官僚結構。當卡羅琳王朝（Carolingian）[11]的行政組織崩壞時，帝國隨之瓦解，儘管此一組織基本上仍是家產制、而非官僚制的。另一方面，伊斯蘭教哈里發（Caliph）[12]國家及其亞洲地區的先驅者，曾存在一段相當長的時期，儘管其行政組織基本上是家產制與俸祿制的。神聖羅馬帝國也一樣，儘管它幾乎完全沒有官僚制。所有這些國家都曾展現出一種文化的統一性，其強度較之官僚制政體所創造出來的毫不遜色。反之，古羅馬帝國雖然日趨官僚化，卻仍難逃內部崩解的命運——更正確地說，正因為官僚化的過程才導致此一崩解，因為伴隨著官僚化而來的國家負擔之分配的方式，助長了自然經濟的發展。 然而我們得注意，就其純政治性的統一與強度而言，上述這些長期存在的國家的凝聚力基本上是不穩定或僅是名義上的，其性質是混合性的，且其政治行動力也持續衰退。它們相對上較強大的文化統合力，部分乃是基於教會組織，教會組織的統一性強，而且在中世紀時期逐漸帶有官僚化的色彩；此外，也得益於其社會結構的廣泛同質性。而這種同質性的社會結構反過來又是它們原先政治統一的影響與變形。政治統一與文化統一乃是文化之傳統類型化的現象，且助長了不穩定的勢力均衡狀態。而且這兩者也可構成一個非常堅強的基礎，即使在缺乏政治上統一的情況下，仍可負擔起像十字軍東征這麼大規模的一個擴張，它們的表現就像個「私人企業」一樣。十字軍的失敗及其經常出現的、在政治上非理性的表現，也可歸因於背後缺乏一個統一的、國家權力的存在。出現在中世紀的、集權的「近代」國家組織之萌芽，無疑經常是與官僚制機構的發展相結合的，其結局則為官僚制發展最為成熟的國家粉碎了上述的、基本上奠基於不穩定之勢力均衡狀態的混合物。 然而，古羅馬帝國崩潰的原因之一，正是由於其軍隊與官吏結構的官僚化。因為此一官僚化只有在能有效地將公共負擔分配下去的情況下才能成立，而這種分配負擔的方式又不免會導致自然經濟相對的擴大[13]。類似的個別因素總是不免會扮演個角色的。再者，我們也無法斷定對外（擴張）及對內（文化上）之國家活動的「強度」，與官僚化有直接的關係。當然，我們可以說官僚化的程度與國家對外擴張之動力間，具有某種直接的關聯性，是個「常態」，但並不能視此為必然。因為羅馬帝國與大英帝國這兩個最具擴張性的政治組織，在它們擴張最劇烈的時期，所依賴的官僚制基礎反而是最有限的。英格蘭的諾曼人國家在采邑封建層級制的基礎上，加上一層嚴密的組織。此一國家的統一及動力，的確也是有賴於其王室會計制度（財政部，exchequer[14]）的官僚化。這個會計制度的官僚化，較之封建時期的其他政治組織而言，算是最先進的了。 此後英國之所以沒有像歐陸國家一樣往官僚化的途徑邁進，反而停留在望族行政的形態，可以歸因於——就像羅馬共和時期的行政——（比較）缺乏大陸性格，以及某些獨特的、不過今日卻已不再存在的前提條件。例如其中之一就是它不像歐陸國家那麼需要一支大規模的常備軍，這些國家邊境犬牙相錯，卻又具有像英國一樣的擴張傾向，因此需要軍隊來防衛其國境。羅馬的官僚化發展也是伴隨著其從一個海岸國家轉換為大陸國家的過程。至於其他方面，羅馬政務官權力所具有的、嚴格的軍事性格（這是其他民族所未曾有過的），以其技術的有效性、行政機能的精確性與連貫性，彌補了官僚制機器的缺乏，尤其是在城市以外的地區。整體行政的連貫性，則有地位獨特的元老院來維持。我們且別忘了，羅馬與英國之可以無需官僚制的一個前提條件乃是，對內之國家權力的功能範圍被逐漸「縮小化」，而只局限於直接的「國家理由」（Staatsraison[15]）所絕對必要的範圍內。 然而，近代初期歐陸諸國的國家權力，通常都集中在那些最大膽邁向行政官僚化之途的君主的手中。顯而易見，大規模的近代國家在技術上是極端依賴官僚制之基礎。國家愈大，愈是個強權，對官僚制的依存就愈是絕對。 美國政體的特色乃在於，至少就技術層面而言，其之尚未徹底官僚化。然而只要它與其他國家的摩擦日益增加、國內對行政之一致性的需求也日益迫切，此一特色就不得不逐漸為官僚制結構所取代。再者，美國國家結構之部分非官僚制化的形式，實質上也被那些實際支配政治的組織——亦即在擅長組織戰與選戰之專家（「職業政治家」）領導下的政黨——之日漸嚴密的官僚制結構所平衡。所有真正的大政黨——在德國特別是社會民主黨，至於外國最大規模的則非美國之兩個「歷史的」政黨（共和黨與民主黨）莫屬——之日增的官僚制性格，為社會結構之官僚化過程中、純粹數量之因素所發揮的槓桿作用，提供了最顯著的例子。 3. 行政事務之質的變化 較之外延的、量的增長而言，行政事務之內含的、質的擴展是個更強的、促成官僚化的因素。只是官僚化的取向及其肇端，卻有甚大差異。埃及可說是最古老的官僚制國家，因為它有全國性公共水利經濟的技術性需要，因此從上而下創造出書記與官僚的機構。接著在很早以前，它又建立第二個業務運作機構，以進行巨大的、軍事組織化的土木工程。在大部分情況下（如前所述），官僚化的肇端乃是由於權力政治所引發的、建立常備軍的需要，以及隨之而來的、財政的發展。不過在近代國家，由於文明之日漸複雜所引起的、對行政的需求，也促成官僚化的發展。 強權的對外擴張，特別是海外擴張，當然也有由望族所支配的國家（如羅馬、英國、威尼斯）來進行的。然而行政的「集約化」，亦即儘可能將所有事務集中交由國家直營的機構來連貫性地處理，在大規模的望族支配國家裡（特別是羅馬與英國）——較之官僚制的國家——只有低度的發展，這點我們以後會再說明。當然，不管是在英國還是羅馬，國家權力的結構對文化都有極為強烈的影響，但是這種影響極少是採取國家直接管理與控制的形式，從法律到教育皆如此。對文化日增的需求，反過來，是取決於國內最有影響力之階層的財富的增加，雖然其程度各有不同。就此而言，日漸擴大的官僚化乃是、日益增加的消費性財貨之支配利用，以及對形塑外在生活樣式之日益洗鍊的技巧（此一技巧乃是伴隨著上述之財富所提供的機會而來）的一個函數。這點反作用於一般的需求，從而強化了主觀意識之認定不能沒有一個組織的、共同經濟的、地區間的、因此也就是官僚制，來供應種種的需求；這些需求在以前或者根本就不存在，或者是由各個地區、乃至私人經濟自行提供。 純粹政治性的因素里，一個習於治安絕對良好的社會、在各個生活領域日益擴大的、對秩序與保護（「警察」）的需求下，對官僚化的導向具有一種特殊持續的作用。從簡單的緩和血族復仇（不管是宗教的、還是仲裁方式）——這些方式將個人之權利與安全的保障全然委諸同一氏族的成員（他們有發誓支持及為他復仇的義務）——到今天警察之被視為「上帝在世間的代理人」，可說是一脈相承的。 其他有助於導向官僚化的因素尚有各式各樣的「社會福利」政策。近代國家之所以負擔起此種任務，有時是因為利益團體的要求，有時則是國家為了權力政治的動機，或是意識形態的緣由。這些任務主要當然是由經濟決定的。 最後，在（基本上為）技術性因素的層面，近代特有的交通手段也形成官僚化的先導者；部分是因為公路、水路、鐵路與電信等等只能由公家來經營，部分原因則是共同經濟的管理較符合技術之目的性的考慮。就此而言，近代交通手段在官僚化過程中所扮演的角色，經常有類於美索不達米亞的運河以及尼羅河的治理在古代近東的角色。另一方面，某種程度的交通手段之發展，也是實行官僚制行政的最重要先決條件之一，雖然並非唯一的。實際上，在幾乎純粹自然經濟的基礎上，如果沒有尼羅河所提供的天然道路，埃及的官僚制中央集權絕不可能達到其所曾有過的程度。近代的波斯（伊朗）為了要促進官僚制集權，電信官僚尚負有（越過地方首長）向國王直接報告各省所發生事件的官方任務；此外，每人皆擁有以電信直接向國王請願的權利。近代西方國家之所以能以今日所見的方式來管理，純然是因為國家控制了電信網路、郵政與鐵路。 這些交通手段本身則與地區間大量貨物之流通的發展有密切關聯，因此，大量貨物之流通也是近代國家形成的因素之一。就我們所知，這個現象在過去並不一定存在。 4. 官僚制組織的技術優越性 官僚制組織之得以有所進展的決定性因素，永遠是其（較之其他形式的組織）純粹技術上的優越性。拿發展成熟的官僚制機構跟其他形態的組織來比較，其差別正如機器生產方式與非機器生產方式的差別一樣。精準、迅速、明確、熟悉檔案、持續、謹慎、統一、嚴格服從、防止摩擦以及物資與人員費用的節省，所有這些在嚴格的官僚制行政（尤其是一元式支配的情況）里達到最理想狀態。比起任何合議制的、名譽職與兼職等等形態的管理，訓練有素的官僚表現——就上述所列要求而言——都顯得更優秀。而且在複雜的任務里，支薪的官僚做事不但更精確，（在最後結算時）較之形式上不支薪之名譽職人員的辦事，往往還來得便宜。 名譽職的安排把行政工作弄得像個副業，也因為這樣，名譽性的公職通常辦事緩慢；由於較少束縛於規則與不定型，名譽性公職較不精確；由於較不依賴於上級，辦事也較不一致及缺乏持續性；再者，名譽性公職之運用其僚屬與書記的機構，其方式無疑要來得不經濟。基於上述緣故，名譽性公職實際上反而是極昂貴的。特別是當我們考慮的不僅是公庫的現金支出（官僚制行政較之望族行政，通常是會增加公庫支出的），同時也考慮到被支配者由於時間的耽擱與辦事不夠精確所蒙受的經濟損失時，即可了解這點。 名譽職的望族行政，只有在公共事務尚能以一「兼職」方式圓滿處理的場合，才能長期存在。由於行政事務之質的複雜化，望族行政——今日即使是在英國——即面臨其極限。此外，合議制的組織之行事，經常會導致摩擦與耽擱，而需要妥協各種利益與觀點；這樣的行政運作通常較不精確，也較獨立於上級之控制，因此自然是較不一致，進行也較緩慢。普魯士行政組織的所有優越之處，即為——將來也會是——官僚制（特別是一元化的）原則的優越之處。 今日，行政事務之必須精確地、一致地、持續地以及儘快地處理，主要是由於資本主義市場經濟的要求。近代資本主義的各個企業，本身通常也就是無可匹敵的、嚴密官僚制組織的模範。這些企業的運作全然基於日增的精確性、穩定性與（尤其是）敏捷性。這點反過來又受到近代交通手段之特質——包括新聞報道——的制約。公共報道（包括經濟與政治事務）速度之異乎尋常的加快，對於行政之（針對各種狀況的）反應速度施加了持續且強烈的壓力。而通常只有嚴密的官僚制組織，才能達到（對反應速度之要求的）最佳效果。對於某些最好是個案處理的事務，官僚制機構也可能——實際上也的確——會構成一定的障礙，不過我們目前尚不擬討論此一問題。 究其實，官僚化提供了貫徹行政職務專業化（根據純粹切事化的考量）之原則的最佳可能性；每個職員皆負有個別的任務，他們受過專業訓練，而且從不斷的實習中增加自己的專業知識。「切事化」地處理事務主要即意指，根據可以計算的規則、「不問對象是誰」地來處理事務。 「不問對象是誰」同時也是「市場」——而且一般而言，也是所有追求赤裸裸之經濟利益——的格言。徹底的官僚制支配，意味著「身份榮譽」的齊平化。准此，如果市場自由的原則在此同時也不受限制，即意味著「階級狀況」的全面支配。官僚制支配的此一結果，之所以未能依各處官僚化的程度同步出現，乃因政治共同體滿足其需求的原則之各有差異所致。不論如何，上述的第二個要素，亦即「可以計算的規則」，對近代官僚制而言，乃是最重要的。近代文化的特質，特別是其技術與經濟基層構造的特質，正是對此一效果之「可計算性」（Berechenbarkeit）的要求。發展成熟的官僚制也是——就某一特定意義而言——在「無恨亦無愛」（sine ira ac studio）此一原則的支配下。官僚制發展愈是完美，就愈「非人性化」，換言之，亦即更成功地從職務處理中排除愛、憎等等一切純個人的感情因素，以及無法計算的、非理性的感情因素。這點被資本主義評定為官僚制的美德。 近代文化愈是複雜與專業化，其外在支撐的裝置就愈是要求無個人之偏頗的、嚴正「客觀」的專家，以取代舊秩序下、容易受個人之同情、喜好、恩寵、感激等念頭所打動的支配者。官僚制即為此一外在裝置提供了最為完滿的結合。具體而言，只有官僚制才為一個合理的法律——以「法令」為基礎，經概念性體系化而形成的，一直到晚期羅馬帝國時才首次以高度洗鍊的技術創造出來——之執行（裁判）提供了基礎。中世紀時，羅馬法的承續是與司法之官僚化並肩而行的：受過合理訓練的專門人才取代了束縛於傳統或非理性之前提的、舊式的裁判過程（法發現）。 基於嚴密形式之概念的、「理性的」法發現（Rechtsfindung），是對立於一種受神聖傳統所束縛的法發現。在後者的情況下，當碰到傳統無法清楚決定的案例時，即訴諸具體的「啟示」（神諭、預言或神判——亦即「卡理斯瑪的」判決），或者訴諸——此處我們只關心下列兩種情況——（a）基於某種具體倫理的、或其他實踐的價值判斷所做的、非形式化的裁決，施密特（R. Schmidt）適切地稱之為「卡地裁判」（Kadi-Justiz）[16]；（b）形式化的裁決，不過並非基於理性概念下的前提假設，而是援用「類推」以及具體「判例」之解釋，此即「經驗的裁判」（empirische Justiz）。 卡地裁判完全沒有合理的「判決理由」（Urteilsgründe），純粹類型的經驗裁判不會提出任何我們可認為是合理的「判決理由」。卡地裁判之具體的價值判斷的性格，可以發展成一種先知型的、與一切傳統的決裂；至於經驗的裁判，則可能精煉與理性化為一種「技術」。由於非官僚制的支配形態——我們別處會討論——呈現出一種獨特的、既嚴格束縛於傳統、又帶有支配者之專斷與自由裁量的共存關係，因此經常是上述兩種原則（即a與b項）的結合形態與過渡形態。即使是英國——如門德爾松（A. Mendelssohn-Bartholdy[17]）所言——的司法基層到今日仍相當廣泛地採用「卡地裁判」，其程度殊難為歐陸國家所想像。德國陪審團的裁判——其判決也不附理由的——實際上經常也是以同樣方式來運作，這已是眾所皆知的。一般而言，我們必須提防，將「民主的」司法原則等同於「理性的」（意指形式理性）法發現這樣的信念。事實恰好相反。英國與美國最高法院的裁判，一直到今日為止，在極大程度上仍然是經驗的裁判，尤其是依據判例來裁判。在英國，所有想要理性地編纂法典的企圖之所以失敗，以及對羅馬法的承續無法成功，乃是由於強大而統一的律師公會有效地阻撓了此一理性化的企圖。這個律師公會是由望族階層所壟斷，高等法院的法官皆出自其間。他們將法學訓練視為一種傳授經驗與高度技術的學徒式教育而牢握手中，並有效地阻撓任何會威脅到己身之社會與物質地位的、法律理性化的運動——此一運動始自教會法庭，大學亦曾參與。 習慣法之擁護者對抗羅馬法與教會法的鬥爭，以及（一般而言）對抗教會權力的鬥爭，有相當程度是受經濟因素影響的，易言之，即律師之規費利益，這點我們只要看英王干涉此一鬥爭的方式即可瞭然。不過這些律師從此一鬥爭之勝利所獲得的權力地位，卻受制於英國政治的中央集權化。日耳曼由於政治的緣故，缺乏一個像英國律師那樣擁有社會力量的、望族的身份團體，因此也無法像英國律師那樣，成為民族法之施行的擔綱者，在學徒制教育的基礎上將民族法提升至一種技術學的層面，並能對抗技術訓練較優之羅馬法法學家的入侵。羅馬法並非因其實體法的存在而較適合於資本主義萌芽的各種條件——羅馬法在歐陸的勝利並非取決於此。實際上，所有近代資本主義特有的法律制度，皆源自中世紀，而非羅馬法。羅馬法獲勝的關鍵在其理性的形式，以及（尤其是）在技術上有必要將訴訟程序委諸經過合理訓練——即在大學中受過羅馬法訓練——的專家。技術上之所以有此必要，乃因法律事件的日趨複雜，以及日趨理性化的經濟對一種理性求證過程的要求，而非以具體的啟示或巫術的保證來確認真相——這在世界各處都是最古老的求證方式。 此一情況當然是受到經濟結構之改變的強烈影響。不過，此一因素在各處皆發生作用，包括英國，英國王權之所以引入理性的求證過程，主要也是為了商人。英國與德國實體法的發展之所以有別，主要並非由於此一經濟的因素，正如前面所述，其緣故乃在於兩國支配結構之固有法則性：英國為中央集權化的司法與望族支配，德國則雖有官僚化，卻缺乏政治的中央集權。因此，英國雖然是近代第一個、也是最發達的資本主義國家，卻保留了一套較不理性、也較少官僚化的司法。然而在英國，資本主義卻能輕而易舉地與此套司法合作無間，因為一直到近代為止，由於其審判制度與訴訟程序的性質，結果等於是普遍拒絕了經濟上之弱勢團體要求裁判的機會。此一事實，再加上土地轉讓手續所需要的漫長時間與巨額費用（這點關係到律師階級的經濟利益），對英國農業制度產生了深刻的影響，而有利於土地之集中化與固定化。 在共和制時期，羅馬法本身即呈現一種獨特的、揉合了理性與經驗之成分、甚至還有卡地裁判之成分的形式。例如審判人的任命[18]，法務官的「事實訴權」（actiones in factum，最初顯然是「根據個別案件」而宣示的[19]，都帶有卡地裁判的成分。早期所謂的「預防法學」（Kautelarjurisprudenz）[20]以及由此衍生出來的、甚至包括一部分帝制時期古典法學者的解釋[21]，則帶有「經驗的」性格。法律思維方式之朝向理性化發展的轉折點，最初乃來自訴訟指示——基於法務官所宣示的、結合於法律概念的「程序」（Formel）——之技術性質[22]。（今天，在提出事實之原則的支配下，事實的陳述成為決定性的，而且不管基於何種法律觀點，都可使控訴顯得有道理。在此情況下，羅馬法以其最輝煌時期之技術文化所創造出來的、概念範圍之強制性地、明確化與形式化的架構即不再存在）。訴訟程序里的技術因素，因此在理性法律之發展中扮演一個角色，至於國家的結構則僅只有間接的關係。不過，羅馬法之理性化為一套可以科學地處理的概念體系，也只有在政治制度步入官僚化的時期，才達到完美的境界。羅馬法之與任何東方及希臘文化所創造出來的法律體系截然有別，也正是由於此一理性化。 猶太法律學者對猶太法典（Talmud[23]）的解釋，可說是經驗裁判的一個典型，只能算是嚴格束縛於傳統的「合理主義的」，而談不上理性。從傳統解放的、純粹的卡地裁判可見之於所有效法下列模式的先知格言：「法書上如是說……可是我告訴你們。」卡地（或其他同類型的法官）的宗教本質愈是被強調，在不為神聖傳統所束縛的領域內，對個別案件的裁決就愈能自由發揮——換言之，就愈少為規則所束縛。例如，在法國占領突尼西亞（Tunisia）一個世紀之後，仍然存在著一個極為顯著的、對資本主義發展的障礙，此即宗教法庭（Chara）對土地所有權問題的裁決——從歐洲人的角度來看——完全是「自由裁量的」。我們將在其他章節討論這些早期的司法類型在支配結構中的社會學的基礎。 當然，「切事化」與「專業化」並不一定就等於一般的、抽象的規範之支配。即使是近代的司法也並不就是如此。「法律無漏洞」的觀念，眾所周知，已受到激烈的攻擊。法官最好就像個自動機器，從上面投入案件資料與費用，它就會從下面吐出判決、並機械式地從法條讀出判決理由——這樣的觀念已被極力非難。此種非難或許是因為，司法的徹底官僚化正意味著近似上述類型的審判方式。准此，即使是在法發現的領域內，官僚制的法官在某些地方仍直接被立法者束縛於「個性化的」方式上。 因為，在行政活動原本的領域裡，換言之，亦即不屬於法創造（立法）與法發現（裁判）的、一切國家的活動，我們已習於要求個人領域之自由與支配。一般性的規範對行政官僚之積極與「創造性的」活動——絕不該被制約的——主要扮演了一個消極的角色、一種障礙。關於這個論題的意義，此處可以暫時擱下不論。決定性的關鍵仍在於：這個擁有「自由」創造力的行政（以及或者是司法裁判），並不會形成一個受個人之喜好與評價所操縱的、自由、恣意的行動與自由裁量的王國，就如我們可見之於前官僚制的各種類型的行政狀況一樣。理性地追求與獻身於「切事化」的目標，以及接受此一目標的支配，永遠是官僚行動的準則。官僚之接受近代特有的、嚴格「切事化」的「國家理性」（raison d'état）觀念——視之為其在國家行政領域內之行為的最高與最根本的準則——的「創造性」的自由裁量，之所以被視為最神聖，正是由於上述這樣的觀點。當然，官僚制為了維持其自身在國內的權力（以及通過國家而與他國相對應）所具備的正確的本能，是與上述抽象的、「切事化的」觀念之神聖化，融合無間的。在大多數的情況下，由於官僚制自身對權力的關懷，才會賦予上述略嫌模糊的理想一個具體可資利用的內涵；碰到尚有疑義的場合，永遠是以這種權力的關懷作為取捨的依據。此處我們無法再詳論。對我們而言，唯一的關鍵乃在於，純正的官僚制行政之任何行動的背後、原則上都會有一套可以理性爭論的「理由」體系——換言之，或者是在某種規範之下的前提條件，或者是對目的與手段的一種考量。 就此而言，對「民主」潮流——此一潮流意味著儘可能的縮小「支配」——的態度必然是含混不清的。「權利平等」以及法律保障以防止統治者恣意而行，這些要求都得落實到一個形式的與理性的「客觀性」的行政，而排斥以往家產制支配下、以恩惠為依歸的個人的自由裁量。然而，一旦在某些個別的問題上，群眾受到某種「精神」——且別提其他的衝動——的驅使，針對具體的問題與具體的人提出實質「公道」的要求，即不可避免地會與官僚行政之形式主義、束縛於規則及冷酷的「就事論事」發生衝突。感性在此不得不拒斥理性的要求。 無產者大眾從這種基於「資產階級」之利益而來的、形式的「權利平等」及「可計算的」司法與行政中，尤其是一無所獲。在他們看來，法律與行政自然是該為均平他們與有產者階級之間的、經濟及社會生活的機會而服務的。然而，法律與行政只有在具有一種非形式的、基於實質內容之「倫理的」（「卡地裁判」）性格時，才能執行此種任務。不管哪種類型的「群眾審判」（通常不管理性的「理由」與「規範」），乃至於所謂「輿論」（亦即在大民主制的條件下，源自非理性之「感情」的共同體行為，通常都是由政黨領袖或新聞界一手導演與操縱的）對行政的強烈影響，都不免會妨礙司法與行政的合理運行，其程度之強烈（有時則更甚），正如以往在「絕對」君主指導下的「王室裁判」（Kabinettsjustiz）。 5. 行政手段的集中 官僚制結構的發展，通常是伴隨著物質經營手段之集中於支配者手中而進行的。此種現象，最熟悉且最典型的例子可見之於私人的、資本主義大企業的發展。資本主義大企業的基本特質，亦於此一過程中突顯無遺。同樣的過程亦可見諸公家組織。 在官僚指揮下的（埃及）法老的軍隊、羅馬共和晚期與帝制時期的軍隊，以及（尤其是）近代軍事國家的軍隊，其特色在於一切的裝備與給養皆來自支配者的倉庫。這點恰與農業部落的人民軍、古代城市的市民軍、中世紀初期城市的民兵以及所有的封建軍隊形成對比：後者通常是由有從軍義務者自行武裝與自備給養的。現代的戰爭是個機械的戰爭，這使得裝備與給養的集中化成為技術上必要的條件，就像在機械支配下的工業促成了經營手段（生產與管理）的集中化。然而，在歷史上由支配者裝備及給養的官僚制軍隊之所以出現，主要是因為社會與經濟的發展、導致經濟上有自行武裝能力的市民層（絕對或相對的）減少，以致其數目不足以提供（就國家所需要而言）必要的兵力。大規模的領土國家為了維持其治安以及進行遠距離（特別是海外）的戰爭，都必須要有一支職業常備軍，而只有官僚制的結構，才能適合這樣的一支軍隊。再者，特殊的軍事紀律與技術的訓練——至少就近代的水準而言——通常也只有在官僚制的軍隊中，才能完整地實施。 在歷史上，軍隊的官僚化不管哪兒都是伴隨著兵役從有產者肩上轉移到無產者的過程而出現的（在此之前，服兵役一向是有產者的一種榮譽的特權）。例如，共和制晚期及帝制時期羅馬將軍的軍隊里，以及一直到十九世紀為止的近代軍隊里，都有本國的無產者負擔兵役；兵役負擔也可能轉移到非本國人的無產者肩上，各個時代皆有的僱傭兵即為一例。此一轉變過程基本上是與物質及精神文化的提升並肩而行的；隨著人口密度的增加，以及由此而來的、經濟活動之密集度與緊張性的日增，營利階層愈來愈「無餘暇」為戰爭目的服務。告別激烈的意識形態昂揚的時期，擁有精緻文化生活——特別是都市——的有產階級，一般而言愈不適合（同時也沒興趣）從事普通士兵的粗野的軍事活動。在其他條件相同的情況下，鄉村的有產階級似乎較適合（也比較有意願）成為一個職業軍官。存在於都市與鄉村有產階級間的此一差異，只有當戰爭的經營日益機械化、而要求領導人才皆具有「技師」的資格時，才可能泯除。 戰爭經營之官僚化，也可以像任何其他產業一樣，以私人資本主義的形態來進行。實際上，傭兵——尤其是一直到十九世紀初期為止西方世界的傭兵——通常都是以私人資本主義的方式來招募及管理的。三十年戰爭時（1618—1648），布蘭登堡的士兵基本上還是其職業之物質手段——武器、馬匹與服裝——的所有者。雖然國家的確已經以商人「承包」的方式提供這些物資。稍後，在普魯士的常備軍里，隊長則為戰爭之物質手段的所有者，一直要到蒂爾西特（Tilsit）和約後[24]，戰爭的經營手段才完全集中到國家的手中。也只有在這以後，士兵才普遍有規格化的制服。在此之前，除了某些個別的部隊會有國王「頒賜」的制服外（1620年首次頒給禁衛軍，腓特烈二世亦有同樣措施[25]），士兵的服裝主要是由聯隊長自行決定的。 像「聯隊」（Regiment）、「大隊」（Bataillon）這樣的名詞，在十八世紀時的概念是大不同於今日的。只有「大隊」是個戰術單位（今日兩者皆為戰術單位），至於「聯隊」則是由聯隊長以「企業者」的身份所創造出來的一個經濟的經營單位。「半官方的」海戰企業（例如熱那亞的Maone[26]）以及軍隊的招募，可說是具備顯著官僚制結構的、最早的私人資本主義的「大企業」。就此而言，這個企業的「國營化」倒是可從鐵路的國營化——鐵路從一開始就是由國家控制的——找到其近代的、相似的例子。 其他領域的行政官僚化，跟軍隊組織一樣，也是伴隨著經營手段的集中化。以往總督與太守的行政，就像官職承包者、買官者以及（尤其是）封建家臣的行政一樣，物質的經營手段是完全分散的。各地區的需求、包括軍隊以及下層官僚的費用，通常都由當地的收入來支付，有剩餘時才上繳中央。受封的官吏完全以自己財源來支付行政。相反的，官僚制國家將所有行政費用都編入預算，並提供下級機構所需的、經常的經營手段（經常費），這些經費的使用也受到國家的節制。對於行政的「經濟性」而言，這種方式的意義，正如大規模集中化的資本主義經營一樣。 在科學研究與教育的領域裡，大學之常設「研究所」——吉森大學（Giessen）的利比希（Liebig）實驗室可說是此種大經營的最早例子[27]——的官僚化，同樣也是一個對物質之經營手段的需求日漸增加的函數。在官僚制下，國家將特權（亦即物質之經營手段的集中）交給研究或教學機構的一個領導人，以此，研究者與教員遂與其「生產工具」分離，就像資本主義經營里，勞動者與其生產工具分離一樣。 儘管擁有無可置疑的技術優越性，官僚制不管在哪兒都還是個較晚起的現象。主要是因為有許多障礙，而只有在某些特定的社會與政治的條件下，這些障礙才會消失。 6. 社會差異的齊平化 官僚制組織之取得支配權力，通常是基於經濟與社會差異之（至少）相對的齊平化；這種齊平化的重要性在於：經濟與社會的差異，就行政功能之擔當而言，是有其意義的。 官僚制乃是近代大眾民主制（Massendemokratie）之必然的伴隨物，而與小單位同質性團體之民主制自治行政截然有別。之所以如此，乃是由於官僚制特有的原則：基於抽象規則的支配權行使。而支配權的行使之必須基於抽象的規則，乃是因為對「權利平等」（不管是就人或職務而論）的要求——換言之，即對「特權」的憎惡，以及原則上反對以「個案處理」的方式來辦事。此一（遵守抽象規則的）原則同樣也來自官僚制之得以成立的社會前提條件。任何一個龐大社會團體之非官僚制行政，都以某種方式奠基於下述事實：此即，既存之社會的、物質的、或榮譽性的特權與位階，都結合於行政機能與行政義務。這點通常即意味著：將（每種行政活動都會賦予其擔綱者的）地位，直接或間接地作經濟性或「社會性」的利用，乃是對其承擔行政職務的一種報償。 准此，在國家行政範圍內的官僚化與民主化，通常也意味著國庫現金支出的增加，雖然一般而言，官僚制行政本質上要比其他形態的行政來得更「經濟」。東普魯士地區一直到最近為止，幾乎所有的地方行政與司法初審權都委託給當地的領主，（至少）從國庫立場看來，這是履行行政需要的、最省錢的辦法。英國治安長官（Justice of Peace）的行政也一樣[28]。 大眾民主制將行政之封建的、家產制的以及——至少是企圖——金權政治的特權一掃而空，因此也不得不以支薪的職業勞動者來取代相沿成習的、兼職性的望族行政。不僅國家的組織如此。民主制的大眾政黨，其黨組織之所以完全擺脫傳統的、基於個人關係與個人威望的望族支配，絕非偶然。這種奠基於個人的結構仍存在於許多舊的保守主義與自由主義的政黨，然而民主制的大眾政黨卻是個在黨官、專業性的黨書記與工會書記等領導下的官僚制組織。這樣的政黨可見之於德國的社會民主黨、農民運動；英國最早則可見之於自1870年以來，從伯明罕（Birmingham）一地發展開來的、葛萊斯頓（W.E. Gladstone）[29]與張伯倫（J. Chamberlain）[30]的小組民主制（Caucusdemokratie）[31]以及傑克遜（A. Jackson）[32]以後的美國的兩大政黨。然而在法國，想在選舉制的基礎上——此一方式必然會迫使政黨組織嚴密化——組織一個紀律嚴明的政黨的企圖，皆告失敗。主要成因乃在於，地方望族階層對政黨官僚化的抗拒。若非他們的抗拒，政黨組織的嚴密化勢必導致官僚化的現象，而此一官僚化現象勢必席捲全國、並瓦解望族的影響力。單只基於票數計算的、任何簡單的選舉技術的進步，例如比例代表制，都意味著一個嚴密的、超地方性的政黨官僚組織的出現，隨之而來的則為日漸增強的、政黨官僚制與紀律的支配力，以及地方望族階層的被排除——至少就大國而言是如此。 就法國、北美與今日的英國而言，國家行政本身的官僚化，顯然是伴隨著民主制的發展而來的。當然，我們得留意，「民主化」一詞極易被誤解。在一個較大的團體中，所謂的「人民」（Demos）——亦即無組織的群眾——從來就未曾「支配」過，毋寧說是被支配的。有所改變的僅只是行政領袖的選拔方式，以及「人民」——正確地說應該是他們之中的一群人——可以借著「輿論」、對行政活動的內容與方向發揮影響力。在此意義上的「民主化」，並不一定就意味著被支配者得以擴大對行政事務的積極參與，這也許是民主化的結果，但並不一定皆如此。 在此我們必須清楚地提醒讀者，源自被支配者之對「權利平等」之要求而來的、民主制的政治觀念，尚包含有下述諸要求：（a）防止官僚發展為一個封閉性的「官僚身份團體」，以使官職可對所有人開放。（b）儘可能縮小官僚的支配權力，以便（在可行範圍內）儘量擴大「輿論」的影響力。准此，只要有可能，政治民主制即會儘量以選舉、罷免等方式縮短官職的任期，並設法消除對候選人專門資格的限制。只是如此一來，民主制又不免會與官僚制的趨勢產生衝突，而官僚化的現象卻正是民主制對望族支配鬥爭的結果。因此，如果我們所理解的「民主化」一詞，僅意指儘量縮小「職業官僚」的支配權力，以確保「人民」——實際上乃是各個「人民」政黨的領袖——之最大可能的「直接」支配，那麼，這個名詞在此（官僚製成立的）問題上是不適用的。決定性的關鍵尤其在於面對官僚制組織之支配團體的、被支配團體的齊平化。在此情況下，支配團體——不管是事實還是形式上——都可能擁有完全專制的地位。 在俄國，由於「品位制度」（Mjestnitschestwo）的實施所導致的、舊領主貴族地位之崩潰[33]，以及其所導致的、舊貴族與官職貴族的融合，乃是官僚制發展過程中特有的過渡現象。在中國，根據通過的科考次數來決定位階與官職資格，也有類似的意義，只是（至少在理論上）比俄國推行得更徹底。在法國，大革命以及（更決定性的）拿破崙的統治，使得官僚制據有絕對的優勢。在天主教會，首先是封建勢力、接著是一切獨立的地方勢力都被剷除。此一過程始於格列高利七世（Gregory Ⅶ）[34]，經特倫特大公會議與梵蒂岡大公會議[35]，而在庇護十世時（Pius Ⅹ）告一段落[36]。這些地方勢力就這樣被轉化為純粹執行羅馬教廷權威的公務員，而形式上原本完全居於從屬性的助理司祭（Kaplàn），在此過程中不斷擴大其實際影響力（此一過程基本上乃根植於天主教會之政治性黨派組織）[37]。這個過程因此也意味著官僚制的進展，以及「消極的」民主化——亦即被支配者之齊平化——的過程。自備武裝的望族軍隊之為官僚制軍隊所取代，以及封建國家或望族的共和制之為絕對集權的軍事王權所取代，也同樣意味著「消極的」民主化過程。即使是埃及的國家發展，儘管有許多特殊的地方，原則上亦如此。羅馬帝制時期，各省份行政的官僚化（例如在稅收的領域），是與排除（在共和制時代擁有絕大勢力的）資本家階級的金權政治並肩而行的，古代的資本主義也因此宣告終結。 在此一「民主化」發展過程中，顯然都會有某種經濟因素的介入。我們經常可在此一發展的基部上發現一個新的、經濟性制約的階級產生，不管此一階級的性格是金權的、小市民的、抑或是無產階級的；這個階級會求助於一個政治勢力（當然也可能喚起一個新的政治勢力、或使某箇舊勢力復甦）——不管此一勢力是正當性的、抑或是愷撒型的——以獲取經濟或社會的利益。另一方面，此一過程也有可能（歷史上亦有其實例）是「由上面」所主導的，主導者帶有純粹政治的性質，由政治——特別是外交——情勢汲取利益。此一領導人利用經濟與社會的對立，以及階級的利害關係，純粹只為獲得一己之權力，為此目的而打破對立的階級間——經常是不穩定——的均衡狀態，將其潛在的利害衝突轉化為鬥爭。這個現象不太容易用一般性的陳述來涵蓋。 受經濟影響力所驅動的此一過程，其程度與方向變化多端，政治權力關係介入影響的方式亦如此。在古希臘，朝向訓練有素的重裝步兵戰鬥編制的轉化，以及稍後在雅典海軍重要性的增加，為擔負起軍事責任的階層之掌握政治權力，奠定下基礎。然而在羅馬，同樣的發展對官職貴族之望族支配的衝擊，只不過是表面上且暫時性的。最後，近代的國民軍隊，雖然的確也經常是用來瓦解望族勢力的一個手段，本身卻絕對談不上是個促成積極民主化的槓桿，寧說還只是個消極民主化的工具。值得注意的是，導致此一差異的一個因素乃在於，近代的軍隊得依賴官僚制來提供其所需，而古代的市民軍隊則在經濟上立足於自行武裝的基礎上。 官僚制構造的拓展，乃基於其「技術的」優越性。結果正如同在「技藝」的領域一樣，我們發現只要是原有的結構形態能（以自己的方式）發展出高度的技術並能在功能上特別圓滿地適應當下需求之處，官僚制構造的拓展即顯得最為緩慢。英國的望族行政即為一例，英國因此也是所有國家中最遲屈服於官僚化的，甚至可以說，一直到現在也只有部分是如此。這跟某些已（投入大量固定資本而）有高度發展的瓦斯照明系統與蒸汽火車路線的地區，對電氣化的發展所造成的障礙、要比全新開發的地區來得更為強烈的情況，是一樣的。 四、官僚制機構的永續性 官僚制一旦確立，即為社會組織中最難摧毀的一種。官僚制乃是將「共同體行動」（Gemeinschaftshandeln）轉化為理性且秩序井然的「結合體行動」（Gesellschaftshandeln）的特殊手段。以此，作為支配關係之「理性組織化」（Vergesellschaftung）的工具，對於控制官僚制機構的人而言，官僚制一直都是種無可匹敵的權力手段。在同樣的情況里，有計劃組織與指導的行動（「結合體行動」）要優於任何類型的、與其相對抗的「群眾行動」（Massenhandeln）或「共同體行動」。只要行政管理已徹底官僚化之處，支配關係的形態實際上即無從摧毀。 個別的官僚是無法脫離其所屬的機構的。職業官僚之整個經濟生活與意識的存在，牢繫於其職務活動，這點恰與「望族」之將行政工作視為一種名譽職與兼差形成對比。在大多數情況里，職業官僚只不過是個不斷運轉的機構中的小齒輪，遵照指示循一條（基本上已經）固定的道路前進；他被賦予特定的職責，然而此一機構的運轉與否，通常皆取決於最高首腦，而與其無關。歸根究底，各個官僚事實上乃被嵌入涉及所有官僚的一種共同利害的關係中——亦即此一機構能否繼續存在，能否繼續行使組織化的支配。另一方面，官僚制機構一旦成立，被支配者即不可能廢除或代之以他物，因為此一機構乃是奠基於專門訓練、功能專業化、以堅定的態度熟練地應付單一卻又有條理地綜合起來的職務上。如果此一機構停止運轉，或其運轉受到外力阻撓，混亂即不可避免，從被支配者中臨時找來的代用人員是難以掌握此一混亂局面的。這點不管是對公共行政領域、或私人經濟管理而言，都同樣正確。大的物質生活命運已日益仰賴私人資本主義之日漸強化的官僚組織之持續且正確的運轉，想要排除此種組織的想法，愈來愈只不過是個幻想。 公共與私人經營的一切秩序都日益仰賴「檔案」與官僚紀律——也就是在其慣常的活動範圍內恪守上下服從的態度。不管檔案在實際上有多重要，終究沒有官僚「紀律」那麼具有決定性。想要借著摧毀公共檔案、一舉瓦解「既得權利」的基礎與「支配」，這種巴枯寧（Bakunin）主義者的天真想法[38]，忽視了人類遵守熟悉的規範與行政規則的態度，即使是沒有檔案也照舊存在的事實。所有被擊破或解體的部隊之重建，以及所有被革命、恐慌或其他災難所摧毀的行政秩序之重整，都得有效地訴諸上述這種被制約的態度——同時存在於官僚與被支配者身上、長期培養出來的、對原有秩序的服從。如果此一訴求成功，被干擾的機構即會再度「上檔啟動」。 官僚制機構一旦成立之後，其客觀上的不可或缺性與其特有的「非人格性」（Unpersönlichkeit）是相互結合的，這點也意味著此一機制——恰與奠基於個人恭順（Pietät）之上的封建秩序形成對比——極容易變更效勞的對象，只要那個人能取得控制權。理性組織的官僚系統，即使是在被敵軍占領的地區，仍持續運轉，唯一要做的事只是更換其最高長官。之所以如此，乃是因為其運轉與否關乎所有人——甚至包括敵軍——的重大利害關係。俾斯麥（Bismarck）在長久掌權期間，已剷除掉所有較具獨立性格的政治家，而將其與閣僚的關係轉變為一種無條件的、官僚制的從屬關係；然而令他驚訝的是，在他退休之後，這些閣僚既不在意、也不泄氣，仍然堅守自己職務，整件事就只是官僚機構中某個人物取代了另一個人物，一點也不像離開的人實際上乃是個天才型的支配者、整個官僚機構的創始人。法國自拿破崙第一帝政以來，已更換過許多支配者，然而其權力機構本質上並沒有改變。 這樣的一種「機器」（Apparat），使得「革命」——意指以暴力方式創造出全新的支配組織——愈來愈不可能，因為在技術上，此一機器控制了現代的交通工具（電信等等），另一方面也因為此一機器的內部結構已日益徹底地理性化。在此過程中，「革命」已為「政變」（coupsd'état）所取代——法國仍可視為範本，因為那兒所有成功的變革都帶有政變的性質。 五、官僚化的經濟與社會的影響 社會結構、特別是政治結構的官僚制組織，通常（實際上也的確）有其廣泛的經濟影響。問題是怎麼樣的一種影響。當然，不管在任何個別情況下，影響總是視經濟及社會權力的分配——特別是官僚機構所盤踞的領域——而定。因此，影響的問題乃取決於掌握官僚制機構的勢力所指示的方向。其結果經常是一種隱秘的金權政治的權力分配。 在英國，特別是在美國，官僚制政黨組織的背後通常都是政黨贊助人，他們資助這些政黨，從而對這些政黨發揮強大的影響力。英國的釀造業，以及德國所謂的「重工業」——漢撒同盟（Hansabund）及其選舉資金[39]——即為這方面的顯例。伴隨著打破地方與封建諸特權而來的、政治與（尤其是）國家結構之官僚化與社會的齊平化，在近代通常有利於資本主義之利益，或者根本就是直接與資本主義利益攜手實現的，近代專制君侯與資本主義利益間、大規模的歷史性同盟即為一例。一般而言，法律的齊平化與望族所支配的強固地方組織的瓦解，通常是有利於資本主義活動領域之擴張的。 然而，另一方面，官僚化也有其他的影響，此即確保小市民利益所在的傳統的「生計」，甚至採取國家社會主義的路線，從而限制了商人利得的機會。這在歷史上已出現過幾次，極具重要性，特別是發生在西洋古代的[40]。我們未來的發展或許亦可如此預期。 法老時代的埃及、希臘以及羅馬時代的政治組織，至少在原則上，極為類似；然而其發揮的作用卻大為不同，官僚化的經濟意義之所以顯得極為分殊，乃是取決於其他因素所決定的方向。單只官僚制組織的存在此一事實，並不能清楚告訴我們其經濟作用的具體方向為何，雖然的確是有某種經濟作用存在。較之其社會的作用（至少就齊平化這點而言），確實是要不清楚得多。 即使在這一點上，我們也還得留意，如上所述的官僚制乃是一件精密的機器，可以供極端不同的利益——純政治性的、純經濟性的以及其他任何種類的——所支配使用。因此，官僚制與民主化的攜手並行，不管有多少典範存在，都不能太過誇大。在某些情況下，封建的支配階層也會利用官僚制此一機器的。行政的官僚化被有意地與身份團體的形成結合起來，或者在既存的社會勢力團體的壓力下、與身份團體的形成糾纏在一起，此一可能性當然也存在，而且經常也成為事實，例如羅馬的帝制時期以及近代專制國家的某些類型。公開地將官職保留給特定的身份團體是極常見的，實際上的保留官職則更是不勝枚舉。 社會民主化（就其全體及其現代意義而言）——不管是實際上、或只是形式上的——對官僚化乃是特別有利的一個基礎，但絕非唯一可能的。歸根究底，官僚制僅只努力於齊平那些有礙其前進——就個別例子而言，即其企圖占有的具體領域——的權力。我們必須牢記此一事實（對此我們已討論過多次，而且還會不斷再重複）：此即，如上所述的「民主制」正是與官僚制的「支配」相互敵對的，儘管（或許也正因為）此一民主制無可避免地——卻也是非意圖中的——促進了官僚化。在某些場合，民主制會帶給官僚制組織極為顯著的破壞與障礙。以此之故，在任何個別的歷史案例里，我們都得仔細分析其間官僚化的特殊方向。 六、官僚制的權力 因此，在一個官僚制普遍發展的近代國家裡，官僚制的權力是否即可日益擴張，仍是個問題。官僚制的組織在其支配者手中，就技術上而言，乃是最為進步的權力手段，然而我們無法僅憑此一事實來確定，這個官僚制的意見在其所屬的社會結構里，究竟能有多少分量？官吏制度之日增的「不可或缺性」（已膨脹至數百萬人），也不構成一個決定性的因素；就像無產階級在經濟上的不可或缺性，並不能決定其在社會與政治上的權力地位（雖然某些無產階級運動的代言人抱持著相反的意見）[41]。如果「不可或缺性」真是具有決定意義，那麼在一個奴隸勞動占絕對優勢、而自由人（在此情況下）通常會視勞動為一卑賤須加以迴避的經濟體系里，「不可或缺」的奴隸顯然就該擁有權力地位了。根據前述理由，官僚制的權力是否有所擴張，顯然不是個能先驗地決定的問題。 經濟利益團體、不具官方身份的專家、乃至其他不具專家身份的代表，以議會制或其他職業身份代表制的方式加入地方、區域性乃至中央的決策機構，這些似乎都與官僚制權力的擴張直接有所衝突。到底有多少真確性？這個問題將在別章討論。此處我們僅作一純粹形式的、決疑式的論述。總之，此處只討論下列問題： 一個發展成熟的官僚制，其權力經常極大，（在正常情況下）甚至可說是凌駕性的。政治的支配者在面對訓練有素的官吏時，經常會發覺自己就像個面對著「專家」的「外行人」。不管此一官僚制必須為其服務的「支配者」，是個武裝有「立法」「訴諸全民投票」以及撤換官吏等權力的「人民」；是個基於貴族制或「民主制」之原則選舉出來、而配備有「不信任投票權」或實際決定權力的議會；是個基於法條或實際上互選產生的貴族合議制；是個全民投票選舉的總統，抑或是個「專制」或「立憲」的世襲君主。 每個官僚制內的那些職業性消息靈通人士，都還會借著保密其知識與其意圖的手法，進一步擴大原有的優勢地位。官僚制行政通常傾向於排斥公開性，儘可能隱密其知識與行動，以逃避批判。普魯士的教會當局最近正威脅要引用戒律來處分那些牧師，如果他們對教會的非議或忠告被第三者知道的話（不管以什麼方式）；因為，教會的理由是，他們必須負起使得教會當局可能招致批評的「責任」。波斯君主的財政官員將編制預算的技術弄成一種秘傳之術，甚至使用密碼文字。普魯士的官方統計資料，一般說來，只有那些不致危及掌握權力的官僚層之意圖的資料，才可能公諸大眾。 這種秘密化的傾向，在特定的行政領域內，乃源自其切事化（sachlich）的本質：易言之，只要是支配團體對外的權力利益——不管是私人經營里的經濟上競爭者、抑或是具有潛在敵意的外國政治體——遭受威脅之處，經常即有秘密化的傾向。外交的經營如果要成功的話，只能在極為有限的程度里接受公眾的監督。由於純技術層面因素的重要性日增，軍事行政當局對最重要的策略也不得不堅持守密。政黨的經營也不例外，儘管政黨大會與天主教教徒大會（Katholikentag）[42]不斷誇示其公開性，而且隨著政黨組織之日益官僚化，秘密化的程度也會日益擴大。例如對外貿易政策，在德國就導致生產統計資料的保密。一個社會團體在採取對外戰鬥態勢時，經常會強化其內部掌權者的地位。 只是，基於官僚層本身之純粹權力利益所導致的秘密化，遠超過其職務客觀上所需的範圍。「職務機密」此一概念，純粹是官僚制的特殊發明，而且極少有其他的事物受到他們如此熱切地擁護，之所以如此，乃是因為除了上述幾個有限的特定領域外，他們這種保密的態度根本就無法以純粹職務所需的理由來解釋。在面對議會時，官僚制基於其權力本能，儘量阻撓議會任何想以自己的方式（例如通過所謂的「議會調查權」）從利害關係者取得專門知識的企圖。官僚自然是希望能面對一個資訊貧乏——因此也無力量可言——的議會，只要這種無知能符合官僚本身的利益。 專制君主在面對官僚之優越專門知識時，也有同樣的無力感，在某種意義上甚至比其他任何類型的政治元首都要感到無力。腓特烈大帝（Friedrich Ⅱ）所有關於「廢止農奴制」的詔令，在具體實現之前即已紛紛出軌，因為官僚機構將這些詔令視為外行人的一時興起之作，而不予理會。就此而言，一個立憲君主，只要能與被支配者中具有重要社會力量的團體達成協議，（通常）反而可以對行政的運作發揮較之專制君主更強大的影響力，因為他可以借著——至少是較為公開的——批評來管制官僚的運作，而專制君主則只能依賴其官僚提供資訊。舊制度下的俄國沙皇（1905年任命首相之前），很少能長期推行其官僚所不滿意、或有違他們利益的事務。這些閣僚雖然直屬於獨裁君主（沙皇），卻像——正如勒羅伊——伯琉（A. Leroy-Beaulieu）所正確指出的[43]——個波斯總督（Satrap）的集合體，彼此之間用盡一切陰謀鬥爭，以長篇累牘的「建言書」相互攻擊。面對這樣一個內閣，身為外行人的君主實在也無計可施。 任何向立憲制政府轉變的過程，都必然會導致中央官僚的權力集中於一人之手。官僚系統被置於一元制支配的首長（首相）之下，一切事務在上達君主之前都必得先通過他。這就使得君主在大半情況里被置於官僚首長的監護下。威廉二世（Wilhelm Ⅱ）與俾斯麥的著名鬥爭即是為了反抗此一原則，不過他很快就被迫縮手[44]。在專門知識的支配下，君主只有通過與官僚首長的不斷接觸下，才能穩固維持其實際的影響力，而此種接觸卻又是在官僚制中央最高幹部有計劃的操縱下。 在此同時，立憲制卻也使得官僚與支配者（君主）團結為一個利益共同體，以對抗議會中亟思獲得權力的政黨領袖。但也正因如此，支配者在對抗官僚時還是無力的，除非他能得到議會的支持。「帝國的巨頭」——亦即普魯士的部長與帝國最高官員——的背叛，使得君主在1918年11月陷入絕境[45]，其情況極為類似於1076年尚在封建國家階段時，所發生的故事[46]。這當然只是個例外，因為整體而言，當時君主在對抗官僚制官員時的權力地位，要遠比任何封建國家時期或「定型化」家產制國家時期的君主權力地位來得強大。這是因為永遠有熱衷於名位的候補者存在，君主很容易用他們來取代較具獨立性的官員。在其他條件皆相若的情況下，只有經濟上能獨立的官員——亦即有產者階層——才敢冒喪失職位的風險。從無產者之中拔擢官員可以擴大支配者的權力，這是從古到今都一樣的。只有那些出身社會有力階層的官員，例如在普魯士被稱為「運河法案叛逆者」的那些官員，才有可能實質且徹底地使君主無法貫徹其意志，這是因為君主必須慮及這些人乃是其自身地位的支柱[47]。 只有私人經濟利害關係者的專門知識（在「經濟」的領域裡），才可能優於官僚的專門知識。這是因為對這些人而言，正確的專門知識乃是直接決定其經濟存亡的關鍵所在。官方統計資料的錯誤，對犯此錯誤的官員並不會帶來任何直接的經濟後果，然而在一個資本主義企業里，計算錯誤所付出的代價可就是賠錢，或甚至整個企業的生存。再者，作為一種權力手段的「機密」，藏在企業家的簿子裡比起藏在官方的檔案里，可要來得安全。以此之故，在資本主義時代，官方對經濟生活的影響被局限於極狹小的範圍內；在此領域裡，國家的施政經常是無前瞻性、無計劃性可言，或者是在利害關係者之優越的專門知識下，被刪除掉主要的環節。 七、理性的官僚制支配結構的發展階段 由於特殊化的專門知識愈來愈成為官職保有者權力的基礎，支配者從一開始所關心的就是，如何利用這些專家的特殊知識而又不危及自己的地位。隨著行政業務之質的擴大，以及隨之而來的專門知識之不可或缺，下述典型現象即會出現：支配者再也不滿意於只是偶爾性的跟一些心腹——或者是由這些人所組成的、間歇性或有嚴重事故時召集的會議——商談國事，而開始在身邊設立一個常置的、合議性的備詢與議決的團體，法國的Conseil d'Etat[48]、英國的Privy Council[49]、普魯士的Generaldirektorium、Kabinett[50]、土耳其的Diwan[51]、中國的總理衙門與外務部[52]皆為此種性質的團體，「宮廷外顧問」（Räte von Haus aus）即為此一發展中典型的過渡現象[53]。 此種合議體的地位自然有甚多變化，得看它們是否發展成最高的行政機構、或是有一個（或多個）一元制支配的中央機構與其並存而定。再者，很多情況也得視其程度而定：當此種合議體發展成熟時，通常是在支配者主持下召開（實際上如此或僅是虛擬的），一切重要案件在負責的專家作完報告與補充報告後，其他成員提出贊同與否的理由，經全面討論後作成決議，支配者再對此決議表示認可或否決。這種類型的合議體乃是典型的模式，通過此一模式，（已逐漸「外行化」的）支配者可以在利用專家的知識時、設法——這點常被忽視——閃避專家優越知識的支配。他讓其他專家來制衡某個專家，通過如此繁複的程序讓自己對事態有個全面性的了解，並且確保自己不致在某人的慫恿下作出恣意的決定。支配者通常主要是依賴直接呈遞給他的書面意見——而非主持會議——以確保能發揮最大的影響力。普魯士的腓特烈一世（Friedrich Wilhelm Ⅰ）對行政雖有強大的影響力，卻幾乎從未親自主持其合議制組織的內閣會議，任何決定，或者直接批於奏摺上，或者另發敕令，這些奏摺與敕令在與內閣（從屬性極強的）「僕人」相商後，即由內閣派遣獵騎兵（Feldjäger[54]）送達大臣手中。俄國、普魯士以及其他國家的內閣，就這樣發展成一種個人的堡壘，支配者可以利用它來逃避專家知識，以及行政之「即事化」的趨勢。內閣以此成為官僚階層憎惡的對象，就像政策失敗時會招致被支配者的不信任一樣。 根據合議制的原則，支配者乃更進一步企圖把專家綜合成一個集合體（合議制機關）。此一企圖能否成功，很難作概括性的論斷。不過，此一現象在許多不同類型的國家（從家產制、封建制到早期官僚制國家）皆相當普遍，更是君主絕對專制形成時期的典型特色。合議制的原則已被證實為達到行政之「即事性」的最為有效的教育手段之一。而且此一原則較可能接受擁有社會勢力的私人，因此能在某種程度上將望族的權威、私人企業家的實際知識與職業官僚的專門知識結合起來。合議制機關乃是近代「官府」（Behörde）之概念——一種獨立於個人之外的永續性組織——得以發展的最初制度之一。 當有關行政事務的專門知識只能來自長期實際的經驗、且行政規範乃來自傳統——而非規則——的情況下，長老會議——通常包括有教士、「政治元老」與望族——即為最佳的合議機構。這個機構剛開始時僅備支配者諮詢之用，然而由於其——不像有所更替的支配者——為一永續性的組織，因此經常能篡取到實權。羅馬的元老院[55]、威尼斯的委員會[56]，以及雅典的元老議院[57]（在其為群眾領導者的支配取代之前[58]），都是這樣的。不過，我們當然得把這些權力機構與目前所討論的合議體明確區分開來，儘管兩者之間有無數的過渡階段。合議體乃是奠基於合理的職務專業化與專門知識的支配上。 此外，合議體也必須與顧問團體有所區分，這種（常見之於近代國家的）顧問團體的成員乃來自私人性的利害關係者階層，其核心成員亦非來自官僚或卸任官僚。最後，這種合議體在社會學上也必須與見之於今日私人經濟下、官僚制組織（合資公司）內的合議制統制機構——董事會（Aufsichtsrat）——有所區分，雖然這種董事會也常從無利害關係的圈子中聘請一些名人來擔任董事——或者借重他們的專門知識，或僅只是利用他們作為一種看板及廣告的手段。（在德國），這種董事會通常並非由擁有特殊專業知識的人才所組成，而是由具有重大經濟利害關係者——特別是融資此一企業的銀行——的代表所組成，這些人絕不會僅止於扮演提供諮詢的角色。他們至少可以擁有某種控制力量，更經常是踞有實際支配的地位。這種統制機構可比擬（雖然不免有點扭曲）、家產制或封建制政體下、獨立的大采邑與官職持有者，以及其他有力量的社會利益團體的會議。這種會議有時的確也會成為——為應付日漸繁忙的行政事務而成立的——「顧問會議」的前身，更經常是身份制團體（等級會議）的前身。 上述官僚制的合議制原則，通常會轉用至各式各樣的下級單位。在一個封閉性的地區里，特別是城市團體，合議制行政可說是望族支配的最初的一種形式，這點我們先前已經提過。最早是經由選舉、稍後則經由（至少部分地）互選所產生出來的「參議會」——例如magistrate、decurione以及Schöffenkolleg的合議體[59]——來運作。這種合議體乃是「自治行政」組織基本上的構成要素，換言之，即在官僚制的國家機構的監督下，由地方上的利益關係者來處理行政事務。前面提到的威尼斯委員會以及羅馬元老院（更是如此），則顯示出——通常植根於地方性政治團體的——望族支配形式轉用於龐大的海外帝國。在官僚制國家裡，由於交通工具的發達、對行政的技術性要求日增（因為需要迅速且明確的決斷），以及我們上面提到的、要求全面官僚化與一元制支配的種種因素具有壓倒性的優勢，合議制行政乃再度消失。此外，當支配者發現（就其本身利害而言），一個嚴密統一的行政領導、要遠比周全徹底地商定決策更為重要時，合議制行政亦告終結；一旦議會制度開始發展以及（多半是同時出現的）外來的與公眾的非難日增時，即會導致此一情況。 在這些近代的條件下，像法國那樣徹底理性化的專業部長與地方首長的制度，即為驅逐舊形態提供了重大的契機；同時亦可能輔之以利益團體，通常是從經濟上與社會上最有力量的階層中選拔人才組成諮詢委員會。這種方式的運用日益頻繁，而且也可能會愈來愈正式。 最後的這個（諮詢委員會的）發展——其目的在將利益團體的具體經驗與由受過專業訓練的官僚所負責的理性行政結合起來——無疑會愈來愈重要，而且會進一步強化官僚制的力量。眾所皆知，俾斯麥是如何計劃利用「國民經濟會議」（Volkswirtschaftsrat）作為對抗帝國議會的一種手段，並指責反對此一計劃的議會多數派——他可絕不會賦予這些人類似英國國會所擁有的調查權——為了議會本身的權力，而有意不讓官僚變得「太聰明」。至於照這樣發展下去，上述的利益團體在未來的行政里究竟會被賦予什麼樣的地位，這個問題此處無法評論。 在「客觀的」法秩序與（此一法秩序所保障的）個人「主觀的」權利之間，作一明確概念上的區分，得等到國家與法律大體已皆官僚化之後，才有可能。用來規制各個公家機構彼此之關係、及其與所屬「子民」之關係的「公」法、與規制被支配者彼此之關係的「私」法之間，其概念上的區分亦同樣得等到國家與法律的官僚化。這些區分的前提假設乃是，「國家」——作為支配者權利（Herrenrecht）之抽象擔綱者與「法規範」之創造者——與所有個人之人格性的「權限」（Befugnis）之間，有一概念性的分別。這種概念形式與前官僚制時期——特別是家產制與封建制——的支配結構，本質上大相徑庭。這些概念最早乃是在城市共同體的基礎上被構想出來、且被具體實現。因為一旦城市的官職擁有者是通過定期的選舉來任命時，個別的權力持有者——就算他擁有最高的支配權——即再也不能將支配權之「行使」、視為其「固有的權利」。然而，一直要等到官僚制將職務之執行全面非人格化，以及法律的理性體系化之後，公、私領域之區分才得以在原則上確立與貫徹。 八、教養與教育的「理性化」 這裡我們不可能詳細分析理性官僚化支配結構之進展所帶來的、廣泛且一般性的文化影響，因為此一支配結構的發展是如此純粹且全然獨立於其所控制的領域之外。官僚制支配結構的確有助於促進一種「理性主義」（Rationalismus）的生活方式，問題是理性主義此一概念可以包含太多的內容。通常我們只能說，任何支配結構的官僚化會極端強烈地促進理性的「切事性」以及「職業人」（Berufsmenschentum）與「專家」（Fachmenschentum）的發展。這種發展當然有諸多分歧，在此只能就其過程中一個重要的因素——亦即其對教育（Erziehung）與教養（Bildung）之本質的影響——略作提示。 歐陸的教育制度，特別是高等教育（包括大學、技術學院、商業學院、文科中學及其他中學），乃是極端受制於——根據近代官僚制所不可或缺之專業考試或專門訓練而產生的——某種性質之「教養」的需求。 近代意義上的「專業考試」，不管是過去還是現在，亦可見之於官僚組織之外，例如目前的醫生與律師等所謂的「自由」業，以及有行會組織的製造業。它也不見得就是官僚化過程中不可或缺的一環——法國、英國與美國的官僚制完全（或在相當顯著的程度上）沒有這種考試，而以在職訓練及政黨組織中的訓練作為替代。「民主制」對這種專業考試持有一種矛盾的態度，正如它對所有官僚化的現象所持有的態度一樣，雖然它也促進了官僚化的出現。因為這種考試制度意味著（或至少表面上意味著），從所有社會階層中「選拔」適合的人才，從而取代瞭望族支配。然而，民主制也擔心考試與教育文憑會製造出一種特權的「種姓」（Kaste），因此反對這種制度。最後，專業考試制度早已見之於前官僚制或半官僚制時期；實際上，其最早的歷史發源地（通常）乃是俸祿式組織的支配結構。最初是對聖職俸祿——例如伊斯蘭教東方與西洋中古——的期待，以後則有對世俗俸祿——特別是中國——的期待，俸祿成為人們勉力向學與接受考試的標準獎賞。然而這些考試只具有部分地、真正「專業的」性質。 只有近代完全成熟的官僚化，才促使理性的專業考試制度的持續發展。美國的文官制度改革運動逐漸導入專門訓練與專業考試[60]。考試制度也從其（歐陸的）原始發祥地——德國——向其他國家推進。英國行政的日漸官僚化提高了專業考試的重要性。在中國，（取代舊有且本質全然不同之考試制度的）專業考試之所以出現，乃是為了要以近代官僚製取代原有的、半家產制的官僚制。資本主義的官僚化及其對受過專門訓練之技術人員與事務人員的需求，使得此種專業考試普及世界各地。 此一發展更因（通過此種專業考試而獲得的）教育文憑所擁有的社會威信，而得到強力的推動，特別是由於這種社會威信能轉換為經濟利益。以往的「系譜證明」（Ahnenprobe）[61]、「同等出身」（Ebenbu rtigkeit）[62]與「教會機構委員資格」（Stiftsfähigkeit）[63]等等用來維持貴族之社會勢力與出任國家官職資格的證明文件，現在已為教育文憑所取代。大學、技術學院與商業學院文憑的發達，以及進一步要求在各個領域皆設立教育文憑，助長了辦公室（Büro）與營業所（Kontor）內一個特權階層的形成。此種文憑構成其持有者要求與望族通婚（在私人公司里，文憑也會導致其期望能擁有向老闆女兒求婚的優先權）、要求加入「榮譽法典」的階層、要求一份「配合其身份」的薪水（而非依其表現支薪）、要求穩固的升遷與退休保障，以及（尤其是）要求獨占一切社會與經濟之有利地位的基礎。當我們聽到各方傳來要求課程的標準化與專業考試的呼聲時，可別以為突然間來了陣「教育熱」，其目的毋寧說是想要限制這些位子的供應量，並由持有教育文憑者獨占這些位子。就此種獨占而言，「考試」在今天已成為一種普遍的手段——這也是它之所以持續推展的緣故。由於取得教育文憑所需過程需要相當多的費用，而且在這段時期里無收入可言，這種努力過程也意味著才能（「卡理斯瑪」）的受壓抑與財富的占便宜，因為隨著教育文憑之大量製造而來的，往往是（為獲得文憑所付出的）「知性」花費的減少，而非增加。往日對騎士生活方式的要求（必須擁有采邑受封資格），目前則代之以其現代的殘渣形態；在德國，必須加入授予文憑之大學的學生社團；在盎格魯—撒克遜諸國，則有體育社團與俱樂部。 另一方面，通過建立規則化的懲戒手續以及排除「上司」對其屬下官僚完全恣意性的處置，官僚制也不斷努力想發展出一種「官職持有權」（Recht am Amt）：官僚的職位、正常的升遷管道及其退休後的生活皆有所保障。官僚制的此一要求受到被支配者——他們要求儘可能縮小支配權——「民主的」情緒的支持。抱持這種態度的人相信，支配者對其官僚之恣意處置權力的削弱，即為支配者權力本身的弱化。就此而言，不管是在私人營業所或公家機構，官僚制皆有助於一種特殊「身份制」——就像以前（儘管性質大不相同）的官職持有者一樣——的發展。我們曾經指出，這種身份特質在官僚制為完成其特殊任務時，往往可作一種——就其本質而言也的確有助於——技術性的利用。 正是為了要對抗這種無可避免的「身份的」性格，「民主制」努力想以由選舉產生的短任期官僚來取代任命制官僚，用人民投票罷免官僚來取代規則化的懲戒手續，以此，取代層級制里位居上位的「支配者」之恣意處置的，乃是被支配者——其實是控制這些被支配者的政黨領袖——之同樣的恣意處置。 基於接受一定教育與教養而來的社會威信，絕非官僚制所特有。情況恰好相反。不過，在其他支配結構里，由教育所帶來的社會威信，與上述的社會威信在內容基礎上有本質性的差異。在封建制、神權政治與家產制的支配結構，英國的望族行政、昔日中國家產官僚制以及在所謂民主制時期希臘城邦的群眾領導者的支配下，儘管其間仍有甚大差異性，其教育的目標與社會評價的基礎乃在（如見之於標語者）「有教養的人」，而非「專家」。此處所用的「有教養的人」完全不帶任何價值意味，所指的純粹只是教育的目標乃在培養一種必須被加以「教養」的生活樣式的特質，而非專精於一業的專門訓練。這種教育的目標可以是一種騎士的教養、禁慾的教養、文人的教養（例如中國）、體育與藝術的教養（例如古希臘）、或者是盎格魯—撒克遜型之習律的「紳士」的教養。在這種意義上的人格「教養」構成教育的理想，而且這個理想是受到支配結構與統治階層所屬社會之各種條件所制約。此一統治階層的資格乃基於其之具有「教養資格」（此處所用的「教養資格」一詞是相當有彈性的、且不帶任何價值意味），而非基於專門知識。 當然，這些文化也致力於培養軍事、神學與法學的專業能力；不過，古希臘、中古與中國之教育課程的重點，其構成要素卻完全有別於（就一技術性意義而言）「有用的」要素。在所有目前關於教育制度之基本問題的討論背後，潛藏著存在於以往「文化人」類型與「專家」類型之間一個關鍵性的鬥爭；此一鬥爭肇因於一切公的與私的支配關係中不斷推展的官僚化，以及專門知識之重要性不斷地提高，並影響到我們文化中最為切身的問題。 在其推展過程中，官僚制組織必須要克服那些基本上有礙其齊平化過程的各種因素，這點我們已提過多次。此外，奠基於不同原則的行政結構，在過去（現在也還有）確與官僚制組織有所交集，這點也有部分已經提到過。此處實無法討論所有曾經存在過的類型——這將使我們偏離主題太遠。我們只能以一種極端簡化的圖式來分析若干最為重要的構造原則。接下來我們要討論的主要（雖然並不只限於這些）是下列問題：（1）這些奠基於不同原則的行政結構，在其發展過程中，受經濟、政治或任何其他外在因素制約的程度有多大，或者是否受到其技術結構本身內在的「固有法則性」的制約？（2）這些行政結構所發揮的經濟影響——如果有的話——為何？在作這些分析時，我們必須注意所有這些組織原則的流動性及其重疊之處。究其實，它們的「純粹」類型只能被視為一種近似的情況（雖然在分析時具有特殊且不可或缺的價值），將通常出之以混合形態的歷史現實予以分類組合。 不管何處，官僚制結構都是個歷史發展中較晚起的事物。我們愈是往回追溯，官僚制與官吏階層之不見於支配的形態，一般而言就愈是典型。由於官僚制具有「理性的」性格，其行動乃是在規則、目的與手段的計算、「即事性」的支配下，其興起及其普及乃帶有「革命性」的影響（此一特殊意義的革命性影響稍後還會討論），正如理性主義之普遍推展所帶來的。准此，官僚制的進展摧毀了不具備理性性格（就此詞之特殊意義而言）的各種支配結構。我們想問的是：這些支配結構究竟為何？ * * * [1]指在貴族、僧侶與布爾喬亞之外，服勤於地方自治體的雜階級出身者。如醫師、農業專家、技師、教師及護士等屬於知識階級的官僚人員。他們於二十世紀初，相對於政府官員（第一類分子）、地方自治體的議員（第二類分子），被稱為第三類分子。當時地方自治體被認為是自由主義的堡壘、社會改革的領導核心，其中第三類分子在啟蒙及社會改進上扮演了重大的角色。詳究者可參閱M. Weber, 「Zur Lage der bürgerlichen Demokratie in Russland」, Archiv füy Sozialwissenschaft und Sozialpolitik, Bd. ⅩⅩⅡ, 1906, S.244, 254, 288, 330。——日注 [2]所謂「家士」是指非自由人出身而被其主人用來擔任重要家職或軍事職務者。他們因為工作的性質，無法參與直接的生產勞動，原則上從主人接受上地（「服務領地」，Dienstland），由之得到收入。因本非自由人，他們的任免或領地的收還，理論上主人可自由為之。此點——與獨立性強而出身自由人的封建家臣不同——是他們會被任命為某些官吏的因素。無論如何，他們既被授予上地，即具有領主的地位。當他們的主人是一國之君時，他們所擔任的家職也可能包括宮宰等最高官職，因此地位逐漸升到一般自由人之上。到了十三世紀左右，他們更明確地占有下層「貴族」的地位，所謂「騎士」大部分便來自此一階層。——日注 [3]根據古典學說，日耳曼人的裁判官古來便是於「民會」裒選舉出來的。然而，這並不被認為是極端的民主制的形態，而毋寧是說：什麼樣的家世出身者據有何等的裁判權，乃是根據人民的承認及這些人的法意識而定。並且，他們於法庭中所適用的法，是所謂的「人民法」（人民來自古老傳統的法意識），而判決則經由全體成年男子所參與的裁判集會裡通過（上一章注12）Weistum的手續做出。此義之下的法官稱為「人民法官」（Volksrichter）。反之，由國王所任命的法官，稱為「國王法官」（Königsrichter）；他們原來雖然完全從屬於國王（如前注之「家士」亦有被任命為此職者），但此種法官不久即顯著地趨於封建化，轉化為自立的封建貴族。——日注 [4]關於「榮譽法典」，韋伯並未給予直接的說明，然而榮譽的保持，應該不只是習俗上或習律上的義務，而是在伴隨著一定的「法的」效果的情況下，才特別使用此語。不過，此處的「法」，不消說，是韋伯定義下的「法」，而不只限於「國家法」。——日注 [5]當官吏個人具有要求保持其所就任之官職的固有權時，吾人稱此權力為Recht auf das Amt。其典型為：世襲官職、因官職買賣所獲得的官職。此種權力在近代官僚制里，原則上是不被承認的，不過，由於對官吏之「身份保障」的結果，還是產生了類似的現象。——日注 [6]根據基督教教義，七大聖禮中的浸禮、堅信禮、品級禮，都賦予靈魂「不可磨滅的印記」，接受這些聖禮的人將永遠保有此一印記，因此這些聖禮只行一次。——中注 [7]古埃及自第十八王朝至第二十六王朝（前1580—前525），稱之為新王國時期。但其間自第十八王朝至第二十王朝時期（約至前1100年為止），國勢強盛，也有特別指此為新王國時期者。 為顧及後文里的種種問題，此處說明一下埃及史簡單的時代區分： （1）初期王朝時代（前3200—前3000），自第一王朝梅涅斯王建立統一國家，至第三王朝之遷都孟菲斯為止。 （2）古王國時期（前3000—前2200），神權的專制君主制、官僚制統治、建造金字塔。不過自第六王朝起大約五百年間，王權衰退，為所謂的封建分裂時期（不過韋伯將此封建制的時期列入中王國時期）。 （3）中王國時期（前2200—前1600），以民眾打倒貴族勢力，呈現最民主的形態。不過，自前1680起西克索人（Hyksos）入侵，約有百年間，埃及北半部為其所支配。 （4）新王國時期（前1600—前1100），國威再揚，王權強大，發展成大帝國，成為龐大的常備軍與官僚、神官的支配。 （5）異族支配時期（前1100—前332），利比巴亞人、伊索匹亞人、亞述人相次入侵，相續為異族王朝（自第二十一王朝以下）。 （6）托勒密王朝時期（前332—前30），前332年埃及為亞歷山大大帝所征服。大帝死後，由其最高幕僚之一托勒密（Ptolemy）建立新王朝。行國家獨占的統制經濟，國土王有。 （7）羅馬帝政統治時期（前30—641），出現土地私有的傾向，不過由於羅馬帝國的貧窮化，住民的財政負擔增大，土地集中在少數大土地所有者手中。 （8）伊斯蘭教徒統治時期（641—1789），九世紀後半葉起伊斯蘭教薩拉森帝國（Saracen，按：此一帝國興起於七世紀，以麥地那為中心，在穆罕默德的後繼者哈里發治下，疆域擴及歐亞非三洲）分裂，埃及也出現了自多烏倫王朝（868—905）至瑪穆爾克王朝（1215—1517）的伊斯蘭教徒獨立王朝。1517年為奧斯曼土耳其所征服。 （9）1789年拿破崙一世遠征埃及後，埃及即處於歐洲人的勢力下，1922年（按：奧斯曼帝國崩潰）埃及獨立。——日注 [8]Gaius Aurelius Valerius Diocletianus，羅馬皇帝，於284—305年在位。所謂「專主制」（Dominatus）的創始者。韋伯將之列為賦役（Leiturgie）國家的完成者。——日注 [9]古波斯帝國（阿克梅涅斯王朝，公元前六到前四世紀）將其廣大領域劃分為數州，各州置總督，給予財政、司法權，實際負責屬州的統治。當帝國衰退時，這些總督則坐擁兵權，事實上形同獨立。亞歷山大征服波斯後，將這些州總督改命馬其頓、希臘的將軍來擔任，不過也有從前的總督留任的情形，這些州即稱為Satrapie，其總督則稱Satrap。——日注 [10]Villikationsordnung是大約從八九世紀至十一、十三世紀左右具支配性的莊園經營樣式。具有此種經營樣式的莊園，被稱為古典莊園（klassische Grundherrschaft）。情形是：全領地劃分為幾個稱作villicatio的經營單位，各villiocatio里必須保留一部分為領主的直營地，其餘則貸出為農民保有地（被稱為Hufe或mansus）。直營地的耕作由該villiocatio里的農民以賦役勞動來進行。與此關聯的是：這農民在身份上隸屬於領主，被編列為農奴身份。各villiocatio設有領王的官員，稱為villicus或Mayer，負責直營地的經營、向農民徵發賦役、收取地租。以上是莊園制的概略結構，至十二三世紀左右，上述領地官員（villicus）的獨立性逐漸升高，而竟至出現篡奪整個villicatio的趨勢。此時，領主幹脆取消領主直營地，而將之貸給villicus，責成他們每年繳交該villicatio當繳的定額地租；領主與Villicus之間的家產官僚制關係，至此改變為賃貸關係。儘管此注的本文僅及於此一階段，然而進一步的發展則為：領主無視於Villicus而與其他領地的農民締結直接的個別賃貸關係，如此一來villicatio的組織本身即解體。以此，「古典莊園」轉化為「純粹莊園」或「地租莊園」，連帶的，農民之於領主的身份隸屬關係，要不是消滅，即是顯著減弱。——日注 [11]卡羅琳王朝為法蘭克王國後半期的王朝（751—987），由矮子丕平推翻梅羅琳王朝後所建，丕平之子查理大帝再造西羅馬帝國，為最盛期。查理死後，由於分割繼承，帝國分裂為三，至十世紀斷絕。——中注 [12]伊斯蘭教的哈里發國家可分為前期的烏瑪雅王朝（Umayyad，661—750，定都大馬士革）與後期的阿拔斯王朝（Abbāsid，750—1258，定都巴格達）。後者繼承了波斯的專制主義，建立起集權強盛的統一國家，是伊斯蘭教文化的黃金時代。自830年起，土耳其傭兵被納入親衛隊，統一漸次不再，哈里發將租稅委讓給軍隊，至十世紀時，哈里發王朝即在土耳其傭兵的支配下，各地方獨立王朝一一出現，而哈里發本身只是傭兵軍隊的貴族。最終，土耳其的塞爾柱克派擁立Togrubeg為蘇丹，建立起廣大支配領域的塞爾柱土耳其帝國。——中注 [13]在古代，城市的自由因官僚制組織的世界帝國之出現而消失殆盡。在此世界帝國內，已無政治資本主義立足的餘地。最初，皇帝曾依賴騎士階級的金融資本，但不久即將他們排除於承辦租稅——亦即收益最豐的富源——之外，使自己漸次脫離對他們的依賴關係。這和埃及國王使國家的政治軍事需要脫離資本家的勢力而獨立、使租稅承收人變成稅務官吏的情形如出一轍。在羅馬帝政時代，各處均因世襲繼承的專有而取代了日益衰頹的王領地租借。國家需求在承包契約下由企業家來包辦供給的情形，被賦役制及臣民的徭役所取代。人民以職業身份的等別而編制為各階級，國家的負擔即課之於此等新編制的職業身份，各階級均負連帶責任。此種發展，意味著古代資本主義的窒息。」（M. Weber, Wirtschaheschichte, S.287。）——中注 [14]此一機構被證明於十二世紀初即存在，其組織大致完成於亨利二世（1154—1189）時代，被稱為歐洲最早的中央專門部府。首長原為大司法官（Justiciar），後為財政部長（Treasurer），大法官（Chancellor）亦出席財政部的會議（其後則由其代理人出席）。財政部的桌上鋪著有棋盤圖樣的桌布，圖樣上有縱線七條及橫線數條；由縱線作出的各欄分別代表便士、先令、磅、一十磅、一百磅、一千磅及一萬磅。全國各州的州長（sheriff）都必須到財政部作出納報告，並申請以國王名義所使用的全額，書記言則將此一申請金額列於上述桌布的各欄上，然後再將收入也同樣地列於桌布上，最後，計算兩項總額的差數，明白顯示出歸於國王的收入。州長繳納此項金額，再由書記記入羊皮紙卷（exchequer rolls）內。財政部之所以被稱為scaccarium（棋盤布），即因使用上述桌布而來。exchequer一字則源於中古英文excheker，原意為「棋盤」。——日注 [15]馬基雅維利以及某些政治理論家認為，政治自有其政治性的目的，而不是為了其他諸如宗教、道德等非政治性的目的。因此，政治家應該考慮的是權力，而非正義。國家的行為應以本身權力的維持、增強為著眼點，而毋須引用道德的規範。易言之，國家在考慮自身的活動時，應該以本身為理由。——中注 [16]Richard Schmidt，當代人（1862年出生），曾為韋伯於弗萊堡大學時的同事。施密特曾廣泛調查過審判程序的發展，並致力於司法判決之「可計算性」的問題。「卡地裁判」一詞見之於其論文「Die deutsche Zivilprozessreform und for Verhältnis zu den ausländischen Gesetzgebungen」, Zeitschrift fr Politik, Ⅰ（1908）, 266。——日注 [17]Albrecht Mendelssohn-Bartholdy（1874—1936），作曲家門德爾松之孫。德國的國際法學者，1933年至英國，擔任牛津大學Balliol學院教授。此處所引用者，見其著作Das Imperium des Richters, 1908。——日注 [18]眾所周知，羅馬法的訴訟程序分為兩個階段，亦即：法庭程序（in iure程序）與面對審判人的程序（apud iudicem程序）。前一階段是於法務官、縣長等政務官的面前舉行，於此調查當事人的訴訟資格、有無訴權，決定當事人之間的爭訟點，並任命審判人。後一階段則由審判人個別（通常是一個人）審理事實，舉出證據並下判決。關於此種訴訟程序所具有的卡理斯瑪性格，參閱M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft S.404以下。 [19]相對於法律訴權（actio in ius）者，稱事實訴權（actio in factum）。前者為：（表示原告之請求的）請求表示（intentio）關係到在市民法中被認定的法律關係是否存在的情形下的訴權。後者為：無法列入此種一定的形態時，將具體的事實記載下來，判決乃根據事實之有無，此一情況下的訴權。事實訴權並非嚴格的市民法上的訴權，而是由政務官（尤其是法務官）所特別加以認定的，所謂「政務官法」上的訴權；最初，每次都是由法務官給予。——日注 [20]羅馬的法學者活動並不在於法律的理論研究，而在於：對法律上的問題提供意見與解答（respondere），為當事人組織必要的行為方式以達成其所欲的效果（cavers），為他們選擇提起訴訟的方式並助其完成（agere）。此種實際的法學，因cavere一詞，而被稱為Kautelarjurlsprudenz。韋伯稱法學者上述的這種活動為「顧問活動」（konsultierende Tätigkeit）。當法學者解答問題之際，亦命其學生聽講，進行法學教育。——日注 [21]大法學者對法律所作的解釋，不但對法官具有拘束力，並且事實上也創製出了古典羅馬法的一大部分。——日注 [22]羅馬民事訴訟里的「法庭程序」，在古代采「法律訴訟」之形，只限使用於在「法律」認定下的請求權。自布匿戰爭（the Punic Wars）以來，由於社會經濟發展的步調急速，此種法律程序無以應對，而逐漸以「訴狀書訴訟」的方式來取代。所謂「訴狀書」（formula）是一種由法務官所作成、提示出作為判決之基準的種種規範的簡單雛形文書〔訴狀書至少包含了三部分：表示原告之請求的「請求表示」（intentio）、表示請求的原因以何為據的「請求原因之表示」（demonstratio）、對審判人之「判決權限的付與」（condemnatio）〕。對審判人而言，當一定的條件具備時，則做下被告有罪責的判決，若非如此，則判定被告允以免訴。訴狀書並不執著於法律條文，對於有加以保護之必要的法律關係，亦可應用於種種相關事務（例如「事實訴權」），不過一般而言，要呈遞何種訴狀書，則預先由法務官的「告示」來決定。——日注 [23]Talmud為猶太教的聖典。有編集於四世紀末的巴勒斯坦版，與編成於六世紀左右的巴比倫版兩種。Rabbi在希伯來語中原為「師」或「主」的意思，後轉為猶太教之法律學者之意（此義漸被使用為Rabbiner一字）。Talmud是以摩西的律法為中心，以及律法學者關於摩西律法的解答與注釋的集成。——日注 [24]普魯士戰敗於拿破崙後，於1807年7月，拿破崙與腓特烈·威廉三世締結蒂爾西特和約。——日注 [25]腓特烈二世（1740—1786年在位），普魯士最有名的專制君主，一般亦稱腓特烈大帝（Frederich the Great）。其曾祖為與法國路易十四同時的大選侯腓特烈，在他手中霍亨索倫王室第一次獲得了全普魯士的統治權，並將三個自治領（普魯士、布蘭登堡與克里夫斯）的小規模軍隊，結合成一支國家軍事武力。自選侯之孫腓特烈威廉一世（1713—1740年在位）起才享有「普魯士國王」的稱號。最熱衷於軍隊，將之訓練得有如機械一般，此即其皆在六尺以上的「波茨坦巨人」僱傭兵團。在父祖的開拓下，腓特烈二世作為改革派與唯理哲學思想的忠實信徒，成為十八世紀「開明專制君主」的領導人物，對公共事務皆躬親其斯巴達式的管理，使普魯士成為統治得最好的歐洲國家。——中注 [26]歐洲自城市發展以來，政治團體（特別是為了戰爭企業之故）的臨時經費之籌集，多半是以向市民發售公債的方式來進行。以此產生的資本結合，在熱那亞稱為maone，此字源於阿拉伯語的ma'-ûnah（「非常情況的供輸」或「商業公司」之意）。maona的資金大體上皆用於艦隊的建設與海戰，為的是爭奪地中海中熱那亞之貿易殖民基地，資金的償付則由maona給予殖民地利權的方式進行。——日注 [27]Justus Freiherr von Liebig（1803—1873），德國化學家。1825年擔任吉森大學教授，創設近代的實驗室，領導由各國群集而來的研究者。——日注 [28]治安長官是由國王任命非法律界的平民擔任的職務，有權維持地方安寧及處理小案件。詳細情況請參閱下述本文第三章十四節。——中注 [29]William Ewart Gladstone（1809—1898），英國自由主義政治家。1867年任自由黨黨魁，自1868年首次組閣以來，歷任四屆內閣首相。——日注 [30]Joseph Chamberlain（1836—1914），英國政治家，曾加入葛萊斯頓所組的第二次與第三次內閣。在第三次內閣時，為了愛爾蘭問題而與葛萊斯頓起衝突，因而脫離自由黨，自組自由統一黨。——日注 [31]Caucus一詞普通是用來指：政黨幹部為了指定黨的選舉候選人或為了政策決定所召開的「秘密幹部會議」之意。不過，韋伯此詞的用法，重點稍有不同。例如在其〔於《支配的類型》里〕的說明：「如果國會裡的成員『大伙兒』皆來自有『教養與財產』的階級——亦即望族——則國會較能正常運作。在此情況下，並不是純粹以階級為取向的政黨間的衝突在支配著國會，而毋寧只是身份階層間——借著財產種類之不同——的衝突在支配著。隨著純粹階級政黨的勢力，特別是無產階級政黨的勢力之抬頭，國會的情況有了改變。另一個引起改變同樣強烈的因素，是政黨的官僚化（Bureaukratisierunng der Parteien，Caucus-System）。隨著政黨這種特別具有直接訴諸民意（plebiszitär）性格的官僚化，國會議員不再是選民的『主人』，而轉變成政黨機器之領袖的僕人。」很明顯，Caucus-System一詞被當作政黨的官僚化的同義語，並特彆強調其直接訴諸民意的特質。本文所提的葛萊斯頓——張伯倫之Caucus-System，概略情形如下：此一制度由張伯倫於1868年為伯明罕地方選舉之故而開始運用，至1877年後擴展至全國選舉，其基礎即在於選舉法的民主化。韋伯此處所說之Caucus-System，是指組成選舉人團體，於此團體中設置領有薪資的黨工與領導人，其後再擴展為全國性的組織。此種組織的形成，一方面打破了地方望族階層的努力，另一方面使政黨的實權掌握於少數幹部、最後掌握於一名黨領袖的手中。英國自由黨內葛萊斯頓之掌握權力，即與此種組織的形成相併行。——日注 [32]Andrew Jackson（1767—1845），美國第七任總統（1829—1837），代表西部農民與東部勞工的利益，實現大眾的民主主義。——日注 [33]彼得大帝（Peter Ⅰ, the Great, 1682—1725）改革前的俄國，原有一批貴族，包括傳統的「包亞貴族」（Boyars）及武士貴族（Gentry），他們皆擁有土地與農奴，其世襲的政治社會身份是依據韋伯稱之為「舊的品位秩序」為準則的。彼得於1722年頒布「官階表」（Table of Ranks），將全國官職分為三類，即軍事、行政及宮廷，每類又劃分為十四級。所有公民，不論平民貴族，一律自最低級做起，視其表現擢升，凡升至八級以上，即可獲封地、農奴、免稅及世襲的特權，換言之，即成為新貴族。韋伯認為：由於「品位秩序」制度的制定，而導致的舊領主貴族地位的崩潰，以及由之而來〔在彼得大帝時代〕舊貴族與官僚貴族的融合，是官僚制發展中極具特色的轉承現象。——中注 [34]Gregorius Ⅶ（約1020—1085），羅馬教皇（1073—1085年在位）。他依據克魯尼的理念，熱烈推動教會的改革。嚴格禁止聖職買賣與聖職者娶妻，違禁者決不予以寬容並剝奪地位。1075年，發布宣言禁止依俗人之意敘任聖職者，引發主教敘任權之爭（Investiturstreit），特別是以此在原則上廢止私有教會制度。參照本書第三章第8節。——日注 [35]羅馬天主教前後三次於義大利北部之特倫特召開大公會議：第一次為1545—1547年由保羅三世（Paulus Ⅲ）召集，第二次1551—1552年由朱利烏斯三世（Jurius Ⅲ）召集，第三次1562—1563年由庇護四世（Pius Ⅲ）召集，為的是解決天主教會因宗教改革所引發的混亂狀態，並基於教會的自我批判，企圖重建與新教對抗的天主教教會。除了採用所謂「特倫特信仰告白」、排斥福音主義、並決定以聖多瑪斯哲學（Thomism）為天主教神學的基礎外，並編纂「公教要理」「彌撒祭典書」「日課祈禱書」「禁書目錄」等，確立聖職者養成制度。此外，終於克服了大公會議首位論，確立了教皇首位權。以此，奠定天主教教會改革（反宗教改革）的基礎，完成了天主教會近代的蛻變。 梵蒂岡大公會議於1869年在梵蒂岡召開，1870年停會（正式說來，至今尚未閉幕）。會中議定教皇首位權，宣示教皇無誤論的信仰條例，而其意義在於：沿革特倫特大公會議的路線，並給予結論。——日注 [36]Pius Ⅹ（1835—1914），羅馬教皇（1903—1914年在位）。在「一切皆於基督里改革」、促成統一等標語下，極力主張教皇對於一切精神生活的權威。嚴厲反對調和教會與近代文化、放寬學術自由、承認國民之於宗教的個別性等所謂「改革天主教主義」或「近代主義」，並命令聖職者宣誓反近代主義。此外，著手編纂現行的天主教教會法典（Codex Inris Canonici）。——日注 [37]助理司祭一職是在聖堂區很大或其他特殊情況下，任用來協助主任司祭的常設性代理司祭。自中世紀初期以來，即有助理司祭一職，當時是由主任司祭來任免與供養。特倫特大公會議也未對這點有任何改革。不過，自十九世紀初以來，任免權依慣例原則上掌握在主教手中，以至於強化了助理司祭相對於主任司祭的獨立性。根據現行的教會法典，助理司祭一職是由主教在徵求主任司祭的意見後加以任命（476—477條）。——日注 [38]Mikhail Aleksandrovich Bakunin（1814—1876），俄國思想家，革命的無政府主義之創始者。他認為人的自由可以通過對神與對國家的否定而達成，提倡「自由共同體之自由的結合」的原則，並為此而以暴力的手段來滅絕國家權力，破壞一切的國家與政治機構乃是必要之事：「破壞的熱情即創造的熱情。」——日注 [39]漢撒同盟代表了工商業者的利益，1909年於柏林組成。他們在帝國議會中對抗支持農業的土地貴族以及支持計劃經濟的社會主義者。——中注 [40]「隨著納稅者的受保護以及和平秩序的建立，羅馬帝國宣告了古代資本主義的死刑……戴克里先所建立的『賦役制國家』制度下，資本主義找不到可以生根發展的據點，毫無利潤可言。官僚制度摧毀了政治及經濟動機，因為獲得利益的機會已一去不返。資本主義制度的各種形式皆是企圖將有產的『財富』轉變成投資性的『資本』，然而在帝國統治下，整個趨向（正如托勒密王朝）是排除資本以保藏財富。在古代城邦，有產者以矛與盾服務其社稷，現在他們以其財產服務國家，成為國家財政及征斂的保證人……」參見M. Weber, Gesammelte Aufsätze zur Sozialund Wirtschaftsgeschichte, S.277f.。——中注 [41]這裡指的是米歇爾（Robert Michels）這些人。韋伯於1906年11月寫信給米歇爾：「不可或缺性在經濟進程里一點也算不了什麼，對於某一階級的權力地位與權勢機會而言，這點根本不算數。在一個沒有『市民』工作的時代里，奴隸之必要，十倍於，不，千倍於今日的無產階級。那又怎樣？中古的農民、美國南部的黑人，全都是絕對『不可或缺的』……政治的民主化才是可見的未來或可致力完成的唯一之道……我是無法阻攔你更加執迷，不過我可不能強迫自己這麼做。」引自Wolfgang Mommsen, Max Weber und die deutsche Politik, 1890-1920（Tübingen：Mohr, 1959）, p.97, 121。——英注 [42]德國的天主教教徒大會創始於1858年，公開在德國大眾中（大多為新教徒）討論教會、政治與社會福利等議題。納粹時期曾一度中斷，1950年再度恢復。——中注 [43]Henri Jean Baptiste Anatloe Leroy-Beaulieu（1842—1912），法國史學家。主要著作為《沙皇帝國與俄羅斯人》（L'empire des Tsars et les Russes, 3 vols., 1897—1898）。——日注 [44]Wilhelm Ⅱ（1859—1941），德意志皇帝（1888—1918年在位）。即位後立即於1889年在內政上（關於魯爾區罷工事件的處理）與外交上（與俄國重定和約）與俾斯麥起了重大衝突，終於在1890年將俾斯麥免職。韋伯此處所指的是王制立憲制度（monarchic constitutionalism），即俾斯麥獻給德意志帝國的政府形式：首相對國王負責，而不是對國會，軍隊也在國王的控制之下。實際上，此種安排是將非常的權力首先給了俾斯麥，再來是給了普魯士與帝國的官僚系統，二者皆對立於王室與國會。韋伯曾於第一次世界大戰期間寫了一系列感性的論文來攻擊此一體制，見Economy and Society, Appendix Ⅱ, 「Parliament and Government in a Reconstructed Germany」。——中注 [45]德國於第一次世界大戰中戰敗，德皇威廉二世於1918年11月退位。同年10月，威廉二世一反其本意，任命議會派的代言人馬克斯（Prinz Max von Baden）為帝國首相兼普魯士首相。自10月末至11月，各地叛亂蜂起。馬克斯與多數派社會黨黨魁艾伯特（Friedrich Ebert）計議，為了抑止叛亂，勸請皇帝及皇太子辭位。皇帝尚在躊躇之中，馬克斯即於11月9日在未得皇帝承諾的情況下，宣告皇帝退位，並將首相之位讓與艾伯特。11月10日皇帝亡命荷蘭。皇帝自昔日以來即與議會尖銳對立，並在大戰里對軍隊也未有強力的發言權。——日注 [46]此處日譯本（根據德文第四版所譯）作「1056年」，即亨利三世去世的一年，其子亨利四世繼位，年僅六歲，封建諸侯乘機奪權，王室勢力大衰，似乎頗為接近韋伯所敘述的狀況。問題是德文本第五版（即中譯本所根據的版本）卻為「1076年」，即亨利四世與教宗格列高利七世政教衝突最激烈的時期，教宗於此年二月下令開除亨利四世教籍，導致大部分日耳曼貴族皆公開背叛亨利四世，其處境也的確類似1918年成廉二世的情況。孰是孰非恐怕還得靠版本學者的考證。亨利四世被開除教籍後，見大事不妙，親王卡諾沙（Canossa）乃於次年向教宗請罪，終於挽救了他的政治生命，並於此後數年間逐漸扳回劣勢，史稱「卡諾沙事件」，對西歐中古史有關鍵性的影響。——中注 [47]1899年皇帝強烈希望通過的所謂「中部運河」（Mittellandkanal）建設法案，遭到帝國議會的否決。反對此一法案的是保守黨議員，同時亦為政府官員，因而被稱為「運河法案叛逆者」（Kanalrebellen）。順帶一提，此一法案於1901年再度被否決，但自1905年以降逐漸被部分地通過，至1938年運河終於完成。——日注 [48]法國的Conseil d'Etat是由五六名具有ministre d'Etat稱號的大臣所組成的國王親信會議。外交與海陸軍二大臣及財務總監為此會議的常任成員，外加兩三名大封建領主。實際上參加會議的只有被國王召集來的人，而具有資格卻未被召集者，形同被解去職務。在此秘密會議里所商討的是重要國策，但無議事記錄。——日注 [49]英國的Privy Council是官職任免與人數皆由國王任意決定的顧問官（privy councillors）所組成的國王親信會議。顧問官具有將自己最專長的相關項目向國王進言的義務。隨著內閣制度的發展，此項會議漸失其實質意義。——日注 [50]由普魯士的腓特烈·威廉一世將原來的總戰爭部（Generalkriegskommissariat）與總財務部（Generalfinanzdirektorium）合併，組成General-Ober-Finanz，Kriegs-und Domänendirektorium（即Generaldirektorium的正式名稱），是普魯士有關內政、財務、軍事等方面的最高行政機關。 所謂Kabinett，原來並非今日所指的「內閣」，而是由國王親信的人所組成的合議的諮詢機關。當時對國王有很強的從屬性。此一合議制機關自十七世紀以來即被稱之為「內閣」。——日注 [51]Diwan是在蘇丹或大宰相（Grosswesir）的主持下所召開的（以前的）土耳其的國務會議。——日注 [52]總理衙門為創設於清咸豐十年的外務機關。統理外交、貿易、關稅等內外交涉事務，掌管公使、領事的任命。總理大臣人數不定，由皇帝特任，通過會議來處理事務。光緒二十七年廢總理衙門，置外務部。在組織上，最初置總理事務大臣一名，會辦大臣二名，左右侍郎各一人，至光緒三十二年有若干改變。——日注 [53]相對於長駐於宮廷的顧問官（wesentliche Räte），住在宮廷外、自己的領地內，每逢特別召集才參加會議的顧問官，稱「宮廷外顧問」。近世以來，樞密院會議漸漸轉化為具有明確結構的常設性官廳，屬於貴族階層的宮廷外顧問遂被排除，非貴族階層的顧問官較被樂意任用。——日注 [54]Feldjäger原來是從事軍務的獵師，但在普魯士約自腓特烈大帝以來，即被運用為軍事、外交上的「聯絡員」「傳令」。——日注 [55]在羅馬共和國的早期，貴族控制了兩個最重要的政府機構——執政官和元老院。在平時，執政官遵循元老院的領導，處理國家的日常事務。一到戰時，元老院即經由正式立法方式將他們的權柄轉交給一個人，為期最長不得超過六個月，此即「坎克推多」（dictator）。元老院大約有三百人，大多從貴族之中選出，所有的執政官在任期之後也都成為元老，而且當政的執政官可以任命其他的元老。理論上，元老院的職責只在於諮詢與監督；實際上，享有極大的聲望，是對共和國產生極大影響、最著名的純粹羅馬政府制度。——中注 [56]在威尼斯的制度里，我們可見到許多的Rat（合議制機關）。其概況如下：1032年，為了限制總督（Doge）的權力，威尼斯創設了由二名（後為六名）顧問官（consiglieri ducali）所構成的樞密院與元老院（pregadi）。1171年，對東羅馬帝國一役慘敗之際，成立大評議會（maggior consiglio），掌握了總督和其他官吏的任命權，原有的民會（concione）實質上喪失了勢力。評議會議員原來是由選舉產生，後來世襲化，成為城市貴族最有力的堡壘。1310年，發生Bocconio陰謀事件，威尼斯城又趁此成立十人委員會（consiglio dei dieci）。此一委員會最初是為防止政治陰謀的臨時機關，1335年後即恆久化，其權限諸如：監視貴族在政治上的個人態度，必要時推翻大評議會的決議等，擔當一種護民官的機能。十人委員會的設置可視為威尼斯國制的完成：位於國會最下層的是大評議會，其上為元老院。元老院是原來的立法機關，握有有關國家一切重要事項的權限。與此並行的是：作為另一機關係統的十人委員會，其權限如前述。在這些合議機構之上，是擔任執行的內閣（collegio），位於頂端的是總督及其顧問會議，但總督已無實質的權力。——日注 [57]雅典的Areopagus地位相當於羅馬的元老院。在君主政體時代，它原本應該是作為君主之諮詢機構的長老會議，但自貴族制時代以後，曾任執政官（Archon）之職的名門出身者即為此一會議的終身成員，因而成為「擁護國制者」之保守派的大本營。到公元前462年，Ephialtes在伯里克利等人的協助下，攻擊此一議會，並將權力轉移到五百人評議會、人民法庭及人民大會之中，並且由於公元前五世紀半以後執政官之職按抽籤制產生，此一會議連失其權力，打開向民主制轉化的大道。——日注 [58]古希臘雅典自從伯里克利（Pericles，c.前440）於公元前429年過世，城邦政治頓失重心，後繼諸人無一有其能力及威望，而社會矛盾及外患又日益嚴重，於是新的領袖崛起。此類新型領袖憑藉的並非既有的家世及社會威望，他們了解群眾，以直接訴諸民眾（經常是在人民大會的場合）的方式，憑個人魅力贏得群眾的信任，而取得權力。這些人物被稱為demagogue，希臘原文為demagogos，demos即人民之意，agogos則為「領導者」，故中文譯為「群眾領導者」或「群眾煽動家」。——中注 [59]Magistrate一詞普通用以指羅馬的城市政務官，不過中世紀的城市裡，所有行政的會議機關一般也用此一名稱。此處，恐怕是後者之意。其實體隨時代、城市之不同而異。 decurione是指羅馬的地方城市參事會的成員。相當於羅馬城裡的元老院的元老（senator）。因此，Dekurionenkolleg是指羅馬地方城下的參事會。 在中世紀的城市裡，若干個oberhof（相對於子城市法庭的母城市法庭之稱）稱為Schöffenkolleg，其成員則稱之為Schöffen。——日注 [60]在美國，文官的任命從前與其說是以對職務的適格性為標準，倒不如說是以對政黨的服務與功績為標準（spoils system）：自1883年以來，漸次改革，現在轉變成依公開競爭考試來選任（merit system）。——日注 [61]所謂系譜證明，是指提出系譜，並有二名同身份的證人之證言為基礎，證明自己有一定數額（四名、八名，有時是十六名或以上）的祖先是貴族，且其婚姻皆為正規者，以此證明自己的貴族資格。——日注 [62]指的是在出生身份之對等性的基礎上所具有的法的同格性。比方可以拒絕比自己身份低下的人成為審訊自己的法官、證人及決鬥的對手。有違身份的婚姻不產生完全的效力，此種婚姻所生之子女，沒有各種繼承權。此一原則，在下層貴族之間較早崩壞，但德意志的高級貴族間，部分至第一次世界大戰為止，仍然維持住。——日注 [63]指Stift（亦即主教座聖堂附屬委員會、共住聖職者委員會、修道委員會、女子修道委員會等）之會員的資格。必須證明自己有數名（最初八名，後來十六名，有時甚至三十二名）祖先具有貴族資格。——日注