政治中的人性 · 第三章 關於官員的思考

不過，很明顯，在任何可以想像的代議制下當選的人，光靠自己是擔負不了全部政府工作的。 如果所有的選舉都在其規模足可使候選人獲得充分供應的單名制選區內進行；如果選舉的次數可以使政治工作者在歷次競選運動中有適當的間隙進行休息和思考；如果每一個選舉產生的機關有一個大得足可實行有效管理的地區、議員人數足夠進行委員會工作而不是多得妨礙討論、任務又重要得足以證明競選的精力和金錢沒有虛擲，那麼，聯合王國現人口選出的最理想的代表人數應為大約二萬三千名，或每二千人口不到一名。 [32] 這個百分比主要根據選民的心理因素，這些因素即使會改變，也改變得非常慢。目前，政府要做的工作的數量正在迅速增長，而且看來還要繼續增長。如果是這樣的話，每個工作單位可以得到的當選官員人數必然趨於減少。聯合王國目前當選的官員人數（包括例如農村教區的教區委員以及倫敦市參議會）當然比我估計的多，儘管已為1888、1894和1902年的各項法令大大減少。不過，由於地區和權力仍舊分配得不太經濟，它代表的實際工作力量要比我提出的計劃所提供的力量差。 另一方面，1901年人口普查報告所公布的聯合王國中央政府和地方政府的雇員（陸、海軍除外）總數為十六萬一千人。這個數目自1901年以來無疑正以愈來愈快的速度增加，包括每星期工作時間比一般選舉產生的人平均至少多四倍的人。 這二萬三千名選舉產生的人與二十萬非選舉產生的人之間應該有什麼樣的關係呢？首先，選舉產生的人可不可以隨意任命非選舉產生的官員呢？安德魯·傑克遜時代的大多數美國政治家以及今天的許多美國政治家都認為選舉產生的地方或州的參議員和眾議員有權提名地方的聯邦官員，把它作為從民主原則推斷出的必然結果。他們承認這個方法可能有一定的危險，但又強調這種危險是整個民主方案的必然現象，而民主總的來說是利大於弊。 我們英國人的政治邏輯從來沒有像美國人的那樣單一，我們對它的信念也從來沒有像美國人那樣堅定。因此，絕大多數英國人認為讓官員的效率取決於個別議員的聲望是不可靠的，而且並不覺得這樣想就是不忠於民主思想。在1906年的大選中，至少有兩個英格蘭選區（一個是自由黨選區，另一個是保守黨選區）選出的候選人是不合格的，這在多數人心目中已為法庭上提出的證據所證實。這兩個選區在各方面都同一般選區沒有什麼兩樣。事實是大家都清楚的，每個選區都有少數熱心公益的選民試圖同時投幾個黨的候選人的票，但是兩位候選人卻都以絕對多數票當選。克羅伊登市在社會和智力方面都高出一般之上，但是傑貝茲·巴爾福先生在因詐騙被判勞役監禁以前一直充當克羅伊登市的代表。在這三個例子中，沒有人曾希望由議員來任命他選區內的郵政局長或國內稅收員。 但是，儘管反對由議員來任命官員的立場十分清楚，選舉產生的人在任命官員方面應起何種作用的問題卻困難得多，要討論這個問題，首先必須研究在任命之後，官員和議員的相應職責是什麼。我們打算使當選代表在憲法理論上和事實上都成為政權的唯一基礎呢，還是希望非選舉產生的官員發揮一定的獨立影響？ 英國人雖然在傳統上害怕官僚主義，但是現在多數人卻願意採取後一種辦法，這個事實乃是我們的民主體驗的最驚人結果。我們看到，一次選舉的裁決所必須倚重的證據正在一年比一年更難以搜集和提供，而且選民越來越難直接觀察這些證據。我們不願意完全依靠黨派觀念強的報紙或競選傳單來了解情況，因此我們已開始重視（即使是單單為了這個原因）一個負責的和多少獨立的行政機構的存在。過去靠鼓吹宣傳這類政治方法討論的問題，現在完全依靠官方統計資料，其中時間相隔之短是難以想像的。現在我們知道，在喬治三世在位之初，英國的人口以空前的速度增長，但當時卻就人口究竟是增長還是減少這個問題進行了激烈的政治論戰。1830年春天，下院兩黨用三個晚上就國家狀況進行了亂鬨鬨的辯論。輝格黨人認為災難是全國性的，托利黨人（事實證明他們是對的）則認為是地方性的。在1798年或1830年，能參加這種討論的「公眾」最多恐怕不過五萬人。1903年以來，至少有一千萬人參加了目前的關稅改革爭論，而要不是有貿易部的統計表，兩黨至少表面上必須使論據與統計表的數字一致，那場爭論很可能會變質成為吵架。 如果英國不存在官方統計數字，或者如果這些數字沒有權威或不配享有權威，那麼，就某個過於專門、非普通選民個人所能判斷的問題進行的懷有私心的、不老實的鼓動在短短數年內所能造成的政治危害程度就很難估計。舉例說，假定我們的行政機構效能低下，或者被認為是受政黨的勢力操縱，而一場有組織的和欺騙性的「通貨運動」突然發生。一個有勢力的報紙辛迪加發表一系列大肆渲染的文章，稱英格蘭銀行的特權以及黃金儲備法正在「扼殺英國的工業」。兩百家報紙的內容提要海報一哄而起，天天大罵「壟斷者」、「金蛀蟲」、銀行報告的「謊言和欺騙」以及「薩默塞特郡議會雇用的偽證者」。控制辛迪加的資本家集團可能會藉助發行一種較「彈性」的通貨贏得巨額錢財，並向自由貨幣同盟捐助大宗款項，這個同盟包括少數幾位因受專業經濟學家輕視而耿耿於懷的真誠的紙幣理論家。一位有魄力的著名議員——或許是個名聲不太好的貴族、或許是個同工黨運動有瓜葛的人，迄今一直為人懼怕，誰都不信任他——覺得機會來了。他自封為運動的領袖，痛罵目前領導著保守黨、自由黨和工黨的「老頑固」和「自大狂」，依靠報紙辛迪加以及「自由貨幣同盟」捐款的幫助開始控制各個地方組織，並通過這些組織控制了目前處於在野地位的那個黨的中央機構。 這樣一場運動，如果只受到競選對方的反對，誰能保證它不會獲得成功呢？哪怕它提的種種建議完全是欺騙，它的領袖極其愚蠢或極其惡劣，只有通過使國內三分之二誠實的政治家聲名掃地並代之以「騙子」、「貪贓枉法者」、「受賄者」以及美國政治學已為其取名的其他不法分子才能掌權。普通選民——菜農、煤氣工人或水彩畫家——又如何靠他自己的知識和推理力來鑑別「改革家」和「金融專家」 向他提出的關於黃金儲備與紙幣發行正確比例的五花八門的主張呢？他的良心也不會是比他的判斷更可靠的指導。自由貨幣同盟可能成立一個「基督教服務隊」，選民的良心可能被一個圍著白圍巾的演說家激發，這個演說家陶醉於自己的口才，自以為真心誠意，把布賴恩先生十多年前從另一個人那裡借用的「人類被釘在金十字架上」這句名言也搬了過來。在樂觀的情緒下，人們可以依賴一張信任織成的網，有了這張網，每一個人在自己不了解的問題上可以信任一個秉性老實和消息靈通的鄰人，這位鄰人經過幾重關係又信任另一位修養高的思想家。但是，在我們廣大的非地方化城市人口中，能有這樣一張私人網嗎？ 正是對這種危險的擔心，就和對特權階級的純粹自私的擔心一樣，使歐洲至今保留著過去非選舉產生的政府制度的殘餘，例如英國的上院以及義大利或挪威的君主。人們覺得政治上需要有一個第二基地，這個基地的人不受選舉輿論據以形成的策略的影響，法律上有發言權。但是建立在世襲或財富基礎上的政權事實上是無法防止輿論和感情偏私的操縱的。美國的參議院是富豪階級的代表，已經被那種靠製造輿論而生存的金融力量所吞併；我們的上院也正在迅速朝同一方向發展。從人類有歷史伊始，就發現任何一個老練的政治家控制一位世襲君主的意見要比控制一群人的意見來得容易。 在英國，真正的「第二院」、真正的「憲法制約」不是上院，也不是君主，而是一個永久存在的文官行政機構，文官的任用不受任何政治家意願的影響，如無過失可終身任職。如果這種機構像在俄國或很大程度上像在印度一樣，是一種最高權力，那麼，就像我在上章所說，它本身就必須培養控制輿論的本領。但是處於目前地位的英國文官有權利和義務發表自己的意見，用不著不擇手段地使自己的意志占上風。 文官制度的建立是十九世紀英國的一大政治發明，像其他發明一樣，是在一個緊迫的實際問題的壓力下完成的。自從1783年以來，東印度公司官員的任命方法一直是英國政治中一個重大問題。到那一年，已經看得很清楚，我們不能永遠讓一個由英國陸、海軍維持的大帝國的統治者的任命取決於公司董事們的不負責任的偏愛。1783年，查爾斯·詹姆斯·福克斯以他慣有的莽撞態度建議快刀斬亂麻，使印度官員的任命成為議會任命權的一部分；他和諾思勳爵的印度法案被挫敗，這不僅是因為喬治三世固執而肆無忌憚，而且還因為人們感到他們的提案中包含著巨大的政治危機。事實上，這個問題只能用一個新的辦法來解決。使董事們宣誓誠實地任命官員的辦法證明是無用的，而董事們任命的人必須在海萊貝里受專門訓練的規定雖然比較有效，但是任命權的主要弊病還是沒有觸及。 因此，早在1833年，麥考萊為更新和修正公司章程而提出的政府法令就含有一個條款，規定東印度的陸海軍官學校學員的地位應公開競爭。當時董事的勢力還很大，足以阻止如此大的一個改革獲得實現，但是1853年章程再次修改，競爭制被明確採用，1855年學員進行了第一次公開考試。 與此同時，查爾斯·特里維廉爵士（一位著名的印度文官，娶麥考萊之妹為妻）被要求在斯塔福德·諾思科特爵士的幫助下對國內文官的任命方法進行了調查。他的報告於1854年春發表，是對於上兩個世代內形成英國憲法厥功甚大的最出色的國家文件之一。它揭露了財政部公務員銓衡長官將官職分配給議會中那些其表決將被收買或酬謝的議員的做法對現有機構人事的惡劣影響，並建議一切需具備智力條件的職位應一律向那些品行優良、構成當時紳士教育的各項課目競爭考試及格的青年人開放。 但是，建議議員放棄他們自己的任命權，同要求他們取消東印度公司的任命權，是完全不同的一回事。因此，查爾斯·特里維廉爵士在發表他的建議之前，把它送交政府內外許多知名人士閱讀，並把他們的極其坦率的回答印在附錄里。 提意見的人大多認為這個建議是絕對行不通的。這仿佛是政治世界中闖進了一個從另一個宇宙來的因果方案，好比向證券交易所提議當天的股票價格應由祈禱和拈鬮來確定。例如，教育部常務大臣林根在《關於文官系統的報告和文件》中寫道：「鑒於官職任命權事實上是權力的一個因素，而絕對不是一樣虛無縹緲的東西；鑒於我國人民有悠久而極其寶貴的政治較量習慣，其中分享官職被認為是鬥爭的正當獎賞；鑒於在社交上、日常生活中以及在唐寧街，身份和財富（這是事實，無論我們喜歡與否）左右許多事情，我們的思想方式和行為方式莫不按照這個認識進行；鑒於這一切，我要慎重行事，決不會貿然勸告在文官系統中進行您本人和斯塔福德·諾思科特爵士所建議的這樣一場革命。」殖民部的詹姆斯·史蒂芬爵士說得更直截了當：「我認為，我們生活在其中的世界還沒有完全道德化，接受不了這樣一個嚴峻的道德方案。」幾年後，當討論印度軍隊中的官職實行競爭時，維多利亞女皇（或艾伯特親王借女皇之口）表示反對，認為它「把君主貶低為僅僅是一台簽署機器」。 [33] 然而，1870年，特里維廉的報告發表十六年之後，格萊斯頓頒布命令，在整個英國文官系統實行公開競爭，這個命令幾乎沒有遭到批評和反對；英國議會政體的一個最重要職能確實貶低為「僅僅是一台簽署機器」了。 此舉之所以成為可能，是因為政治氣氛發生了變化，其原因是英國歷史上最饒有趣味的問題之一。一個原因是很明顯的。1867年，德比勳爵的「改革法」突然把下院的最終控制權從市的「十鎊戶主」轉到工人手裡。老的「統治階級」可能感到他們的官職任命權已保持不了多久，讓這種權力留在一個獨立的文官委員會（像一個瞎眼的正義女神那樣解釋大自然的裁決）手裡，要比留在施納德霍斯特先生已經在著手組織的那些可怕的「地方議員會議決策委員會」手裡安全得多。 但是，人們可以看出比選舉權易手更深刻的變化原因。從克里米亞戰爭到1870年的十五年在英國是一個思想極為活躍的時期，在這個時期內，少數幾位像達爾文或紐曼那樣頭腦敏銳的思想家所作的結論已經被許多雜誌作者、宣傳者和詩人討論過，並廣為傳播。一個概念逐漸占上風：無論是在政界還是在別處，實現我們的宗旨的力量最終必須依靠嚴肅而持久的思考，而不是依靠輿論。 1850年，卡萊爾曾經發問：「民主一旦演變為備有投票箱之類東西的選舉權，它能否自然而然地完成從虛到實的有益的全面轉變？」並且回答道：「你的船是不能靠它的絕妙的選舉計劃繞過合恩角的。船員們可以在甲板上下以最和諧、精緻的立憲方式投票表決這件事或那件事，但是船要繞過合恩角卻會發現一系列已被古老的自然力投票贊成並嚴格規定的條件，自然力對你如何投票表決完全不放在心上。如果你能靠投票或不投票弄清那些條件，並勇敢地順應，你就能繞過合恩角；如果你不能，狂風就會把你吹回原地。」 到1870年，卡萊爾的教誨已從奇談怪論變成濫調。在這個轉變過程中，最重要的一個影響乃是自然科學的發展。例如，1870年，赫胥黎的《非宗教家的宗教談》編成出版。1850年不能理解卡萊爾的虛與實之間區別的人們，不會不理解赫胥黎關於生和死的論述，赫胥黎將生和死比作和一個從來不出錯的無形對手下的一局棋。赫胥黎的非個人的科學在繞合恩角航行中似乎比卡萊爾的個人的和概念的英雄更有用處。 但是，競爭性文官制既經發明和採用，就脫離它在其中產生的嚴峻而困難的思想領域，而在我們的習慣性政治心理中生根。我們現在半無意識地把文官制想像為一個不變的事實，其優缺點要麼全盤接受，要麼全盤否定。公開競爭也同樣成了一個「原則」，被理解為應用於已經應用的官職，而不能應用於其他官職。因此，如果我們要對這個問題進行卓有成效的思考，當前最要緊就是破除我們頭腦中的這種想法，回到變化無窮的世界去。我們必須把競爭本身看作千變萬化，會不知不覺地逐漸演變成其他任命方法，並且必須把提供競爭的職位看作與其餘所有職位不同，與適宜進行某種形式的競爭然而尚未試行競爭的職位重疊，在其曲線的邊際點上與那些不適宜競爭的職位相交。 在開始這個過程時，一個事實變得很清楚。官員的任命制度既然能應用於中央政府，就沒有理由不能應用於地方政府。我們之所以從未認真考慮過這個問題，應該說是英國人頭腦遲鈍的一個驚人例證。在美國，文官這個詞是同樣應用於中央和地方兩類官職的，「文官原則」既包括聯邦的任命，也包括州和市的任命。兩類官職之所以在我們頭腦里分開，主要可能是歷史上我們用不同的名字稱呼它們的緣故。地方當局在任命官職方面可任所欲為（唯一的例外是教師和醫師需要某些資格）。也許有五六個大城市和地方已實行有限的公開競爭，但是在其他一切地方，為數恐怕已經和中央文官一樣多的地方文官 [34] 是在這樣一些條件下任命的，如果政府成立一個調查委員會，可能會發現1855年前中央政府官職任命權中存在著的不少弊病故伎重演。 當然，不可能單獨任命一個文官委員會對每個地方單獨舉行考試。任命官員的人只向中央政府負責，而同任命以後控制官員、給官員發薪和提升的地方當局沒有聯繫，這樣將會產生不少困難。但是同樣的困難卻被美國文官改革者避免了，只要認真思考幾天就能夠使該項制度適合於英國的地方條件。 為英國中央政府建立競爭性文官系統的一個目的是防止貪污。如果官員不再由議員任命，議員和官員勾結起來欺詐人民就困難得多。現在，一位英國議員如果想利用他的地位斂取錢財，就得賄買一大批完全不靠他照顧的官員，這些官員可能非常不喜歡他的為人，如果他們串通舞弊的勾當被揭穿，即使他不當議員已經好些年了，他們還是可能出醜或被送進監獄。 在地方政府條件下，顯然更需要採取措施防止貪污。在聯合王國，地方政府的支出已經比中央政府大得多，而且正在以更快的速度增加，由於絕大多數錢都用在地方上，每筆支出的數額都較小，因此舞弊就比較便當。我認為，英國市政當局總的來說是廉潔的，但是舞弊確有發生，而且被官員和議員之間可能存在著的密切關係加劇。一個手頭拮据或者厚臉皮的市議員或貧民救濟委員隨時都可能教唆（或被教唆）一個曾在競選中幫過他一把的窮親戚，並且為該人（也許是應該給他的同事類似照顧的默契所致）在市里弄到一個職位。 再有，英國的鐵路公司正逐年受國家的控制，但是從未有一位政治家曾試圖像一個世紀前東印度公司那樣在任命和提升方面定出一個公正合理的標準。有少數鐵路公司為勤雜人員定出競爭制度，比市政府實行的那些制度更不適當，但是據說在大多數鐵路公司里，任命和提升都受董事或大股東的影響。我們管理鐵路的連接和信號等細枝末節，卻沒有認識到公眾的安全甚至更直接地依靠鐵路公司的官職任命制度。 這個原則應擴充到什麼程度，舉例說，在什麼程度上可以阻止一家大私人公司的老闆通過把他的企業交給一個無能至極的親戚管理而使半數地方居民受害，這個問題取決於今後五十年內集體主義思想家所能發明的政治方法的力量。 同時，我們必須不再把現行對意想不到的試題倉促作答的競爭考試制度看作一樣一成不變的東西。那項制度有某些非常實際的好處。候選人和他們的親友都覺得它「公平」。它揭示候選人在某些重要智力素質方面的力量，這些素質無法用推薦信表明，除非經過考試，往往連候選人本人也不知道。但是，獨立選拔的範圍如果要大大擴大，就必須採取更多的方法。在這方面，自從查爾斯·特里維廉爵士的報告於1855年發表以來，英國始終裹足不前。考試的科目略有更改，但是過去半個世紀內英國教育狀況的巨大變化基本上被忽視了。受過接近完整的「紳士教育」的英國青年依然只是極少數，大多數人根本沒有受過任何智力訓練。各種中等教育的普及、高等教育的日益專門化、世界各大學積累的關於測驗「研究生」學位論文的真實性和智力質量的可能性的經驗都很少或一無成效。 1875年的公平委員會發現郵政局雇用少數婦女做下級工作。自從那時以來，女打字員和少數待遇較好的婦女曾因為這位或那位議會領袖或常任長官一時高興而被接納進其他政府機關，但是並沒有作系統的努力利用每年畢業於新老大學、修養高、耐心好的婦女的才智來豐富國家的思維力。 對於公眾來說，1870年實行公開競爭似乎不僅排除了進一步考慮官員任命方法的必要性，而且也排除了考慮官員據以工作的制度的必要性。他們知道，尸位素餐之流行將銷聲匿跡。任命將按照「成績」，而考試成績的宣布猶如維多利亞女王中期小說里的婚禮，將會是故事的結束。但是在政府機關里，就像在法院或實驗室里，除非在被任命官員全部工作期內由組織上提供適當的機會和動機，就不可能進行有效的思維。然而，1870年以來，政府部門的組織要麼讓各部按照機關傳統自由發展，要麼被一場只針對一個部（例如陸軍部）的運動所改變。例如，每個機關內少數一級官員和多數二級官員之間的官方關係不是根據任何原則變化，而是按照某個曾經掌權但如今已被遺忘的首長的見解和偏見而變化。每個科的科長及其下屬之間的關係亦然。在至少一個機關里，重要的文件先送領導，領導當即作出批示，然後逐級下達。在其他機關里，制度規定全部文件必須先送交一個下級，下級再送呈上級，不僅附上必要的文件，而且還附上他的處理意見，這樣年輕人能獲得無限寶貴的經驗，年長者也不至於墨守成規。這兩種組織方法必然有一種優於另一種，但是從未有人拿它們作過系統比較。 在殖民部，圖書館長的任務是使每一個必須就一個問題作報告的官員都能獲得有關該問題的已出版的書籍和官方文件。在貿易部（對該部處理的問題，出版的書籍比官方資料甚至更重要）才剛找到房子供收藏多年前搜集到的圖書之用。 [35] 外交部和印度部都有圖書館，財政部、地方政府委員會卻一個也沒有。 在財政和審計部，已實行一項訓練下級官員的辦法，就是每隔一定時間把他們調到不同的工作部門。效果據說很不錯，但是我所知道的任何其他一個部都沒有這樣做，也沒有進行過認真的討論。 幾乎所有的部的官員都參與組織比他們自己的工作更直接行政性的部以外的工作，一項培訓官員的明智制度應當「暫時調派」青年官員去擔任他們將要負責組織的那項工作以取得經驗。農業部的幹事在任職期間應至少一次被調派去幫助監督宰殺染上瘟病的豬並訪問農民，而貿易部鐵路處的官員則應親身對鐵路辦事處的內情有所了解。這個「暫時調派擔任特殊職務」的原則可以擴大為若干固定的學習期（如軍隊已經做到的那樣），在此期內，官員可脫產（工資照發）獲得對他的部門有用的知識，嗣後不是通過回答試題，而是通過提供一本有永久價值的著作或一個報告來顯示他的工作成果。 布爾戰爭以後，由於迫切需要在英國軍隊的管理方面提供有效的思想，軍事會議乃應運而生。如今大臣不只是了解通過他的高級軍官頭腦的「瓶頸口」傳達給他的那些想法，每星期還和五六個部門的領導開會聽取意見，學會選拔人擔任高級職務，並省去不少冗長的案牘時間。與此同時，由於人腦生理學一個眾所周知的事實，對文件進行思考感到疲勞的人與同事交談會獲得一種新的刺激，正如說累了的政治家如果頭腦仍清醒的話，會從靜靜地使用一支筆獲得一種新的刺激一樣。 如果這種定期交替的書面討論和口頭討論在陸軍部有用，那麼在其他部門也可能有用；但是沒有一個有足夠權力要求得到這一個答案的人曾對此加以過問。 現代政府最重要的職能之一是有效地發布信息，然而我們雖有文書局卻沒有宣傳部；一個部有公報，另一個部沒有公報，公報如何刊印，何時刊印，都顯然純屬偶然。對於各種官方出版物的統計方法，也無人負責調查和批評，並在必要時予以協調。 就所有這些和其他許多問題而言，一個小型的委員會（有點和1904年負責陸軍部改組工作的伊謝爾委員會相似），由一個能幹的保險公司經理、一個公正的文官、一個富有國外貿易和部門組織經驗的企業家組成，可能無需增加經費而使現有政府機關的效率提高一倍。 但是，要任命這樣一個委員會的話，議會的普通議員，特別是那些贊成大力擴充集體行為的議員，必須比目前更認真地思考集體思想的組織。比方，應該如何來防止一批官員養成「官方」的思想習慣以及一種對立於多數人民利益的公司利益觀念的危險或使這種危險減少到最低限度？如果要引導每一代中相當數量最能幹、最有條件的青年到政府里做工作，就必須提供工資，使他們立即躋身於富裕階級。如何防止他們在一切行政問題上有意無意地袒護經濟上與他們處於同樣地位的人？如果他們這樣做，那麼，危險不僅在於社會改革將會延遲，而且英國的工人還會對受過高等教育的常任官員表示憎恨和不信任，這種情況是美國任何一個工人集會中都能看到的。 如今，人人都有受高深教育的機會，我們經常聽說各種社會出身和階級同情的人都有可能進入日益擴大的高級文官圈子。要是情況果真如此，那當然是件大好事，但是每個注意現行考試制度發展的人都知道，必須小心防止給希臘文和拉丁文等科目打高分（哪怕僅僅出於官方傳統），因為這類科目的教育價值不比其他科目高，但是只有一個社會階級的人能獲得優異成績。 當然，為了自下而上提升的信條而犧牲智力效率將帶來毀滅性後果，1870年的政治家們認為從二級文官晉升一級文官在他們那時是鳳毛麟角，以致可以把它置之腦後，他們的這種想法也許是對的。但是從那時以來，情況已經變了。二級文官的競爭已變得無比激烈，在任何一種合理的考試下，一些通過讀書和進夜大學繼續深造的二級文官在三十歲時都顯示出比許多高等考試及格進入文官系統的人更適宜擔任最高級的工作。 但是，無論我們的官員多麼能幹，無論他們的出身多麼不同，官僚生活通常產生狹隘和僵硬的危險依然存在，必須用種種鼓勵解放思想的方法加以防止。德皇立了一個大功，前不久他在一個關於特威德穆斯信件的半官方通報中宣稱，官方身份為國王和大臣的人作為「專家」在思想界享有其他更廣泛的權利。人們只希望他能允許他自己的官員們在一天工作之餘，作為個人主義者或社會主義者、非洲土著居民保護者、通神論者、自由舞台或自由儀式鼓吹者以健康的倫敦方式同工人領袖、陸軍上校、教師、朝廷女官和國會議員重新聚首在一起。 政府官員的智力生活確實正在成為一個問題，一年比一年更密切地對我們發生影響。在文學界、科學界以及工商界中，獨立的生產者正在消亡，官員正在接替他們的位置。現在我們幾乎人人都是官員，無論我們是報上寫文章的、大學裡教書的，還是銀行里記賬的，在工作日子裡，都為了一個更大組織的利益而使個人自由受到限制。我們很少受直接而明顯的經濟動機的影響，這種動機促使一個小店主或農場主或農村推銷員拚命加緊謀劃如何壓倒他的對手或從他的雇員身上榨取更多利潤。如果我們在生活中只希望儘可能少幹活，多享受，那麼，採取那種既不促進也不妨礙提升的不慌不忙的「手法」是合算的。 因此，興趣和多樣性、公益精神和手藝人對自己技能的喜悅，這些間接促進因素作為高級形式思維活動的動機對我們正日益變得重要，而減少工資的威脅或增加工資的許諾卻不那麼重要。由於我們需要那些高級思維活動不僅是為了社會的利益，而且還是為了我們自己心靈的好處，因此我們每一個人都必須學會如何防止發揮有效思想的機會只限於極少數像希臘神話中的獨眼巨人一樣生活在不負責任的自由天地中的富人。如果我們清醒地認識到：今後有組織的工作將成為規律，而無組織的工作是例外，如果我們有意識地使我們的工作方法以及我們的個人理想適應那種狀況，那麼，我們就不至於再認為公眾事務的管理工作只能讓一群未受過教育的、反覆無常的政客以及自私和迂腐的官僚來分擔。 * * * [1] 這個數字我是這樣計算出來的：把聯合王國分成平均人口十萬的單名制選區，這樣下院共四百四十席，此數比現有的六百七十名來得方便。另外每個市區人口也是十萬人，大的城市可有幾個議員選區，小的城市像目前一樣是獨立的市區，雖然只是一個議員選區的一部分。每個市區的地方議會平均五十人。 [2] 《維多利亞女王傳》第3卷第377頁。 [3] 1901年的統計數字為：國家文職人員九萬人，地方文職人員七萬一千人。但是自從那時以來，地方文官人數增加得比國家文官快得多。 [4] 貿易部的圖書長時期內一直存放在外交部。